补偿性财政政策范文

导语：如何才能写好一篇补偿性财政政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

补偿性财政政策

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关键词：财政态势财政支出税收财政政策

财政属于经济范畴，是以国家或政府为主体的经济行为。一个国家或政府的财政主要包括财政支出和财政收入两大类，税收是财政收入的主要途径之一。根据国家当时所处的经济形势、社会状态等，通过一系列的财政支出与税收调节，可以影响国民总需求，从而影响国民收入，这就是一个国家的财政政策。

一、财政态势政策与收支

一般情况下，我们认为一个国家或地区的财政态势可以分为三种：紧缩的财政态势、中性财政态势以及扩张的财政态势。财政政策的类型有三种：紧缩性财政政策、中性财政政策、扩张性财政政策。财政收支情况也有三种：财政赤字、财政收支平衡以及财政结余。

对于一个国家究竟出于何种财政态势，我们往往通过对财政脉冲的计算结果来判断。财政脉冲是一种财政经济上常用的算法，主要用来估算某一国家或政府实际的财政刺激力度。国际上通用的计算财政脉冲的方法主要有四种，分别为：简单脉冲度量法、MF度量法、OECD度量法以及BLANCHARD度量法。其中国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IFM）一般采用MF度量法。

二、财政支出和税收

财政支出主要是指为实现国家的各种职能，由财政或者其他负责部门按照预算的计划，将集中的国家财政资金支付给相关的部门、集体、人员或事物的活动。财政支出的原则主要有：量入为出、讲求效益、统筹兼顾等。财政支出的分类有多种，在此主要介绍三种：按照经济性质划分，财政支出可以分为生产性财政支出以及非生产性财政支出；按照最终用途划分，财政支出可以划分为消费性财政支出、补偿性财政支出以及积累性财政支出；按照国家职能划分，财政支出可以划分为行政管理费财政支出、经济建设费用财政支出以及社会文教费财政支出。

财政收入的来源主要有两个，一个是税收、一个是国债，本文主要介绍税收。税收是为了实现国家职能，国家依靠其政治权利，依据法律法规的相关规定，无偿性强制性地通过征收的方式参与社会产品和国民收入的分配以及再分配的一种取得财政收入的形式。一般来说税收具有三种特性：强制性、固定性和无偿性。税收的职能有组织财政收入、监管社会经济活动以及对社会经济的调节等。

税收和财政支出政策可以影响到国民总需求，从而构成财政政策，所以税收和财政支出的政策问题是非常重要，可以直接影响到国计民生，税收和财政政策的确认需要根据当前国家所处的社会经济环境以及国家的财政态势决定。财政支出与国民收入成正比关系，即财政支出的增加可以刺激国民总需求，从而使国民收入增加，财政支出的减少会抑制国民总需要，从而使国民收入降低，所以说财政支出对国民收入是一种扩张性力量；然而税收对国民收入来说是一种紧缩性力量，这是因为税收与国民收入成反比，即税收的增加会抑制国民总需求，从而降低国民收入，税收的减少能够刺激国民总需求，从而使国民收入增加。

三、不同财政态势下对财政支出和税收的分析

一个国家的财政态势可以分为三种：紧缩的财政态势、中性财政态势以及扩张的财政态势。对应着三种财政政策类型：紧缩性财政政策、中性财政政策、扩张性财政政策。根据补偿性财政政策的观点，财政政策的首要问题不应该是谋求财政收支平衡，而应该是利用财政收支政策使得社会总需求和社会总供给达到平衡的状态，即当社会总需求和社会总供给出现差额的时候，通过财政收支政策对这一差额进行补偿，从而实现社会总需求和社会总供给的平衡；经济周期的四个阶段包括衰退、萧条、复苏和繁荣；财务政策的变化应该根据经济周期来确定，所以财政政策应该是松紧交替。本文采用的就是补偿性财政政策这一观点。下面我们就分别分析不同的财政态势下财政支出和税收的情况。

紧缩的财政态势：紧缩的财政态势是一种是国民收入处于较低情况的财政态势，此时，国民总需求小于社会总供给。在这种情况下，税收相对处于较高水平，财政支出相对出于较低水平，国民总需求相对被抑制，国民收入相对降低。对应的经济周期是衰退期或萧条期。此时，应该采用扩张性财政政策，即增加财政支出，减少税收，以达到刺激国民总需求的目的。

中性财政态势：紧缩的财政态势经过一段时间的扩张性财政政策，国民总需求逐渐增加，当其与社会总供给基本平衡时，财政态势呈现中性，或者是扩张的财政态势经过一段时间的紧缩性财政政策后，国民总需求逐渐降低，使得其与社会总供给基本平衡，财政态势呈现中性。这种情况下，税收经过调整已经基本处于中间水平，财政支出经过调整也处于中间水平。这是一个相对理想的态势，对应的经济周期往往是衰退期与繁荣期的过渡点，以及复苏期与萧条期的过渡点，但是由于人们的预期以及市场本身的调节机制，这个态势不是一个稳定的状态，它极其容易发生变化。

四、结束语

本文首先介绍了财政政策是根据国家当时所处的经济形势、社会状态等，通过一系列的财政支出与税收调节，可以影响国民总需求，从而影响国民收入的经济行为。一个国家的财政态势可以分为三种：紧缩的财政态势、中性财政态势以及扩张的财政态势。根据补偿性财政政策的观点，分析了不同的财政态势下，采用的不同的财政支出和税收政策，主要介绍了紧缩的财政态势下的扩张性财政政策，处于中性财政态势的条件以及经济情况，扩张的财政态势下的紧缩性财政政策。

参考文献：

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关键词：政策需求；政策供给；政策保障；生态建设

1 生态建设支持保障现状及原因

生态建设政策存在许多缺陷和问题，导致生态建设政策保障不力，政策功能特性不当。禁止性、限制性强，而激励性、补偿性、扶持性偏弱，激励与约束不对称，未能有效地发挥政策功能，实现政策目标。政策工具过于简单，品种少，缺乏选择余地；政策工具(措施)设计开发不科学，使用不方便，费时费力，操作性差。政策投入严重不足，致使政策软化和变形，政策难以正常运转。政策角色不当，经常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策对象、政策范围泛化和失控。政策多变，政策预期差，政策信用低，广大群众对政策反应不良，戒备心理强，经常抵制政策，政策难以有效实施和遵守。政策体系严重不健全，政策不仅空白多，遗漏多，而且重复多，经常打架(冲突)，例如生态补尝政策、生态融资政策规定严重空白，生态建设资金严重缺乏，生态建设难以有效执行。诸如此类，政策缺陷还很多，严重困扰或干扰生态建设。

造成生态建设政策支持保障不力有两个重要原因：①对生态建设规律、生态建设政策需求规律认识理解过于肤浅，未能有效地认识政策需求，对生态建设政策需求内容、需求规律特征理解不透，难以准确地指导政策供给(制订)。②政策制订缺乏前瞻性宏观视野，缺乏创新意识能力；政策制订的理念、技术和方法落后，对政策作用机制，作用过程、作用动态等规律缺乏深入研究。例如，众多政策科学教科书未明确说明政策的功能，因而，无法科学地设计开发针对性强的政策工具、政策手段，无法制定功能强大而操作简便的生态建设政策。

2 深刻理解生态建设规律，准确把握生态建设政策需求和政策需求特征

建立强大生态建设政策保障，首先要准确及时地认识生态建设政策需求、政策需求规律、需求动态，然后生态建设政策制订才可能准确地进行。

2．1识别和确定生态建设需求的方法

除了从政府部门、人大政协、立法机构了解生态建设政策需求外，还要注重生态建设政策需求的实际调查和理论

研究。要经常到生态建设一线，真实地倾听生态建设者和管理者的呼声和愿望，掌握丰富的感性材料，准确把握感性需求。同时加强生态建设政策需求的理论研究分析，预测政策需求动态和演变趋势，增强政策需求理性认识；从而能够分析出生态建设者需求的合理部分和不合理部分；从而既能满足，也能引导和转化政策需求，使目前需求与未来需求协调统一。

2．2生态建设政策需求内容

生态建设所需的思维、心理、意识、价值观念、伦理道德、精神状态、环境、背景、运行机制、社会秩序、社会关系、利益格局、物质分配方式等等，都需政策作调节和改善。因而生态建设政策需求丰富，内容广泛，科技政策、组织(经营)管理政策、产品与市场价格政策等都属于政策需求的内容和对象。这些政策构成完整的生态建设政策保障体系。

2．3生态建设政策需求重点

目前我国生态建设是初始阶段，也是低级阶段，需要提高生态建设的吸引力，号召动员广大群众参与生态建设，扩大生态建设活动的资源要素总量，提高生态建设的收益和利润，因而经济政策成为生态建设的重点和核心。

2．3．1资金政策(金融政策、融资机制)

生态建设是新兴的经济活动，资金严重缺乏，需要高频率地融资，筹集生产要素，需要融资的政策激励和扶持，尤其需要通过融资的政策扶持扩大资金数量和流量。市场经济时代，市场化融资成为主流，许多融资工具、技术、方式广泛应用，有些是政策认定，有些是政策尚未认定；尚未认定的融资顺利开展。融资引导和规范的内容至少包括：①融资主体规范；②融资市场关系的规范；③融资竞争秩序的规范。

2．3．2财政支持政策与财政转移支付制度、援助制度

我国生态建设模式是政府推动型的模式，政府承担生态建设主要重任；政府通过财政政策和转移支付制度向生态建设地区输入资金、技术、人才和管理，增强受援助地区生态建设能力。由于生态建设行业投资期长、风险大、收益低，生态建设者十分贫穷，缺乏市场吸引力，难以通过市场筹集大量生产要素；而且财政政策援助、转移支付制度存在许多缺陷，财政支持政策力度严重不足，急待加以改善。

2．3．3补偿政策与补偿制度机制

生态建设活动的一个特性是建设者往往不是受益者；生态建设者不一定能够享受到生态建设收益；同时，生态建设往往要造成暂时性经济损失及各种困难和不便，影响正常的生活、生产。只有给生态建设者一定补偿和补助，才能调动广大群众生态建设的积极性。目前，生态补偿存在三大问题：①补偿空白多，许多生态建设活动没有补偿；②补偿标准低，补偿的数量少，补偿力度不足；③补偿不科学，补偿的数量、等级、强度、范围、对象、期限等设置不合理，生态补偿难以顺利展开。

2．3．4扶贫与生态移民政策

打破“贫穷一环境退化一贫穷”恶性循环是生态建设的前提和根本条件，扶贫与生态移民是打破这一恶性循环的重要措施。但是这些生态扶贫措施，例如封山育林、退牧还草、轮特休等生态扶贫措施，需要大量政策投入，也需要政策引导和规范。

2．3．5生态经营管理和产业化政策

从计划经济转向市场经济，经营管理方式、机制和手段发生很大变化，大量市场化的经营管理、组织方式和现代企业管理制度广泛应用，这些新的经营管理方式、组织动作机制需要政策引导和规范。同时，生态建设走向市场化、企业化和产业化道路，生态建设成为一种产业活动，需要相应地完善产业政策，明确产业导向、产业结构、产业布局、产业扶持等，以促进生态建设产业迅速发展。

2．3．6税费政策(税费减免优待政策)

生态建设收益比较低，往往低于生产企业平均利润水平；不合理的税费使生态建设收益和利润大幅降低，严重制约生态建设者物质利益的实现，削弱生态建设的热情和积极性。规范各种税费行为，减轻生态建设者负担，实行政策减免和优待，增加生态建设收益和利润成为生态建设政策需求的热点问题。

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0前言

稀土是不可再生的重要战略资源，在高新技术和军事领域的应用价值极高.近年来，稀土特别是离子型稀土独特的资源价值引起了国内外各界的极大关注.稀土资源对于资源地而言，是其赖以生存和经济社会可持续发展的重要物质基础.然而，丰富的资源往往给资源地带来的并不都是福址，在我国的稀土资源地，正面临着结构不平衡、生态环境破坏、资源浪费严重、接续替代产业乏力、贫富差距不断扩大以及贫困人口增多等方面的困境.通过征税促进可持续发展问题一直是国内外广泛关注的热点问题之一.对于该领域研究的理论基础，国外学者主要从外部性角度加以说明.英国经济学家庇古(1920)首次提出了政府可利用税收来消除资源利用中的外部性的思想[1]，此后兰德尔、鲍莫尔和奥茨对环境外部性问题进行了拓展研究.兰德尔建立了帕累托外部效应模型，认为自然资源消费的不可分割性以及非专有性造成了许多污染问题，同时比较了规章制度、征税和收费在有效利用资源过程中的效力[2].鲍莫尔和奥茨一致认为要使企业排污的外部成本内部化，需要对企业的污染物排放征税，以实现帕累托最优状态[3].对于征税促进资源可持续利用的依据上，国内学者也偏重于西方经典的外部性理论和公共物品理论.高萍（2004）认为，市场调节对因资源开采对现实环境以及后代资源基础所产生的外部性成本是失灵的，需要国家利用税收这一重要的经济杠杆参与调节，环境保护税是实现可持续发展不可偏废的经济手段[4].龚辉文(2005)认为，征收资源税可以消除由于市场机制存在的经济外部性缺陷而导致本身存在过度开发使用自然资源的内在诱因[5].胡志军(2006)认为，政府对于外部性的纠正有征税和补贴两种方式，补贴虽可使污染成本内部化，但会增加政府财政支出，而征税不仅使成本内部化，还会为政府环保投入提供稳定的资金来源[6].总而言之，国内外学者普遍认为征税可以有效消除资源开发使用产生的负外部性，研究视角多聚焦于矿产资源以及矿产资源企业的可持续发展，或是基于可持续发展观的整个矿产资源大类税收改革问题，而专门针对稀土这类特殊资源的税费制度与资源地可持续发展之间关系的研究则尚未展开.资源地之所以难以逃脱“资源诅咒”的命运，与现行不合理的税费制度安排有关.在现行税费制度下，开采企业获取了大量的利润，而留给资源地的则是满目疮痍的生态环境和日益枯竭的稀土资源，资源地逐渐陷入到一个“资源开发-环境污染-发展粗放-贫困加剧”恶性循环的怪圈之中.因此，只有通过改革现行稀土资源税费制度，合理加大稀土开采的税收成本，调节稀土企业成本和利润构成，才能实现稀土价值和价格的统一，促进稀土资源及资源地的可持续发展.在目前稀土价格能够覆盖其完全成本的背景下，正是稀土资源税费制度改革的最佳时机.本文以南方离子型稀土主产区赣州市为例，试图从其地方财政状况与稀土产业发展现状中，找到现行资源税费制度对资源地可持续发展的制约因素，寻求通过资源环境税费改革促进资源地可持续发展的相关策略.

