财政政策效能范文

导语：如何才能写好一篇财政政策效能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 人才政策 实施效能 评价模型

我国各个城市分别制定了自己的人才政策，加强对人才的引进与争夺。由于人才培养是一个长期过程，短期内人才供给的有限性与各个城市的人才需求相矛盾，这样必然造成城市间人才政策实施效能差异。本文基于人才的固有特点，构建人才政策实施效能评价模型，并把评价模型应用于五个国家中心城市和武汉市的人才政策效能分析，以期寻找不同城市人才政策效能差异的内在根源以及提出改进措施。

一、人才政策实施效能评价原则

1、客观性与重点性相结合原则

客观性就是评价能真实反映政策的具体影响和作用。由于人才政策的内容和实施效能广泛，对人才政策进行全面评价是极其困难的，因此，本文选取反映人才政策实施效能的重点内容进行评价。

2、直接性和间接性相结合原则

由于人才政策实施效能的很多指标没办法直接表示，所以在评价时，要坚持直接和间接相结合原则。对于那些能直接用数据表示的人才政策效能，用直接数据表示，那些没办法直接用数据表示的效能，我们通过影响人才政策效能的间接指标表示，其根本宗旨是，使所有数据都能够量化，以便于比较和计算。

3、可操作性与可比性原则

评价所需要的数据应可以获得，便于计算，含义清晰，易于理解，能够显示出随时间变化的趋势。同时，指标之间能够比较，并能通过一定的操作进行量化。

二、人才政策实施效能评价指标体系

在建立评估指标体系的过程中，每个指标都有明确的含义和目标导向，都能直接或间接地表示评价对象的特点。同时，注重评价指标的系统性，每个指标之间不相互包含，同时又能成为一个有机整体。本文选取人才规划实现程度、人才创造效益以及人才发展环境三方面展开。

1、人才规划实现程度

人才规划的实现程度是对人才队伍总体规模进行研究的最基本和最重要标识。而人才的数量、结构和质量在很大程度上决定着地区的人才水平，反映该地区人才政策的实施状况。因此，基于人才规划统计数据的可得性，本文筛选出了12个客观指标（X1—X12），见表1。

2、人才创造效益

人才创造效益是人才投入后的收益回报反映，这种回报主要体现在两个方面，一是人才的科研创新成果，二是科研成果转化为现实的劳动生产率。基于此，本文将人才科技贡献和经济贡献作为衡量城市人才创造效益的要素指标，通过文献调研和统计数据查阅，共筛选出6个三级指标（X13—X18），见表2。

3、人才发展环境

人才发展环境的好坏决定了人才的满意程度，是稳定人才、吸引人才的重要因素，能为人才发展和创业提供良好的社会保障。市场经济体制中，公开、公平、开放、规范、有序的人才环境是人才充分发挥效能的保证。本文筛选出人才成长环境、人才经济环境和人才生活环境作为城市人才环境竞争力的三个二级要素指标，在此基础上，筛选出14个三级指标来衡量人才发展环境的好坏（X19—X33），见表3。

这样，我们就得到人才政策实施效能的全部指标体系，包含3个一级指标，8个二级指标和32个三级指标。这些指标都能够量化，有些直接反映人才政策效能，有些间接反映人才政策效能。

三、人才政策实施效能评价模型

1、确立指标的权重

在综合考虑后，对评价指标采用变异系数法来确定权重。此方法的好处是：在评价指标体系中，取值差异越大的指标，也就是越难以实现的指标，更能反映被评价单位的差距。例如，在评价各个国家的经济发展状况时，选择人均国民生产总值（人均GNP）作为评价的指标之一，是因为人均GNP不仅能反映各个国家的经济发展水平，还能反映一个国家的现代化程度。如果各个国家的人均GNP没有多大差别，则这个指标用来衡量现代化程度、经济发展水平就失去了意义。

