治安管理处罚法实施条例范文

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本案法院应否受理？

一种观点认为人民法院不应受理，因为本案是一起交通事故损害赔偿案，未经公安机关处理调解，而公安机关的处理调解程序，是人民法院受理的必经前置程序。前置程序的法律依据是《道路交通事故处理办法》规定，“公安机关处理交通事故，应当查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。”（第30条）“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”（第34条）。另外，最高人民法院、公安部联合下发的[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第1条规定，“自1992年1月1日《办法》实施后，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。人民法院对于符合民事诉讼法第108条规定起诉的，应予受理。”必经程序的法律依据是民事诉讼法第111条规定，人民法院对符合本法第108条的起诉，必须受理，对下列七种起诉，分别情形，予以处理。第三种情形：依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。《交通事故处理办法》第4条规定，“公安部是国务院处理交通事故的主管机关，县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。”因此，本案应由公安机关处理，人民法院不应受理。

笔者认为，本案人民法院应当受理。公民享有请求获得司法救济权应该是一项最基本的民主权利，虽然在我国目前的宪法中没有明文规定，但这确是包括我国在内的民主国家的共识。需要说明的是，司法救济权不是指当事人的胜诉权，而是指当事人依法享有的诉权，对公民就其民事权益请求司法救济而论，我国民事诉讼法第108条、110条、111条是告诉当事人如何正确行使诉权，第109条、112条是规定如何便利当事人行使诉权。所有这些规定均无任何否认当事人行使诉权的意思。有人认为，第111条即是对当事人行使诉权的限制，第111条第3项“依照法律规定，应由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”笔者认为，与其说是对当事人行使诉权的限制，不如说是引导当事人正确行使诉权。该项规定主要解决两种情况，一是当事人对如行政机关、企事业单位内部管理方面的争议案件（事实上是主体地位不平等不属民法调整范围）；二是应由公安机关、检查机关侦查的案件、应由纪检部门处理的案件（实系人民法院无管辖权），引导当事人向上述部门反映处理。有人认为，除上述两种情形之外，还包括另外一些类型案件，如当事人对交通事故、医疗事故、工伤事故等引发的赔偿案件，如果不经过有关机关先行处理，人民法院不予受理。笔者认为，这实际是一种误解，有关机关先行处理与人民法院受理的性质是有根本区别的，后者是司法救济，前者是有关机关在查明事实后，主持双方当事人解决争议，当不能解决争议时，也能为当事人进入诉讼收集证据的行为。对这些类型的案件，如果不经有关机关处理，人民法院无法查清当事人所争议的事实，或可能查明但人民法院诉讼成本（人、财、物、时间）太高，有关机关先行确认有关事实，为人民法院受理该类案件后正确处理提供保障，有关机关先行处理的意义也就在于此。但当当事人未经有关机关先行处理而就损害赔偿方面的争议要求人民法院解决时，因其请求属于人民法院民事案件的受案范围，人民法院仍应当受理，如果人民法院因为担心不能正确处理案件而不予受理，为了避免实体处理上的不公而必须牺牲程序公正的作法，即首先考虑当事人的胜诉权再考虑其诉权，实际上是无端地剥夺了当事人的诉权。有了这种认识，再将民诉法和有关司法解释结合起来看，立法机关、司法机关对符合民事起诉条件的交通事故赔偿案，工伤事故赔偿案，医疗事故赔偿案，并没有明确规定为“不经过有关部门处理的，人民法院不予受理。”不难理解，法律的本意并不是要求人民法院为求得客观公正的审理结果而限制当事人行使诉权。

交通事故损害赔偿案件，公安机关的处理调解程序作为民事诉讼的前置程序确实有非常积极的意义。一是因为交通事故责任认定技术性较强，非常需要专业机构（交警部门）通过现场勘验，依《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》的规定作出责任认定，人民法院不具有这种能力；二是交通事故发生后，经交警部门勘验后事故现场需要及时清障，损害现场不可能保存到诉讼阶段，交警部门的勘验笔录、影视资料实际上是交通事故损害赔偿诉讼的保全证据；三是通过交警部门及时调解，大部分交通事故损害赔偿案件都可以结案，这样能更及时地保护受害人的利益，同时也减少了大量诉讼给法院带来的压力。但交警部门对交通事故赔偿案件处理调解终归没有强制执行力，当事人完全可能不履行，当交通事故赔偿案件诉讼到法院后，法院对交警部门出据的事故责任认定书、调解书、调解终结书、伤残评定书等均仅作证据使用。但该证据并不具有当然的法律效力，如果人民法院审查后认为公安机关所作的责任认定、伤残评定等确属不妥，则不予采信。不采信前提是“确属不妥”，以采信为原则，不采信为例外。可见，人民法院对公安交警部门的处理意见的重视和依赖程度是较高的。

