财政政策体系范文

导语：如何才能写好一篇财政政策体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词公共事业财政制度财政政策

随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革，完善社会团体、民办非企业组织管理，建立现代公共事业制度，为全面建设小康社会提供优质的公共服务，满足社会公共需要，已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容，其中构建与之相适应的公共财政政策环境，是不可或缺的重要环节。

一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题

改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革，民办非企业组织迅速发展，社会团体空前活跃，传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面的变革主要体现在：一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外，还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入，以及社会捐赠收入等等。论文百事通二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要，又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税，对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准，财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》，1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。

但是，与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比，我国现代公共事业制度尚未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域，突出的问题有：

1事业单位对政府财政资金依赖程度高，财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处在补充地位。

2财政资金供给范围过宽，超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局，政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着诸多问题，成为诱发乱收费的重要原因。

3财政资金使用效益有待提高，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，我国对事业单位资金的供给方式，主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排，差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式，1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应，在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下，对科教文卫等事业的发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善，事业单位改革不断深化，这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制，容易形成等、靠、要的思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金不足，等等。根据建立现代公共事业组织的需要，结合目前我国编制部门预算，需要实行国库集中收付等财政预算体制改革，进一步改进公共事业单位资金供给方式，更多地利用市场机制，提高资金利用效率，以促进公共事业发展。

4建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展，不仅需要财政资金的支持，还需要相关财政政策的支持。

第一，对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中，规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策，但从现行税收制度分析，对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规，对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定，与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。（2）现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善，使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有的税收政策还不够详细、具体，可操作性不强。

第二，鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看，我国对捐赠的税收优惠比较宽泛，有利于鼓励向社会公益机构捐赠，促进各项公共事业发展，但同时还存在一些问题：（1）没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例，对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。（2）对可接受捐赠的机构没有具体界定，难以区分其营利性与非营利性。（3）对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠，也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。

第三，公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革，公共服务的定价难度大大增加，所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策，而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施，在这一领域还存在许多问题需要解决。

5需要采取切实有效的财政政策措施，加快事业单位体制改革。改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革，但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强，有关业务活动仍受政府直接干预。（2）事企不分，其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动，收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出；有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围，且屡禁不止；有的事业单位的公益与经营性活动界限不清，等等。（3）事业单位内部机构臃肿、人浮于事，公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后，不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位，进一步加剧了这种状况。

二、构建现代公共事业制度的财政政策体系

根据公共财政与公共事业组织的内在联系，结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状，以及与政府财政的关系，构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在：

（一）以公共需要为准则，重新界定公共事业类别，建立法定分类体系，实施相应的财政政策。

计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度，已不适应市场经济的需要，必须进行改革，逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导，对现行事业单位制度进行重新整合，建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论，政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给，如国防、法律制度等等，而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类：

第一，按公共事业组织提供服务的性质，可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和承担一定行业管理职能的公共事业组织。公益性公共事业组织提供的服务完全具有非竞争性和非排他性特点，是纯公共物品服务，如公共图书馆等；准公益公共事业组织所提供的服务既具有一般私人物品的特点，同时又具有一定的公益性，如高等院校等；而承担一定行业管理职能的公共事业组织，是接受政府委托，在提供公共物品服务的同时又承担一定的行业管理职能的公共事业组织。这种划分的实际意义，首先，明确公共事业组织、政府机构和企业的边界，对现行事业单位体制重新进行分解和归类。应由政府承担责任的，由财政供给资金；而属于企业性质的，逐步推向市场。其次，明确政府财政的职责范围。公益性公共事业组织原则上由政府举办，由财政保障其资金需要，同时也鼓励民间机构兴办此类组织，政府在资金、政策等方面给予扶持；而准公益性公共事业组织，政府根据政策需要和财力可能，只承担部分资金供给任务；对承担一定行业管理职能的公共事业组织则严格控制，谁委托就由谁提供资金支持。

第二，按公共事业组织提供服务的领域，参照联合国的标准和一些国际学者的分类，结合我国国情，可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会，以及其他公共事业组织等等。

第三，按法人性质，可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包括公益性社团法人和互社团法人；公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主的公共企业。在公共事业管理中，凡享受政府财政支持和税收优惠的公共事业机构，必须具备法人资格，以保障有关优惠政策真正服务于社会公共利益。

以上述公共事业组织的业务性质和法人制度为主要标准，建立我国科学合理的现代公共事业组织分类体系，为政府各项财政税收政策的制定和实施提供依据。

（二）改革财政资金的供给方式，推动公共事业组织健康成长。

公共事业机构提供的服务，有的不能进入市场交换，不能以货币方式体现其的价值；有的只能部分进入市场，但其收费与成本支出之间是不对称的。公共资金的供给方式要保证事业组织发展的资金需要，努力调动其积极性，为社会提供优质的公共物品服务。

1建立竞争性拨款机制。某些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位，可采用项目招标、投标的方式选择使用机构，如国家重大课题研究项目、重点实验室建设、公共文化设施投资等等。通过竞争性拨款机制，引导公共事业机构努力实现政府的经济社会发展宏观政策目标，严格遵守公共财政制度，千方百计提高资金使用效益，为社会提供优质公共服务，满足公共需要。

2建立公共事业财政补贴制度。对提供准公共物品的事业机构，不一定全由政府举办，对企业、个人和其他社会组织投资兴办的这类机构，经审核凡符合政府所制定的公共事业组织标准者，政府可给予一定补助，既支持有关事业发展，引导社会资源配置，又不形成财政拖累。公共事业财政补贴制度的建立，有利于逐步改变目前公共事业组织主要依靠政府举办、国家财政负担沉重、效率不高的状况，在各类公共事业组织中引入竞争机制，为社会提供所需要的公共服务。

3建立激励性财政资金供给制度。对一些纯公益性的公共事业机构，如公共图书馆、博物馆等，可主要根据其为社会提供的业务量，以及所产生的社会效益、生态效益，如参观人数、读者满意度、污染指数等，确定财政资金供给量，以调动公共事业机构和人员的积极性，提高公共服务的质量和水平。即在部门预算编制过程中，对公共事业组织定员、定额的核定，以及定员、定额的调整，要科学地反映各类公共事业组织所提供公共服务的数量与质量，体现与社会公共需要的均衡，政府保证其所需要的公共资金，从而激励公共事业组织合理配置资源，提高服务效率，更好地满足社会需要。在资金供给制度安排中，迫切需要解决的问题是尽快建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织的业绩评价体系，比较准确地反映其公共服务的效果，以决定政府财政供给的规模与结构。

4强化公共事业组织零基预算管理，提高财政资金供给方式的灵活性。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众对公共事业服务需求的规模、结构也会相应发生变化，有些公共服务需求增加了，就需要增加政府财政资金支持，而有的公共服务需求缩小了，就不需要维持原有的支出规模。因此，要通过公共事业组织零基预算管理，每年审查有关公共事业组织支出的必要性、可行性，在此基础上编制预算、供给资金，及时调整公共事业组织支出的规模与结构，既保证社会公共需要，又减少公共事业组织对财政资金的过度依赖。

（三）完善财政政策支持体系，优化公共事业组织成长环境

1对公共事业组织的税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要进一步改进：（1）实行公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否具有免税资格，要由税务机关核准。从国外的公共事业机构的情况看，有自动具有免税资格和税务机关核准其资格两种情况，自动具有免税资格一般指公共事业机构经政府主管部门审核后即具有免税资格。我国目前还处在体制转轨时期，实行税务机关核准制度有利于加强税收管理。（2）坚持免税公共事业机构的公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目的的公共事业机构，才能给予减免税收优惠，公共事业机构来自与公益事业无关的收入要依法纳税。在目前我国事业单位、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利与非营利活动并存的情况下，税务机关以公益性和非营利性为标准，才能正确界定是否给予减免税。（3）要求免税的公共事业机构具有法人资格。从事公益性、非营利性活动的公共事业机构具有法人资格，就能保证免税收入用于其宗旨所规定的社会公益事业，其财产为法人占有，机构终止或解散时财产归政府所有或转移到其他公共事业机构，防止免税收入形成的资产落入私人手中。（4）根据我国公共事业机构改革与发展的具体情况，对现行税制中有关公共事业机构减免税的政策进行调整修改，使之更加详细、清晰，即有利于促进社会公共事业发展，又防范产生税收漏洞。

2鼓励社会捐赠的税收政策。对向公共事业机构捐赠的税收优惠政策需要进一步规范：（1）明确对互惠性公共事业机构的捐赠不予减免税，只对公益性公共事业机构的捐赠减免税，以保证各项捐赠为公众利益服务。（2）对捐赠给予减免税优惠的公共事业机构进行具体界定，要求接受捐赠的公共事业组织具有法人资格和免税资格，具有公益性的特征、范围等。（3）对公共事业机构捐赠实行限额扣除，适当提高扣除标准，如按应纳税额的10%或应纳税所得额的50%扣除。

3完善公共事业服务定价的政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构，在向城乡居民提供服务时，可收取一定的费用，以补偿其成本支出。由于其非营利性和接受了政府财政资金及社会捐赠，收费标准即公共服务定价必须受到政府管制。凡接受了政府财政资金、社会捐赠的公共事业服务定价，由各级政府财政主管部门审核。其要点包括：（1）维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决策程序中，建立相应的公众参与机制，如举行价格听证会、公示、投诉等，充分反映公众意见，维护公共利益，提高服务质量。（2）成本补偿。即收费加政府补助和社会捐赠，可补偿提供服务所发生的成本消耗。在政府财力许可的范围内，有些服务可免费或低于成本收费。（3）激励原则。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益的前提下，公共事业服务定价需要一定的激励机制，以调动公共事业机构及人员的积极性，提高服务质量，加快公共事业发展。

（四）采取有效的政策措施，加快事业单位制度改革进程，构建中国现代公共事业管理制度

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关键词：“三农”问题;财政政策

一、“三农”问题的重要性

党的十六届三中全会提出要按照统筹城乡发展的要求，要逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。统筹发展城乡经济意味着要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，重点和难点在农村、农民、农业。不解决好“三农”问题，农村不实现小康，不实现城乡协调发展，显然全面建设小康社会的目标就难以实现。近些年来，“三农”问题随着我国社会经济的飞速发展和外部环境的急剧变化而不断加剧。经济的高速发展、城市化的快速扩张使农村的发展空间受到极大挤压，耕地面积不断缩小，农村人口不断减少，农业对GDP的贡献也不断下降。这些情况都值得我们关注，如何使用财政政策更好地改进这些问题也值得我们深刻思考。以下我们将具体探讨“三农”问题的表现现状以及解决该问题的财政政策。

二、“三农”问题存在的原因探析

首先，我国的城乡二元经济结构现状以及财权和事权的不对称是导致我国农村公共产品供给不足以及农民负担过重的一个主要原因。80年代初期为了加快我国工业化的发展进程，在资源极端有限的情况下我国政府采取了“城乡分治”的财政政策，因此很多农村的公共产品主要由农民自己解决，经过20多年的发展导致城乡经济发展水平的巨大差距。另外，在农村基层政府单位里面，县乡两级政府财权和事权不对称也是农村发展滞后的一个因素。例如以义务教育经费为例，目前绝大部分都是由乡镇负担，上级财政如县财政和省财政负担的很少。而事实上基层部门在财权集中的情况下基本上没有财力来解决这些问题，久而久之就造成了典型的公共产品供给不足情况。