变异系数法确定指标权重的步骤如下：

（1）计算出各个衡量指标的变异系数。

CVi=Si/Xi （1）

CVi为第i个指标的变异系数，Si为第i个衡量指标的样本标准差；Xi为第i个衡量指标的样本均值。

（2）对变异系数进行归一化处理，公式为：

CVi'=■（i=1，2，…，n） （2）

（3）确定各个衡量指标的权重。

？棕i=■（i=1，2，…，m） （3）

？棕i为第i个衡量指标的权重，m为同一要素内衡量指标个数。

（4）确定各要素指标、评价维度的权重，即要素层或评价维度里各衡量指标变异系数之和与全部变异系数之和的比值。

通过运用前文的公式以及相关统计数据，计算得出指标的权重系数如表4。

2、指标的无量纲化处理

上述选取的32个指标由于含义和性质不同，导致指标存在量纲上的差异，为了消除异量钢对评价的影响，需要对各指标数值进行无量纲化处理。选用何种方法对数据进行无量纲化处理需要根据数据性质和数据结果要求来确定，其中极值化法对指标数据的个数和分布状况要求较低，转化后的数据都在一个区间，转化后的数据相对数性质较为明显，同时可以避免负数的出现，便于做进一步的数据处理。因此，本文中的评价指标体系采用极值化法，公式如下：

Xi=■ （4）

3、建立综合评价模型

对于特定城市而言，对每个指标进行打分和归一化处理后，依据每个指标的权重，我们就可以得到每个城市人才政策实施效能的总分值，具体方法如下：

F=■（wi·Xi） （5）

其中F代表样本城市要素指标总分值，wi代表第i个指标的权重；X代表第i个客观指标的值；n代表要素指标个数。计算顺序是首先计算第i个衡量指标的得分，接着以要素层中第i个衡量指标的得分乘以对应的权重，然后再将其进行加和，就得到评价维度与人才政策实施效能得分值。

四、实证分析

本文选取五个国家级中心城市（北京、上海、广州、天津、重庆）以及武汉进行比较分析，一是因为这些城市在国家经济发展中地位明显，二是这些城市人才政策制定和执行比较到位，三是数据相对容易取得，便于计算分析。

1、部分代表数据

考虑到篇幅限制，本文只列出部分代表数据，依据权重在前九位的依次是X8、X3、X9、X14、X10、X22、X11、X12、X17，而其中的X8、X3与X11均是与科技活动人员数量有关的指标，故仅选取X3为代表。因此表5只选取了7位数据，其它数据不在本文显现，但是在具体计算中运用全部数据。

2、计算分析

根据本文的基本数据以及其它统计数据，运用评价模型，计算得到各个城市的人才政策效能分数如下。

由表6看，六个城市中，人才政策实施效能最好的为北京，其次是上海，然后是广州，武汉第四，天津第五，重庆最后。各个城市的人才政策实施效能差异巨大，这种差异一方面源于城市的人才规划和人才政策制定的合理程度，另一方面在于人才政策的执行力差异。效能差异可能与其它因素有关，例如经济发展水平，“北上广”在经济发展水平上属于第一梯队，人均GDP远高于其它城市，人才政策的实施效能也表现得最好，明显属于一个梯队。这说明人才政策的效能是多种因素综合影响的结果，启示我们在制定人才政策的时候，一定要结合区域经济发展实际，引进和培养区域发展需要的人才，不能要求过高，以重视实效为主，切实促进经济发展，发挥自身效能。

（注：基金项目：2012年教育部人文社科基金（项目号：12YJ

AZH131），2012年武汉市社会科学基金（项目号：12003）。）

【参考文献】

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[关键词]低碳经济公共财政政策链

政策链是一种新型政策模式，对增强政策整体效果具有重要的作用。构建我国发展低碳经济的公共财政政策链(以下简称“低碳财政政策链”)，对于提高我国低碳财政政策效果是十分必要的。