当交通事故损害赔偿案件未经交警部门处理，诉至人民法院时，人民法院的确处于左右为难的境地，不受理违反民诉法规定，受理后可能出现事实不清，责任不明而难以下判的被动局面。笔者认为，应该具体案件具体分析，审判实践中应该注意把握以下几方面：

1准确定案由。未经交警部门处理的交通事故损害赔偿与经交警部门处理过的交通事故损害赔偿案件的区别，笔者认为在案由上应该反映出来，对后者，以交通事故财产（人身）损害赔偿为案由是没有疑问的，但对前者，是否还以此案由呢，仍有探讨的必要。案由应该真实、详尽地反映当事人的争议性质，对未经交警部门处理的赔偿案件以交通事故损害赔偿作案由虽然较详尽地反映当事人之间的争议性质，但笔者认为，该案由并不妥，应以财产（人身）损害赔偿作案由。理由：1是否系交通事故尚不明确，《道路交通事故处理办法》第2条定义，交通事故是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为（违章行为），过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。也就是说，是否系交通事故尚需要分析判断，对一些当事人认为是交通事故的，公安交警部门也可能不认为是交通事故，如在机关大院、学校、工厂内发生的事故，当事人无违章行为等。2交通事故只能由公安交警部门认定，包括人民法院在内的其他部门、个人无权认定。《道路交通事故处理办法》规定，县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关（第4条）。公安机关处理交通事故的职责是处理交通事故现场，认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解（第5条）。公安机关对发生在道路上的车辆引起的安全事故，首要的任务就是确认是否是交通事故。3以交通事故损害赔偿作案由，让人感觉《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定的“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时、除诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事违章行为的结论”无用，规定了与没有规定无区别，反正人民法院均以交通事故损害赔偿立案受理。

2严格贯彻审判方式改革的精神，只对当事人存在的争议进行审理。即不对全案事实进行审理，没有争议的事实人民法院不再审查，直接确认。任何一件损害赔偿案件，均有损害行为的发生、发展、结束、损害行为造成的损害后果等诸方面，有些事实当事人并无争议，对无争议的事实直接确认不仅提高审判效率，同时也体现了对当事人意思自治的尊重。如本案中，甲、乙两单位对损害事实（追尾事件造成车辆损坏）均无争议，对责任归属（由乙单位负全责）也达成一致，对赔偿范围（只限于奥迪车的修理费）同样进行了约定，这些如果当事人不再有异议，人民法院则应直接予以确认。

3正确分配当事人的举证责任。对事实没有争议的案件在审判实践中毕竟较少，当存在事实争议的时候，或当事人一方对已达成的协议翻悔不履行时，举证责任的分配直接关系到双方当事人利益，举证责任分配是否合理，直接影响到判决是否公正。人民法院审理此类准交通事故损害赔偿案件（笔者在此用准交通事故这个概念仅是为与经过交警部门处理的交通事故区别），应严格依照最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，对举证责任进行合理的分配。对此类案件如何分配举证责任并不容易，笔者肤浅地认为，对未经交警部门处理的准交通事故赔偿案件，损害事实、损害行为与损害事实的因果关系、行为的违法性原则上由受害人举证（按民法通则第123条之规定，高度危险作业适用无过错责任原则，不以行为人过错与否作为侵权构成要件），这在事故已时过境迁的情况下，没有交警部门的调查处理，受害人举证责任较大，受害人的败诉风险是相当大的，但这也是其不向交警部门报案请求处理相对应的后果。如果事故后双方当事人已经达成协议，后因某一方不履行协议而诉讼至法院的，应当由违反协议一方当事人承担变更协议或不履行协议的举证责任，举证不能时，直接判令当事人按协议履行义务。

4正确适用法律。未经交警部门处理的损害赔偿案件不以交通事故损害赔偿案论，因此，不适用《道路交通事故处理办法》这个专门解决交通事故赔偿案的规定是不难理解的，应当适用民法通则的有关规定处理。民法通则与《办法》所确定的归责原则、赔偿范围是有区别的，这些都直接关系到当事人的切身利益。

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一、我国道路交通安全行政强制措施形成过程

交通安全管理强制措施1955年公布的《城市交通规则》对交通违法行为视情节轻重规定了批评教育、给予警告、罚款、扣留驾驶执照、拘役处罚的行政处罚措施，当时并未形成行政强制的概念，1988年8月1日起施行的《中华人民共和国道路交通管理条例》直接对交通违法行为规定了处罚措施，也没有规定行政强制措施。2003年颁布并于2004年5月1日实施生效的《中华人民共和国道路交通安全法》开始做出了行政强制措施的规定。之后国务院出台的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（简称“道路交通安全法实施条例”），在废止1988年《中华人民共和国道路交通管理条例》的同时，也有相应的行政强制措施的规定。公安部2004年4月30日通过了《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第69号）和《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号），以部门规章的形式对《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》做出了细化执行的规定，后被2008年公安部颁布的《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）分别修改代替。目前我国交通安全管理领域实施生效的法律法规有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号)。从法律位阶来看《道路交通安全法》属于法律，《道路交通安全法实施条例》属于行政法规，《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于部门规章。