1赣州财政和稀土产业发展现状

1.1赣州财政基本情况

赣州是全国著名的革命老区、国家级历史文化名城，素有红色故都、江南宋城、客家摇篮、稀土王国、世界钨都、世界橙乡之称.近年来，赣州经济社会发展取得了长足进步，人民生活明显改善，财政收支规模不断扩大，财政事业稳步发展.但由于种种原因，赣州仍然是我国中部一个典型的经济落后地区和财政困难地区.与全国、全省及周边地区相比，经济和财政总量规模小、人均水平低、财政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，赣州财政总收入、地方财政收入、财政支出分别占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份额”大大低于赣州人口、地域在江西的比重.同时，人均收支水平明显偏低，2010年，赣州人均财政总收入1535元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方财政收入945元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均财政支出2838元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的42%、66%、48%.赣州人均决算财力仅相当于全省平均水平的23，70%左右的财力要用于人员经费和正常运转支出需要，仅维持着最基本、低标准的保障水平，全市有11个县从2002年至今仍为赤字县.

1.2稀土产业发展现状

赣州所拥有的离子型中重稀土资源是国家实行保护性开采的特定矿种，包含17种稀土元素，其中富含的铽、镝、铕、钇等元素是发展尖端科技和国防工业的重要元素，具有其他稀土资源不可替代的优势，目前累计查明离子型稀土资源储量和保有量居全国第一.经过多年的发展，赣州已成为全国最大的稀土原矿、冶炼生产基地、稀土资源综合利用基地，离子型稀土矿生产和分离能力均占到全国同类矿产品一半以上，2011年赣州稀土规模以上企业实现主营业务收入约占全国同行业的三分之一.但是，产业发展层次低、生态环境破坏严重等一系列问题也在制约着赣州稀土产业的发展.

（1）地方经济对稀土产业依赖程度高.2011年，赣州规模以上稀土企业实现主营业务收入占全市的20.3％，实现利润占53.5%，实现税金占33.5％，对财政总收入增收贡献率达35%，稀土产业税费普遍占资源县财政收入的40%～70%，是资源县保运转、保民生、保发展的重要支柱.而目前按照国家产业政策要求，赣州稀土应淘汰落后开采方式、压缩冶炼分离产能，按现有价格计算，每年预计减少财政收入25亿元以上，其中减少地方财政收入约13亿元，对仍属于经济欠发达和“吃饭型”财政的赣州带来较大影响[7].

（2）历史遗留的生态环保压力大.20世纪80年代，受“大矿大开、小矿小开、有水快流”的思想指导，南方稀土一度出现一哄而上、全民开矿、乱采滥挖的状况，造成了诸如资源浪费、水土流失、环境污染和地质灾害隐患等一系列严重的历史遗留问题，特别是生态环境治理的任务十分艰巨.经初步测算，赣州因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复性治理费用高达380亿元[8].

（3）稀土开发秩序监管难度大、成本高.与北方稀土不同，南方离子型稀土资源广泛赋存于地表浅层，开采成本低，工艺简单，盗采十分容易.随着稀土价格上涨，受利益驱使，乱采滥挖的现象时有发生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和经费打击非法行为，所承担的管理责任加重.据统计，赣州市每年用于维护矿业秩序的经费都在4000万元以上，当地政府的压力非常大.

（4）产业发展层次偏低，应用研发能力不强.稀土产业仍以前端产业为主，前端产业占产业总量的80%以上，产业优势也主要体现在初级加工领域，深加工应用产品少且附加值不高，高性能新材料的比重还不高，高端应用产品几乎为空白，应用研发能力不强，具有自主知识产权的关键技术、高端产品少.

2现行资源税费制度制约了稀土资源地的可持续发展

目前，稀土资源开采企业除缴纳一般性普遍征收的增值税、企业所得税、城建税及教育费附加等通用税费外，还需缴纳资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、环境补偿性收费等专门税费.此外，采矿企业被国家批准开采权以后，还要交纳一定的“矿山环境治理和生态恢复保证金”（以下简称保证金）.囿于现行资源税制的缺点，稀土资源地并没有随着资源的开发而获得相应的发展，现行资源税费制度在一定程度上制约了稀土资源地的可持续发展.

2.1资源税税制设计不合理，矿产资源补偿费标准低，助推了资源过度开发和生态环境恶化

资源税开征的目的是调节资源开采中的级差收益，促进资源合理利用.在统筹区域间的财政能力上，资源税本应发挥重要作用，理应成为地方财政收入的一项重要来源.然而长期以来，资源税税额标准普遍偏低，而且采用从量定额的计征方式，缺乏应有的价格弹性，使得现行资源税对区域间财政能力的调节作用非常有限，对地方财政贡献度很低.以拥有丰富的稀土、钨资源的赣州市为例，巨大的资源优势并未因为资源的不断开发转化为地方政府的财政优势.尽管新施行的《资源税暂行条例》将我国离子型稀土（原矿）资源税税额标准调整为30元/t，与之前相比调高了10倍，但相对于每吨几十万元的稀土价格来说，每吨3.6万元（按精矿对原矿折算比1∶1200计算）的资源税显得微不足道.赣州市2011年资源税占地方财政收入的比重为1.65%，与上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是说，随着稀土资源价格的飞涨，资源税收入对地方财政的贡献度不升反降，现行的资源税制并未起到调节区域经济差距的作用.资源补偿费开征的目的是维护国家对矿产资源的财产收益，保障和促进矿产资源勘查、合理开发和保护.我国资源补偿费类似于国外普遍征收的“权利金”，体现的是国家所有的矿产资源的财产权益.近年稀土价格水平已发生很大变化，但体现国家所有权益的矿产资源补偿费费率一直未能调整，如离子型稀土资源补偿费费率为4%，远低于国外“权利金”10%的水平.资源税税收增幅缓慢和极低的矿产资源补偿费不仅影响了资源地的财政收入和地区经济的发展，加大了与经济发达地区的差距，而且稀土资源进入市场的成本过低，扩大了稀土开采的利润空间，加剧了稀土行业的无序竞争和过度开采，导致资源浪费严重，造成严重污染甚至诱发多种地质灾害，极大阻碍了资源地经济和生态的可持续发展.如赣州的稀土开采点曾达1035个，目前的废弃稀土矿点达到542个，造成大量资源的积压和浪费[9].

2.2环境补偿成本过低，无法满足环境污染治理投资的需要

稀土在开采、选冶、分离等生产过程中都会对生态环境造成影响.稀土矿区植被破坏、水土流失严重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物对我国重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等废气对大气也造成了污染.放射性的尾矿和废渣不仅对环境造成污染，也对公众安全构成威胁.正是由于稀土生产污染大、环境代价高，一些稀土资源储量丰富的国家（如美国）干脆封存本国矿山，选择从中国廉价购入，这是导致中国稀土生产和出口量占全球比例较高的一个主要原因.长期以来，我国环境成本被外部化，未实质性进入到稀土的供给成本中.目前环境补偿性的收费只有与生态环境保护相关的收费，如水保部门征收的水土保持费、水土流失防治费，林业部门征收的森林植被恢复费，环保部门征收的排污费.这些环境补偿性收费虽然对资源地的生态环境恢复治理起了一定的积极作用，但由于制度设计缺乏科学性，而且多头管理，收费支出缺乏刚性，使用没有受到应有的监督，很大部分的资金并未用于环境保护和治理用途上，因此这些收费根本无法满足生态环境恢复所需巨额资金的需要.以赣州市为例，赣州经济落后，对资源和环境的依赖性大，长期以来稀土无序开采造成了严重的环境问题，全市稀土矿山毁坏面积达78.13km2，水土流失破坏面积7.72km2，共计85.85km2[9].如果要对开采稀土等矿产破坏的土地进行生态修复，初步预计资金投入将高达380亿元以上[8].另据相关资料显示，2011年赣州稀土产业主营收入374亿元，利润为68亿元，全年所上交的稀土资源税总额仅3亿多元，即使加上近几年来所有矿山企业的环境保证金4.17亿元，也只不过是7亿多元.由此看来，380亿的巨额“环保欠款”已是去年赣州市整个稀土行业利润的6倍之多[8].

2.3稀土资源收益分配不合理，中央政府宏观调控功能弱化

稀土资源收益划分所涉及到的利益主体主要包括中央、地方政府、资源企业、社会公众（主要指资源地居民），不同利益主体有着不同的利益诉求.如果收益分配机制不合理，不仅有悖于“公平性原则”和“效率原则”，如出现中央政府与地方政府间的纵向不公平，中央政府宏观调控效率低下，也会严重制约矿产资源和资源地的可持续发展.在稀土资源地，由于资源收益分配不合理，加剧了资源问题、环境问题以及社会经济问题的凸显.首先，资源企业攫取了稀土资源开发的大部分利益.前已述及，稀土资源税额和资源补偿费偏低，资源耗竭成本和环境补偿成本也未实质进入企业的税收成本，在生产成本和税收成本较低的情况下，稀土价格上涨所带来的巨额利润被稀土企业所获取.这使得稀土资源的增值无法在国家税收收入中得以体现，国家利益和地方利益无法得到保障，税收的调节功能也进一步弱化.其次，资源地政府收益分配份额偏低.稀土资源的终极所有权属于国家，而资源因地域分布关系，对资源的管理职责主要由地方政府履行，这使得地方政府承担了较重的事权.而目前稀土资源的过度开发和生态环境的恶化进一步加大了资源地地方政府的管理重任，而在承担较大的支出责任的同时，由于我国稀土资源政府间的收益划分过于重视资源开发所带来的经济利益的划分，而忽视负外部性的环境成本的承担，使得资源地地方政府收益分配比例偏低，从而缺乏足够的财力有效保护资源和生态环境.比如，稀土税费中的增值税、企业所得税占据其大部分份额，而这两项税种属于中央与地方共享税，中央占据了税收收入的绝大部分；而稀土资源税作为地方税主体税种，规模小，收入弹性低，导致地方财政增收乏力，收入难以满足地方政府支出的需要.又如，在矿产资源补偿费的分成上，中央与地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得经省、市、县再分成后，留给资源县的补偿费所剩无几，而且分成返还时间较长.同时，由于资源开发补偿机制尚未建立，致使资源地地方政府、社会公众不仅没有从资源开发中获得相应的好处，还要承受资源开采造成的矿山环境、生态破坏带来的不利影响[10].这种分配制度使得地方政府所享有的财权和承担的事权不一致，在一定程度上损害了地方政府和社会公众应得的利益.最后，资源税的收入归属和利益分配缺乏合理性.从国家赋予地方政府的职责来看，地方政府应当利用资源谋求当地经济、生态和社会效益的和谐发展，而事实上，一些稀土资源地的地方政府为了谋求资源的经济利益，而忽视稀土资源的保护.比如，现行分税制将资源税划为中央与地方共享收入，而实际操作时稀土资源税属于地方税性质.这种收入分配格局下，对资源的开采越多，地方政府的财政收入也越多.这样便不可避免地产生了负向激励作用，地方政府宁可牺牲环境来换取经济增长，导致稀土资源的过度开发和环境的不断恶化.而且，由地方政府掌握全部的资源税，也不利于中央政府从宏观调控角度统筹考虑资源税在调节区域经济差距以及改善当地居民的生产和生活条件等方面的作用[11].

3促进稀土资源地可持续发展的资源税制改革建议

可持续发展是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求能力的一种注重长远发展的增长模式，其内涵包括生态的可持续、经济的可持续和社会的可持续三个方面[12].由于税收在促进可持续发展中起着独特的作用，因此，针对现行稀土税费制度中出现的问题，制定科学、合理的税费制度是解决“稀土乱象”以及实现资源地可持续发展的重要手段之一.目前，我国政府为了有效解决稀土行业所存在的诸如丧失稀土出口的定价权、生态环境破坏和资源浪费、稀土高端应用研发滞后等问题，试图通过整合的方式来加以解决，于2011年5月出台《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，提出积极推进稀土行业兼并重组，加快实施大企业大集团战略，进一步提高稀土行业集中度[13].在今年3月份美、欧、日联手向WTO提起针对中国限制稀土出口的贸易诉讼后，我国政府加快了国内稀土企业整合进程.整合必然会涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行业整合中过度着眼于战略利益而忽视了地方利益，比如通过央企对稀土资源进行跨地区整合，稀土资源地的利益可能会因此而难以得到保障，从而加剧区域之间发展的不平衡.由于资源地承担着稀土开采的耗竭成本和环境成本，而且地方经济对稀土产业依赖程度越来越高，因此，在“稀土整合”触及多方利益特别是资源地利益，稀土资源的开发已对资源地的生态环境造成严重影响的情况下，我国的稀土资源税费制度改革必须高度重视资源地的利益诉求.根据利益需求进行合理的利益调整和平衡不仅是确保稀土行业整合成功和稀土资源税制改革有效实施的重要因素，更是促进稀土资源地实现可持续发展的重要保证.

3.1完善资源税税制，加大资源税税收弹性

现行资源税税制不合理主要集中在计税方式和计税依据上.随着稀土资源应用价值的不断提高以及其稀缺性的特点，稀土价格与原来的“白菜价”相比，必然会有大幅度的上涨.因此，为了发挥稀土资源价税的联动作用，将现行的资源税计税方式改为从价计征，并选择按照稀土资源的实际开采量或生产数量的市场价格为计税依据是必要和紧迫的.这样不仅可以通过增加稀土开发成本扭转稀土企业的过度开发行为，促进资源的节约和保护；而且可以增加资源地地方政府财力，增强其治理和恢复生态环境的公共服务能力.在资源税税率设计上，从国外的矿业大国的资源税制度来看，各国的资源税率以动态税率（即比率税率和浮动定额税率）为主，从而使税收收入富有弹性.我国稀土由于资源禀赋的差异，使不同地理位置、不同资源储量、不同资源条件的稀土收益有较大不同，而且稀土开采的生产成本随着开采深度的增加而增加，其收益在不同时期是不同的.因此，稀土资源税税率采用比例税率比较适宜，并综合资源的优劣程度、地理位置、开采技术要求和不同开采阶段等方面的客观差异，科学、系统地设计差异化税率，这样才能体现级差收益[14].