其次，长期以来政府政策和财政政策上的“城乡区别”对待也是“三农”问题形成的一个根源。具体来说：一方面是城乡分割，就是实行城市与农村不同的户籍制度，这个影响是比较大的。现在城乡分割的弊端越来越明显，城乡两种公共服务体系，农民享受不到国家的公共服务，城里人生活、医疗、教育、养老都有保障，国家的政策仅是考虑工业和城市，对农业和农村的投入很少，使农民的生活水平大大落后于城市居民。另一个方面是掠夺农业的政策。解放初期的国民经济基础就是农业，在这个基础上建立工业体系，积累来自农业。如何把积累拿到工业上来，靠的是价格“剪刀差”，即农产品价格几十年不变，工业产品价格逐步上涨。

最后，我们还发现虽然近些年来我国财政支农的绝对数值在增长，然而其投入的相对比例却是在减少的。有数据显示，1985年以前我国财政支农的比例在10％以上，进入2000年后我国财政的支农比例则基本维持在7％左右。而且，在这些政府财政支农的资金中70％以上是用于人员供养及行政人员开支所需，用于基础设施和农业科技投入的比重还没有能够超过30％。尤其值得关注的是农业科技投入还没有能够达到1％以上的水平，这些比较鲜明的问题都值得我们深刻思考的。

三、当今我国“三农”问题的具体表现现状

1.在农村的公共产品供给总量不足

我国财政在农村提供的农村公共产品供给不足，具体包括农村水利的建设、农村道路建设、农业科技推广、及有关农产品市场供求信息的预告等。这些公共产品原则上是由乡镇政府提供，但这两年农村税费改革在各地的展开，乡镇政府失去了制度外资金的补充，财力更加拮据，有些乡镇财政连正常运转都出现了问题，更是无力提供公共产品了。由于乡镇政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。

2.农村公共医疗卫生、社会保障等工作做得还不到位

在我国城市里目前基本上形成了以养老保险、医疗保险和失业保险三个方面为主的社会保障体系框架。在农村一方面由于我国人多地少的特点，决定了这一制度的保障程度极低，虽然我国财政近些年在农村合作医疗制度建设、养老保险制度方面做了不少工作，然而整体而言我国农村社会保障制度还是不完全、水平还是有待进一步提高。从2004年开始中央财政开始建立新型农村合作医疗制度，其目标是到2005年农村覆盖范围达到20％，2006年达到40％，2008年在全国基本普及。而事实上截止至2008年上半年，我国的新型农村合作医疗制度在农村的覆盖面还是没有达到基本覆盖的水平，当中还有很多问题需要我们及时发现并且进一步贯彻执行。

3.农村剩余劳动力的转移比较困难，农民收入增长空间不大

当前我国的很多省份仍然有很多剩余劳动的需要转移，尤其是一些农业大省，剩余劳动力多达几千万。因此要在短时间内创造许多基层的工作岗位显然是不太可能的，需要我们树立长远的意识。此外，我们发现1996年我国农民人均收入增长幅度为9.0％，而十年后我国农民收入的增长幅度却没有十年前的高。这个数据说明虽然我们财政做了很大贡献，效果却没有明显地体现出来，因此，对于农民收入的严峻性需要我们进一步的分析。

4.农业生产的科技水平没有大提高，生产成本投入比较高

当今社会虽然农业生产机械化水平已经很成熟了，农业生产的培植技术等也有很大提高，然而在我国有些地方由于地理条件的限制，很多农业生产仍然采用比较原始简单的生产方式。一些现代化的技术比如节水灌溉技术等根本没有办法得到重视。另一方面，农民的知识水平也很大程度上限制了高新技术农业的发展，导致了我国有些地方农业生产投入成本高，利润水平却不高的现状。

四、解决“三农”问题的财政政策探析

1.财政应该加大对“三农”的投入

虽然近些年来我国财政支农的力度有在增加，然而从整体上来说，财政支农的广度和深度还不够，我们要提高认识将财政支农的行动更多地落实到实际工作中，尤其是地方基层政府人员更应该把这项工作当成重中之重。此外，在注重财政支农绝对量增加的同时，也要优化财政支农的结构，严格控制各种事业费用的支出。要能尽量减少流通环节的补贴，建立起对农民收入的直接补贴制度会比较好。总之，要使得财政支农的支出在绝对量上和相对量上都要有大的提高，做到确实增加对“三农”的投入力度和效益。

2.财政应该尽力扶植发展乡镇企业的壮大

我国有8亿多的农民在农村，因此大量剩余劳动力在农村的转移成为当前我们

必须高度重视的问题。而乡镇企业一直以来是有效吸纳农民剩余劳动力的重要渠道，尽管目前很多地方的乡镇企业的发展势头有所减弱，甚至出现对于剩余劳动力的吸纳能力在下降，然而其对农民纯收入增量的贡献率还在提高。从这个角度来说我们应当大力扶植发展乡镇企业。据统计资料显示，目前乡镇企业以农副产品加工为主的企业只有40多万家，所创造的产值只占乡镇集体工业的1/4左右，大约占农产品总产值20％。大力发展农副产品加工工业，要充分利用乡镇企业的资源优势，大力发展农副产品加工、储藏、保鲜、运销业，逐步形成种养加、产销供一条龙服务。

3.加强农业基础设施和科技创新体系建设，强化现代农业的设施装备和科技水平

一方面中央财政应该支持地方财政大力加强农田水利建设，加快实施节水灌溉及配套工程，提高农业综合开发能力和防灾减灾能力，加快改变农村生产生活条件落后的局面。另一方面也要关注乡村基础设施的建设，加大农村公路建设力度，充分发挥辐射周边农村的功能，促进基础设施和公共服务向农村延伸。此外，还应该加强农业科技创新体系建设，大幅度增加农业科研投入，加强国家基地、区域性农业科研中心创新能力建设，启动农业行业科研专项，着力扶持对现代农业建设有重要支撑作用的技术研发。

4.加强财政支农资金的使用效益管理

当前我国的财政支农资金使用和管理都比较分散，这样就没有办法达到集中使用资金解决问题的效果。因此，作为县一级的财政部门应该统一预算管理，统一整合支农资金，在使用的过程中也要加强监督管理，争取将每一分钱的支农资金都要用在刀刃上。另外，应该调整财政支农资金的支出结构和支出方式，有侧重点地使用和调整财政支农的支出方式针对不同的支农项目和具体目标，采用直接投入、财政补贴、投资入股、配套投入、招标采购等不同的资金拨付、投入和使用方式，争取使得有限的支农资金发挥最大的经济效益。

5.进一步完善和改进我国农村的公共卫生和社会保障制度建设

当前农民看病难、医疗费用昂贵是如今全国农村存在的普遍现象，我国的农村居民收入远低于城市居民，而我国七层以上的人口是农村居民，所以不管从哪个角度上说今后一段时期内我国的社会保障重点肯定是在农村。只有农村的社会保障问题真正解决好了，我国的农村贫困问题才算解决好了。从这个意义上讲，政府更应该建立农村社会保障体制，减少农村贫困，缩小城乡收入分配差距，实现收入分配的公平。为此我们必须坚持城乡一体化的社会保障政策导向，加大对农村社会保障的投入力度，提高农村已有的社会保障水平，给我国广大的农民以国民待遇。

参考文献：

[1]李萍.促进“三农”问题解决的财政对策[J].财会研究，2007(6).

[2]邢波.关于解决“三农”问题财政政策的评价及其建议[J].甘肃农业，2007(5).

[3]许宗凤.我国“三农”问题的财政对策分析[J]科技创新导报，2008(4).

[4]苏明.国家财政“三农”支持政策的回顾与展望[J].经济研究参考，2008(31).

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一、国内财政赤字研究的若干重要问题

科学的财政赤字理论体系，建立在一系列基础理论之上。要构建适合中国社会主义市场经济体制的财政赤字理论体系，首先要对一些重要的理论问题进行充分的研究。从学术界对理论问题研究的目的看，主要是为国家制定正确的政策提供理论依据。财政赤字作为一国扩张性财政政策的手段也好，结果也好，归根到底是政府宏观经济政策的重要方面。所以，对财政赤字基本理论问题的研究，是建立科学、完善的赤字理论体系的关键。近年来，国内学术界主要就是围绕着财政赤字的一些基本理论问题，如财政赤字的内涵、产生的原因；财政赤字与一些宏观经济指标的关系，如财政赤字与通货膨胀及经济增长之间的关系；国外财政赤字研究的成果及启示等方面来进行研究的。

1.关于财政赤字的基本理论问题。主要包括财政赤字内涵、构成及赤字产生原因等方面。

目前关于财政赤字的内涵国内学术界基本上达成了一致意见：即财政赤字是一国经常性支出大于经常性收入的差额。

从中国财政赤字的构成来看，有学者认为：在当代经济学中，按照赤字产生的基本原因和经济背景，可将财政赤字划分为结构性赤字和周期性赤字。中国是处于改革和发展中的国家，因此中国的财政赤字在某种程度上可以被视为经济改革和社会发展政策的机会成本，或者说是发展的代价。这种赤字有很强的过渡性特征，据此，把发展中国家的财政赤字划分为发展政策性赤字、结构性赤字和周期性赤字。这里的发展政策性赤字是发展中国家政府在执行其经济和社会发展规划过程中，为根除不发达和贫困，按国民经济总体和长远战略目标进行改革和建设而直接或间接引起的预算收支逆差。如果说发展政策性赤字是改革和发展政策调整引起的赤字，结构性赤字则是指那些非政策性或常规的税收调整和支出变动引起的赤字，周期性赤字是发生在结构性赤字之上的赤字，即在给定的经济活动水平之外发生的赤字。①

此外，国内也有学者将财政赤字分为主动性赤字和被动性赤字、人为赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、软赤字和硬赤字。②

笔者认为，为研究问题方便，也为了更好地结合中国的现实研究财政赤字问题，将财政赤字划分为结构性赤字和周期性赤字是比较合适的。因为，无论从哪个角度对财政赤字进行研究，其目的主要是为了政府宏观经济政策的制订和考察政府宏观经济政策的效果。而一国的宏观经济政策往往与一国的经济周期密切相关，而且政府的政策在一定程度上是为了调整经济结构。所以，周期性财政赤字是指由于经济周期引起的财政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字统称为结构性赤字。

要建立适合国情的财政赤字理论体系，还有一个基本理论问题也不能忽视，即财政赤字的产生原因。国内有学者概括出三个方面的因素：一是经济发展指导思想方面的因素，二是财政技术方面的因素，三是体制方面的因素。③

笔者认为，这种概括是为了研究特定的问题而进行的。针对中国建立财政赤字理论体系，赤字产生的原因不外乎是两个力量对比的结果：一是财政支出，二是财政收入。作为财政收支的差额，财政赤字是财政收入不足以抵补财政支出的结果。所以，财政赤字产生的原因是政府的收入相对于支出的不足，这又可以分为两种情况：一种是政府主动地扩大支出而使政府收入不足以抵补过多的支出引起的赤字；另一种是政府并没有主动扩大支出，而由于政府收入本身不足以抵补支出引起的赤字。概括地说，赤字产生的原因，一是由于政府的预算造成的，二是因为政府的财力收入不足形成的。