二、道路交通安全行政强制措施的主要类型

目前，规定交通管理领域的主要强制手段的法律规章有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）。其中《道路交通安全法》规定了：交通管制(第四十条)、扣留机动车驾驶证(第二十四、一百一十条)、扣留车辆(第七十二、八十九、九十二、九十五、九十六、九十八条)、拖移机动车(第九十三条)、保护性约束(第九十一条)、收缴物品(第九十六、九十七、一百条)等行政强制措施，以及恢复原状(第一百零四条)、排除妨碍（第一百零六条)、加处罚款(滞纳金，第一百零九条)等行政强制执行。《道路交通安全法实施条例》规定了：强制撤离现场(第八十九条)、拖移机动车(第一百零四条)、检测体内酒精或国家管制的、品含量(第一百零五条)。《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）规定了：强制撤离（第十六条）、扣留车辆（第二十八、三十四条）、扣押物品（第二十九条）。《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）规定了：扣留车辆（第二十五条）、扣留机动车驾驶证（第二十九条）、拖移机动车（第三十一条）、检测体内酒精或国家管制的、品含量(第三十三条)、保护性约束（第三十三条）、收缴物品（第三十五、三十六、三十七条）、强制排除妨碍（第三十八条）、消除违法状态（第二十七条）、滞纳金（第五十二条）。

三、现行道路交通安全行政强制措施属性分析

（一）属于行政强制措施行为1.保护性约束。《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》都对保护性约束进行了规定，《道路交通安全法》第九十一条和《治安管理处罚法》第十五条分别规定对于醉酒的人可以采取约束性保护，直至酒醒。约束性保护是一种强制措施，因为它针对的是醉酒者的自由，醉酒者虽然会意识模糊，如果认为醉酒者没有自由意志，那么其在醉酒状态下实施的行为就不具有可非难性，也就是醉酒者会因为没有自由意志而不负法律责任，这显然是不正确的，《刑法》规定醉酒者犯罪要承担刑事责任，《治安管理处罚法》也规定醉酒者违法要承担相应的责任，这也就是法律对醉酒者自由的肯定。因此保护性约束是针对的醉酒者人身自由的限制，属于《行政强制法》第九条规定的“限制公民人身自由”的强制措施。2.扣留机动车驾驶证。扣留机动车驾驶证是在行政强制法里没有规定的一种方式，但它具有强制性。首先，扣留机动车驾驶证针对的不是相对人的人身自由，也不是相对人的财产；其次，机动车驾驶证的价值在于它代表了一种许可资格，对机动车驾驶证的扣留是对相对人资格的限制。在驾驶证被扣留期间是不允许驾驶机动车的，对驾驶证的扣留是交通管理领域一种特有的行政强制措施。在相对人的违法行为被交通管理机关发现到作出行政处罚决定有一段时间差，在这段时间内应该对相对人的驾驶许可作出一定限制，因此对驾驶证的扣留在交通管理领域就显得不可或缺。扣留驾驶证并不是行政处罚，和暂扣驾驶证有根本区别。暂扣驾驶证是《行政处罚法》规定的行政处罚方式，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留只是单纯的将相对人的驾驶证留置，是否处罚要到作出行政处罚决定才可以确定，即扣留驾驶证件的不一定会受到暂扣或者吊销驾驶证件的处罚，扣留只是对相对人的权利进行了限制，并没有使其权利受到减损或者消灭。因此，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留驾驶证件由《道路交通安全法》规定，符合《行政强制法》第十条的规定，应当将扣留驾驶证件认为是《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。3.扣留车辆。根据《行政强制法》第九条规定行政强制的种类包括扣押财物。扣留车辆是扣押财物的一种具体方式，所以，扣留车辆属于扣押财物的强制措施。（二）不是行政强制措施的行政措施1.交通管制。《人民警察法》第十五条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。《道路交通安全法》第四十条规定，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。交通管制是否属于行政强制措施以及交通管制的属性有待进一步讨论，但有的交通管制是由《警察法》和《道路交通安全法》设定的，即使交通管制属于行政强制措施，它的设定也是符合《行政强制法》的，因此交通管制的规定符合《行政强制法》精神。《道路交通安全法》、《人民警察法》分别规定了交通管制措施，不难看出交通管制有以下特点：首先，交通管制针对的是某一区域，不是某一具体的行政相对人，“在行为对象上，如果一个行政行为是针对特定的对象作出的，就是具体行政行为，如果一种行为是针对不确定对象作出的，那么它是抽象行政行为”[2]，因此交通管制不是具体行政行为；其次，交通管制的约束力是“往后性约束”，即在开始交通管制的一段时间内实施，“如果一个行政行为是适用以前的事项，它便是具体行政行为，如果一种行政行为是适用往后的事项，那它便是抽象行政行为”[2]P40；最后，“在行为的适用次数上，如果一种行政行为只适用一次，那么它就是具体的，如果一种行政行为可以反复适用，那它便是抽象的”[2]P40，显然交通管制是反复适用的，因为只要交通管制的行为不停止，对于指定区域交通管制可以反复适用于通过该区域的所有车辆或者行人。交通管制显然不是行政强制措施，行政强制首先是一种具体行政行为，交通管制不具备具体行政行为的特征，更不可能是行政强制措施。根据交通管制的特点，交通管制更应该被认定为一种抽象行政行为。2.强制撤离现场。不是行政强制措施也不是行政强制执行。强制撤离描述的是一种结果，而不是方式，换句话说就是强制撤离现场是要达到撤离现场的结果，至于方式并不是强制撤离现场关心的，公安交通管理机关可以根据具体情况采取法律规定的措施使相对人离开现场，可以是拖移机动车，也可以是代驾，还可以是扣留车辆。根据不同的强制撤离方式强制撤离现场就有了不同的性质。因此，强制撤离现场只是一种对结果目的的描述，既不是强制措施也不是强制执行。因为强制撤离不属于行政强制，所以不属于《行政强制法》规制的范围，不存在是否符合《行政强制法》的情况，只是强制撤离的手段根据其具体属性会受到《行政强制法》的约束。3.从现行法律规定角度来看，收缴并非行政处罚措施，也非行政强制措施。从字面理解收缴是对非法物品的占有的剥夺，更接近于行政强制措施，但从法律后果看，“收缴是一种处分，它与查封、扣押等限权不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，对行政管理相对人的利益影响是一样的[3]。”因此，将收缴物品理解为一种行政处罚的执行措施更为合理、恰当。（三）行政强制执行措施1.拖移机动车。拖移车辆是强行将车辆由一地移动至另一地。是针对相对人拒不履行移车义务或者当事人不在现场的情形，是“采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现”[4]的行为，应该认为是一种行政强制执行措施。2.恢复原状、排除妨碍、加处罚款或滞纳金。根据《行政强制法》第十二条规定，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金以及排除妨碍、恢复原状，因此该三种措施是行政强制执行措施。（四）行政程序中的调查措施检测体内酒精或国家管制的、品含量。检测体内酒精或国家管制的、品含量是一种行政证据调查行为，检测体内酒精或药品含量其目的是得到一个参考量，为后续的行政行为提供依据，既不是对人身自由的限制，也不是对财产的限制，检测不是行政强制措施。因为强制检测不是强制措施，所以不属于《行政强制法》规制的行政手段，《行政强制法》的实施生效对其也没有影响。