一、政策链内涵

从政策链的起源来看，它与“价值链”、“产业链”等链理论有着密切联系。1985年，哈佛商学院的迈克尔·波特教授在其所著的《竞争优势》一书中首次提出了价值链的概念，指出它是对增加一个企业的产品或服务的实用性或价值的一系列作业活动的描述。企业的价值创造是通过一系列活动构成的，这些活动可分为基本活动和辅助活动两类，基本活动包括内部后勤、生产作业、外部后勤、市场和销售、服务等；而辅助活动则包括采购、技术开发、人力资源管理和企业基础设施等。这些互不相同但又相互关联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价值链。产业链是产业经济学中的一个概念，是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。

关于政策链，国内一些学者进行了有益的探索。多认为政策链是将“价值链”、“产业链”等链理论在公共政策学领域演化运用而衍生出来的一个概念。公共政策学是运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量的学科。

笔者认为政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的各种方案按照彼此之间的政策关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统。政策链由若干政策根据时间先后、层次高低、内容关联的关系而构成，具有下列特征：整体性。构成政策链的各关联政策是一个有机的整体，相互联动，相互依存，相互促进；(2)连贯性。为解决相同或相似的问题而选择(或制定)的新旧政策前后连贯，互相衔接；(3)层次性。构成政策链的各相关政策之间具有层次结构，有总体战略、基本政策、具体政策的区分；(4)增效性。政策链的各相关政策是一个有机的整体，能有效发挥政策间的协同作用，增强政策的整体效能。

二、低碳财政政策链

公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。《斯特恩报告》认为“气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是应对气候变化的有效途径。低碳财政政策链就是为发展低碳经济而选择(或制定)的各种财政政策按照彼此之间的政策关联性而构成的相互促进、协调统一的链状系统。

低碳财政政策链包括纵向财政政策链和横向财政政策链。纵向政策链包括支持低碳经济发展的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策三个层次；横向政策链包括由各项基本政策构成的第一条横向政策链和各项具体政策构成的第二条横向政策链，构成链状结构的若干政策环环相扣。根据发展低碳经济所采取的财政政策情况，低碳财政政策链的链状形态设计如图1。

三、低碳财政政策链的重要作用

财政政策在推进我国低碳经济发展中具有举足轻重的地位和作用。低碳财政政策链具有下列重大作用：

1.实现政策的完整性和统一性。与传统政策制定不同，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点。低碳财政政策链包括发展低碳经济的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策，既有中长期战略又有具体执行政策，涵盖了各个层面，形成完整的政策体系。发展低碳经济的财政总体规划作为支持低碳经济发展的财政政策纲领，把握着低碳财政政策的基本方向，从整体上对发展低碳经济的财政政策进行设计，使基本财政政策和具体财政政策都围绕总体规划来选择或制定，保证了政策的统一性。低碳财政政策由传统形式向政策链转变可以实现政策的完整性和统一性。

2.增强政策的整体效能，提高财政资金效率。政策链的关键作用是最大化相关政策的协同、最小化相关政策的制约，在制定政策时综合权衡各项政策的关系。使各政策相互衔接、相互协调，有效克服单个政策的孤立性与局限性。低碳财政政策链能发挥发展低碳经济的各项财政政策之间的协同作用，增强政策的整体效能。通过低碳财政政策链整合各项基本财政政策和具体财政政策，可以形成政策合力，实现“1+1>2”的政策效果。低碳财政政策链将使相同的财政资金投入获得更多的减碳效果，提高财政资金效率。

3.保证前后政策的连贯性。经济发展模式向低碳经济转型是一项长期任务，不可能一蹴而就。不同时期的低碳经济政策虽然侧重点有所不同，但政策必须保持连贯性。同样，不同时期的低碳财政政策也必须具何连贯性。低碳财政政策链中的财政总体规划是中长期支持低碳经济发展的财政总体战略，不同时期的基本政策和具体政策是在总体战略的指导下根据各时期低碳经济发展情况而制定的，既保证不同时期的基本政策和具体政策有所侧重，又保持政策前后连贯、互相衔接。