此外，财政赤字的弥补方式问题是赤字理论体系的又一重要的内容。无论从中国1994年开始实施的《预算法》，还是从其他发达国家的实践，以及中国近几年的政策操作，都是以发行公债作为财政赤字的主要弥补方式，在这一点上国内存在的争议并不大。

2.关于财政赤字与宏观经济变量的关系问题。这是财政赤字理论体系的主体内容，也是近几年国内学术界研究的重点和难点。在这一点上，国际上也存在较大争议。在这方面的研究，主要集中在以下几点：

首先，财政赤字与通货膨胀之间的关系。一般而言，国内学术界对这个问题的认识有一点是统一的，即通过货币融资方式进行弥补的财政赤字会造成通货膨胀，而通过债务融资方式弥补的财政赤字能否造成通货膨胀要具体分析。中国在传统体制下，财政赤字的弥补主要是通过向银行透支的方式来完成的。这种赤字弥补方式，会直接增加流通领域的货币供给量，造成通货膨胀。近年来，中国的财政赤字大都通过发行国债来弥补，其对通货膨胀的影响并不确定。用举借外债来弥补赤字，虽然对国际收支会产生有利的补偿性影响，但对总需求一般具有扩张性影响。如果弥补赤字的资金来源于非银行部门（如居民个人）借款，则对总需求具有抑制性作用，此时不会造成通货膨胀。当弥补赤字的资金来源于商业银行，而商业银行以增加信用的方式参与对中央银行的承购时，对通货膨胀会产生扩张性影响。由中央银行直接以发行货币方式来弥补赤字，会对总需求产生扩张性影响并加剧通货膨胀。④

笔者认为，财政赤字能否造成通货膨胀，要具体情况具体分析。如果一国的赤字主要是通过发行国债的方式来弥补，而国债又主要来源于非银行机构即居民的储蓄存款，这时的赤字就未必一定造成通货膨胀。归根到底，赤字造成通货膨胀的前提是赤字使流通中的货币数量增加，并进而带来物价水平的持续上升。所以，各国在运用赤字财政政策干预经济时，要充分考虑通货膨胀风险，但不必担心赤字一定会带来通货膨胀，而是必须结合当时的国情、当时的经济形势来具体分析和做出政策决定。

财政赤字对经济增长的影响，主要是通过它对总供求关系的作用来实现的。国内有学者从财政赤字对总供给的静态和动态影响角度分析了财政赤字对经济增长率的影响。在封闭条件下，从静态要素看，财政赤字是政府的投资行为，因而可以由于政府的投资形成有形的资本、政府还可以直接对劳动力和对科学技术进行投资。通过这些投资，会增加全社会" 的总供给，促进经济增长。从动态的角度，财政赤字主要是通过对社会总储蓄率和社会平均资本产出率的影响来促进经济增长。一般而言，财政赤字会降低社会的总储蓄率和社会平均资本产出率，因而财政赤字会抑制经济增长。⑥

但国内的主流观点还是认为财政赤字对经济增长有促进作用。“如果赤字和国债用于公共投资，则净效应是促进了我国的经济增长。”⑦有学者从理论上论证了财政赤字对经济增长的拉动效应：财政支出如果是生产性支出，财政赤字就会在一定程度上具有拉动效应；由于中国民间投资对利率缺乏弹性，在经济长期持续增长的情况下，则赤字支出通过国民收入增加而产生拉动效应；公债发行融资的赤字支出会产生拉动效应；赤字支出在经济衰退时会对经济增长产生拉动效应。⑧

笔者认为，财政赤字能否促进经济增长，一个很重要的条件是社会上是否存在闲置资源。当一国经济处于衰退阶段，社会上存在大量闲置资源，而私人投资又相对不足的情形下，政府的赤字支出会激活社会上的闲置资源，形成新的生产能力，进而带动经济增长。反之，则可能带来通货膨胀。

此外，有学者从财政政策的角度提出通过扩大政策支出以增加就业，“扩大政府支出，实行‘以工代赈’，增加社会总需求。”A013

笔者认为，从当前世界经济的总体形势看，经济处于衰退这样一种判断是准确的。那么，各国政府都在寻求积极、有效地措施来促进经济的增长。从目前形势看，以降低利率来刺激经济增长的货币政策已显力度不足。同时，各国又都存在着一定的闲置资源，私人投资不旺盛，在这样一种情况下，运用凯恩斯主义的财政赤字政策是会发挥一定的积极作用的。这也是各国政府在积极采取的政策措施的一个重要方面。比如，美联储已经宣布第11次降息。“9.11”事件后，美联储向金融系统注入了1180亿美元。与此同时，美国国会已经承诺投入5500亿美元用于纽约市的重建和重振航空业。这都是赤字政策的重要表现。

财政赤字与国债之间的关系、以及财政赤字和国债规模的国际比较等问题都是构建中国赤字理论体系不可缺少的内容。在这些方面，自1996年以来，国内学术界也进行了一定的探讨，限于篇幅，这里就不一一涉及。

二、国内财政赤字研究亟待解决的实际问题

随着经济体制改革的顺利进行，近年来中国的财政赤字已经出现了一些新的特征，分析这些特征对我们制定正确的政策具有重要的理论和现实意义。

首先，财政赤字的弥补方式由过去的货币融资法改革为现在的债务融资法。在传统体制下，中国财政赤字的弥补方式主要是通过利用往年财政结余，或向银行透支来解决的。自1994年以来，中国财政赤字的弥补方式主要是通过政府发行公债来完成，这也是以法律的形式固定下来的、适应社会主义市场经济体制的赤字弥补方式。

再次，财政赤字由决算赤字变为预算赤字。改革开放前，我国财政赤字是在政府年终决算时，由于收不抵支而出现的。改革开放以来，政府已经开始在制定预算时就留出赤字缺口。赤字已经由被动出现变为现在的主动用来干预经济。这一点在1998年以后表现得尤其明显。

最后，原来政府的政策目的是消除财政赤字，现在已经把财政赤字作为手段来干预经济生活，财政赤字已经变成了国家宏观经济政策的主要手段之一。从消除财政赤字为目的到以赤字财政作为政策手段的变化，既是中国经济体制改革的必然结果，也是当今世界各国宏观经济政策的一种普遍趋势。

财政赤字发生以上变化，是和中国的经济体制改革分不开的，也是世界经济全球化发展的必然结果。在当前形势下，充分运用财政赤字政策，来刺激国内外的有效需求，拉动经济走出衰退是最关键的。

与财政赤字特征相适应，国内学术界对财政赤字问题的研究取得了一定的成果，也为政策的制定提供了一定的理论依据，但也存在一些不尽如人意之处。因为，要建立完善的财政赤字理论体系，在以下几个方面还存在亟待解决的问题。

首先，理论上的研究比较薄弱。这几年国内学术界在研究财政赤字问题时，很多情况下，是把它与财政政策联系在一起的，对财政赤字政策研究得比较充分。这是对的，因为财政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的结果。但如果只注重对策研究，忽视了理论的深入探讨，政策也就缺乏坚实的基础。从近几年国内学术界对赤字问题的研究看，虽有个别学者对赤字的一些理论问题进行了一定的探讨。比如，研究财政赤字与通货膨胀及经济增长之间的关系，但从总体看，在这方面还是远远难以适应经济形势发展对理论的需要。

其次，缺乏完善的系统性。对财政赤字的研究与国家的政策有关，而政策不是一成不变的。所以，政策有时间性，这种时间性也表现在财政赤字的研究方面。从国内对财政赤字问题的研究看，表现很明显的一点是当政策制定出来以后，学术界就会出现一些学者，对国家的政策进行解析和寻找理论依据。这固然重要，但笔者认为更为重要的是应该重视基础理论研究，形成科学完整的理论体系，以便为政策的制定提供充足的理论依据。如果只是对政策进行注脚，理论的发展就必然滞后，未来政府政策的制定也就缺乏坚实的基础。

再次，缺乏可操作性。国内理论界在对财政赤字问题进行研究时，往往借鉴西方经济学中的一些理论，这是应该肯定的。但同时也带来了一定的问题，那就是由于介绍西方的理论和政策比较多，相对而言，结合中国的实际就略显不足，使这种研究成果缺乏可操作性。正确的态度应该是在充分借鉴西方成熟理论的同时，结合中国的现实情况，建立起适合中国国情的财政赤字理论体系。

最后，定量研究不足。定性研究与定量研究相比，国内学术界对财政赤字的定量研究相对而言还是比较弱的。这一方面是由于中国正处于体制转型期，有一些政策和数据与成熟的发达国家比缺乏连续性和可比较性，限制了定量研究的基础；另一方面则由于对财政赤字的作用，人们一直存在争议，所以对赤字的定量研究也就显得有所不足。而从比较发达、完善的理论体系来看，既要注重定性研究，同时又要重视定量研究。适度、合理的定量研究，可以为政策制定提供确切、良好的理论依据。

此外，从近几年的研究成果看，对财政赤字问题的研究虽然也结" 合国家的宏观经济状况，尤其是宏观经济政策，比如与货币政策的关系，但既然财政赤字是国家经济运行中的一个现象，同时又是各国政府经常运用的一种手段，那么就不能单纯地就赤字研究赤字，而必须与其他经济范畴、甚至是社会范畴联系起来，形成一个完整的体系。

所以，对中国而言，在财政赤字问题的研究上，必须从理论的角度，构建一个完整的宏观体系，这个体系既应该包括与财政赤字有关的基本理论问题（比如赤字的规模）、影响财政赤字的变量、财政赤字对其他变量的影响，还应该包括国外在赤字方面的研究对中国有借鉴意义的成果，同时最重要的是提出一个完整的政策操作系统：即在什么条件下要运用赤字财政来干预经济，什么条件下要缩减赤字；在运用赤字财政政策时，应该运用什么样的货币政策与之配合等。

三、中国财政赤字理论体系的初步设想

要解决中国财政赤字研究中存在的问题，就要建立一个科学的、完整的、适合中国国情的财政赤字理论体系。这一理论体系不仅要包括一些基本的理论问题，而且要包括一些在特定情形下的可供选择的政策体系。笔者认为，这一理论体系至少应包括以下六个方面的内容：

1.财政赤字的基本理论问题。财政赤字的内涵、分类、产生原因及其总体影响，这些都应该包括在这一部分中。这是整个理论体系的基础和出发点，这也是基础理论部分。这一部分的内容既应包括学术界已经取得共识的一些基本内容，也要深化对其中某些内容的研究和探讨。比如，关于财政赤字的概念，可以结合实际提出一些新的提法：弹性赤字，界定赤字的变化率与GDP变化率的比率关系；膨胀-紧缩赤字，根据经济的周期变化来采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定时期、特定领域实行特定的赤字支持特定行业、特定产业的发展；等等。

2.财政赤字与资源配置的关系。资源配置的手段主要包括两个方面，一是政府，二是市场。而市场是当今世界各国资源配置的主要手段，在此基础上，各国都运用政府的宏观经济政策来影响和调整资源配置。财政赤字对资源配置具有重要的影响，这种影响主要是通过政府的宏观手段来完成的，其目的是为了调整资源配置、提高资源使用效率，进而调整经济结构、促进产业结构合理化。

3.财政赤字与通货膨胀的关系。这既是各国政府关注的重点，也是各国理论界关注的焦点。对这个问题的研究，国内外存在很大的争议，争议的核心在于财政赤字是否会造成通货膨胀。目前理论界普遍接受的观点是要根据赤字的不同弥补方式和不同的经济形势来判断。