四、道路交通安全行政强制措施与行政强制法的衔接

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【关键词】行政调解；调解协议；效力

一、行政调解概念

（一）行政调解的概念

我国学界对行政调解的概念历来具有争议。争议主要集中在两个观点：一种观点侧重调解的客体，认为行政调解是指对行政纠纷的调解。另一种观点侧重调解的主持者，认为行政调解是指国家行政机关所作的调解。

本文作者偏向第二种观点，认为行政调解具体应当界定为：双方当事人在在平等协商基础上，国家行政机关通过说服、引导等方法，自愿达成调解协议，从而解决民间纠纷。这一界定既体现行政调解的特点，又与人民调解的概念规定相区分。

（二）行政调解特征

1、行政调解在调解的主持者上具有特定性。行政调解是依法享有国家行政权的行政机关、法律法规授权的组织，凭借其管理经验，以中立的第三人身份解决纠纷诉讼外活动。既不同于法院主持下的司法调解，又与人民调解委员会主持下的人民调解相区别。

2、行政调解在调解的程序上具有灵活性。行政主体可以根据不同种类的纠纷选择不同的程序，减少因法律规范滞后、程序刻板导致个案处理结果合法不合理的情形。

3、行政调解具有非强制性。当事人的自愿是行政调解的前提，行政调解程序开始、运行直至结束，都必须经双方当事人达成合意。行政主体对于当事人只能劝解和引导，并不能强制干预。当事人有权选择是否申请行政调解，对调解方案也享有完全的自。

二、我国现行行政调解的制度

我国目前尚未有专门针对行政调解的高位阶的综合性立法，除了《合同争议行政调解办法》等少数几部专门性规定外，大多数规定零星出现在各种法律法规、司法解释中：

（一）授予行政机关行政调解权的规定。《行政复议法实施条例》第50条规定对于两类纠纷行政复议机关可以调解，一是公民、法人或者其他组织对行政机关行的自由裁量性具体行政行为不服的，二是对行政赔偿或者行政补偿纠纷。《治安管理处罚法》第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