4.加快经济发展模式向低碳经济转型。随着关于气候相关科学的发现越来越为人们所接受，今天的问题已经不再是是否需要低碳转型，而是转型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量比2005年削减40％～45％。低碳财政政策链不仅能增强低碳财政政策的内部协同，而且促进低碳财政政策与低碳产业政策、技术政策等其他政策的协渊，从而进一步提升经济发展模式向低碳经济转型的速度，何助于国家碳减排目标的顺利实现。

四、政策链视角下我国低碳财政政策的缺陷

近年来，我国出台了一系列支持低碳经济的财税政策，促进了低碳经济的发展。但从政策链角度分析，目前我国低碳财政政策总体上仍然处于相互分割孤立的状态，政策体系不够完整，政策问的协同和配套不够，没有形成链状系统。

1.缺乏发展低碳经济的财政总体规划。目前我国公共财政已在一定程度上介入低碳经济发展领域。如在应对金融危机的4万亿元经济刺激计划中，与应对气候变

化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排，3700亿元用于结构调整和技术升级，两者合计占到4万亿元的14.5％。财政通过税收、支出等政策支持节能减排、引导和鼓励新能源与可再生能源发展。但是，目前我国的低碳财政政策并没有中长期总体规划，究其原因：其一，目前我国发展低碳经济的国家方案、行动路线图等纲领性文件还没有正式出台，造成制定发展低碳经济的财政总体规划的目标、重点不明确；其二，财政政策制定者在制定政策时对政策的整体性和统一性关注不够。

2.低碳财政政策不够丰富。随着我国低碳经济发展模式的逐渐明晰，发展低碳经济的财政政策也不断趋于完善。现行的发展低碳经济具体财税政策主要集中在财政投资、直接补贴、税收优惠等方面。从目前具体政策的情况来看，仍然不够丰富：一是低碳绿色税种欠缺。目前我国尚没有以降低碳排放为主要目标的特定税种，如碳税、能源税、气候变化税等。二是税收优惠政策的形式比较单一。发展低碳经济的税收优惠政策的形式主要为减税和免税，没有充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。三是政府绿色采购政策有待充分落实。虽然我国制定了一系列政府绿色采购政策，但是，在实际操作中，往往由于政策不完善导致绿色采购成本过高，采购人员不能有效的获取环保产品的信息，无法做到真正的绿色采购；四是碳基金、碳预算等政策有待研究出台。

3.具体财政政策横向协同促进能力不足。目前我国发展低碳经济的具体财政政策仍表现为各项政策相对孤立，政策问缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的横向链状体系。主要表现为：(1)各具体财政政策比较零散，不成体系，有的还相互矛盾。如财政在大力支持节能减排的同时对化石能源的生产和消费予以补贴。这种不恰当的化石能源补贴增加了能源消费，降低了能源效率，增加了废气和二氧化碳的排放，与支持节能减排的财政政策相互冲突。(2)发展低碳经济的具体财政政策存在“重激励、轻约束”倾向。目前财政对节能减排、新能源开发等方面的激励、支持政策多，但对高能耗、高排放等行为，则缺乏必要的约束手段。

4.配套制度不完善。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体系中的一系列政策工具集合。目前我国低碳财政政策相关配套制度欠缺，能效标准及其审计制度、碳市场交易机制、低碳中介服务制度等配套机制都还很不完善，严重制约了低碳财政政策效力的发挥。

五、构建我国低碳财政政策链的建议

(一)尽快制定支持低碳经济的财政总体规划

要按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。首先，要尽快制定低碳经济的国家方案和行动路线图。低碳经济的国家方案和行动路线图是制定低碳财政政策总体规划的基本依据。应在战略层面上整合当前的“能源规划”、“循环经济规划”、“节能减排规划”等与低碳经济相关方案，结合“十二五”规划的制定，尽快制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，形成一个可操作性强的低碳经济发展蓝图。其次，明确低碳财政政策的中长期目标。根据低碳经济特点和公共财政基本理论，低碳财政政策的长期目标应该是获取最高的人口和社会福利，实现社会的低碳可持续发展。低碳财政政策中期目标要与“十二五”规划相衔接，保证“十二五”规划确定的各项低碳指标的达成。另外，在确定低碳财政政策总体规划时，要注意考虑我国东、西部地区的差异，增加对西部地区的中央财政投入。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采。