4.财政赤字与经济增长的关系。这是各国在运用财政赤字干预经济时的出发点和目的。任何一国宏观经济政策的首要目标是实现经济增长，而实践已经证明在一定的条件下，财政赤字可以促进经济增长。这里研究的关键问题是究竟在怎样的条件下，政府可以采取赤字财政政策来拉动经济增长。

5.财政赤字与就业的关系。实现充分就业也是各国政府在宏观经济中关注的一个重要目标。凯恩斯主义的理论核心也是运用财政赤字解决失业问题。实践证明，赤字与就业具有相关性，当财政赤字投资于生产领域，这种相关性表现得愈加明显。我们要研究在社会经济处于什么样的状态下，财政赤字会促进就业扩大；在什么条件下，赤字对就业不会产生促进作用。

6.财政赤字与国际收支之间的关系。国际收支与财政收支一样，也存在三种不同状况：收大于支，即顺差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各国的目标，但平衡是相对的，不平衡是绝对的。当国际收支出现逆差时，我们说，这个国家的国际收支出现了赤字。财政赤字对一国的国际收支有重要的影响。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的双赤字理论认为，进出口贸易赤字恒等于资本净流入，高额的财政赤字将导致一国政府借款增加，利率随之上升，本国货币汇率升值，由此使得进口增加，出口减少，贸易赤字进一步增加，即财政赤字增强了贸易赤字的增加趋势。我们要借鉴这方面已经取得的成果，来建立适合中国的财政赤字与国际收支关系的理论。

以上几个方面应该是中国财政赤字理论体系的主体内容。此外，一国赤字的规模、赤字规模的衡量指标等内容，国内外已经取得了一定的研究成果，这应该包括在中国的赤字理论体系内。

总之，只要国家存在，财政赤字就是国家发挥职能作用一种不可避免的现象，所以，虽然财政赤字的研究取得了一定的成就，但实质上还有许多领域是空白的。我们必须深化对财政赤字理论的研究，构建适合中国的财政赤字理论体系，为中国的宏观经济政策制订提供坚实的理论基础和政策依据，这对中国乃至世界来说，都有着重要的理论价值和实践意义。

注释：

①参见陈来：《财政赤字的形成机理及治理》，《安徽大学学报》（哲社版），1997年第1期。

⑤丛明：《关于积极财政政策若干问题讨论述评》，《经济纵横》，2001年第4期。

⑥彭睿：《赤字对总供给及经济增长影响的简要分析》，《经济问题》（太原），1997年第3期。

⑧郭庆旺、赵志耘：《论我国财政赤字的拉动效应》，《财贸经济》，1999年第6期。

⑨陈宝森：《克林顿经济政策六年回眸──1999年美国总统经济报告解析》，《世界经济》，1999年第7期。

A012陈景耀：《论中国通货紧缩形势下的财政赤字政策》，《世界经济》，1999年第11期。

A013顾晓慧：《财政政策与就业问题研究》，《北京商学院学报》，1999年第5期。

参考文献：

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[关键词]营改增；财政收入；财税体制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.075

[中图分类号]F812.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）02-0-02

“营改增”政策的实施对地方财政收入产生了较大的影响，只有对财政体制进行调整和改革才能保证地方财政收入的稳定性，才能促使地方产业结构得到进一步的优化，才能为地方经济持续、稳定地增长提供强有力的支持。虽然“营改增”实施的短期效果与长期效果不尽相同，但仍对利益主体的行为模式进行充分考虑，促使其得到一定的改进和优化。下面针对“营改增”政策的实施对地方财政收入的影响进行分析，并基于“营改增”政策的实施情况探讨财税体制改革的有效策略。

1 “营改增”政策的实施现状

“营改增”政策的实施引发了税收的变动，导致地方物价也发生了大幅度的变动。这种情况不仅影响了地方财政收入，还对地方企业的经营发展和个人消费水平都具有特定的影响。就目前来看，“营改增”政策中大多数的规定都具有临时性，其措施也不够稳定，与规范性、秩序性较强的消费型增值税的制度具有较大差距，其完善还需要多方的努力和支持，且应当尽快完善配套的法律法规。

2 “营改增”政策的实施对地方财政收入的影响

2.1 短时间内地方财政收入明显降低

由于地方财政收入主要包括税收收入和非税收收入两个部分，税收收入占据地方财政收入的比重较大，而根据“营改增”政策可知，收入预算的级次依然依照过去营业税的级次入库。然而由于营业税在地方税收中占据比重较大，是其重要组成部分，在“营改增”政策减税效应的影响下，降低了地方财政税收。同时，在“营改增”政策实施后，城市维护建设税、教育费附加等附加税费的征收将减少，使地方财政收入明显降低。长此以往，若是上级政府未支持结构性减税转移支付补助，那么将影响地方财力的稳定发展。

2.2 长时间内地方财政收入显著提升

“营改增”政策的实施有利于地方经济结构的调整，助力地方经济的转型，促使其产业得到升级，促进技术得到创新和优化，大大提高经济增长的内生动力。同时，“营改增”政策也为生产和流通的专业化创造了重要前提，促使地方服务业比重的提升，为现代服务业的进一步发展提供了特定支持，推动了各种产业的有机融合，加快了地方经济发展的步伐。

除此之外，“营改增”政策的实施对地方企业的发展也产生了一定的影响。在地方企业税收成本方面具有积极作用，明显节约了税收成本，促使其外购材料、设备及服务发生的进项税得到了充分抵扣，大大减少了税负，特别是对大规模投入生产的企业，其减税的效果更为显著。从我国税收发展来看，“营改增”政策的实施能有效改善税基，是促进我国税收持续稳定发展的重要措施，为我国的综合发展提供财力支持。

3 地方财政体制应对“营改增”政策的改革策略

3.1 建立健全地方税种体系，填补地方财政收入

营业税始终是地方财政收入的关键部分，在“营改增”政策实施后，建立健全税种体系是当前地方政府的首要工作。在“营改增”政策实施初期，我国税制体系中的房产税、资源税、船舶吨税等财产税种所带来的财政收入约有7 000亿元人民币，约占当年国内财政税收的7个百分点。根据经济合作与发展组织提供的相关资料可知，发达国家财产税收占地方税收的比重较大，如美国约占80%，英国占93%，相较于发达国家，我国财产税税收入水平较低，不符合我国经济发展的形势。在结构性减税方针的指导下，加强地方财产税征收，并将其作为主体税种具有一定的可行性，主要原因是当前房产税等财产税的呼声越来越高，其征收条件也越来越成熟。针对国内房地产行业发展过快，资金投入与流动性过大，金融风险不断加大等问题，地方政府应当完善房产税征收机制，并将环境税纳入到地方税制体系中。

3.2 完善财政转移支付制度，促进中央与地方财政达到平衡

我国幅员辽阔，大力发展社会主义市场经济不仅需要宏观调控相关的扶持政策，还要充分调动地方政府和社会各行各业的动能性和创造性，促使我国加快改革建设的节奏。“营改增”政策是结构性减税方针的重要内容，其实施过程中应充分考虑中央和地方对政策落实的影响，对中央和地方的事权与财权进行重新分配，明确各自的权利范围。自我国税收制度改革以来，中央始终占据全国税收总额的一半，拥有绝对的控制权，符合社会主义体制国家的特点。然而，这种情况导致国内一些经济发展水平较差的地区财力较为匮乏，其在行使事权时难以为公共服务项目的实施提供足够的财力支持，而地方又需要完善自身的公共服务项目，导致其过于依赖财政转移支付。在这样的形势下，地方财政转移支付缺乏规范性和秩序性，使财政政策发生扭曲，进而影响地方财政转移支付制度的落实。另外，这种财政转移支付行为随意发生的情况也导致地方企业纳税意识的下降，对税务征收产生消极情绪，使地方经济发展受到阻碍。因此，应当对试点地区的实际情况进行充分考虑，根据中央和地方的事权对财权进行具体分配，适当调高地方税收比重，调低中央税收比重，助力地方经济快速的发展。

3.3 建立完善的纵向转移支付制度，缩小地区经济发展差距

就目前我国各地区经济发展的情况来看，我国各地区经济发展存在不平衡的问题，使税收情况也存在较大的差异。由于经济发展水平影响地方税收，所以保证地方经济发展，促进地方经济发展达到平衡的状态是推动国家整体实力增强的重要前提。以经济发展水平相差甚远的广东省和自治区为例，广东省的经济发展水平较高，其地方税收情况较为良好，而自治区的经济发展水平较低，其税收状况较差。在这样的情况下，若是贸然实施结构性减税政策将扩大区域经济发展的差距，导致我国贫困差距加大。因此，在结构性减税政策实施前，应采取有效措施保证区域经济平衡发展，基于区域经济发展情况完善纵向转移支付制度，借助静态分析对中央与地方共享税收的比重加以推算，进而确定转移支付额度，促使财政转移支付资金的应用效率得到提高，以此来补充“营改增”政策实施造成的地方财政税收收入的缺口，促进财税体制改革工作的深化开展。同时，为了促进地方财政向均衡化的方向发展，应善于运用税收杠杆制度和财政补贴制度，加强财政政策的落实。首先，应当考虑地区发展的特点和情况，在经济发展较差的地区实施增值税优惠政策，设立优惠税率，适当实施免税政策。其次，加大对经济发展水平较低地区的财政转移支付，促使其经济结构和产业结构得到优化调整。

3.4 优化税收征管机构，促进国税部门与地税部门合署办公

在优化税收征管机构方面，首先可以建立纳税人信息管理机构，搭建统一、共享的网上报税平台，促使税收信息资源能够共同分享。这样不仅能有效处理国税、地税人员供需的矛盾，还能够降低税收成本，促使税收效率得到显著提升，助力其监管工作的高效开展。因此，只需要将纳税人的报税信息提交到信息管理机构，在完成其信息真实性的审核后，就可以自动形成相应的报表，让纳税人可以根据表格项目完成内容填写工作。其次，实现国税部门与地税部门合署办公能大大简化行政审批程序，提高纳税人税务行政注册效率和缴税效率。最后，应当加强宏观调控，促使国税机构掌握准确的地方税收状况，对其实施顶层设计，促使其符合经济发展的节奏，为我国经济持续、稳定的发展奠定坚实的基础。

4 结 语

“营改增”政策的实施有效地减少了重复征税，在一定程度上表现了减税的效应。同时，还起到了完善税基的作用，促使地方经济得到了进一步的增长，使经济结构得到更好的调节。因此，地方政府应当调整和完善分税制财政管理体制，提高地方税收分成的比重。另外，还应当保证一定的弹性，不应运用统一的方式对待政策实施。地方政府应当充分借助“营改增”实施的契机，加快地方产业结构的升级，促使战略新兴产业与现代服务业共同发展，以此来涵养税基，提高财政收入的稳定性。并且因为“营改增”政策前期实施的主要试点是生产业，所以要充分考虑其发展的特点，将抵扣链条形成后，促进产业链中的行业都可以得到一定的效益，进而促进产生分工的发展，促使其得到有效融合。

主要参考文献

[1]任爱华，李阅历，王宁.“营改增”对地方政府财政收入的影响――以河北省为例[J].会计之友，2015（21）.

[2]冷鹏.“营改增”对地方财政收入的影响[J].财经界：学术版，2015（8）.

[3]童香英，陈加国.“营改增”对地方财政收入的影响[J].合作经济与科技，2015（18）.