（二）行政调解效力的规定。我国相关法律法规大多规定调解自愿，经调解，当事人未达成协议或达成协议后拒不履行的，可依法申请仲裁或向人民法院提讼，但协议达成后是否有相关的行政措施来促使当事人履行协议，并没有相关的规定。例如《行政复议法实施条例》第50条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”该条明确规定了行政复议调解书经双方当事人签字后具有法律效力。但并未明确效力的具体内容、可否强制执行等。

根据2009年7月最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对民事纠纷调节后达成的行政调解协议仅具合同效力而无强制拘束力。若一方当事人反悔，该调解协议就无任何意义可言。为进一步加强调解协议的效力，《若干意见》规定：“调解书经签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。如果一方当事人拒绝履行，则另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”从该规定可以看出，虽然《若干意见》在一定程度上确认了民事争议行政调解协议的效力，但仍需在立法上进一步明确。

三、对我国制度评价

在制度设计上，行政调解由于相关法律规定的适用范围和效力上的不明确，救济机制及监督机制的缺失等方面的因素导致行政调解难以有效地发挥它的制度功能。具体表现在一下五个方面：

第一，设定上的随意性。行政调解的相关条文的法律层级较低，设立的程序不严格，具有一定的随意性。

第二，行政调解的范围不明确。容易造成行政机关在从事行政调解的工作时有较大的自由裁量空间，也可能导致将不能调解的行政纠纷进行调解，将可以通过行政调解的争议拒之门外。从而导致行政相对人的权益受到损害。

第三，行政调解的效力不明确性。效力的不明确性是行政调解的一个先天缺陷就，这种不明确性导致行政调解无法充分发挥其应有的制度功能，更无从实现其价值。

第四，基本程序的缺失。现有的相关法律规定对行政调解程序性的规定非常少，大多从实体层面出发，相关的规定也只在《合同争议行政调解办法》中稍有涉及。

最后，行政调解的救济机制和监督机制存在缺失。无救济即无权利，救济机制的和监督机制的缺失也使得行政相对人的权利岌岌可危。

四、完善行政调解的措施

一是加快有关行政调解的立法，完善行政调解的制度构建。纵观我国现有的法律规范，对于行政调解，我国现行的法律法规并未做出详尽的、专门的、完善的规定，而只是散见于各种法律规范中。有关行政调解的法律法规种类繁多、效力层级不一，各种法律规范之间常常出现效力冲突。而且现行的规定大多都规定的不叫粗陋，给实践工作增加了难度。

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第一条为加强土地征收管理，规范土地征收秩序，维护土地所有者和使用者的合法权益，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法将集体土地所有权转变为国有土地所有权，并给予补偿的行为。

第三条本市行政区域内土地征收适用本办法。

第四条各县（市）区人民政府为土地征收的责任主体，负责组织实施土地征收，对所辖行政区域内的土地征收工作负总责。

市国土资源行政主管部门对全市土地征收工作进行监督、管理和指导，其下设的市国土资源土地征收管理机构负责组织开展具体日常工作。

各县（市）区国土资源行政主管部门按照县（市）区人民政府的安排，代表政府具体负责土地征收的审查报批和组织实施工作。

各乡（镇）、街道办事处、村（居）民委员会按照县（市）区人民政府统一安排做好土地征收相关工作。

其它相关职能部门应当按照各自的职责，协同做好土地征收工作。

第二章土地征收程序

第五条土地征收方案依法报批前，县（市）区人民政府国土资源行政主管部门应当将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径、听证权利等，告知被征收土地农村集体经济组织；对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并与被征收土地农村集体经济组织和地上附着物产权人共同确认。

第六条土地征收方案经依法批准后，由被征收土地所在的县（市）区人民政府组织实施，并在土地征收方案批准文件下发之日起10个工作日内，将批准土地征收的机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、人员安置途径和办理土地征收补偿登记的期限、地点等，在被征收土地的乡（镇）、村予以公告。

第七条被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的地点办理土地征收补偿登记。

被征收土地的所有权人、使用权人未如期办理土地征收补偿登记的，其补偿内容以公告指定的各县（市）区国土资源行政主管部门的调查结果为准。

第八条被征收土地所在的县（市）区国土资源行政主管部门会同有关部门根据批准的土地征收方案，在土地征收公告之日起45日内拟订土地征收补偿、安置方案并予以公告。

被征收土地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对土地征收补偿、安置方案有异议，要求举行听证的，应当在土地征收补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向被征收土地所在的县（市）区国土资源行政主管部门提出申请。