(二)充实具体政策内容

充实发展低碳经济的具体财政政策可以从以下方面着手。

1.没立碳基金。建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置碳基金，资金主要来源于财政投入。碳基金由政府主导，其投资方向是三大类：即为“高碳改造、低碳升级和无碳替代”。具体用于：节能减排与新能源技术研发支山；节能减排与新能源技术推广应用支出；节能减排与新能源宣传与服务支出。在具体预算安排过程中，应当将每年财政收入增量的一定比例用于该基金。

2.丰富税收措施，形成我国绿色税收体系。(1)进一步推进资源税改革；(2)争取早日开征碳税或类似税收；(3)对现行税制进行“绿化”。如，在企业所得税制设计中，可以将和低碳核心技术相关的研发费用给予更高的扣除比例；消费税应改变简单的以奢侈消费品为课征对象的理念，而采用高碳和低碳标准，更多地对高碳产品消费课征重税等等。(4)丰富低碳税收优惠措施，除减税和免税，应充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。

3.完善低碳转移支付。在中央财政、省本级财政设立发展低碳经济专项拨款和资源开发保护专项拨款。制定科学、规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。中央财政这两项拨款主要应向中西部地区倾斜。

4.认真落实政府绿色采购政策。目前我国政府节能潜力很大，大力倡导落实绿色政府采购，实为低碳发展良策。要完善政府绿色采购制度，认真落实政府绿色采购政策。在已经的节能产品和环境标志产品政府采购实施意见基础上，积极研究制订《政府绿色采购实施细则》。要进一步扩大绿色采购清单，增加绿色采购占政府采购的比重。严把政府采购绿色预算关，优先安排采购节能低碳产品的采购预算，禁止采购高能耗、高排放的产品。采购机构要简化低碳产品的采购准入程序，采取优先采购的评审标准。政府应通过减税来降低“绿色产品”采购成本。同时，政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络组织，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。

(三)加强具体财政政策的横向协同

优化我国低碳财政政策除了充实具体政策措施之外，还应加强政策的横向协同。对现有的具体财政政策进行有的放矢的调整，发挥政策问的衔接与协同作用，以实现低碳财政政策整体功能的最大化。在加强具体财政政策的横向协同方面，一要解决当前具体财政政策相互冲突的问题。要对目前实行的各项低碳财政政策进行梳理，对不符合低碳经济发展要求的财政政策进行合理调整。特别是要对现行的能源补贴政策进行改革，增强能源补贴的针对性。二要平衡我国的低碳激励政策和约束政策。针对低碳财政政策存在的“重激励、轻约束”倾向，未来应构建绿色税制，及时开征碳税或类似税收，发挥税收对“高能耗、高排放”行为的约束作用。另外，还应增加对“两高一资”产品的生产和消费的财政约束措施，如减小“两高一资”项目的财政投入、取消税收优惠等。

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关键词：积极财政政策财政风险

一、积极财政政策出台的背景和深层次原因分析

1997年7月爆发的亚洲金融危机，严重打击和损害了亚洲各国经济，对我国的经济也造成了严重的外部冲击。在这种情况下，我国政府采取了对内启动内需、对外扩大出口的宏观政策组合，消除外部冲击可能带来的各种连锁反应，积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

但是，从当时我国国民经济和社会发展情况看，这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先，我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩；由通胀转变为通缩。其次。我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标；由追求以人均GDP增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展；由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次，我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段，重视法治和规则，提升国际竞争力和综合实力，改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下，客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革，以实现经济体制和增长方式的转变。因此，积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策，它更是一项结构性的财政政策。