3.2整合环境补偿性收费项目，开征独立环境保护税

由于目前的环境保护性收费对环境污染的调控力度弱，政策效果不明显，环境保护功能无法体现.而我国现行税费制度中尚缺乏直接针对环境污染和生态破坏所征收的独立环境税税种.环境税不仅能够突破现有环境收费制度的局限性，而且能够有效解决税收公平性和效率性问题.可见，整合现有的环境补偿性收费，开征环境保护税尤为重要和迫切.环境保护税在征税对象、计税依据和方式均与资源税存在明显差异，因此应区别于资源税独立开征.稀土行业开征环境保护税主要遵循“谁污染、谁补偿”的基本原则，针对矿山生产作业中产生的排放污染物征收污染排放税，对稀土开采行为征收生态保护税等.在环境保护税刚开征时应考虑企业的承受能力，税率不宜过高，在企业可承受的负担范围内确定税额标准，税率水平应根据环境治理情况及社会经济发展水平、行业结构调整等因素进行定期测算调整[15].在开征环境税的同时，为了激励矿山企业积极主动采取有效措施削减污染排放量，可利用减免税收和抵免政策等税收优惠政策加以调节，将防治污染行为的“事前”、“事中”、“事后”控制有效衔接起来，促使企业增强环境风险意识，减轻对环境的破坏程度.

3.3明确矿产资源补偿费的定位，提高征收标准

从我国矿产资源税费制度整体看，资源税和矿产资源补偿费的性质、归属和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美国、加拿大、澳大利亚等矿业生产大国，矿业税费都是同时并存的，既有一般性的税收，如各类所得税，也有专门的矿业税费，如权利金、环保收费或矿业收费以及矿产资源税，虽然在“费”、“税”名称上无严格区分，但他们的解释、计征办法以及征管与归宿都有明确区别.因此，将资源补偿费并入资源税的征收范围或者将矿产资源补偿费视为行政性收费，都是不合理的.鉴于稀土资源补偿费率过低加剧了稀土行业的无序竞争和资源的过度开采，适当提高补偿费率是必要的.目前离子型稀土精矿价格大概在35万元/t左右，精矿对原矿的计税折算比为1∶1200，原矿按30元/t计算，则精矿资源税为3.6万元/t，每吨精矿资源税所占比例大约为10%.如果将补偿费费率区间调整为4%～10%，则每吨精矿资源税费所占比重为14%～20%，相对于目前稀土开采企业36%以上的收入利润率，企业完全可以承受.

3.4调整收益分配格局，重点向资源地倾斜

近年来随着稀土价格特别是南方离子型稀土价格的飞涨，导致非法开采、盗采盗挖的现象非常严重，生态环境也日益恶化.稀土资源地地方政府承担着对稀土资源管理的职责，在保护资源的合理开发和使用的同时，还要解决稀土开采所带来的负外部效应，如环境问题、社会问题，以及稀土资源枯竭时所面临的经济转型和重点接替产业的发展问题.因此，在稀土资源收益分配上，权衡各方利益，重点向资源地倾斜，是合情合理的.

（1）改革资源税的利益分配.稀土资源税作为地方税种制约了中央对地方进行宏观调控功能的发挥，将稀土资源税改为共享税可以有效解决这一问题.同时，我们必须注意到，矿产资源的属地性使得资源的开发和利用对当地的生态和环境有着重大的影响，因此，在资源税收入分配时必须充分考虑资源地地方政府的成本补偿问题.基于此，我们认为资源税的分配应以中央拿小头，地方拿大头为宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通过专项转移支付的方式拨付给资源地，并保证其专款专用.

（2）将环境税作为中央与地方共享税.环境库兹涅茨曲线(EKC)表明：地方政府的税收收入或可支配财力的增加有利于生态环境的污染治理.稀土开发所造成的环境污染不仅仅限于资源地的区域范围内，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等废气也危及到了其他区域.为了保证中央可以集中部分财力解决治理跨地区、跨流域的污染问题，发挥税收调控的作用，将环境税列为中央与地方共享税比较恰当；同时，鉴于稀土资源的开发和利用主要是对资源地的生态和环境产生重大影响，而且整合地方政府原有的环境补偿性收费项目后，减少了地方财政收入，环境保护税的收入分配应偏向资源地，由地方分享大部分的比例，并采取专款专用的方式进行管理和使用[15].

（3）加大矿产资源补偿费中央所得部分向资源原地的转移支付力度.为了调动资源原产地地方政府、广大群众珍惜资源和保护资源的积极性，在保持矿产资源补偿费中央和地方利益分配比例既定的情况下，中央所得矿产资源补偿费在再分配环节应向资源开发地区倾斜，特别是用于补充地质勘查基金，加强矿产资源勘查力度；地方所得矿产资源补偿费则应加大对资源原产地的分成比例，保证其用于矿产资源的勘查、开发保护和改善基层人民群众的生产、生活条件[16].

3.5建立稀土产业可持续发展风险准备金制度

根据“矿山环境治理恢复保证金制度”相关规定，稀土矿山企业每年需从销售收入中提取一定比例的风险准备金，以备企业在矿业活动中和矿业活动结束、关闭时恢复环境治理所需[17].该项制度的实施对增强企业的环境保护责任感，遏制资源的过度开采和浪费起到了积极作用.但由于仅仅从微观的层面对企业的采矿行为进行约束，将稀土开采的负外部性予以内部化，而未从外延的层面考虑稀土开采的外部效应不仅仅是矿山区域内的环境问题，还包括跨区域生态环境治理、接替产业发展及因稀土开采引发的社会性问题.因此，为了防止稀土企业将环境治理和恢复的责任转嫁给社会，建立企业和政府共担环境风险的良性关系，实现资源地区经济、生态和社会的全面可持续发展，应尽快建立稀土产业可持续发展风险准备金制度.“稀土产业可持续发展风险准备金制度”是对“矿山环境治理恢复保证金制度”内涵和外延的丰富，在性质上属于稀土产业风险准备金.通过强制稀土企业计提可持续发展风险准备金，约束企业过度开采、采富弃贫等行为；同时，未雨绸缪，解决该产业在未来可能要面对的公共风险，如环境风险和社会风险.“稀土产业可持续发展风险准备金制度”的建立还必须考虑与稀土资源税费部分项目是否相冲突，从理论上讲，“准备金”与税费有关本质的差异，但在实践操作时，应充分考虑稀土企业现金流和财务实际，保障企业的正常运营[18].此外，稀土产业作为一个产值小、对未来影响大的小产业，让其承担整个稀土资源地的可持续发展任务是不现实的，过多的社会责任也有违“公平原则”，解决资源地可持续发展问题在很大程度上还需要地方政府具有足够的财力去买单.因此，在建立“稀土产业可持续发展风险准备金制度”时，中央财政应通过转移支付等途径弥补地方财力的不足，用于环境治理、城市转型、接替产业发展、下岗人口再就业等专项问题的解决.

篇4

自二十世纪八十年代以来，东北老工业基地就不断地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系统性振兴对策，老工业基地改造成效一直不大。

从发展水平、产业结构、体制基础、国家区域政策和实践证明来看, 东北老工业基地的振兴必须通过适应发展条件的变化，大力突破路径依赖中衰退因素的制约，探索一条经济、社会和文化整体转型的新道路，彻底摧毁计划经济体制及其社会基础的改革，开创重振老工业基地的新模式。

所谓东北振兴新模式，就是振兴政策要整体策划、配套实施、同步推进。对于国企转型与社会分工深化、资源枯竭与区域社会稳定、体制转轨与社会及文化转型、历史欠帐与可持续发展以及辽宁、吉林、黑龙江、蒙东之间的均衡发展等重大问题，本着兼顾当前与长远、速度与效益、发展和稳定、经济因素与非经济因素的原则，统筹协调处理。必须突出经济体制改革全面转轨这个核心，重点是对竞争性产业的国有资产实行职工信托股份化，变一股独大的国有企业为产权多元化的股份企业；充分利用中央赋予的引资改制政策，借助外资加速改革，加速重化工业产品和技术的提升；同步进行社会转型，从管制型社会转变为市民型社会。

按照贯彻科学发展观的要求，实施现行振兴政策要注意统筹兼顾：调整投资项目的技术密集偏好，兼顾增加就业含量高的投资项目；尝试由地方政府发行特殊债券，专门用于补充和配套解决不良贷款存量的处理问题，处理国企的不良贷款应以严格要求企业进行重组为前提；建立制度化的三省一区合作和协调的组织框架，共同筹划、设计、招标、实施振兴项目；为促进“短腿”的中小企业发展，扩张民营的银行和中小金融机构，中小企业也应形成各种联合型的组织，与大企业形成稳定产业关系和交易合作网络；建议中央制定明确的援助东北地区振兴的补偿性计划，划分中央和地方分担的比例，使东北地区企业重组能够有序和有组织地进行。

强化产业集群和区域经济整体竞争力

东北地区等老工业基地的振兴不应拘泥于区域产业间比例的此消彼长，而应通过产业间的科学组织和有机融合，强化产业集群和区域经济整体竞争力。

东北地区等老工业基地要重视大企业的培育，包括传统产业的龙头企业。传统龙头企业是东北老工业基地的精华，大多是行业优势企业，仍有发展前途。通过老企业非市场转移、完善老企业市场功能、产权多元化、生产要素流动、重组和整合等政策将有效地促进这些大企业复兴。在依靠大企业同时，也要积极扶持小企业的发展。

从东北地区生产总值的地区分布结构观察，创造财富的能力正在向少数大城市集中。要顺应这一趋势，依托沈阳、大连、长春、哈尔滨等区域中心城市扩张，引导溢出的生产要素向周边中小城市和农村辐射，特别要重视构建以沈阳、大连为首的东北最大都市经济圈。

加快国有企业改革

东北振兴中,国有企业改革要以人为本，在改制重组、破产、兼并的过程中，切实维护好、积极妥善处理好涉及职工切身利益问题，对于内部集资、劳保待遇、工资方面的拖欠和解除劳动关系的经济补偿都要有公平合理的解决和落实措施。一些地区以下指标，搞运动方式推动改革造成的遗留问题，也要有负责的处理。

政府作为国有企业的所有者代表要警惕行政便利的诱惑，强化运用市场机制、市场经济的办法进行国企改革的意识，多做为市场经济的正常运转创造条件、排除障碍的工作。强化国有企业中国家所有者地位的改革，包括独资企业董事会的建设。强化市场基础设施的建设，包括各种类产权市场交易法则法规的完备和完善。在国企委托机制设计中，要汲取过去重激励轻制约的教训，加强制约机制建设，加强国有资产经营预算制约。严格产权交易转让程序，强化上市成交，避免和减少协议成交，严防国资流失。国有企业改革不能孤立地就企业论企业，要推进经济社会各相关方面的改革与之配合。

推进工业创新

东北工业发展目前面临诸多矛盾困扰：以传统产业为主的结构特点在中近期内很难有大的改变，产业持续扩张将面临较大的市场需求风险；产业组织结构失衡没能得到根本性扭转，生产要素和管理要素的流动性和整合度较低；产业持续发展和升级的技术支撑能力薄弱，多数产业不具备产业核心技术和领先技术的掌控力。

实现东北工业的全面创新应着力完成三项任务：第一，培育产业发展的新技术基础，促进技术升级和产业发展。依托软件、光电子、新型精细化工材料、生物医药、先进制造、民用航空等已有一定基础的产业，以高新技术产业园区为载体，提高高技术工业发展的水平和规模。鼓励和引导企业深度参与国际竞争和国际合作，从联合研发起步向自主开发转移和跃升，在产业价值链条中逐渐实现从“配角”到“主角”的身份嬗变。政府实施重点工业技术创新工程，探索财政资金和企业社会资金的捆绑运作投资组合，共同促进科技成果的产业化。第二，打破区域壁垒和产业壁垒，以促进东北地区产业价值链和企业网络的形成和有效运转为主旨，以优势产业定位、完善产业链条、发展现代产业为目标，统筹协调东北地区的资源利用、产业分工和企业布局，形成更有效的生产组织方式。通过建立战略联盟和联合重组，深化关联企业在大宗原（燃）料采购、物流网络、市场营销等领域的合作关系，进而发展资本股权合作，提高产业集中度。发挥核心企业、核心产品及配套体系的牵引和延伸效应，加强对研发、供应、营销、品牌、商业网络等生产经营环节的重新整合和要素集成。第三，构建跨地区利益分配机制，疏通生产要素跨省向重点区位集聚的渠道。

加快农业产业化

近年来，国家对东北地区农业产业化的优惠政策还不够直接，优惠政策还缺乏稳定性、系统性。为此，应继续实施对农业产业化发展的援助，在制定严格的援助目标与援助标准的同时，成立专门的农业产业化基地援助机构。振兴老工业基地的支持项目要向农业产业化项目倾斜，设立国家农业产业化发展资助项目，在产业化基地建设、龙头企业培育等方面进行支持。重新制定产业化龙头企业的扶持标准，侧重扶持具有较强科技创新能力、出口创汇潜力或进口替代能力，带动面广的企业。整合国家的扶贫资金、国债资金、专项贷款等项目资金，从提高综合效应出发调整其用途。积极引导社会资金向农业产业化经营项目上聚集，并为投入产业化经营的民间资金、工商资金、外国资金提供优惠政策。

促进资源型城市可持续发展

为了确保资源型城区可持续发展，必须构建资源开发补偿机制和资源型衰退产业退出援助机制。补偿者主要是自然资源开发的受益人，这包括政府、企业所有人和消费者。企业和其他因自然资源枯竭而利益受到损害或威胁的对象都应该列入被补偿的范围。补偿资金主要用于因自然资源开发导致的环境污染和破坏的治理和防范、接续产业的开发培育、因自然资源型企业退出而失业的职工再就业及创业培训、因自然资源型企业退出而失业的职工进行创业的合作投资或风险担保、对自然资源型企业职工及所在区域基本福利设施的建设。补偿资金主要来源于探矿权和采矿权转让金、资源税和资源补偿费，国家也可以考虑用处于开发早期国有矿山的上缴利润或资产处置收入来补偿处于枯竭期的国有矿山。为了构建资源开发补偿机制，要制定专门的自然资源开发补偿法律体系，要调整我国自然资源产品价格体系，要实施自然资源枯竭地区生态恢复和基础设施建设政策。