篇5

一、倾斜的国民收入分配与“三农”问题

改革开放以前，因为实行高度集中的计划经济及优先发展工业的发展战略，国民收入分配表现为农业向工业倾斜、农村向城市倾斜，国家以隐蔽的价格形式（即“剪刀差”）、税收方式及储蓄方式从农业提取大量剩余为工业化积累资金。据有关部门测算，1979年以前的29年里，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革开放以后，我国确立了以家庭经营为主的“统分结合”的双层经营体制，农户经营的主体地位得到承认，同时，国家提高了农副产品的价格，国民收入分配中不利于农业的局面有所改观，可供农户分配的财力大幅度增加。但是，国家分配政策调整的另一方面，却是减少了财政对三农的支出比例，造成财政支农投入不足，农村公共产品供给不足。

（一）财政支农投入不足

1.财政支出中支农投入的比例趋于下降

20世纪90年代以来，虽然国家财政性支农支出（预算内，下同）的绝对量从1991年的347亿元增加到2002年的1691亿元，但财政支农支出占财政支出的比例整体上却呈现下降趋势（见图1），从1991年的10.26%下降到2002年的7.66%.其中，1998年支农支出比例提高到10.69%，这是因为1998年国家增发1000亿元债券中有350亿元用于与农业相关的长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设移民建镇和水利枢纽工程等，但实际上直接用于农业的只有20亿元。

2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重

从图2可以看出，财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3.也许有人会说国家税收中来自农业的也就一般在4%左右，但须知农民对财政的贡献还有乡镇企业纳税，这一块占到国家税收的不小比例。以2001年为例，农民通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收的18.7%，高出当年财政支农比重13.6个百分点，上交的金额达2352.7亿元，多出财政支农支出金额1388亿元。

3.国家财政性支农支出中农业、农民的直接受益份额偏少

从总量上看，国家财政支农投入不足；进一步对国家财政支农投入的结构进行分析，仅有的这些财政支农资金也并未全部用于农业、农村和农民。首先，当前预算内财政支农支出包括：支援农村生产支出、农林水气象等部门事业费支出、农业基本建设、农业科技三项费用、农村救济等项，其中的“农林水气象等部门事业费”支出占财政支农支出的比重超过三分之一，这些资金主要用于各级农口行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出但实际上大部分却流向了城市。其次，一些财政支农项目支出，如：江海堤防、南水北调、防洪防汛等，其受益对象包括城市和农村、工业和农业，但支出却全部列在支农资金中。再次，目前我国财政支农支出有相当一部分是通过扶持农业科技推广、产业化、乡镇企业、农产品流通等来推动农业和农村经济的发展，这种模式虽然有针对性强、效率高、便于管理等优点，但实际操作中，大量资金却因此流向了科研院所、工业企业、农业管理部门（七站八所）等，农业、农民直接收益的份额很少。另外，财政支农补贴对象和环节也存在错位。我国长期以来对农业实施财政支持的重点是粮棉大宗农产品的生产与流通，基本的政策措施是通过价格手段和财政补贴方式来调节农产品供求关系，并保障农民收入增长。但现有的政策执行机制一方面使政府陷入永无止境财政补贴“黑洞”，每年仅粮食企业的亏损就有上千亿元，另一方面使政府的农业政策效应难以实现，大量财政补贴的受益者是庞大臃肿的农产品（粮棉）流通部门，农民的受益非常有限。

（二）农村公共产品提供不足

从微观上讲，国家财政对农民的分配就是农民享受到的公共产品。从这个角度看，农民承受的非国民待遇更为明显。实际上，我国的公共产品供给体制一直未将农村的公共产品供给完全纳入制度内考虑。现行的农村公共产品供给体制仍然是时期制度外公共产品供给体制的延续。这种极不完善的制度外供给体制造成了我国目前农村公共产品供给格局的三大问题：一般的公共产品供给总量不足、最基本的社会保障缺失及农民为享受仅有的公共产品付出的代价极不合理。

1.农村公共产品供给总量不足

首先，与农业生产息息相关的农村公共产品供给不足，包括小型农田水利的建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系的完善及有关农产品市场供求信息的预告等。这些公共产品原则上是由乡镇政府提供，但由于乡镇政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。其次，关乎农村可持续发展的公共产品供给也出现了危机：包括农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等。原来乡镇政府通过“统筹”、“提留”等制度外收入的方式（姑且不论这种方式的种种弊端）还勉强能提供基本的公共服务，但随着这两年农村税费改革在各地的展开，乡镇政府失去了制度外资金的补充，财力更加拮据，有些乡镇财政连正常运转都出现了问题，更是无力提供公共产品了。以安徽省义务教育为例，税费改革前，每年的农村义务教育附加费和教育筹资费合计为11亿元，税费改革后取消了这两项收费，除了中央转移支付的2.45亿元外，农村义务教育经费净缺口达8.55亿元。

2.农村社会保障缺失

在社会保障方面，城市里目前基本上形成了以养老保险、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障体系框架。在农村，长期以来一直施行的是以土地代社保的政策，但一方面由于我国人多地少的特点，决定了这一制度的保障程度极低，仅仅是基本解决了农村人口的温饱问题；另一方面，这一制度在设计上并未将农村人口的生、老、病、死等考虑进去。而就是这样一种低水平、不完全的农村社会保障制度，在实际执行中仍然难以得到充分的保障。由于现行农村土地名义上属集体所有，但由于集体利益的实际代表者的缺位，所有权归属不清，侵占农民土地的事件层出不穷。同时，近年来国家通过减持部分国有资产来弥补城镇居民的社会保障资金缺口，而我国强大的工业化体系的建立是通过长期掠取农业剩余来完成的，这部分国有资产的积累仅仅用于城镇职工的社会保障对农民也是极不公平的。

3.农民为公共产品付出的代价不合理

政府在城市提供公共产品和服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、绿化）时，一般不会要求城市居民负担其费用，城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民也不必交纳任何费用。但在农村情况就大不一样了，农民享受政府提供的公共产品必须在交纳农业税、农业特产税、屠宰税等等的前提下，再以“三提五统”的方式另外付出一部分成本。农民必须自己出钱办义务教育，为国防安全服务的民兵训练也是农民自己的事，甚至定为基本国策的计划生育和作为基础设施的道路建设也无一例外的要向农民收费。制度外收费明显不合理，制度内税收的合理性也是值得商榷的。税收是公民享受政府提供的公共产品所支付的成本，公平税赋是人们公认的税收原则。但我国农民在享受的公共产品质量远不如城市居民的情况下还要支付比城市居民高得多的税赋。城市居民从事工商业虽然要缴纳增值税，但增值税的起征点是月销售额600～2000元，折合年销售额7200～24000元，工薪阶层所得税也有月收入800元的免征额。而农业税没有起征点，不论农民产量多少，是自用还是销售都要纳税。城市里与农民承担农业税具有可比性的是小规模纳税人和个体工商户。缴纳增值税的小规模纳税人有每次（日）销售额50～80元的起征点，运用的税率，商业企业为4%，商业以外为6%，仅为农业实际税率的14.3%和21.4%（折合增值税率，农业实际税率为28%）；个体工商户所得税实行五级超额累进税率，每年应税所得不超过5000元，适用5%得税率。可见，制度内的农业税对农民而言也是不公平的。

二、调整财政分配格局，促进“三农”问题解决

党的十六大确立了新世纪前二十年全面建设小康社会的奋斗目标。我国的基本国情决定了实现这个目标的重点和难点都在农村。为此，今年中央农村工作会议强调，全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。另一方面，为了适应市场经济的发展，我国正在建立公共财政体系。公共财政更加突出的是财政的公共性，即财政活动是为了满足全社会每个公民的公共需要，为整个社会提供公共产品和公共服务，调节收入与财富的分配，使之符合社会公平或公正的目标[5].在这样的背景下，及时调整国民收入分配，加大财政对“三农”的支持显然是势在必行。

（一）加大财政支农力度，从根本上调整国民收入分配格局

财政分配是国民收入分配的集中体现，财政支持是对“三农”最直接的支持。要扭转国民收入和财政资金分配中轻视农业、农村、农民的局面，最关键的是要尽快调整财政支出结构，稳定增加财政支农投入。

1.确保财政支农投入的稳定增长

必须充分认识到，农业生产的根本特点和农产品的特殊性质决定了农业是存在市场失灵的经济领域。而在公共财政的框架下，财政支出的界定就是以市场是否失灵为依据，财政支农支出应该随着经济的发展和国家财力的增强而稳定增长。不仅如此，为了体现“三农”的优先位置，还必须使财政支农支出的增长速度超过财政其它支出的增长速度。

2.拓展支农资金来源渠道

除了直接投入，财政还要积极发挥资金的引导作用，以拓宽农业投资渠道，增辟新的农业投资来源。政府可以通过贴息、担保、政策优惠等方式以及按照“谁投资、谁经营、谁收益”的原则，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资、工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。政府要制造一个政策环境，明确政府鼓励投资的领域，如生产经营性领域、应用科学领域中的竞争性项目，列出具体目录和补贴、优惠、奖励的办法等，鼓励和引导社会资本进入农业领域。

3.明确支农投入的重点

在财政支农资金有限的情况下，资金投向应该是农业和农村发展中面临的突出问题。具体来说，支农的重点应该包括以下几个方面：一是加大农业、农村基础设施建设的投入，因为它是农业稳定发展、高效运转的重要物质保证；二是加大农业科研的投入，因为它是增加农业科技含量、提高农业竞争力的手段，也是农民增收的有效途径；三是支持涉农服务体系的建设，因为它是实现农业生产社会化、专业化、市场化、信息化的基础和平台。

4.改革支农资金投入方式

为了使农民能够真正享受到政府的支持，财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起符合我国国情的，以收入补贴、生产补贴、救补贴为主要方式的财政支农资金直接补贴模式。

（二）改变公共产品供给体制中的农村歧视，追求社会公平

公共财政制度的目标之一就是追求社会公平，而我国目前的公共产品供给体制恰恰没有给农民及其子女与城镇居民一样的国民待遇。因此，实现公平，关键是建设农村的公共财政体系，使不同地区、不同阶层的公民可享受到大体相同的公共产品和公共服务。

1.通过改革现行的财政体制，从制度上解决农村公共产品供给问题

无论是公共产品供给的不足，还是农民支付的成本过高，都与政府财权事权不对称有关。因此，必须改革现行的财政体制，全面建立健全公共财政体制，改变公共产品供给的农村歧视，这其实也是为工农协调发展奠定财政基础。一要完善分税制财政体制。根据中央与地方收入的变化情况，适当调整中央与地方收入范围，在提高中央财政收入比重、增强中央财政宏观调控能力和支付能力的同时，兼顾县、乡级财政收入状况；改革省以下的财政体制，逐步将地方税种进行分类，合理划分地方各级财政收入的范围，确保乡镇一级有稳定的财政收入。二是各级政府的财权与事权要相互适应。凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给；凡属地方性的公共产品，由地方政府承担，地方各级政府间的财权与事权也要明确划分，并保证相应的经费来源。三是建立规范透明的转移支付制度。转移支付的作用就是使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。目前我国中央对地方的转移支付是建立在基数法分配的基础上的，不利于有效调节地区间财力分配不公和公共服务水平的差距。另外，专项补助透明度不高，存在很大的随意性。必须在重新划分收入的基础上，建立起以因素法为基础的科学、规范的，以平衡各地人均财力为重点的转移支付制度。