第九条建设项目经批准征收土地的，由市人民政府委托市国土资源行政主管部门与县（市）区人民政府签订《**市土地征收责任书》。

第十条用地方应当将土地征收的补偿安置费用按约定及时足额支付到市国土资源土地征收管理机构指定的征收土地费用账户专储，专款专用。

市国土资源土地征收管理机构应当根据土地征收工作进度、依照县（市）区国土资源行政主管部门用款计划和《土地征收补偿安置协议》的约定，及时拨付补偿安置费用。

第十一条建设项目经批准征收土地的，市财政部门应当按照上年度收缴征地管理费总额的70％安排征收土地工作经费等支出预算，于当年1月份内将支出预算数的50%预拨给市国土资源行政主管部门，作为本年度开展土地征收的前期工作经费，剩余部分由市财政部门根据土地征收工作进度及时足额拨付到市国土资源行政主管部门。市国土资源行政主管部门应严格按有关规定，将征收土地工作经费及时拨付到市国土资源土地征收管理机构和各县（市）区国土资源行政主管部门，并对资金的使用进行监管。年底由市国土资源行政主管部门与市财政部门进行决算。

第十二条土地征收经依法批准，并进行补偿安置后，被征收土地方、用地方应当在当地县（市）区人民政府和市国土资源土地征收管理机构的共同主持下，签订《土地移交书》并交付土地。《土地移交书》应当加盖县（市）区人民政府及市国土资源土地征收管理机构公章。

第十三条重点基础设施建设项目施工和地质勘查需要临时用地的，应当在申请报批建设项目用地时提出申请，由批准建设项目用地的国土资源行政主管部门批准，应避开基本农田保护区和滇池水体保护区。

抢险救灾等急需临时用地的，按照国家有关规定办理。

临时用地应当按照批准的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不得超过两年。

第三章土地征收补偿安置

第十四条土地征收补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

土地征收补偿费应当依照《云南省土地管理实施条例》规定的标准或**市土地征收区片综合地价标准进行测算。

第十五条土地补偿费依法属于被征收土地农村集体经济所有，主要用于补助被征收土地农民发展生产、社会保障、安排富余劳动力就业以及不能就业人员的生活补贴。

安置补助费支付给安置单位或被安置人。

地上附着物和青苗补偿费支付给地上附着物和青苗所有权单位或个人。

被征收土地地上建（构）筑物拆迁补偿费支付给地上建（构）筑物所有权单位或个人。

第十六条在土地征收过程中，各部门、乡（镇）、街道办事处、村（居）民委员会、村（居）民小组不得收取国家、省、市政府规定以外的其它费用。

第十七条凡征地告知后在拟征土地上开挖的鱼塘、抢种的青苗、栽插的花草、果树、林木及搭建的建（构）筑物、各类附属设施和铺设的管线等，不予补偿。

第十八条被征收土地的地上建（构）筑物需要拆迁的，按照国家、省、市的有关规定执行。

第十九条在五华区、盘龙区、官渡区、西山区、呈贡县、安宁市、晋宁县、嵩明县，取消土地征收过程中预留10-15%安置用地的安置方式，由用地方按照被征收土地的法定补偿标准或区片综合地价标准，将安置用地折算成等值货币，支付到被征收土地乡（镇）街道办事处设立的专户，专款用于发展第二、三产业、补贴被征收土地农民建（购）房、发展集体经济、安置富余劳动力。

各县（市）区人民政府应当结合本地实际，积极拓宽安置途径，认真探索住房安置、重新择业、入股分红、异地移民以及调整产业结构等多种安置方式。

社保、财政、农业、国土等相关部门应当按照各自职责，相互协调，尽快建立、完善我市被征收土地农民社会保障体系。

第二十条国家和省、市人民政府重点工程项目、大中型水利、水电工程建设对征地补偿和安置标准另有规定的，从其规定。

第四章土地征收监管

第二十一条对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准土地征收的人民政府裁决。

土地征收补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。

第二十二条被征收土地农村集体经济组织应当建立财务公开制度，公开征地补偿、安置费用分配、支付、使用情况并接受监督。

第二十三条被征收土地农村集体经济组织应当将土地征收补偿费分配和支付清单提供给县（市）区人民政府及市国土资源土地征收管理机构备案。各级人民政府和有关部门应当及时监督检查土地征收补偿费的使用情况，确保各项费用及时、足额支付到位。

第二十四条市国土资源土地征收管理机构应当对征收土地补偿安置费用使用和管理进行严格监管，定期跟踪、检查、监督和指导，确保专款专用，严禁侵占、截留、挪用。

第二十五条市国土资源土地征收管理机构应当对《土地征收补偿安置协议》进行审查备案。

第五章法律责任

第二十六条未按本《办法》规定的程序开展土地征收工作的，市国土资源行政主管部门责令其改正；逾期不改正的，由市国土资源行政主管部门会同市监察部门依法查处。

第二十七条违反本《办法》第二十三条规定，拒不建立财务公开制度，拒绝提供征地补偿安置费用分配和支付清单，不配合政府监督检查工作的，县级人民政府应当责令改正；拒不改正的，依法追究相关人员责任。