构建资源型衰退产业退出援助机制，根据本地资源型产业的生命周期，在不同阶段采取不同转型对策。建议在中央和地方分别设立三种资源型衰退产业援助基金，即转型基金、重组基金、破产基金；建立和实施自然资源枯竭地区劳动力特别安置与调整政策；制定资源型衰退产业银行坏账处理政策、资源型产业特殊财政政策和完善企业破产法律体系；进行国有土地使用权永久拍卖和自由流动试点，并把国有土地使用权永久转让收益和国有土地使用权再转让税费用于设立资源型衰退产业援助基金。

培育区域产业集群，加速区域经济一体化

当前影响东北跨省区产业集群发育的主要问题是：政府过度干预市场资源配置，企业在区域经济一体化中处于配角地位；区域市场缺乏有效竞争，“一股独大”的国有制在竞争性产业中仍处于主体地位；支柱产业垄断性强，综合竞争力较弱，缺乏带动产业集群发展的粘合力；区域中小企业发育不足，设计研发和销售服务等新兴服务业薄弱。

推进区域经济一体化只能立足于现有经济基础和发展环境，走路径依赖的道路，依靠政府和企业的共同作用，通过建立和培育大企业主导的区域产业集群推进区域经济一体化。要以形成关联全区的产业集群为目标，构造装备制造、石化、冶金及农产品加工等四个基础较好、又有竞争优势的产业集群。

针对东北区域市场垄断性强的弊端，要以强化区域市场内部竞争为促进产业集群发展的动力，努力吸引以民资和外资为主的大型企业进入区域支柱产业市场，创造有效竞争的区域市场结构。要加强东北区域振兴政策实施机构，建立类似税基分享制度的跨区投资收益分享制度，以促进企业跨省区配置资源，实现产业优区位集聚。

建设和谐东北

东北三省在振兴中初步建立起城镇社保体系，目前还亟待完善。一是建立多元的养老保险体系。继续依法扩大社保基金征缴覆盖面和提高基金征缴率，提高财政支出中社保支出比重，同时采取发行社保长期债券、变现部分国有资产等方式，补充养老保险资金。二是把社会保障纳入法制化轨道，为建立筹资机制、管理机制、运行机制、监督机制等提供法律依据及支持。三是逐步建立覆盖全社会的社保体系，改变非公有制企业参保率低、社保不覆盖农村的不合理现象。

篇5

一、国内财政赤字研究的若干重要问题

科学的财政赤字理论体系，建立在一系列基础理论之上。要构建适合中国社会主义市场经济体制的财政赤字理论体系，首先要对一些重要的理论问题进行充分的研究。从学术界对理论问题研究的目的看，主要是为国家制定正确的政策提供理论依据。财政赤字作为一国扩张性财政政策的手段也好，结果也好，归根到底是政府宏观经济政策的重要方面。所以，对财政赤字基本理论问题的研究，是建立科学、完善的赤字理论体系的关键。近年来，国内学术界主要就是围绕着财政赤字的一些基本理论问题，如财政赤字的内涵、产生的原因；财政赤字与一些宏观经济指标的关系，如财政赤字与通货膨胀及经济增长之间的关系；国外财政赤字研究的成果及启示等方面来进行研究的。

1.关于财政赤字的基本理论问题。主要包括财政赤字内涵、构成及赤字产生原因等方面。

目前关于财政赤字的内涵国内学术界基本上达成了一致意见：即财政赤字是一国经常性支出大于经常性收入的差额。

从中国财政赤字的构成来看，有学者认为：在当代经济学中，按照赤字产生的基本原因和经济背景，可将财政赤字划分为结构性赤字和周期性赤字。中国是处于改革和发展中的国家，因此中国的财政赤字在某种程度上可以被视为经济改革和社会发展政策的机会成本，或者说是发展的代价。这种赤字有很强的过渡性特征，据此，把发展中国家的财政赤字划分为发展政策性赤字、结构性赤字和周期性赤字。这里的发展政策性赤字是发展中国家政府在执行其经济和社会发展规划过程中，为根除不发达和贫困，按国民经济总体和长远战略目标进行改革和建设而直接或间接引起的预算收支逆差。如果说发展政策性赤字是改革和发展政策调整引起的赤字，结构性赤字则是指那些非政策性或常规的税收调整和支出变动引起的赤字，周期性赤字是发生在结构性赤字之上的赤字，即在给定的经济活动水平之外发生的赤字。①

此外，国内也有学者将财政赤字分为主动性赤字和被动性赤字、人为赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、软赤字和硬赤字。②

笔者认为，为研究问题方便，也为了更好地结合中国的现实研究财政赤字问题，将财政赤字划分为结构性赤字和周期性赤字是比较合适的。因为，无论从哪个角度对财政赤字进行研究，其目的主要是为了政府宏观经济政策的制订和考察政府宏观经济政策的效果。而一国的宏观经济政策往往与一国的经济周期密切相关，而且政府的政策在一定程度上是为了调整经济结构。所以，周期性财政赤字是指由于经济周期引起的财政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字统称为结构性赤字。

要建立适合国情的财政赤字理论体系，还有一个基本理论问题也不能忽视，即财政赤字的产生原因。国内有学者概括出三个方面的因素：一是经济发展指导思想方面的因素，二是财政技术方面的因素，三是体制方面的因素。③

笔者认为，这种概括是为了研究特定的问题而进行的。针对中国建立财政赤字理论体系，赤字产生的原因不外乎是两个力量对比的结果：一是财政支出，二是财政收入。作为财政收支的差额，财政赤字是财政收入不足以抵补财政支出的结果。所以，财政赤字产生的原因是政府的收入相对于支出的不足，这又可以分为两种情况：一种是政府主动地扩大支出而使政府收入不足以抵补过多的支出引起的赤字；另一种是政府并没有主动扩大支出，而由于政府收入本身不足以抵补支出引起的赤字。概括地说，赤字产生的原因，一是由于政府的预算造成的，二是因为政府的财力收入不足形成的。

此外，财政赤字的弥补方式问题是赤字理论体系的又一重要的内容。无论从中国1994年开始实施的《预算法》，还是从其他发达国家的实践，以及中国近几年的政策操作，都是以发行公债作为财政赤字的主要弥补方式，在这一点上国内存在的争议并不大。

2.关于财政赤字与宏观经济变量的关系问题。这是财政赤字理论体系的主体内容，也是近几年国内学术界研究的重点和难点。在这一点上，国际上也存在较大争议。在这方面的研究，主要集中在以下几点：

首先，财政赤字与通货膨胀之间的关系。一般而言，国内学术界对这个问题的认识有一点是统一的，即通过货币融资方式进行弥补的财政赤字会造成通货膨胀，而通过债务融资方式弥补的财政赤字能否造成通货膨胀要具体分析。中国在传统体制下，财政赤字的弥补主要是通过向银行透支的方式来完成的。这种赤字弥补方式，会直接增加流通领域的货币供给量，造成通货膨胀。近年来，中国的财政赤字大都通过发行国债来弥补，其对通货膨胀的影响并不确定。用举借外债来弥补赤字，虽然对国际收支会产生有利的补偿性影响，但对总需求一般具有扩张性影响。如果弥补赤字的资金来源于非银行部门（如居民个人）借款，则对总需求具有抑制性作用，此时不会造成通货膨胀。当弥补赤字的资金来源于商业银行，而商业银行以增加信用的方式参与对中央银行的承购时，对通货膨胀会产生扩张性影响。由中央银行直接以发行货币方式来弥补赤字，会对总需求产生扩张性影响并加剧通货膨胀。④

笔者认为，财政赤字能否造成通货膨胀，要具体情况具体分析。如果一国的赤字主要是通过发行国债的方式来弥补，而国债又主要来源于非银行机构即居民的储蓄存款，这时的赤字就未必一定造成通货膨胀。归根到底，赤字造成通货膨胀的前提是赤字使流通中的货币数量增加，并进而带来物价水平的持续上升。所以，各国在运用赤字财政政策干预经济时，要充分考虑通货膨胀风险，但不必担心赤字一定会带来通货膨胀，而是必须结合当时的国情、当时的经济形势来具体分析和做出政策决定。

财政赤字对经济增长的影响，主要是通过它对总供求关系的作用来实现的。国内有学者从财政赤字对总供给的静态和动态影响角度分析了财政赤字对经济增长率的影响。在封闭条件下，从静态要素看，财政赤字是政府的投资行为，因而可以由于政府的投资形成有形的资本、政府还可以直接对劳动力和对科学技术进行投资。通过这些投资，会增加全社会" 的总供给，促进经济增长。从动态的角度，财政赤字主要是通过对社会总储蓄率和社会平均资本产出率的影响来促进经济增长。一般而言，财政赤字会降低社会的总储蓄率和社会平均资本产出率，因而财政赤字会抑制经济增长。⑥

但国内的主流观点还是认为财政赤字对经济增长有促进作用。“如果赤字和国债用于公共投资，则净效应是促进了我国的经济增长。”⑦有学者从理论上论证了财政赤字对经济增长的拉动效应：财政支出如果是生产性支出，财政赤字就会在一定程度上具有拉动效应；由于中国民间投资对利率缺乏弹性，在经济长期持续增长的情况下，则赤字支出通过国民收入增加而产生拉动效应；公债发行融资的赤字支出会产生拉动效应；赤字支出在经济衰退时会对经济增长产生拉动效应。⑧

笔者认为，财政赤字能否促进经济增长，一个很重要的条件是社会上是否存在闲置资源。当一国经济处于衰退阶段，社会上存在大量闲置资源，而私人投资又相对不足的情形下，政府的赤字支出会激活社会上的闲置资源，形成新的生产能力，进而带动经济增长。反之，则可能带来通货膨胀。

此外，有学者从财政政策的角度提出通过扩大政策支出以增加就业，“扩大政府支出，实行‘以工代赈’，增加社会总需求。”A013

笔者认为，从当前世界经济的总体形势看，经济处于衰退这样一种判断是准确的。那么，各国政府都在寻求积极、有效地措施来促进经济的增长。从目前形势看，以降低利率来刺激经济增长的货币政策已显力度不足。同时，各国又都存在着一定的闲置资源，私人投资不旺盛，在这样一种情况下，运用凯恩斯主义的财政赤字政策是会发挥一定的积极作用的。这也是各国政府在积极采取的政策措施的一个重要方面。比如，美联储已经宣布第11次降息。“9.11”事件后，美联储向金融系统注入了1180亿美元。与此同时，美国国会已经承诺投入5500亿美元用于纽约市的重建和重振航空业。这都是赤字政策的重要表现。

财政赤字与国债之间的关系、以及财政赤字和国债规模的国际比较等问题都是构建中国赤字理论体系不可缺少的内容。在这些方面，自1996年以来，国内学术界也进行了一定的探讨，限于篇幅，这里就不一一涉及。

二、国内财政赤字研究亟待解决的实际问题

随着经济体制改革的顺利进行，近年来中国的财政赤字已经出现了一些新的特征，分析这些特征对我们制定正确的政策具有重要的理论和现实意义。

首先，财政赤字的弥补方式由过去的货币融资法改革为现在的债务融资法。在传统体制下，中国财政赤字的弥补方式主要是通过利用往年财政结余，或向银行透支来解决的。自1994年以来，中国财政赤字的弥补方式主要是通过政府发行公债来完成，这也是以法律的形式固定下来的、适应社会主义市场经济体制的赤字弥补方式。

再次，财政赤字由决算赤字变为预算赤字。改革开放前，我国财政赤字是在政府年终决算时，由于收不抵支而出现的。改革开放以来，政府已经开始在制定预算时就留出赤字缺口。赤字已经由被动出现变为现在的主动用来干预经济。这一点在1998年以后表现得尤其明显。

最后，原来政府的政策目的是消除财政赤字，现在已经把财政赤字作为手段来干预经济生活，财政赤字已经变成了国家宏观经济政策的主要手段之一。从消除财政赤字为目的到以赤字财政作为政策手段的变化，既是中国经济体制改革的必然结果，也是当今世界各国宏观经济政策的一种普遍趋势。

财政赤字发生以上变化，是和中国的经济体制改革分不开的，也是世界经济全球化发展的必然结果。在当前形势下，充分运用财政赤字政策，来刺激国内外的有效需求，拉动经济走出衰退是最关键的。

与财政赤字特征相适应，国内学术界对财政赤字问题的研究取得了一定的成果，也为政策的制定提供了一定的理论依据，但也存在一些不尽如人意之处。因为，要建立完善的财政赤字理论体系，在以下几个方面还存在亟待解决的问题。

首先，理论上的研究比较薄弱。这几年国内学术界在研究财政赤字问题时，很多情况下，是把它与财政政策联系在一起的，对财政赤字政策研究得比较充分。这是对的，因为财政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的结果。但如果只注重对策研究，忽视了理论的深入探讨，政策也就缺乏坚实的基础。从近几年国内学术界对赤字问题的研究看，虽有个别学者对赤字的一些理论问题进行了一定的探讨。比如，研究财政赤字与通货膨胀及经济增长之间的关系，但从总体看，在这方面还是远远难以适应经济形势发展对理论的需要。

其次，缺乏完善的系统性。对财政赤字的研究与国家的政策有关，而政策不是一成不变的。所以，政策有时间性，这种时间性也表现在财政赤字的研究方面。从国内对财政赤字问题的研究看，表现很明显的一点是当政策制定出来以后，学术界就会出现一些学者，对国家的政策进行解析和寻找理论依据。这固然重要，但笔者认为更为重要的是应该重视基础理论研究，形成科学完整的理论体系，以便为政策的制定提供充足的理论依据。如果只是对政策进行注脚，理论的发展就必然滞后，未来政府政策的制定也就缺乏坚实的基础。

再次，缺乏可操作性。国内理论界在对财政赤字问题进行研究时，往往借鉴西方经济学中的一些理论，这是应该肯定的。但同时也带来了一定的问题，那就是由于介绍西方的理论和政策比较多，相对而言，结合中国的实际就略显不足，使这种研究成果缺乏可操作性。正确的态度应该是在充分借鉴西方成熟理论的同时，结合中国的现实情况，建立起适合中国国情的财政赤字理论体系。