2.建立起与农村居民生活水平相适应的基本的社会保障制度

应按照统筹城乡经济发展的原则，通过财政分配的适当倾斜，加快建立农村社会保障体系。城镇居民、进城打工的农民以及离土不离乡在乡镇企业就业的农民，其社会保障资金由国家、单位、个人三方面共同负担；纯农户的社会保障资金可以采取国家、个人共同负担的模式，但国家负担的比例应该比城市要适当高一点。考虑到农村生活水平与城市的差距，对农村人口的保障的标准可以比城市低一些，但最低生活保障和基本医疗保险必须尽快建立起来。

3.统一城乡税制

改变农民享受公共产品的不公平，另一个应该采取的举措是统一城乡税制，取消农业税，建立一个全国范围内公平一致的税制体系。统一城乡税制可以包括两个方面的内容，一是征收农产品增值税。农产品增值税对农业生产者来说，可以通过价格将税收的实际负担转嫁给消费者，并将农业生产过程中投入的生产资料所含的增值额得到部分抵扣，提高初级产品的市场竞争力；对农产品加工企业来说，可以以17%的税率抵扣进项税额，降低企业的生产成本，从而提高农业加工产品的市场竞争力。对农产品征收增值税，只对进入流通环节的农产品征收，不进入流通环节的农产品一律免收。由于当前农村主要以一家一户的小农生产为主，对这些小农户征收增值税数量较小、税源分散、征收成本很大，因此对面广量大的小农经营免于征收，同时对他们购买的农用生产资料也不实行抵扣。而种养大户或农业企业，账目规范的，应当征收增值税，同时也允许他们对所购买的农用生产资料进行抵扣。二是征收农民个人所得税。对农民承包经营所得扣除一定的费用标准后，征收个人所得税。由于目前农业承包经营的所得相当低下，所以绝大多数承包经营的农民将不负担个人所得税，不会因此增加负担。只有少数特种种植、养殖，收入高出费用扣除标准的农民才缴纳个人所得税，这在一定程度上也可以调节农村行业差别和农产收入悬殊的问题。

参考文献：

[1]张晓山，崔红志。“三农”问题根在扭曲的国民收入分配格局[J].中国改革，2001，（8）。

[2]江苏省农村社会经济调查队。调整国民收入分配格局，促进三农问题解决[J].调研世界，2003，（4）。

[3]刘保平，秦国民。试论农村公共产品供给体制：现状、问题与改革[J].甘肃社会科学，2003，（2）。

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【Keywords】financial； performance evaluation； problems and countermeasures

【中图分类号】F812.45 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）04-0045-02

1 引言

财政支出绩效评价，是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。绩效评价贯穿部门预算的全过程，从预算编制到预算执行的不同阶段进行评价、监控，对于有效提升财政支出管理水平、提高财政资金使用效益起到了良好的促进作用。

2 财政支出绩效评价存在的问题

2.1 基础工作尚需完善

财政支出绩效评价的工作基础，包括地方和部门领导重视程度、评价制度建设、内部职责分工、标准化项目库建设与管理、绩效评价指标体系建设等主要内容。《财政支出绩效评价管理暂行办法》指出，各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。而实际工作中，由于绩效评价经费难以保障，部门（单位）内部还存在自己揭自己短的片面认识，评价指标体系尚不健全等因素，致使各预算部门（单位）对绩效评价的主动性不高，难以形成财政部门和预算部门（单位）之间齐抓共管的工作合力。

2.2 绩效目标管理应更科学

存在问题主要表现在，绩效目标报送不及?r；绩效目标与本部门（单位）职能以及中长期发展规划缺乏相关性；绩效目标数量、质量、成本、效果、支出水平、目标实现程度等全面性体现不够充分；绩效目标未经充分论证、测算和全面评审，缺乏可行性；以及绩效目标批复、调整程序运行尚不规范等。

2.3 绩效监控常有缺位

工作中往往重绩效目标申报、重绩效评价，而忽视绩效监控的计划和组织实施，以及对出现绩效偏离时的应对与调整。

2.4 绩效评价质量有待提高

影响绩效评价质量的主要原因是，部门（单位）自评缺乏公正性，第三方评价独立性机制尚不健全，评价指标体系的科学和全面性尚不充分，评价项目的选择缺少规范，评价经费保障不足等。

2.5 评价结果应用不完全

问题主要表现在评价结果信息公开不充分，奖惩机制尚不健全，评价结果与资金分配、项目预算、人员考核等方面挂钩应用还不完全。

3 财政支出绩效评价出现问题的完善对策

3.1 筑牢四个关口，保障绩效评价的质量和效果

①支出项目库建设与管理。全面系统地建立支出项目库，将全部项目支出一一编报绩效目标，经主管部门和财政部门审核（评审）通过，方可进入支出项目库成为入库项目。申报部门预算支出项目时，只能从项目库中筛选和产生。对项目库实行动态管理，在绩效监控和绩效评价中定性或定量结果不再符合入库标准的项目，退出项目库。新增项目及时组织申报、审核（评审），符合条件及时补充入库。

②建立健全第三方评价机制。在重点评价阶段，以及鼓励部门（单位）在自评阶段，选择有资质、信用好的第三方机构进行绩效评价[1]。健全第三方评价机制，要重视建立结合部门（单位）实际、科学合理的个性化评价指标体系；要充分发挥第三方评价的独立机制，加强对第三方机构的信用评级，并实行动态管理；要加大推行政府购买服务力度，有效保障绩效评价经费落实。

③充分发挥绩效监控的作用。对涉及重大项目、重大资金、重大工程的财政支出项目，进行绩效监控。可以根据项目实际情况，分季度或实施月度监控。绩效监控的主要内容，要涵盖绩效目标的运行趋势分析，绩效目标进度状况测评，及时发现绩效运行过程中有无偏离，若指标分析出现偏离预警，则靶向定位偏离点、定量偏离度，有针对性地提出纠偏措施。若情况复杂或出现政策性因素影响，则应启动程序调整绩效目标，或按程序中止或终止项目的运行。

④评价结果公开与应用。首先，除涉密信息外，要加大绩效评价结果的公开力度，在部门（单位）网站、政府网站、财政绩效评价专门网站，逐步公开绩效评价的项目内容、过程和结果，以信息公开、社会监督促进财政、部门（单位）重视绩效评价，规范绩效管理。其次，将绩效评价和绩效管理工作考核结果，建立部门（单位）项目支出保留、整合、调整和退出机制，并切实予以落实。

3.2 突出三个导向，重在建机制、补短板、破难题

①突出问题导向，建立绩效评价与内控体系和管理会计有机结合共同推进的工作机制。财政支出绩效评价和行政事业单位内部控制，都是以《预算法》为根本依据，围绕“预算”开展工作；单位层面和业务层面的风险点与控制，是提高管理绩效的有效方法。管理会计基本指引指出，管理会计活动是单位利用管理会计信息，运用管理会计工具方法，在规划、决策、控制、评价等方面服务于单位管理需要的相关活动，评价是管理会计的基本方法。因此，在绩效评价和管理工作中，要注重强化以预算为主线的内控基础，探索管理会计提出的业务与财务融合运行，形成三方合力共同推进的工作机制。

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关键词:行政单位 财务内控 问题 对策

一、研究背景即意义

目前，财务内部控制越来越受到社会各界的关注，不论是企业界还是政府部门，理论界还是实务界，内部控制的制度和内部控制的体系亦不断得到修改和完善。然而，与企业相比,行政单位在内部控制建设方面表现的相对落后。笔者在调查行政单位内部控制工作现状的基础上，笔者发现存在诸多问题。这些问题的存在,不仅对行政单位的工作效率以及效果产生影响,而且也对财政“节流”任务的完成以及部门预算制度的实施形成了障碍。重视和加强行政单位的内部控制工作显得十分迫切。

研究行政单位财务内控问题及对策具有极其重要的理论和现实意义。理论方面，有利于丰富和完整内部控制理论以及内部财务管理理论；现实方面，研究行政事业单位的内部控制制度，有利于防范舞弊行为的发生，有利于保证国家财政资金的安全；有利于实现行政单位为社会服务的目的。

二、行政单位财务内控问题

(一)主观能动性方面

行政单位内部人员缺乏内控意识，基础管理工作做的不踏实。分析目前行政单位财务部门人员的构成，可知大多数会计来源于其他非会计岗位转岗，有部分会计人员甚至没有具备上岗所需的从业资格证书，这对单位的会计工作质量产生直接性的影响。虽然，目前这一问题已经得到一定程度的处理，但是财务人员的素质仍然难以满足工作要求。另外，在具体的实际工作过程中，相关的会计制度尚未得到贯彻和落实。比如印鉴票据分管制度、不相容岗位相分离制度、重要空白凭证保管使用制度等；在编制记账凭证时没有依靠可靠的原始凭证；领导“一支笔”现象普遍；在工作人员离职时，未按规定办理离职手续及交接手续等。

(二)行政单位财务制度不健全

行政单位财务制度不甚健全,无规可循，普遍存在一些难以追究的不良行为。虽然新颁布的《会计法》和《内部会计控制规范》已经对内部控制作了比较具体规定，而且对建立风险控制系统进行了突出和强调，将风险防范的要求在每项具体的业务中进行了体现。但是，在对于内部控制制度的建设上，仍然存在各种各样的问题：一方面，岗位不相容制度的不完善：单位记账人员、保管人员、经济业务决策人员同经办人缺乏很好的分离和制约，出纳兼保管现象普遍存在；另一方面：相关问题决策缺乏民主。对于一些重大事项的决策以及执行，尚未形成良好监督制约体系，“重大”缺乏标准可考，“决策”亦是一支笔现象，缺乏民主。另外，尚未形成合理的财产清查制度；内部审计缺乏独立性，忽视风险控制等。

(三)资产管理和费用审核方面的不足

我国行政单位的费用开支过大，审核不严，控制缺乏力度。因为部门在编制预算时难以实现“零基预算”要求，编制的预算较粗糙，不够客观和准确，所以年度预算调整或变动等情况时常发生，而各项实际的支出亦未遵循严格的预算安排，预算成了一纸空文，缺乏应有的约束力度。另外，单位在费用支出时一般量入为出，缺乏应有的合理性分析，缺乏应有的成本效益观念，导致各项费用重复支出、超额支出、金额开支量大。在资产管理方面，缺乏应有的管理制度，导致管理混乱。一方面，对购入的固定资产未及时入账；另一方面，没有划清低值易耗品及固定资产的界限。另外，对资产的所有权及使用权不明确。缺乏合理的资产管理制度，对资产的初始计量及后续计量不及时，财产清查不及时，从而导致资产管理混乱。

三、解决对策探析

笔者在分析上述问题产生原因的基础上，认为行政单位应从以下几点入手改进单位的财务内部控制。

(一)主观能动性方面

应当加强行政单位工作人员的内部财务控制意识，特别是加强单位负责人的责任观念。《会计法》以及《内部会计控制规范――基本规范》对相关责任做了明确说明：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。”因此，单位的负责人要以身作则，真正认识到内部会计控制的重要性。同时，单位还应当经常组织学习和培训，通过学习，提高单位内部工作人员对内部会计控制制度重要性的认识。另外，应当明确单位负责人、会计机构负责人以及会计业务经办人员等对内部财务控制工作的责任和权利，建立科学的奖惩机制，赏罚分明，充分调动单位内部所有工作人员的积极性，做到人人参与内控，人人承担责任。