第二十八条违反本《办法》第二十四条规定，侵占、截留、挪用征收土地补偿安置费用的，依法严肃查处；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。

第二十九条违反本《办法》第十二条规定，签订《土地移交书》后，原所有权人和使用权人超过时限不搬迁交地的，由县（市）区人民政府有关部门责令限期搬迁交地；逾期不搬迁交地的，依法申请人民法院强制执行。

第三十条拒绝、阻碍和破坏征收土地工作的，依法责令改正；情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条实施土地征收的工作人员、、的，依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

篇5

一、大学生劳动法律教育的必要性

大学生在小学、初中、高中阶段也进行过一定的法律教育，但是由于在大学以前阶段，学生一般都是未成年人，因此学校法律教育的内容一般为治安管理处罚法、交通安全法、宪法、刑法和民法的相关内容，基本不涉及劳动法的任何内容，所以大学生在大学以前阶段的劳动法制意识是一个空白。虽然大学阶段开设了《思想道德修养与法律基础》课程，但对于劳动法的内容只在教材的第六章（职业道德与法律）中用很少的篇幅谈及了劳动法的原则、劳动者的权利和义务和处理劳动纠纷的途径。就教材而言，涉及的内容很少，而且只是介绍了劳动法一些基本原则，只论述了很少的表面内容，学生很难系统了解劳动法的基本内容。虽然《思想道德修养与法律基础》课程在2010年做了修订，但没有增加新的《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》内容，因此还是很难通过《思想道德修养与法律基础》课达到对学生进行系统的劳动法律教育的目的。所以无论从大学生以前的法制教育和大学期间的法制教育，都缺失劳动法制教育。现实中很多大学生缺乏劳动法律的知识，主要表现为学生知道有劳动法，但对劳动法和劳动合同法的内容知道的很少，如签订劳动合同注意的问题，在合同履行中如何维护自己的权益，劳动争议发生后如何处理等等问题，根本一无所知，表现了劳动法律意识的缺乏。在法律实践中涉及大学新毕业学生的劳动争议纠纷，主要表现为所签订的劳动合同，很多条款对自己不利，而毕业生根本没有通过补充条款加以保护自己的合法权益；不知道如何提供有利于自己的证据来支持自己的仲裁请求；对劳动仲裁程序几乎一无所知，造成了自己的劳动权益不能得到仲裁的支持。从大学生劳动法制意识现状、高等教育的培养目标和大学毕业生的劳动维权水平来看，各类高校都应开展劳动法律教育，这样可以保证大学生毕业后懂得如何维护自己的合法劳动权益，同时也可以使大学生在兼职时学会保护自己的合法权益。

二、大学生劳动法律教育的开展

对大学生进行劳动法律教育，关键是如何开展的问题，一般应从以下几个方面加以考虑。

（一）大学生劳动法律教育的主要内容

对大学生进行劳动法律教育其主要内容应以《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《劳动争议调解仲裁法》和最高人民法院的司法解释（一）、（二）、（三）为主要内容，重点是《劳动合同法》基本内容，因为《劳动合同法》基本包括了劳动法的内容，且是最新颁布的劳动法律，其实用性和针对性较强，更便于学生的理解和掌握，同时也是为了学生毕业以后能更好的维护自己的劳动权益。

（二）大学生劳动法律教育的具体内容

1.劳动合同法的适用范围。主要介绍劳动合同法对用人单位是如何规定的，以及用人单位规章制度约束力的要求，使学生明确哪些情形适用劳动合同法的规定，哪些情形不适用劳动合同法的规定，使学生知道提供劳动在什么时候学会用劳动法保护自己的合法权益。还要说明学生兼职权益受到伤害时如何保护自己权益的问题，要向学生介绍雇佣合同、承揽合同与劳动合同的区别，介绍关于人身损害赔偿请求的注意事项和个人权益保护问题。

2.劳动合同订立的基本规定。在这一部分中，要详细介绍设计劳动合同订立的所有内容，使学生知道如何签订劳动合同，避免以后因履行劳动合同发生争议，主要包括劳动关系的确认问题、劳动关系双方的知情权、不得收取抵押金及扣押证件、劳动合同订立的形式、劳动合同的期限类型、劳动合同的必备内容及约定内容、关于试用期、劳动合同的无效与撤消问题。这一部分是最为重要的部分，对于上述每一个问题都必须结合具体法律规定进行讲述，对其中重要的问题要辅助案例加以分析，以加深学生的理解，使学生以后能够在订立劳动合同时保障自己的合法权益，避免为以后发生劳动争议埋下隐患。