最后，定量研究不足。定性研究与定量研究相比，国内学术界对财政赤字的定量研究相对而言还是比较弱的。这一方面是由于中国正处于体制转型期，有一些政策和数据与成熟的发达国家比缺乏连续性和可比较性，限制了定量研究的基础；另一方面则由于对财政赤字的作用，人们一直存在争议，所以对赤字的定量研究也就显得有所不足。而从比较发达、完善的理论体系来看，既要注重定性研究，同时又要重视定量研究。适度、合理的定量研究，可以为政策制定提供确切、良好的理论依据。

此外，从近几年的研究成果看，对财政赤字问题的研究虽然也结" 合国家的宏观经济状况，尤其是宏观经济政策，比如与货币政策的关系，但既然财政赤字是国家经济运行中的一个现象，同时又是各国政府经常运用的一种手段，那么就不能单纯地就赤字研究赤字，而必须与其他经济范畴、甚至是社会范畴联系起来，形成一个完整的体系。

所以，对中国而言，在财政赤字问题的研究上，必须从理论的角度，构建一个完整的宏观体系，这个体系既应该包括与财政赤字有关的基本理论问题（比如赤字的规模）、影响财政赤字的变量、财政赤字对其他变量的影响，还应该包括国外在赤字方面的研究对中国有借鉴意义的成果，同时最重要的是提出一个完整的政策操作系统：即在什么条件下要运用赤字财政来干预经济，什么条件下要缩减赤字；在运用赤字财政政策时，应该运用什么样的货币政策与之配合等。

三、中国财政赤字理论体系的初步设想

要解决中国财政赤字研究中存在的问题，就要建立一个科学的、完整的、适合中国国情的财政赤字理论体系。这一理论体系不仅要包括一些基本的理论问题，而且要包括一些在特定情形下的可供选择的政策体系。笔者认为，这一理论体系至少应包括以下六个方面的内容：

1.财政赤字的基本理论问题。财政赤字的内涵、分类、产生原因及其总体影响，这些都应该包括在这一部分中。这是整个理论体系的基础和出发点，这也是基础理论部分。这一部分的内容既应包括学术界已经取得共识的一些基本内容，也要深化对其中某些内容的研究和探讨。比如，关于财政赤字的概念，可以结合实际提出一些新的提法：弹性赤字，界定赤字的变化率与GDP变化率的比率关系；膨胀-紧缩赤字，根据经济的周期变化来采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定时期、特定领域实行特定的赤字支持特定行业、特定产业的发展；等等。

2.财政赤字与资源配置的关系。资源配置的手段主要包括两个方面，一是政府，二是市场。而市场是当今世界各国资源配置的主要手段，在此基础上，各国都运用政府的宏观经济政策来影响和调整资源配置。财政赤字对资源配置具有重要的影响，这种影响主要是通过政府的宏观手段来完成的，其目的是为了调整资源配置、提高资源使用效率，进而调整经济结构、促进产业结构合理化。

3.财政赤字与通货膨胀的关系。这既是各国政府关注的重点，也是各国理论界关注的焦点。对这个问题的研究，国内外存在很大的争议，争议的核心在于财政赤字是否会造成通货膨胀。目前理论界普遍接受的观点是要根据赤字的不同弥补方式和不同的经济形势来判断。

4.财政赤字与经济增长的关系。这是各国在运用财政赤字干预经济时的出发点和目的。任何一国宏观经济政策的首要目标是实现经济增长，而实践已经证明在一定的条件下，财政赤字可以促进经济增长。这里研究的关键问题是究竟在怎样的条件下，政府可以采取赤字财政政策来拉动经济增长。

5.财政赤字与就业的关系。实现充分就业也是各国政府在宏观经济中关注的一个重要目标。凯恩斯主义的理论核心也是运用财政赤字解决失业问题。实践证明，赤字与就业具有相关性，当财政赤字投资于生产领域，这种相关性表现得愈加明显。我们要研究在社会经济处于什么样的状态下，财政赤字会促进就业扩大；在什么条件下，赤字对就业不会产生促进作用。

6.财政赤字与国际收支之间的关系。国际收支与财政收支一样，也存在三种不同状况：收大于支，即顺差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各国的目标，但平衡是相对的，不平衡是绝对的。当国际收支出现逆差时，我们说，这个国家的国际收支出现了赤字。财政赤字对一国的国际收支有重要的影响。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的双赤字理论认为，进出口贸易赤字恒等于资本净流入，高额的财政赤字将导致一国政府借款增加，利率随之上升，本国货币汇率升值，由此使得进口增加，出口减少，贸易赤字进一步增加，即财政赤字增强了贸易赤字的增加趋势。我们要借鉴这方面已经取得的成果，来建立适合中国的财政赤字与国际收支关系的理论。

以上几个方面应该是中国财政赤字理论体系的主体内容。此外，一国赤字的规模、赤字规模的衡量指标等内容，国内外已经取得了一定的研究成果，这应该包括在中国的赤字理论体系内。

总之，只要国家存在，财政赤字就是国家发挥职能作用一种不可避免的现象，所以，虽然财政赤字的研究取得了一定的成就，但实质上还有许多领域是空白的。我们必须深化对财政赤字理论的研究，构建适合中国的财政赤字理论体系，为中国的宏观经济政策制订提供坚实的理论基础和政策依据，这对中国乃至世界来说，都有着重要的理论价值和实践意义。

注释：

①参见陈来：《财政赤字的形成机理及治理》，《安徽大学学报》（哲社版），1997年第1期。

⑤丛明：《关于积极财政政策若干问题讨论述评》，《经济纵横》，2001年第4期。

⑥彭睿：《赤字对总供给及经济增长影响的简要分析》，《经济问题》（太原），1997年第3期。

⑧郭庆旺、赵志耘：《论我国财政赤字的拉动效应》，《财贸经济》，1999年第6期。

⑨陈宝森：《克林顿经济政策六年回眸──1999年美国总统经济报告解析》，《世界经济》，1999年第7期。

A012陈景耀：《论中国通货紧缩形势下的财政赤字政策》，《世界经济》，1999年第11期。

A013顾晓慧：《财政政策与就业问题研究》，《北京商学院学报》，1999年第5期。

参考文献：

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关键词:非营利性医院;财务管理;对策

中图分类号:F23文献标识码:A

非营利性医院是国家实行一定福利政策的公益性事业单位,它的根本目标是提供优质、高效、低耗的医疗服务。随着我国医疗卫生体制改革的不断深入和医疗服务市场的不断放开,非营利性医院所面临的内外环境发生了巨大变化,市场经济规律在医院的发展和管理中发挥着越来越大的作用。在现代市场经济条件下,非营利性医院时常面临来自财务方面的困扰,许多非营利性医院因财务方面的问题而延缓了发展的步伐。认清非营利性医院的财务管理存在的问题,并开展有针对性的改进措施,是我国非营利性医院面临的重要问题。

一、非营利性医院财务管理的特殊性

(一)非营利性医院财务管理和企业管理的目的不同。企业财务管理要对其所有者负责,完全为市场化经营,企业财务管理追求的是利润最大化,而医院则必须在充分考虑社会效益的前提下,医疗服务价格严格遵从政府定价,不得进行无序的市场竞争,不以营利为目的。

(二)运用手段相同,但使用深度不同。电算化管理使财务管理手段发生了质的飞跃,当前非营利性医院和企业基本都实行了电算化管理,但企业尤其是大型企业都已进入到ERP管理的应用层次,实现了财务管理对整个生产过程的事前、事中、事后全面监管,而医院财务电算化还普遍停留在用电算化进行算账、报账的事后核算监管水平,与当前社会经济发展的需要极不相称。

(三)成本核算具有不同特点。区别于企业成本核算,医院成本核算的特点,主要表现在以下几个方面:

1、成本核算本质的非价值补偿性。企业通过核算成本作为补偿商品生产耗费的价值尺度,这把“尺”也是制定产品价格的主要基础。而非营利性医院的经营不能以盈利为目的,国家对非营利性医院的医疗经营不收税,医院的各项收费价格由国家的物价部门根据政策制定,并不是一一对应的医务劳动“产品”价值的真实反映。

2、成本和费用在会计处理上的无差异性。企业会计制度明确:应合理划分期间费用和成本的界限。企业的期间费用包括营业费用、管理费用和财务费用,规定直接计入当期损益,在利润表中分别项目列示。而非营利性医院的财务制度则明确:管理费用等作为间接费用按医疗和药品部门的人员比例进行分摊,并按支出明细项目逐项进行分配,然后结转收支结余。

3、确定成本核算对象与方法的不同。企业成本核算的对象与方法,一般根据企业生产技术过程和生产组织的特点来确定。主要有:以产品品种为对象特征的品种法、以产品品种分步骤为对象特征的分步法和以产品批别为对象特征的分批法。但医院成本核算对象与方法的确定,无法考虑兼顾到各专业专门医疗技术的特殊性,只能依据于管理上的需要加以选择,一般分为医院成本、科室成本、项目成本、病种成本等。

二、非营利性医院财务管理现状

(一)非营利性医院缺少明确的、清晰的财务管理目标。由于在计划经济时期,医院的所有业务全部纳入国家计划,很少顾及资金来源和医疗成本,管理者不用考虑医院的生存和发展问题,社会效益是医院管理实现的主要目标,也是财务管理的目标。但随着市场经济的发展,医院完全依赖政府的扶持很难获得发展,在目前政府对医院的财政补助平均为7%的情况下,医院要想在市场经济中立足和得到发展,必须强化经济管理特别是财务管理,开源节流,增加收入,以满足日常的消费和投资的需要。因此,医院要有明确的财务目标。但由于受计划经济时期思想的影响,人们总认为医院谈经济效益有悖于政府办医的初衷,故一直没有形成一个公认的、明晰的医院财务管理目标。

(二)非营利性医院预算执行约束力软化。目前的卫生管理政策、财政政策等客观条件制约医院预算的编制和执行。非营利性医院是带有一定社会福利性的公益性事业,享受政府财政预算等相关补助,财政拨款的分配数额直接影响医院的建设和发展。现行的卫生管理政策和财政政策要求医院自身的事业性收入补偿其业务开支及管理费开支中预算拨款的不足部分,而财政部门在卫生人员经费、医院设备更新和维护等方面未给予拨款补助或只补助其中很少一部分,这在很大程度上影响了医院的收支平衡,对财务预算产生巨大的冲击,也为医院的经营管理和良性循环带来诸多不便。同时,在编制财务预算过程中还存在领导和财务部门依据以往决算数据而制定年度预算,缺乏对卫生事业快速发展的认识和相关业务部门的参与,造成财务预算的主观性较大。

(三)非营利性医院财务管理组织的职能缺乏和人员水平不高。在计划经济时代医院,不重视成本核算和财务管理工作,虽然现在的政策环境和市场环境都大有改变,但是医院管理者不重视财务管理的思想意识一直没有改变,财务人员的职能也只被局限在记账和算账上,上级领导没有授权给财务部门,没能允许他们真正参与到医院管理工作中来。另外,一些财务管理人员本身素质低,管理手段落后。有些医院的会计岗位设置与人员配置不当,业务交叉,会计人员兼职过多,业务不精。在财务管理手段上,电子技术在财务管理中所应用的程度不高,难以实施财务管理中定量定性分析,缺乏通畅的信息流,财务信息利用程度不高,无法有效地发挥财务决策、财务计划和财务控制的职能。

(四)非营利性医院成本核算管理不健全。现行医院会计制度在核算原则和方法上与现代企业会计制度相差甚远,无法科学地开展医疗机构的成本核算,导致医院的投资者和决策者无法获得真实准确的信息,从而也影响了医院的投资和发展。目前,非营利性医院多是政府投资举办,存在着公用资产界定不清、概念不明、体制不顺等问题。加上卫生行政部门拥有一定的人事任免权,若缺乏成本核算管理,则不仅容易造成人满为患,而且容易导致医院人力成本过快增加。

三、完善非营利性医院财务管理对策建议

(一)非营利性医院应明确本医院财务管理的目标。非营利性医院是国家实行一定福利政策的社会公益事业单位,讲求社会效益是医院管理的最高目标。医院财务管理是医院管理的一部分,因此社会效益是医院财务管理的前提条件;同时,医院处在市场经济的环境下,90%多的资金需要依靠市场来解决。在这种情况下,医院要生存和发展就必须追求经济效益,否则医院就无法生存,更无法得到发展,医院财务管理在讲求社会效益的同时还要追求经济效益。因此,有人认为医院财务管理的目标应该是在保证医院稳健生存的基础上,在经济效益和社会效益之间寻找最佳结合点,用现有的医疗资源提供最优的医疗服务;也有学者认为财务管理的目标是实现医院资源的优化配置;还有学者认为财务管理的目标是在讲求社会效益的前提下,使医院经济效益最大化。由于现在没有一种公认的医院财务管理目标的说法,医院应结合自身的实际情况,综合考虑经济效益和社会效益,以确定本医院的财务管理目标。

(二)非营利性医院应加强预算管理

1、预算编制的原则。一要坚持突出重点、兼顾一般的原则,本着“有多少钱办多少事”的要求,合理安排项目支出;二要坚持集中财力办大事的原则,从严从紧控制一般性支出,减少一些分散、零碎的项目,实事求是、科学合理地安排项目;三要坚持统筹安排、收支平衡的原则,分清轻重缓急,合理排序,不留缺口;四要坚持精打细算、节约开支的原则,做到有所为,有所不为,实事求是地编制预算。

2、预算编制的方法。预算编制采用“二上二下”的编制方法,根据预算期内的总目标,合理分解,层层落实,采用“零基预算”的方法。一是要如实预测收入,增强收入预测的准确性;二是要将本部门当年履行职能所必需的硬性支出全部编入当年预算;三是相关基础信息数据要按要求核准,不虚报、不漏报。

3、预算执行和监督。预算应按预算责任体系层层分解,下达各预算执行部门,实行“切块管理、审定项目、归口审批、逐级负责”的办法,预算项目和数额不得随意调整,不得突破预算,更不得挪作他用,原则上不再追加预算。财务部门通过对财务报表分析、成本费用测算加强对预算执行情况的日常监控,确保预算的顺利完成。