(二)建立和完善单位的内部财务制度和内部财务控制制度

应当建立适用与行政单位的内部会计控制制度。根据我国《会计法》等相关法律制度的要求，明确单位失控关键点，找出自控的重点，加强自我发现、自我约束的能力。特别是对于单位的预算编制及管理、资金的使用与费用支出审核、以及发现错误及时解决等。

(三)完善资产管理和资金审核制度

应当从以下几点着手，加强对单位内部的资产管理和资金审核:岗位分离。不相容岗位相分离，从而能够实现相互监督、相互制约;及时进行业务记录控制。对与每笔发生的经济业务，必须及时入账，对于资产的购置及后续计量，应当及时登记入账，并及时进行资产盘点和清查，发现问题及时解决;预算管理。加强预算编制的合理性和执行的力度。尽量避免年度预算的随意变更;加强对资金支出的审核。应当明确每一笔支出的有效性，对每一笔重大的费用、支出都应当建立完善的追踪和控制流程，以便及时获悉资金的使用动向。

参考文献：

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财政税收，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而获取的一切资金的总和。财政税收对于促进国家经济以及社会的发展具有重要的作用。首先财政税收促进了资源的合理配置。目前我国市场经济在国民经济中占据主导地位，但是市场对资源进行配置存在一定的局限性，譬如经济领域的行业垄断现象、公共设施无法满足社会需求等。要想改变这些现状就需要政府通过宏观调控的手段，利用税收政策来保障公共设施的建立，通过税收来改变垄断性质的企业与经济领域，使得资源配置更好地发挥效应。其次财政税收调节收入分配，促进社会公平，减小社会收入差距。市场经济调节下的分配制度拉大了收入差距，通过财政税收可以适当缩短收入差距，促进社会公平。在市场经济调节的情况下，国民个人收入不同，而且差距较大，为了促进社会公平，政府可以通过改变税收基点，征收个人所得税，缩短社会收入差距，促进社会公平。除此之外，市场调节的局限性使得经济领域出现不公平竞争的现象，譬如通过资源与价格优势获得更好利润，市场机制失调，为此政府需要通过税收进行合理调节，以创造平等竞争的经济环境，促进经济的稳定和发展。最后，财政税收在国民经济发展的过程中起到监督经济活动的作用。在税收的过程中，政府可以随时掌握企业的运行状况以及资金来源的合法性，配合其它司法部门对违法犯罪行为进行压制，保障经济在运行过程中的环境氛围，促进社会和谐发展。

二、财政税收现状分析

(一)财政税收监管制度

根据对我省各个县的税收情况调查结果，我们可以看出我国财政税收在实施过程中还存在众多问题。譬如地方政府干预税收政策执行以及越权减免税；除此之外企业为了逃避纳税谎报应纳税数额，骗取国家优惠政策，这些现象的存在都是由于国家在地方财政税收制度方面还存在一些缺陷，为此需要出台相应的地方监管制度，规范地方财政税收。

(二)公民纳税意识不强

现如今，我国居民还存在纳税意识不强的现状，偷税、漏税、拒绝纳税等行为时有发生，而且在市场经济的影响下，市场纳税主体不断向重复征税少、税负轻的行业转变，这些现象的存在使得财政税收在国民经济增长中所占的比重逐渐下降，弱化了国家宏观调控的影响力，制约经济的发展。

(三)税务管理工作不到位

由于地方税务部门工作结构不合理，征税工作者工作量大，对于企业一年内的经营状况不能得到全面的了解，一方面可能是由于专业知识的缺乏，另一方面是由于时间受限，工作量大，这些情况的存在不断增加了纳税人偷税漏税的心理，减少了国家财政收入。除此之外一些税务局税务稽查职责履行不够，有的甚至未开展税务稽查工作；一些地方税务局发票申请表填写要素不全的问题。

三、财政税收现存问题的解决策略

国家加强对财政税收体制的改革，提高了居民的生活水平，促进社会的发展，更好地解决了现阶段出现的收入不公平、社会保障制度不健全的现象。我们需要充分认识到财政税收工作的重要性，并对目前地方出现的财政税收问题进行解决。

(一)加强税收监管制度

财政税收作为国家宏观调控的重要手段之一，对于促进国民经济的建设，保障国民对公共设施的需求具有重要的作用。财政税收工作的顺利进行，需要各方工作人员的共同努力。面对现如今出现的偷税漏税等现象，政府需要不断加强监管制度，对日常税收情况进行审计，提高税收工作的效率与质量，确保国家财产不受到损害、国家财政税收工作的顺利进行。

(二)增强公民纳税意识

现如今，我国公民纳税意识较差，并未充分认识到财政税收的重要性，以至于出现了众多偷税漏税的现象，为了解决这一问题，地方政府需要加强对纳税行为的宣传力度。充分利用现如今快速发展的科技设备，通过电视、网络、报纸专刊等平台宣传财政税收的重要意义以及公民作为纳税人的权利与义务。

(三)提高税收工作的质量

在经济与科技快速发展的状况下，我国政府在税收方面逐渐实现税收网上交易、税务网络监督等现象，地方政府在开展税收工作时，需要充分利用先进的现代化设备，并在原有制度的基础上积极创新，制定新的纳税监管制度，确保公民准时纳税，避免偷税漏税现象的发生，维护国家资源。除此之外，税务监管采取下户巡查和日常辅导的形式，及时了解生产经营情况、掌握重点税源变动信息，提高税收工作的效率。

四、结束语

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关键词：财务管理;信息一体化;提升策略

0 前言

随着我国财政信息化建设步伐的加快，财政管理的业务领域内，信息化建设的优势已经逐步凸显，相关部门已经将工作重点转为将信息技术向工作业务操作中的植入，旨在通过对数据信息资源的整合，来进一步加强财政管理信息一体化建设，这也是财政管理部门给予高度重视的一个方面。

1 我国财政管理信息一体化现状及存在的不足

（1）财政信息化的整体规划不足

财政信息化建设关乎国家财政管理信息一体化建设，涉及到政府的许多部门，是一个复杂的系统化工程，不能单纯的将其定义为通过一些信息化硬件设备或软件产品的购置来实现手工操作向计算机的转变。究其本质，财政信息化建设的根本目标是通过完成资源的重新整合、业务系统的集成、信息数据的集成，来达到管理信息一体化建设的标准。因此，必须通过整体的规划和统筹管理来将这一目标实现。目前在财政信息化建设的过程中也出现了许多问题，如一些单位为追求上线快，仅仅根据软件供应商或是上级财政部门的推荐来进行系统的应用和开发，忽视了和财政信息管理部门的及时沟通，因此造成了在财政信息化的信息集成、整体规划、资源整合等方面上的考虑不够。除此之外，还存在着一些部门对于信息一体化建设不够重视、意识不到位，没有将信息一体化建设摆在主要位置上，从而导致我国财政信息一体化建设的持续发展动力不足。

（2）标准化体系建设不够完善

在财政管理信息一体化建设的进程中，唯一的目标是资源整合，这也是软件选型、硬件购置等开发过程中应该遵循的条件。但是在信息化建设的初期，不同单位的业务科室在业务系统开发建设的时候，仅仅将目光局限于一时的效果，而没有考虑到长远的规划，此外，由于信息化相关的标准并没有完全形成，仅仅有单位个性化需求决定业务系统的运行上线，导致信息化建设孤立为独立的个体，产生了信息孤岛的出现。标准化的实施不到位，为今后系统的资源整合、数据集中带来了困难，对财政信息一体化建设是十分不利的。尽管财政部针对财政信息化建设设立了相关的标准规范，但是目前我国大多数地方，财政系统信息化标准化建设工作还并未成熟，在网络建设中的病毒防护标准、安全标准及信息交互标准等具体工作上并没有细分。

2 财政管理信息一体化提升策略

（一）健全机构促进责任落实到位

通过组织机构的建立和健全，使信息化建设职责落实到位。为促进县区信息化建设，要保障相关职责落实到位，加快信息化管理机构的完善，这首先要求县区对于信息化工作给予高度重视，将信息化建设工作摆在当前工作的首位，此外，要将信息化建设工作责任制认真的加以贯彻和落实，将分管信息化建设工作的领导是信息化建设工作第一责任人的概念明确。针对信息化建设设立专门的组织机构，对本县区工作目标进行研究和制定。其次，要加强相关人员的理论学习，要针对该县区财政信息化建设管理工作制定相关人员的培训机制，确保县区信息化管理人员信息化建设相关知识的学习落实到位，从根本上提升信息化建设工作的能力与知识。最后，要将信息化建设工作的管理加强。进行相关人员上岗前的网络基础、财政业务、系统维护等方面的专业培训，确保信息化建设的工作人员能够具备现有信息化建设的工作能力，此外，要定期开展信息化建设工作过程中的培训和学习，培训内容要紧扣现行网络技术的热点和财政业务的发展现状，从而保障信息化建设管理人员能够具备时代化的信息化知识，使得信息化建设工作人员的工作水平和综合能力得到质的飞跃。

（二）培养管理干部标准意识

要培养管理干部的标准意识。首先借助各种渠道、各种媒介和方式进行宣传攻略，逐步形成管理干部培训标准化制度，注重将信息化标准创建与精细化工作、财政科学化的加强相结合，从而保障财政人员对于标准的了解，通过鼓励相关人员参与到标准的制定中去，使之达到对标准的真正理解，从而保障标准的严格落实，最终使全市财政系统中的工作人员和干部在思想上达到共识，养成行动的自觉性。

（三）加强和完善安全保密制度的管理及执行

（1）制定网络和信息安全管理方面的相关制度，完善应急预案，对系统安全管理方面的工作加以强化。要进行应急预案的适时演练，从而确保能够有效而快速的应对出现的问题。此外，还要在工作中逐步的健全系统、网络及数据安全等应急机制。

（2）在工作中执行安全保密制定，通过安全等级的制定来进行安全监管，从而保障安全防范体系在信息领域内的成功构建在服务器上实现单点安全的有效防护，使得软件硬件资源管理信息化步入正轨，按照规定授权访问，按照制度制定密码，依照规程加以病毒防护，除此之外，要在使用过程中，不断发现问题并及时整改，将安全工作视作当前工作的重点，从根本上提高安全水平。

（3）要将重要数据及系统的备份工作严格落实。通过访问限制的实行来有效加固核心业务，使系统具备抗攻击的能力，将抗病毒的能力合理加强。在此同时，要将数据备份系统加以优化，将容灾系统有效改进和加强。