3.劳动合同的履行与变更。在劳动合同履行与变更内容中，主要介绍用人单位全面合法履行劳动合同、加班工资支付、非法强迫劳动、同工同酬以及劳动合同的变更等问题。在这一部分要重点强调加班工资的支付问题，关于加班证据的保留应作为重点强调的内容，因为根据最高人民法院司法解释（三）的要求，对于劳动者要求支付加班工资的要求，应由劳动者负举证责任，再有同工同酬在实际劳动争议纠纷中如何解决的问题等。

4.劳动合同的解除与终止。劳动合同解除后涉及到劳动者的经济补偿问题，因此这一部分主要包括劳动者的受迫性解除劳动合同、用人单位单方解除劳动合同、劳动者非过失性解除劳动合同以及用人单位解除合同的告知义务、合同终止的情形、用人单位不得解除合同情形和经济补偿等问题。在这一部分中要重点强调关于经济补偿的问题，特别强调劳动者受迫性解除劳动合同也必须向单位主张经济补偿金和劳动者非过失性解除劳动合同的形式问题，避免劳动权益受到损害。

5.劳动争议的处理。劳动争议处理程序属于劳动权益保护的司法救济程序，这一部分同劳动合同的订立一样重要，在该部分中证明劳动关系的存在是一个重要的问题，应向学生讲明如何证明劳动关系存在的技巧，同时要强调劳动争议的仲裁时效问题，避免因为劳动争议超过仲裁时效而得不到法律的保护。还要向学生介绍仲裁过程中如何主张权利和举证质证问题。

（三）大学生劳动法律教育的安排

对于大学生劳动法律教育有两种途径。第一，是在一年级第一学期的《思想道德修养与法律基础》课上对学生进行劳动法律教育，针对教材的不足，任课教师可以拓展劳动法律知识的讲解来提高学生的劳动法律意识，但由于课时的限制，在该课程中不可能深入讲解。第二，是在大学三年级的第二学期通过各种形式对学生开展劳动法律教育，因为学生在大学四年级就要开始社会实践和实习活动，已经开始为就业做准备了，所以在三年级的第二学期对学生开展劳动法律教育具有针对性，学生也急需劳动法律的知识。

（四）大学生劳动法律教育的方法

对大学生进行劳动法律教育，不同于其他的人文教育，应有针对性采用多种方法，归纳起来主要有以下几种方法。

1.专题讲座法。就是针对劳动法律知识的某一方面以专题的形式进行讲座，以便加深学生对劳动法律知识的理解，使学生能对劳动法律知识有结构性的理解。对于劳动法律知识可以分解为多个专题进行，这样使学生对劳动法律有系统结构性的理解和掌握。

2.法条释义法。就是对劳动法律中的具体法条进行分析讲解，因为一般大学生都是非法律专业的学生，不可能对劳动法律中的法条有深刻的理解，同时有的劳动法条也确实存在着难以理解的问题，这就需要对劳动法律中的复杂容易引起歧义的法条加以讲解和分析，使学生深刻理解法条的意义，并学会在以后的实际生活中运用法条保护自己的劳动权益。

3.案例分析法。就是通过案例的分析加深学生对劳动法律知识的理解，同时通过案例也使学生能够得到启示，懂得在自己以后的职业生涯中遇到劳动争议如何处理来保护自己的权益和本人在履行劳动合同时应注意的问题。案例分析法还可以调动学生学习劳动法律知识的兴趣，提高学习劳动法律知识的积极性。

4.热点问题讨论法。就是针对劳动合同法实施中普遍性和疑难性的问题进行讨论，因为我国劳动立法的时间还很短，劳动法律制度还不完善。因此有必要对劳动合同法实施中的热点问题和疑难问题进行讨论，这样加深学生对劳动法律的理解，提高学生的劳动法律意识。

三、完善大学生劳动法律教育的建议

大学生劳动法律教育应作为法制教育的一部分纳入到学校教育中去，并作为教育教学内容的一部分加以贯彻落实，部分院校目前已开展了一些劳动法律教育，但还不完善。在如何完善大学生劳动法律教育问题上，笔者认为应在以下几个方面应引起重视。

第一，在未来《思想道德修养和法律基础》教材的修改时应增加劳动法的内容并作为一项基本法律置于教材的第八章。这样就可以使学生在大学一年级就了解了劳动法及劳动合同法的基本内容，为以后深入学习劳动法的知识打下基础。同时由于大学生普遍存在着兼职现象，通过劳动法律知识的学习，也可以使学生学会保护自己在兼职时的合法劳动权益。

第二，各类高等学校充分重视大学生劳动法律教育。如前所述，对大学生进行劳动法律教育是必要的，因此各级各类高等院校应看到对大学生进行劳动法律教育的重要性，将劳动法律教育纳入到学生法制教育中去，并在人力、物力、财力上给予保证，以保障大学生劳动法律教育的顺利开展。