(三)提高财务管理人员业务水平,改进财务管理手段,提高财务管理效率。财务管理是医院现在和未来工作中很重要的一个方面,各级医院的院长或负责人应该越来越重视医院的财务管理工作,医院的总负责人应该从业务和人员两方面关注财务工作。

1、给财务管理工作者一定的实权。医院管理者应改变以往“重医疗,轻财务”的管理观念,赋予财务工作者一定的管理权限,让他们冲破单纯的“记账、报账”工作的局限,参与到医院管理的领域中来,如药品采购量或投资项目的决策等所有与财务相关的项目,使其能真正发挥决策和管理的作用。

2、改进财务管理手段,提高财会人员素质。医院财务管理是现代医院管理的核心内容,其对象是错综复杂的资金运动和经济关系,需要广泛运用数理、统筹、定量定性分析模式,将财务管理各种基本要素,如资金、成本、利润、价格及其变动进行全面客观和理性地分析研究,最终形成有用的决策信息,以实现财务管理目标。这就要求医院不仅要配备专业的、高素质的财务管理人员,还要广泛运用电子管理技术,建立通畅的信息流,将计算机技术与财务管理理论相结合,使先进的财务管理模型发挥实际效用。同时,以计算机为纽带,推行网络财务,实现财务与业务、部门、社会的协同,实现网上报表、网上审计、网上知识查询、网上信息交换,从而极大地延展财务管理能力,使医院财务管理更系统、更标准、更科学。

(四)加强非营利性医院成本核算

1、成本的分析。成本分析的目的,在于认识成本的变动规律,寻找成本控制点,降低医院运营成本,分析医疗成本和医疗收费的关系及差异,寻求降低病人负担的途径和方法,提供决策与参考的依据,提高医院的社会效益和经济效益。成本分析的方法多种多样,可根据自身管理的需要和主管部门的要求选择分析方法,分析成本形成及产生差异的原因,寻求降低成本的措施。常用的分析方法有:本-量-利分析、成本差异分析、成本构成分析、成本系数分析等。

2、成本的控制。控制医院成本,关键在于加强各成本发生环节的监管。一是要加强折旧及大修理成本的监管。加强设备购置和大型修缮的可行性论证,降低采购和维护成本,控制折旧及大修理成本;二是加强物流环节的成本控制。包括采购环节成本控制、储存管理、领用消耗监管等,重点是加强二级库存的消耗监管;三是加强人力成本的监管。合理配置医院人力资源,控制人力资源费用的发生,降低人力资源成本;四是加强公共成本的监督。落实各项成本支出责任和管理责任;五是加强现金流的监管。认真编制医院现金流量预算,充分利用医院现金流,降低财务费用成本。

3、成本的考核与评价。要有效地控制成本,就必须强化成本考核,以评价成本控制效益,奖惩成本控制责任人员。成本控制应体现事前、事中、事后三个环节环环相扣,不能形成时间脱节。事前控制的重点应把握成本的预测和计划,确定成本控制目标,制定成本控制计划,实行成本归口分级管理及责任成本控制;事中控制的重点应加强成本的核算和控制,采用制度、定额、管理措施、预算、会计手段控制成本;事后控制的重点应强化成本的分析和考核,及时揭示成本差异,明确责任,纠正偏差,考核绩效。

(作者单位:河南省洛阳荣康医院)

主要参考文献:

[1]国家财政部,卫生部.医院财务制度[M].北京:中国财政经济出版社,1998.

[2]程薇主编.医院会计与财务管理学[M].北京:人民卫生出版社,2003.

[3]宋琳,宋玲.浅谈医院财务管理与监督的措施[J].现代商业,2009.2.

篇7

表1．1对贸易改革措施进行了分类并分析了对政府财政状况影响的预期。如上所述，影响可以是积极的、消极的或中性的，取决于具体国家采取措施的性质和该国的特征等。然而，对于大多数贸易措施来说，改革一般会提高税收或者会产生模糊不清的效果。国际组织支持的贸易自由化通常是以消除非关税贸易壁垒最为优先，然后采取关税结构合理化的措施。非关税贸易壁垒对一国来说最容易产生贸易扭曲现象。下面我们看一下这类措施及其对国家财政状况的影响。

非关税壁垒包含一整套做法，包括配额、禁令、进出口许可、以及国家贸易垄断。除了提高经济效率的理由外，最初侧重消除非关税壁垒还有增加财政税收的好处。配额和禁令不能增加预算收入，却为钻空子行为和走私提供了机会。相应的，如果其他条件不变，把配额转换成相等的关税(通常还伴有进一步降低关税税率的时间表)或者消除禁令，将对税收会产生立竿见影的积极效果，因为这些好处已经以贸易税收的形式转移给了政府。因此，消除非关税壁垒的问题应在改革之初就得以解决。

取消免税(不包括出口退税机制)和与贸易有关的补贴应该对政府的财政地位产生直接的积极影响。税收减免特别是无条件减免，会促使进口商寻求其它产品的免税，这种减免的扩散将鼓励把可征税商品划定为可免税商品，这对税收有负面影响。所以，避免随意减免税收，除了直接的积极的税收效果外，还有助于减少其他麻烦，改善管理。

减少关税对财政的影响取决于关税的初始水平、覆盖面以及减免的程度。原则上讲，在进口水平不变的情况下，降低关税将减少贸易税收。然而，由于较低的税率也容易增加进口需求，实际税收的影响将取决于进口需求的价格弹性。弹性越高，关税的削减就越有可能对财政收入产生积极的影响。

一些国家采用本应被禁止的高关税，非常容易造成偷税漏税，或者通过错误的海关分类或者通过走私逃避交税。因此，降低这样的关税很容易产生更高的税收，因为这样做减少了违规的费用。并且，由于走私活动减少，应被记录在案的贸易量增加了。所以，更常见的情况是，降低关税会因偷税漏税减少而促进了税收的增加。

以建立统一的关税机构为目标的贸易制度改革也有助于增加财政收入，因为这样做将增加透明度和简化税赋管理。统一的关税结构或较少的关税摆动幅度会使偷税漏税减至最小，并可以减少海关行政官员分类和估价的错误。

如果一个国家的贸易改革已经进展到相当程度，那么在一定时期，某些税率的进一步降低将导致税收减少，至少短期内是如此。然而，从长远的角度讲，由于贸易改革具有促进经济长期增长的好处，采取适当的应对措施会抵消潜在的财政损失，例如，采用一种较少产生扭曲现象并且基础广泛的税收政策。这种税收同等适用于国产和进口产品。对进口产品和国产替代品按照同等税率征收给经济带来的扭曲通常小于只对进门征税，而对两者都征税会产生更大的税收。

对于那些把贸易税作为重要财政来源的发展中国家，进一步降低平均关税将对税收产生负面影响，并阻碍进一步改革的进程。在这样一些情况下，动员其它税收来源，并使税收来源多样化而不仅仅依靠贸易税是非常重要的。但这很可能是一个很长的过程，需要尽早启动一个基础广泛的税收机制。由于这样的过程需要时间进行准备和实施，因此需要在自由化过程的早期阶段寻求国际组织的技术支持，并通过改进海关管理来支持贸易改革措施。但即使是在那些高度依赖贸易税收的国家，也没有理由延迟实施对税收有着积极或中性影响的贸易改革。事实上，严重依赖这样的税收使这些国家有充分的理由加快与增加税收有关的贸易改革，特别是使非关税壁垒关税化并制止免税特权。

各国在减少出口税方面已经取得显著进步，部分原因是由于将取消征收出口税作为一种提高增长水平、加强国家对外地位的方法，现在被普遍接受。降低出口税对税收的影响将取决于减税在多大程度上和以多快的速度扩大总的贸易量、减少类似走私这样的非法活动。由于出口税常常被抱怨为一些难以征税领域如农业领域的收入税的替代品，如果将它作为扩大税收基础的总体税收改革的一部分加以实施的话，减少或取消出口税就很容易被国家接受。取消出口税也会对受影响的商品制造者产生积极影响。就农产品而言，这些生产者也许就是社会中较穷的群体(见相关链接)。

最后，在很多贸易改革的方案里，大规模贸易自由化一直伴随着汇率的贬值，目的之一是为了鼓励出口商，使他们能够利用更自由的贸易机制的优势。总的来说，贬值对于贸易税的作用是有定论的，它取决于进口需求的价格弹性。如果进口需求是非弹性的，那么以当地货币计算，贬值将导致更高的进口价值，而且在任何一个关税水平的税收都将增加。

一些研究已经验证了贸易改革实施之后在财税方面的实际效果。这些研究表明，贸易改革的步骤应以对税收的负面影响为最小。下面是这些研究的一些主要结论。

对于那些原来实施限制性极强的贸易体制的国家，贸易改革的实施是为了保护财政收入，也是为了国家的多数部门能够实现有意义的贸易自由化，同时不以财政目标为代价。经验化的证据提出，数量限制的自由化一般能够促进税收，而关税改革也并不导致税收流失。

财政方面的考虑认为是限制特定贸易改革进程的主要因素。如果对支持性财政政策和税收中性的贸易措施给以更多关注，可以取得目标更明确的贸易自由化。

贸易改革对税收的影响在极大程度上取决于宏观经济政策的辅助，特别是要有一个恰当的汇率政策。

结论：汲取贸易政策设计的教训

在设计贸易自由化的模式时，应当留有余地以避免税收上的负面后果。改革方案应该在改革过程开始的时候就注意采取更广泛的贸易自由化措施，并尽早地安排实施那些容易对税收产生积极影响的措施。同时制订合理的宏观经济政策十分重要，特别是需要适当的汇率，以及扩大国内税收基础的努力。

然而，贸易自由化产生的问题，例如贸易自由化初期对税收的负面影响，不应该被淡化(特别是那些严重依赖贸易税的国家)。即使是其它税收和支出措施已经到位，仍会面临来自政治的和经济方面的挑战。不仅如此，在方案设计的时候往往会考虑采取其它财政措施，这通常包括对与收入和支出方面有关的很多领域产生的财政压力，包括支持结构改革而不是贸易政策所需的花费。

由于持续的贸易自由化最终会导致减少贸易税收在总收人中的份额，要想维持财政收入就需要进行具有补偿性的国内税制改革。由于税收政策和行政改革的酝酿过程很长，因此，在贸易改革的最初阶段就需要考虑国内税务改革，并且在自由化的初级阶段寻求技术支持是非常重要的。

篇8

1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其中国债投资215.0640亿元。截止2002年底，完成投资447亿元，占项目总投资的69.09%.在国债直接投资的同时，以1：3.01的比例带动当地社会投资（江西省截止2000年的国债投资拉动社会投资比例为1：2.7（注：史忠良、刘劲松，江西省国债项目效益分析，《江西财经大学学报》2002.1）），其“乘数效应”辐射到全社会各行各业，成效显著，主要表现在：集中力量建成（或在建）一批重大基础设施，改善了交通运输条件和生态环境建设，加快了企业技术改造，促进了产业升级和地区生产力布局的优化，人民生活条件得到极大改善，社会事业得到全面发展，为西部大开发创造了条件，为可持续发展奠定了基础。

在获得喜人成绩的同时，我们也应客观地看到国债资金在管理使用过程中存在的问题。

由于西部各省在地域特点、发展经济的自然条件等方面相似，国家对西部在安排国债资金项目的政策、相关管理制度等方面的一致性，国债资金在管理使用过程中存在的问题虽有所不同，但具有共性的问题居主要方面。以国家审计署分别于2000年9月、2002年9月以抽样审计方式，对陕西省1999年和2001年至2002年8月（以下简称2001年）国债专项资金管理使用情况的审计和陕西省重大项目稽察部门分别于2002年5月、9月和2003年2月以抽样稽察的方式，对本省城市基础设施、通县公路和苗圃建设三大类国债项目的国债资金管理使用情况的专项稽察以及对其它单项国债项目稽察的情况为例，当前西部地区国债资金管理使用中存在的主要问题及其特点主要表现在：

1.挤占、挪用国债资金问题发生的次数少，但涉及金额大，手段更“巧妙”，问题性质比较严重从统计数据看，1999年、2001年分别发生挤占、挪用国债问题为8起，到2003年下降为3起，涉及金额分别为44437万元、2514.3万元和2756万元。挤占、挪用国债资金性质严重，如将建设中心苗圃的国债资金借给个人作为育苗周转金，收取借款管理费（利息），同时虚列、伪造发票冲抵国债资金。通过调查，可以发现多样化的挤占、挪用手段主要为两类：（1）“技术型”手段。如：采取先获得项目设计方案批复，再通过有目的的变更；将国债项目与非国债项目进行交叉设计；将国债资金与其它建设资金混存、混合做账等技术性手段，混淆国债项目、资金与非国债项目的界限，达到挤占、挪用国债资金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取与个人或私营业主联营、租赁、承包等制度性渠道，偷换或转移国债项目实施主体，进而或转移国债资金用途，或侵占国债项目收益，或变相侵蚀国有资产，达到挤占、挪用国债资金的目的。

2.违反项目建设管理程序的现象较普遍一些项目单位“无视”国债项目建设管理程序的要求或行为在国债项目建设单位中具有普遍性，以致于在稽察（或审计）中已变得“不是问题”。

3.建设单位对项目可行性研究工作和设计方案重视不够主要表现在：（1）重形式，以取得国债资金为目的，致使项目实施过程中变更面宽、内容多且不履行批复手续。如苗圃建设类项目中，有的可研报告和项目设计方案是象征性的，不能称其为项目建设文书；有的干脆没有（或找不到）；有的可研报告和项目设计方案及其批复与实际执行情况相差太大，形同“摆设”；（2）项目设计时对项目整体规划考虑不周或前期勘察深度不够，致使国债资金闲置；（3）因费用等原因，聘请个人或不符合资质要求的单位进行项目设计。

4.建设单位在执行国债资金管理办法和建设单位会计制度中存在问题较多如违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）；以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；违规列支工程费用等。

5.配套资金到位率低从统计数据和调查情况看，国债项目普遍存在配套资金不到位或到位不及时问题，较突出的苗圃建设类项目100%存在配套资金不到位（或到位不及时）问题。

6.国债项目“四制”管理，形式重于内容问题较普遍由于“四制”管理制度是考核项目建设单位的指标之一，所以建设单位都比较“重视”，但形式重于内容的问题较普遍，如：不按资质要求设立监理岗位、虚设监理日志、违反监理程序等违反“项目监理制”问题；无合同或合同与口头约定相结合约定项目建设内容、合同内容缺项或内容表达不规范等违反“合同制”问题不招标或“化整为零”规避招标，或通过限定招标范围、招标程序等方式搞虚假招标等违反“项目招投标制”；无项目法人或虚设项目法人，不履行法人责任、义务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

三、思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

[1]加里?贝克尔著。人类行为的经济分析[M].上海：上海三联书店，1993.