（四）加快建设信息化人才队伍

人才队伍的质量能够决定财政信息化建设是否顺利进行，是否可以发挥出预期作用的关键性因素。应该将信息化建设队伍打造成为一只业务精、政治强、作风硬的队伍，将信息化队伍建设作为一项基础性的工作来落实。那么，首先要求进一步完善财政管理部门相关人员财政业务知识的培训工作，对相关人员进行有针对性有选择性的软件开发知识培训，旨在培养出一批业务精通、技术精湛、管理在行的高级开发和维护的多面手的管理人才。其次，既要关注到高级开发人才的培养，又要关注到实用性人才的培养，这两类人才的培养工作都不能忽视。这就代表着在进行高端人才的培养的同时，还要鼓励普通人员加强日常维护的学习。要努力完善人才培养的纵向系统搭建工程，按照市、区县局构建两级人才队伍，实现相关人才业务系统操作的精通和日常维护的熟练，通过这种方式来完成人才结构的优化，能够有效缓解系统维护和技术开发环节中人才缺失的现状，为信息化建设储备了雄厚的人才力量。此外，还要通过聘用、增加人员编制、购买技术服务等其他方式来将现代信息技术发展的专业人才投入到财政信息化的建设之中。在最后，还要充分重视到激励和考核机制的作用，打造一个适合信息化建设专业人员发展和工作的优势条件和工作环境，从根本上调动相关人员的工作热情，将财政信息化建设的潜能充分挖掘，为财政管理部门信息化建设自主能力的有效提高提供了技术支持和人才保障。

（五）建立自主开发和自主管理的内生体系

将自主管理、自主开发的内生体系有效建立。财政管理部门要摆脱过去的被动性，提升管理和技术中的自主性，将开发和维护信息系统中的成本加以降低。这需要在信息化建设的项目过程中，完成有关系统全局的方案和调研的设计工作，通过系统设计文档和项目需求分析的编写，制定出本系统信息化建设规划及分阶段实施计划。要努力研制开发项目软件，完成由单一模式向合作开发模式的转变，实现系统开发的自主。要实现财政信息化人员对于项目的自主管理，完成财政项目进度的合理控制，保障业务系统精准上线且安全运行。最后，要加强前沿技术及管理理念的不断学习，将自主开发和自主管理的内生体系加以建立和完善。

3 结语

地方财政管理在经济和社会发展中能够发挥出巨大的作用，财政改革工作也直接影响着当地政府工作成效。因此，要充分依托现代信息技术，发挥综合优势，将各部门、各地区涉及到财政性资金的各个领域作为一个整体来统筹规划，最终实现财政管理信息一体化。要明确，财政管理信息一体化不仅仅是财政信息化的重要成分，还是财政管理改革的重要一环，财政管理信息一体化已然逐步演变为财政工作的先进生产力。

参考文献：

[1]白玫.河南省财政信息一体化项目进度管理研究[D].南京理工大学，2011.

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关键词：市政工程；材料检测；管理

Abstract: Engineering materials is the basic constitute components of the project entity, the most important factor of production is construction materials in municipal works, and the material will directly affect the quality of the construction municipal works. This paper combines with the author many years of practical experience provide their view of in municipal engineering construction materials testing, management and control.

Key words: municipal engineering; materials testing; management

中图分类号：TU99文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）03-0020-02

1市政工程材料管理的意义

市政工程施工的过程，同时也是材料使用的过程。材料是生产要素中最重要的组成要素，因此，加强材料的管理是生产的客观要求。由于市政工程施工的技术、经济特点，使得市政工程施工企业的材料供应和管理工作具有一定的特殊性和复杂性。这主要表现为供应的多样性、多变性、消耗的不均匀性，以及季节性贮备和供应等问题。

加强材料管理是改善施工企业多项技术经济指标和提高经济效益的重要环节，材料管理水平的高低，会通过劳动生产率、工作量、工程质量、成本、资金利润率等各项指标直接影响到市政施工企业的经济效益。因此，施工材料的管理工作对企业完成施工生产任务，满足社会需要和增加利润起着十分重要的作用。

2 目前有关材料质量方面容易出现的隐患

市政道路工程材料包括构成工程实体的各类原材料、半成品（混合料）和成品（构配件、产品、设备等），种类繁多、性能各异。工程材料是工程建设的物质基础，因此，材料质量是工程质量的基础。下面针对工程施工中对材料管理控制方面存在不足之处，进行分析。

材料供应无计划、堆放不规范、无标识牌、混堆，加上管理不善，当水泥、钢材等材料产生受潮、变质、锈蚀时，就失去了原有的性质。材料检测不及时，不严格，漏检、错装，使不合格的材料当作合格材料使用，造成不应有的质量隐患。对填筑路基的土质材料缺乏土壤调查，判断失误，采用的CBR值达不到规范要求。施工材料特别是钢筋未按设计图纸的规定要求采购，焊接（搭接）、焊缝不合格也未及时检测控制，极易造成质量事故。材料半成品构件（如涵管、预制大梁）未及时进行检测就直接安装在构造物上，易造成意想不到的质量事故。

以上几点是工程施工过程中，有关材料方面经常容易出现的问题。然后这对基本建设程工程质量的影响，绝对也不容忽视。市政道路工程质量的形成是一个有序的系统过程，市政道路从规划、建设到竣工使用，经历了决策立项、设计、施工、验收等诸多环节，其质量好坏是各环节工作质量的综合反映。材料质量控制在其环节中，虽然是一个很小组成部分，但是如果不引起重视，将会埋下质量隐患。

3市政工程中常用材料的性质和检测项目

修建市政工程首先要把好材料关，合格优质的材料加上成熟的工艺和熟练的技能，就能确保市政工程质量。工程常用材料的基本性质可分为物理性质（如密度、堆积密度、孔隙率、密实度、吸收率、抗冻性、导热性等）、力学性质（如抗压、抗拉、抗弯、抗剪等强度）和工艺性质。修建市政工程首先要把好材料关，合格优质的材料加上成熟的工艺和熟练的技能，就能确保市政工程质量。

对市政工程建设常用的钢材、水泥、砂、碎石、回填土、沥青等，首先要知道材料必检的项目，才能对材料合格与否作出准确的判断，以下列出几种常用材料的必检项目：a）钢筋原材料：拉力试验、冷弯试验、缩性试验；b）钢筋焊接（搭接焊）：抗拉试验；c）水泥（常规五大指标）：细度、初凝时间、终凝时间、安定性、强度；d）砂：级配、含泥量、细度模数；e）碎石：压碎值、含泥量、针片状含量、级配；）f回填土料：液塑限试验、击实、GBR试验；g）沥青（常规三大指标）：针人度、软化点和延度。

4市政工程常用材料检测频率

4.1钢筋原材料检测：应以同厂别、同炉号、同规格、同一交货状态、同一进场时间，每60t为一验收批，不足60t时，按一验收批检测，钢筋的物理性能和化学成分各项试验，如有一项不符合钢筋的技术要求，则应取双倍试件（样）进行复检，再有一项不合格，该验收钢筋则判为不合格。不合格的钢筋不得再使用，并要有处理报告，以防止其混入其他批量中。

4.2袋装水泥检测：应以同一水泥厂、同标号、同一生产时间、同一进场日期的水泥，200t为一验收批，不足200t时，亦按一验收批检测。

4.3散装水泥检测：应以同一水泥厂生产的同期出厂的，且同品种、同标号的水泥，以一次进厂（场）的同一出厂编号的水泥为一批，但一批总量不得超过500t.同时，还要注意水泥的有效期（一般为3个月，硅酸盐水泥为1个月），过期必须做复检，连续施工的工程相邻两次水泥试验的时间不应超过其有效期。

4.4砂、碎石或卵石检测：应以同一产地、同一规格、同一进场时间，每400m3或600t为一验收批。不足400m3或600t时，按一验收批检测。

4.5石油沥青检测：以同一产地、同一品种、同一标号，20t为一验收批，不足20t时也要按一验收批检测。

4.6路基填筑土压实度检测：根据本合同段的情况，采用灌砂法，当压实层顶面不再有轮迹时，检测频率为2000m3检测8点，不足2000m3时，至少应检测2点。

5 市政工程材料的管理

对市政工程材料的管理是工程建设各项控制工作中的一项至关重要的工作。如何做好市政工程施工材料的管理工作，本文认为需从以下几个方面入手：

5.1.加强培训和考核。对材料管理人员进行系统的培训和考核，不断提高他们的技术素质和业务水平。同时，要强化责任追究制，对在材料质量控制中、弄虚作假、收受回扣和贿赂的违法违纪行为坚决给予严肃处理。另外也可建立严格的奖惩制度，对材料的质量控制做出贡献的部门和个人给予适当的奖励。这样可以抑制不正之风，也可以调动大家的积极性。

5.2.材料供应管理。材料供应管理应以"有利生产、方便施工"为原则，体现服务于工程施工一线，建立健全材料供应管理的制度和方法。在保证质量的前提下，综合考虑运距、提供时限、批量多少、价格等影响因素，采取有效手段降低采购成本。采购供应前，施工企业材料供应部门应结合质量管理体系的规定，对材料供应厂商的资质、信誉、质量、价格、业绩、服务等方面进行综合考察评审，会同工程、技术、质量等部门确定本企业的合格供应厂商名册，并进行定期考察，对问题厂商及时清理，不断优化采购渠道，确保为施工一线提供保质保量的材料。

5.3.材料进场管理。对进场材料，要有出场质量合格证和出场检验报告，合格证书、检验报告为复印件的必须加盖供货单位的印章，特殊情况也要求进行补报。如水泥，技术标准规定，水泥厂应在水泥发出之日起7天内寄发除28天强度以外的各项试验结果，28天强度数值，应在水泥发出之日起32天内补报；认真核对数量，检验外观质量，查对标示、检查材料的型号、规格、性能等是否符合设计要求。如钢筋，应按炉罐批号及直径分别检验；进入施工现场的原材料、成品、半成品，在使用前必须按现行国家有关标准的规定抽取试样，必须实行有见证取样和送检制度，交由具有相应资质的检测、试验机构进行复试，复试结果合格方可使用。

5.4.材料的使用管理。预算部门要严格根据额定确定的材料消耗量，仓库管理要实行限额领料制度。材料的使用依据施工任务单和限额领料单发放，材料管理人员应对使用情况监督，做到工完料净物清。超限额的用料应办理审批手续，注明超耗原因，寻找节约途径。同时，对材料的性能进行分析，力求用低价材料代替高价材料，推广使用降低材耗的各种新材料、新工艺、新技术。另外一点就是加强周转料管理，结合施工进度计划均衡组织周转材料的进场、退场，以不影响施工进度和尽量降低租赁费用的原则进行。因为市政工程战线长，既要做到周转材料合理周转，节省用量减少支出，又要及时归拢多余周转材料。

5.5.材料的储存管理。应按照规范要求和材料的储存标准进行存放，避免出现原先质量合格的材料由于管理不善而出现质量问题。例如，按施工计划结合施工方法要求，组织各种材料进场，按总体平面布置堆放，不同品种、不同规格的材料分别堆放，并准备好防雨覆盖设施和堆场排水设施，特别要防止水泥受潮变质和钢筋锈蚀。现场材料堆放处均应设立标示牌，写明产地、规格、品种、检验状态，严格按"三检制"执行，使原材料自始至终处于受控状态。

5.6.材料的核算管理。建立健全的材料统计核算制定，使之贯穿材料供应和使用全过程，从材料计划、材料采购、材料使用环节对数量进行考核与控制，对中间过程中出现较大量差的材料进行认真的分析和比较，发现问题并及时采取有效措施。

结语

市政工程的施工材料是保证工程质量的首要条件，而材料管理是市政工程施工管理工作的重要组成部分。本文由市政工程材料管理的意义入手，对常用材料的检测频率作了概括，并对市政工程材料的质量控制措施提出了自己粗浅看法。总而言之，只有搞好材料管理工作才能促进整个管理工作水平的提高。

参考文献

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[2]樊耀文,商泽松.关于市政工程质量控制-材料方面[J].内蒙古石油化工,2009(8).