[2]袁峰著。制度变迁与稳定[M].上海：复旦大学出版社，1999.

[3]［美］文森特?奥斯罗姆等著。制度分析与发展的反思——问题与抉择[M].北京：商务印书馆，1992.

[4]毛寿龙，李梅著。有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店，2000.

[5]阿马蒂亚?森。以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[6]［美］曼瑟尔?奥尔森著。集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995年；国家兴衰探源[M].北京：商务印书馆，1993.

[7]［美］道格拉斯?诺斯著。财产权利与制度变迁[M]；制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

篇9

关键词：财务管理；理念；转型

一、高校财务管理面临的挑战

我国高等教育经历了高速发展的黄金时期，一所所社会主义新型大学的风采已经全新地展现在面前。在高校扩大规模的外在压力得到根本性缓解的同时，高校理财环境也发生了重大变化。

（一）财务管理重心从微观技术层面更多地转向宏观调控层面

1.筹资结构的不稳定性增强。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国高等教育经费已经形成了多渠道筹措的基本格局。多元化的高校办学经费来源一般包括财、税、费、产、社、基、科、贷、息等九个方面。经过五、六年的实践和发展，不少高校的办学资金来源基本稳固在财、费、贷三个方面，其他渠道则由于种种因素的制约，大多处于少水甚至无水的尴尬境地。从筹资结构分析，在一些高校的办学资金总量中，收费收入已上升至主渠道地位，各块资金所占份额的排序已由原来的财政拨款、收费收入、银行贷款演变为收费收入、财政拨款、银行贷款，表明高校在实现规模持续扩张的同时，自我筹资能力也得到了不断加强。然而，人们对于这样的筹资结构和收入增长态势并不总是乐观其成，主要原因在于其政策性因素仍然对筹资格局起着主导作用，尤其是按民办新机制运作的独立学院，直接推动了不少高校“蛋糕”的扩大。一旦几年后高校招生出现预期的“拐点”，则高校筹资政策势必面临调整，筹资结构的不稳定性将会更加凸现出来。

2.资产负债核算得到明显加强。负债是事业单位的五大会计要素之一。近些年随着高校自觉不自觉地选择银行贷款作为加速扩容的主要资金来源，引起负债总额的持续高位增长。负债这个高校会计要素，在沉睡了多少年后，终于引起了普通高校的举办者———政府、高校的主要债权人———贷款银行、高校的主要受益者———学生及其家长的空前关注。高校持续庞大的贷款规模、亟待改善的贷款结构、渐行渐远的资金投向、稳中有升的筹资成本，将社会方方面面的注意力吸引了过来，进而出现了不同声音。而作为实际意义上的债务人的高校，由于资产负债率的节节攀升、还本付息现实压力的有增无减，也开始主动盯住资产负债的静态指标及其动态变化。因此可以说，高校已经有了注重负债的核算和监控的内在自觉。

3.管理决策分析需求进一步趋强。一方面，高校在缓解扩大规模与提升层次的双重压力、推进管理机制创新与防范潜在风险的有机结合的进程中，财务管理的复杂性、综合性、精细化程度进一步加深。另一方面，财务部门所编报、提供的财务信息，其理解性已大大增强，但它仍然只是对过去发生的经济活动、财务事项的基本反映，难以为学校面向未来的重大战略决策及时提供必要的信息支撑。高校面临纷繁复杂的外部环境，纵横交错的内部利益关系，亟待完善的管理运行机制，对财务信息的管理决策分析需求比以往任何时候都更加强烈，要求财务信息从可理解性尽快向决策有用性扩展的趋势正在加快。其具体表现在，管理会计的一些专门方法如成本性态分析、成本效益分析、现金流量分析等差量分析方法被大量引用到高校财务会计中来；着眼未来的财务预测功能备受关注，如财务规划的编制和完善，在不少高校已经数易其稿，付诸实施已是指日可待。

（二）财务管理形态从相对封闭逐步走向全面开放

1.建立教育培养成本分担机制的基础仍然比较脆弱。教育收费具有非营利性、政策性和成本补偿性的显著特征。尽管对非义务教育阶段的成本分担早已在全社会形成共识，但相关分担主体对成本分担份额莫衷一是，带有越来越浓的政治色彩。普通高校学费标准6年保持不变，住宿费标准实行最高限价，代管费的收取坚持自愿原则，还有全天候、全过程的收费公示，年复一年的多层级、全方位的检查、轮查、互查等措施的多管齐下，然而对高校收费的社会关注度依然居高不下，要求严肃查处教育乱收费的声音依然不绝于耳。近据报载，国家发展和改革委员会8月4日公布的有关数据显示，教育乱收费继连续6年成为价格举报之首后，2006年上半年又居价格违法案件查处之首。教育收费的尴尬处境可见一斑。

实际上，根据非义务教育成本适当分担原则，按照国家有关规定，现阶段高校学费标准基本稳定在培养成本的25%-30%.而社会方方面面却没有多少人关心另外的70%-75%的成本分担责任是否真正落实，也不细究受教育者分担的25%-30%是否适当，而是对教育收费标准的核定基数之一的教育培养成本打上了问号。作为回应，有关部门转而要求高校尽快向社会公布教育培养成本信息，并列出了时间表。众所周知，凡事都有成本，各行各业都存在成本问题，而成本一般被认为是行业的“商业秘密”，只不过培养人的成本更为特殊、更为复杂、更为感性罢了。要求把培养人的成本尽快公诸于世，这个想法很好。但东西南北中，成本各不同，即使同城高校间、同一学校不同科类间、同一科类不同年份间的培养成本均有差异。另外，培养成本越低是否意味着收费标准从低办学效益就高呢？还是反之亦然？这无论是从宏观政策层面还是技术操作层面都似有把一个复杂问题过分简单化之嫌。如此说来，质疑高校收费贵收费高的潜台词可能是乱花钱。诚然，这几年高校买地盖房，教学条件装备投入大幅增加，硬件设施达标速度之快令人刮目相看，其所需资金除银行贷款外，自筹资金部分主要来自收费收入。即便如此，也不能简单地认为高校收费多与高校硬件新之间存在必然联系。因此，思考这个问题还是要回到非义务教育阶段实行缴费上学是成本分担机制使然的逻辑起点上来。如果仅仅认为现阶段高等教育的“过高”收费完全是高校自身的内在冲动所致，即使不是认识上的误区，在实践上也是有害的，将会继续动摇建立教育培养成本分担机制的社会基础。

2.化解、清偿债务工作任重道远。伴随着高校持续高速增长带来的繁荣，高校建设性、发展性债务规模与日俱增，少则几千万，多则数亿甚至十多亿元。与高校扩张初期的鼓励贷款的政策性导向不同，当高校数量扩张的历史使命基本完成后，来自政府部门的要求落实高校还贷责任、化解高校债务风险的工作热情高涨，干预力度明显加大。借债还钱，天经地义。高校作为还贷主体在法理上是说得通的，但高校贷款从一开始就无一例外地属于政策性贷款。因此，高校贷款本身的政治意义远大于其经济意义。有鉴于此，有的省已开始安排巨额专项资金专门用于偿还高校所欠银行的部分债务，这对高校无疑是一大政策利好。但主管部门硬性设定高校还贷期限和优先扣划偿债资金的政策措施，很难设想这样的“胡萝卜加大棒”的行政手段不至于引发高校的财务风险。实际上，高校短期的支付没有风险，但在今后一个时期内将难以规避。问题的关键是要把这种风险切实纳入可控范围内，确保校级财务始终保持基本正常、合理、稳定的现金流。

3.对高校投资效益的关注度进一步加深。高等教育本身是一个单位成本递增的行业。增加投入与提高效益是高校发展的永恒主题。尽管现阶段投入不足的问题依然存在，但要求高校提高投资效益被过早地提上议事日程。1993年国家制定的《中国教育改革和发展纲要》规定，本世纪（即20世纪———作者注）末，国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%.《面向21世纪教育振兴行动计划》也规定，“逐步提高国家财政性教育经费占GDP的比例，努力实现4%的目标”。但这个投入比例，实际上并没有如期实现。迈入21世纪后，这个比例才有所改善。统计数据显示，这个比例最高的年份是2002年，达3.32%，离目标值仍有不小的差距，与世界平均水平（5.1%）更是相距甚远。国家教育发展研究中心主任张力教授的有关研究成果也印证了这个问题的存在：1990—2000年间，我国预算内财政拨款占高等教育经费总投入的比例从88.6%下降到47.3%；1996年至2005年间，教育支出占财政支出的比例，香港地区是持续递增的，而大陆基本上呈递减态势。这其中当然有复杂的因素，包括同期财政支出高速增长以及教育经费多元化趋势加快等原因。但也毋庸讳言，对高等教育的持续加大投入，并没有与财政支出的高速增长实现基本同步，或者说，对高等教育投入的大幅快速增长，仍赶不上高校连续7年大幅扩招对办学资金的需求，这是不争的事实。

当然，现阶段的高校经费紧张与计划经济时期相比，不能同日而语。对高校投资效益的关心，对一些高校发展规模不经济问题的关切，无疑会进一步促进高校的健康发展和高等教育规模效益的改善。但对这类问题给予过早、过多、过频的关注，可能会淡化对政府投入依然不足问题的进一步缓解。

（三）财务管理面对的问题从共性趋向个性

1.发展阶段。由于高校所处区域的经济社会发展水平、所属的政府部门不同以及高校自身所处的发展阶段不一，高校的发展将不再是相对均衡式、趋同化发展。如有的高校仍处在扩张的后期，外延发展势头不减，高校内部对资源的占有冲动持续不衰；而有的高校对推进转型、提升层次的动力非常强劲，开始步入内涵发展的轨道。财务管理目标与学校发展目标是高度一致的，与学校所处的发展阶段相适应，前者高校的财务管理可能会比较粗放，更多地注重投入和筹资；而后者高校的财务管理则会趋向精细化，更多地讲求产出和投资效益。

2.管理边界。由于校情不同，各校财务管理模式会存在诸多差异。伴随着高校办学规模的高速增长，不仅财务运行规模持续扩大，而且财务管理职能也在不断拓宽。有的高校是一校多区（有的甚至是异地校区）财务，还要承担独立学院、基本建设、后勤、校办产业财务的指导和监督工作；有的校级财务还要兼管集中采购管理、资产管理等工作，财务管理战线越拉越长，财务管理边界越来越模糊，好像都跟财务相关似的，财务管理职能过于宽泛。与此同时，财务管理内涵提升速度缓慢，财务管理面的拓展与点的深入长期脱节，校级财务长期处于疲于应付的状态，对一些深层次、趋势性问题缺乏前瞻性的思考和研究，财务管理模式难以及时转换。

3.检查密度。我国高校在法律上是面向社会自主办学的事业法人，享有充分的办学自。但近些年来，政府部门对高校的间接监控力度在不断加大，其外在表现是检查的高密度。不少高校大多经历了来自不同层次、有着不同要求的各类检查，如各级政府有关部门组织的收费重点抽查、轮查以及互查；财政部门委托会计师事务所实施的会计信息质量抽查；地方税务部门进行的个人所得税专项检查；教育行政部门组织的财务审计专项检查；审计部门实施的就地审计等。

这类检查大有常态化制度化的趋势，且无一例外都与财务工作直接相关。诚然，有机会接受检查是好事，是帮助高校“号脉”、“体检”，有利于进一步促进高校财务行为的规范和财务管理的改善，但频繁检查无疑是高校特别是财务部门值得关注的一个重要信号，至少表明社会乃至政府比我们自身更加关注高校财务运行情况，高校在高速增长进程中，办成人民满意的教育与人民群众的心理预期仍然存在不小的距离。

4.内控机制。高校在“十五”期间取得的改革、建设和发展的巨大成就有目共睹，同时也不同程度地累积了一些深层次的突出问题，如机制失灵、操作失范、监管失效等，其中有些问题的存在与高校财务管理不到位、内部控制缺失密切相关。国家审计署近年对部属18所高校的审计结果所揭示的诸多财务管理方面的问题值得引起我们的高度警觉。尽快建立健全内部控制机制，切实堵塞漏洞，消除隐患，规避风险，已是当务之急。

二、高校财务管理的理念创新

进一步认清面临的形势和挑战，有助于高校财会工作者突破原有思维模式，正视存在问题，推进管理转型，调整定位，明确思路，增强财务管理的现实针对性和有效性；有助于高校财务工作更好地坚持以科学发展观为统领，以办学效益为中心，大力搞好服务，努力坚持规范，着力推进创新，尽快构建稳健理财的基本框架、公正透明的预算管理体制、科学合理的绩效评价指标、约束有效的财经制度体系和系统完善的内部控制规范；有助于高校财务部门继续用改革的思维应对高校新一轮创业、做强、发展中出现的新情况，用前瞻的眼光化解长期累积的一些深层次问题，用创新的理念探求加强和改善财务管理的新举措。

（一）以优质服务为先

实践经验告诉我们，高校财会工作以优质服务为先导，自觉服从于学校中心工作，主动服务于广大师生员工，将会大大增强财务管理的有效性。

1.搞好服务是法规制度中的应有之义。《会计基础工作规范》把“搞好服务”列为会计人员从事会计工作应当遵循的职业道德标准，高校财会工作者不仅不能例外，而且完全有条件做得更好。教育部制订的部门规章中，对高校财务部门也提出了诸如“提高服务水平”等要求。各地教育部门也不乏这方面的规定。此外，高校财务部门为学校这个“会计主体”理好财、服好务也是应尽的义务。

2.搞好服务还源于高校财务部门的现实需要。财务部门与其他机关部处一样，既是管理部门，又是服务部门。除了因专业知识准备不足、职业判断能力欠缺而导致的违法违规风险、监管失灵风险等特有风险外，同样存在不能提供优质服务可能招致的一般风险。实际上，对管理部门而言，管理就是服务，管理和服务就像一个硬币的两面，相互融合，相辅相承。既不存在没有管理内涵的服务，更不存在没有服务内容的管理。况且，在高校着力打造服务型、学习型、效能型机关的背景下，“三维考核体系”在校内是普遍适用的，这个考核尺度同样需要平移到财务部门。因此，对财务部门而言，改善服务是永恒的，改进管理是长期的，在某个时期某些背景下强调服务的重要性紧迫性并不意味着削弱管理职能。恰恰相反，坚持以优质服务为先导，积极倡导寓管理于服务之中的理念，推进服务与管理的持续协调和长期互动，往往有利于通过优质服务这个载体来推进理财环境的改善和财务管理效率的提高。

（二）以制度建设为本

财务管理作为高校管理体系的重要组成部分，综合性、政策性、时效性比较强。因而，制度管理在高校财务管理中处于基础性的地位。“十五”以来，高校发展速度之快，办学规模之大，改革举措之多，财务管理职能拓展之宽，经济活动之繁，无章可循是不可想象的。事靠人去做，人靠什么去管？靠制度！用制度约束人就体现了多数人管少数人，而不是相反。用制度规范事，就是用制度规范程序，用程序约束行为，就可以促进理财环境的改善、支出内容的净化和支出结构的优化。因此，要努力拓宽制度约束的覆盖面，把加快财经制度建设摆在更加突出的地位，按照先填补空白、再弥补缺陷、后修订过时的思路进行。有了制度还必须努力遵循，坚持按章办事、规范操作，才能提高制度约束的效果。反之，程序虚设，有章不循，非制度化行为盛行，则日常财务管理中的个案处理、非程序化操作等就会充斥其中，进而演变成“惯例”。在这种情况下，再去强调一般意义上的管理到位问题，就会变得收效甚微。

（三）以例外管理为主

近些年来，高校财务运行规模持续高位增长，经济活动日趋复杂，财会业务事项不断创新，财务部门长期处于超负荷大压力高强度的工作状态。如果还是一味地坚持按常规管事、抓常规事项，势必管不住抓不起。倡导例外管理，就是坚持有所为有所不为，着力研究、解决新形势下高校财务工作面临的新情况新问题，主抓重点，力抓主要矛盾，抓大不放小，这既体现了与时俱进的时代精神，也符合会计原则体系中的“重要性原则”。财务管理中的重点、难点或要点很多，其工作着力点应当在于：

1.例外情形。即非常事项、影响深远的事项、风险无法规避的事项以及内部控制关键点等。

2.源头管理。如票据管理、财力资源配置、现金流量管理、集中采购管理等。

3.管理关口前置。高校财务工作并不总是“阳光灿烂”，有时往往会处于两难境地。监管缺位，则潜在风险加大；监管越位，则远期风险加深；而监管失灵，则现实风险加重。可见，财务管理的度确实不易把握，因而有必要反思管理关口设置问题。某些管理关口实现前置，管理主体就会发生相应变化，管理责任也会随之转移。在日常管理实践中，如果有太多的机会要财务部门表态说话，从长远看这并不是一件好事。高校财务部门不仅要力免类似的情况发生，而且要力促管理关口的前移。

（四）以财务公开为重

公正透明是社会文明进步的集中体现。高校是精英集聚、人才荟萃的特殊场所，对信息公开尤其是财务信息公开的需求会更加强烈。因此，高校财务部门要坚持以财务信息的广泛公开为正常，以财务信息的有限公开为例外。除不宜完全公开的财务信息外，都可以而且应当分层面多形式全过程按程序公开。只有公开才会产生公平，才能体现公正。财务公开的媒介包括会议、文件、公示栏、校园网（财务网）等。财务公开的内容应当包括（但不限于）财经制度，预算编制和执行情况（决算），收费的政策依据、项目、标准和范围等，缴（欠）费情况、项目经费收支情况，教职工工资、津贴发放、税费扣缴等情况以及集中采购规章、招投标信息等。财务公开工作的不断深化，必将进一步推动高校民主理财进程的加快和开放型财务的形成。

[参考文献]

[1]范文曜，闫国华。高等教育发展的财政政策：OECD与中国[C].北京：教育科学出版社，2005.

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关键词：国内证券市场；投资人；保护方法；证券市场风险

证券市场是我国金融市场体系中的重要组成结构，在我国经济建设中具有至关重要的影响作用。就我国证券市场的发展现状而言，目前仍存在诸多的问题，虚假信息泛滥、投资信息不对称等，这在一定程度上严重制约了国内证券市场的优化发展，对投资人的利用产生损害。随着近年来经济一体化进程的不断深入，证券市场的开放程度得到深化。在此环境下，证券市场风险问题愈发明显。对证券市场风险以及投资人利益保护的研究成为人们关注的重点，也是本文研究的主要内容。

一、国内证券市场风险的形成

1.证券市场风险定义。证券市场（Securitiesmarket）是基于市场经济不断发展下为维护资本供求关系，化解市场供求矛盾而形成的一种产物。从广义角度上讲，证券市场是对所有证券交易场所的总称；而从狭义角度上讲，证券市场可细分为“资本交易证券市场（Capitalmarket）”、“商品交易证券市场（Commoditymarket）”以及“货币交易证券市场（Moneymarket）”等，是对股票、期权、商品期货等证券产品进行交易与发行的场所。因此，证券市场风险则是指对证券市场价格存在一定影响，并对市场参与者（投资人等）产生一定损失的可能性。通常情况下，证券市场风险存在一定的不确定性，其传播性性、破坏性较强，诱发因素较多。一般情况下，证券市场风险可分为系统性风险（Systematicrisk）与非系统性风险（Unsystematicrisk）两类。其中系统性风险主要包括政策性风险（以财政政策和税收政策为主）、投资人购买力风险（以市场证券价格为主导）、利率变化风险（投资价值的衡量标准）以及市场变化风险（如股市变化、市场信息变化等等）；而非系统性风险主要包括经营风险（受企业经营变化、投资决策、企业生存周期等影响性较大）、信用风险（如道德风险、诚信风险等）、财务风险（企业债务偿还能力、资金筹集能力）以及交易程序风险（受投资者自身因素影响较大）。2.证券市场开发环境下，证券市场风险形成原因。由国内证券市场发展历程来看，随着国内证券市场开放程度的不断加深，证券市场风险形成的原因主要表现在以下机方面：2.1金融风险加剧。随着经济全球化进程的不断深入，我国证券市场实施对外开放已成为发展的必然趋势。而证券市场的全面开发为证券市场提供机遇的同时，也带来了更多的挑战。例如，证券市场开发加剧了金融资本的流动性，这在一定程度上加快了金融风险的传导速度，与此同时，国外金融机构在国内金融市场的渗透，对本地市场带来了一定的冲击，形成新的证券市场风险。2.2金融体系存在脆弱性。证券市场对外开放环境下，金融系统各子系统之间存在密切的关联性，形成系统化结构网链。当其中一部分发生变化时，势必导致其部分产生变化，形成潜在风险，而这种风险的不确定性更强，其影响也更大。2.3出现信息不对称问题。信息不对称问题是形成证券市场风险的关键因素。从广义层面出发，不同国家关于金融的法律制度、资产评估标准、会计原则、财务审核制度、信息披露标准等不同，因此在大环境下资本国与接受国之间势必处在信息不对称问题，通常情况下信息技术水平高的国家，其信息资源越多，面临的信息风险越小，反之信息资源越少，面临的信息风险越高。从狭义层面出发，由于证券市场存在大量的虚假信息，而关于投资人利用保护的相关法律法规尚不完善，而多数企业主体与投资人对信息收集、分辨的能力存在差异性，从而形成信息不对称问题，当出现虚假报告或虚假纰漏时，掌握信息少的投资人将面对证券市场风险带的损失。2.4我国证券市场自身存在一定的特殊性。由于我国证券市场起步较晚，尚处于不断发展与完善阶段。因此相对于相对成熟的证券市场而言，我国证券市场受政府政策的影响性较大，属于典型性的“政策证券市场体制”。与此同时，国内证券市场的系统性风险较高，据有关数据调查显示，我国A股市场系统风险占总风险比重的百分之四十左右，相对于与证券市场成熟的国家高处百分之十五以上。此外，我国多数上述企业存在股份不合理配置问题，股票价格的变动较大，并隐隐出现“泡沫”现象。在进行改革过程中，虽然旧的问题的得到解决，但是易于制度的不断善、监督力度的缺乏，新的风险得到产生。2.5证券经营机构规模普遍较小。随着我国第一件证券公司成立以来（深圳特区证券公司，1988），我国证券机构以快速发展的趋势在金融市场中占据一定地位。其数量虽然得到了大幅度提升，但是企业的总资产指标以及股本规模相对于其他国家而言，仍处于低水准状态。这在一定程度上导致我国证券经营机构在市场竞争中处于弱势地位。而在证券市场对外开发发展环境下，势必将加大国内证券市场的风险，面临国外金融机构带来的冲击。3.证券市场风险的预防与管理。面对国内证券市场存在的风险，建立证券市场风险防范机制，加强风险预防与管理具有重要现实意义。3.1注重国内机构投资者的培育。提升国内机构投资者总体实力对改善我国证券市场环境，提升资本市场安全具有重要意义。对此，我国政府应针对我国证券市场实际情况，以国内机构投资者为主体，提供一定的政策扶持，应以提升投资者的主观能动性。与此同时，监管部门应充分发挥自身职责，保证各类基金发展的平衡与协调。并在此基础上，通过教育培训帮助投资者树立风险意识、安全意识以及先进投资理念，从而改变“长期投资匮乏，短期投机盛行”的问题。此外，通过以下引导，提升投资者处理风险的能力，降低风险对证券市场的不利影响。3.2建立科学风险预警机制。风险预警机制是实现证券市场风险预防的重要手段。因此，在新形势下相关部门应通过综合分析，制动证券市场风险预警指标，在保证预警指标全面、科学、完善、详细的基础上，建立风险预警评价指标体系。从而对证券市场可能出现的各种风险进行评估、预测，提升证券市场风险管理质量与水平。3.3提升市场参与主体综合素质。上市公司作为我国证券市场的主要载体，是保证我国证券市场稳定发展，提升证券市场投资价值的主动力。因此，为提升证券市场风险预防能力，降低市场风险对投资者的影响，可采用以下方法来提升市场参与主体（以上市公司为主）的综合素质，改善其经营情况。第一，注重上市公司资质的审核，从根源上保证证券市场中上市公司的质量，实现优质企业在证券市场发展中作用的最大化发挥；第二，完善上市公司经营业绩，通过有效引导，推动上市企业实现优质资产注入或资产重构，从而提升其综合素质，降低证券市场风险发生概率；第三，注重资源整合利用，通过科学配置资源进行市场参与主体素质的强化。3.4完善多层次市场体系。在金融市场中，有效的证券市场需要多层次市场体系为支撑，应以满足不同投资者的个性化需求。因此，为提升国内证券市场风险管理质量，推动伴有效证券市场向有效证券市场的转变，需完善国内金融市场的“多层次”市场体系。通常情况下多层次市场体系，主要由纵向层次，包括“主板市场”、“二板市场（创业板、高新企业板）”与横向层次，包括“债券市场”、“衍生金融产品市场”、“股票市场”、“基金市场”等组成。因此，在多层次市场体系构建构成中，可从这两个层面出发，进行不断完善，保证各层次市场间的协调、互补，从而健全市场功能，提升市场价值，保证市场稳定与可持续发展。

二、证券市场投资人保护方法

1.证券市场投资人。证券市场投资人（证券投资者）主要是指具备一定的资金来源，并参与到证券市场投资活动，以“证券产品”为载体，享有投资收益所有权与投资风险承担责任的金融市场主体。通常情况下，我们所说的证券市场风险，多是以投资人为研究对象进行具体阐述的。因此，在高风险、高经济效益的证券市场中，加强投资人利益的保护，对促进国内证券市场长效与高效发展具有重要现实意义。2.证券市场投资人保护方法。通常情况下，加强证券市场风险的预防与管理不仅是维护市场稳定运行的重要手段，也是保护投资人利益的重要途径。因此，在证券市场投资人保护过程中，需以证券市场风险防范为主体，进行证券监管模式的创新与改革。对此，除采用上文中提到的策略外，政府以及相关部门应制定完善的投资人保护法律法规。例如，依据我国证券市场发展现状，制定完善的“产权制度”，实现股权分置改革的有效落实。在此过程中，相关部门需严格遵循公平、公开原则，应以保障非流通股与流通股股权配置的科学性与合理性，并注重专业研究人员、技术人员在股权分置改革工作中的有效参与，用以实现信息披露作用的充分发挥。与此同时，针对信誉评价机制存在的问题，相关部门应制定完善的监管法律制度。在此过程中通过借鉴发达国家相关经验，结合我国国情，建立以“信息披露”为主体，以“自我管理”为手段的信用评级机构监督制度，应以提升信用评级机构的可信性与公信力，化解信用评级机构与投资人之前的矛盾，实现投资人利于的保护。在投资人保护中，也应注重投资人的教育管理，提升投资人法律意识，丰富投资人专业知识、风险识别与预防能力以及相关经验，从本源上加强投资人保护。可也建立赔付基金，加强证券市场补偿性救济机制，为投资人提供投诉平台，实现投资人保护。

三、结语

总而言之，在当今金融全球化发展的背景下，我国证券市场的开发性程度将得到进一步的加深。由于我国证券市场的发展起步较晚，目前我国证券市场仍处于不断发展与完善阶段。因此，在国外金融冲击与自身发展问题的双重影响下，国内证券市场的风险日渐加剧。因此，为保证市场的稳定与可持续发展，在抓住发展机遇的同时，需明确认知其存在的风险，并在此基础上通过完善法律制度、调整政策要求，建立风险防范机制，强化投资人保护策略。

参考文献：

[1]冯雨.证券中小投资者权益保护法律分析——以证券市场风险防范为视角[J].克拉玛依学刊,2016,605:58-63.

[2]徐鹏.从JOBS法案中的众筹投资限额看投资者保护[J].中南大学学报(社会科学版),2016,2205:52-59.

[3]马其家.论新时期我国金融监管体制的调整——以我国证券市场行政监管权的重配与协调为视角[J].政法论丛,2016,06:112-120.

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