二、积极财政政策的内涵

积极财政政策首先是一项应急措施，是为了化解外部冲击，扩大内需和支持出口，确保经济增长的短期扩张性措施：但是，积极财政政策的实施从一开始，就不仅是一项短期扩张性措施，而是包括了更多和更重要的中长期内容；它不仅是一项总量政策，同时又是一项结构性政策。

(一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合

在规范的经济理论中，有几点是既定的：一是给定了比较完善规范的市场经济体制；二是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下，以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策，主要是通过增加财政支出或减税等，来刺激需求并带动整个经济增长。

因此，从中国实际出发来界定积极财政政策的内涵，就不能把它简单看作是规范济理论中相机抉择的财政政策。其作用也不是简单地像西方发达国家那样通过扩张或紧缩性财政政策来刺激有效需求。要真正使财政政策有效，就必须有结构性政策的配合。

(二)积极财政政策包含公共财政的体制改革

在一般意义上，财政职能主要包括以下内容：一是对宏观经济调节的职能。即反周期政策。这种政策只能在短期内使用，而且受财政纪律和政策规则的约束。二是提供公共产品的职能，即提供市场不能提供或提供数量不足的公共品和准公共品。三是社会公平职能。通过财政转移性支付、收入再分配等政策手段来调节地区和个人的收入差距。四是激励和引导职能。通过财政支出和税制激励调节微观主体(企业)的行为，从而引导经济资源配置的方向及效率。

三、积极财政政策的性质和特点

(一)政策的阶段性

积极的财政政策，是在当前我国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力。亚洲金融危机的影响加剧等特殊情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或暂时性的适度扩张政策。

(二)政策的定向性

从我国的现实情况看，在政府职能转变尚未完全到位，企业机制转换也尚未完成。体制性和结构性矛盾依然十分突出等情况下，不宜也不能实行全面扩张的财政政策，而只能实施既有利于增加投资、开拓市场、扩大内需，又有利于调整和优化结构，促进体制改革深化的财政政策，即应该实行定向性的财政政策。

(三)政策的复合性

扩大内需是多方面、多层次的，因此，积极财政政策的运用，就其自身而言，没有局限于扩大财政对基础设施投资这一个方面，而是以扩大需求为主旨，注重多项政策手段的综合运用，体现了政策复合性。

四、积极财政政策的财政风险

(一)几年来积极财政政策导致赤字率和债务率不断增加。我国几年来连续实施积极财政政策，导致各项反映财政状况指标呈现逐渐恶化的趋势，赤字率(财政赤字占GDP比重)已经由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：债务率(国债余额占GDP比重)由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。

(二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准，要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。

(三)中国财政短期内风险不大，但长期实行积极财政政策确有财政风险。按照前面的分析，虽然几年来财政支出迅速增长。赤字率和债务率上升较快，但由于同期经济增长和财政收入增长也较快，目前财政风险并不大。但如果从中长期看。中国财政风险有累计增加的可能性。首先，由于大规模增加税收的条件并不具备，未来财政收入基本只能保持在略高于经济增长的水平上。其次。由于中长期内仍需要坚持积极的财政政策，财政结构性职能要求财政支出规模不能减少。支出压力较大。

(四)中长期财政风险的限度。在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题，即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累。政府既无法利用财政节余偿还债务，也无法通过发行新国债偿还旧国债，政府只剩下两个选择：使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税，后者意味着国家信用破产。无论哪种情况出现。都意味着财政风险转化成为财政危机。

五、积极财政政策下一步调整的方向

无论积极财政政策发挥了什么样的作用，它仅仅是一项阶段性的措施，不可能长期持续下去，当其初始目标完成后，就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。

(一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发。积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出。

(二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后，为保证政策调整力度，仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字，来达到加快推动经济结构的战略性调整，继续扩大对外开放，促进攻坚阶段的经济体制改革，建立和完善社会保障体系。提高基础设施的公共保障能力之目的。

(三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”，建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来，人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。要防范财政风险以及可能引发的金融危机，推进公共财政体制改革，在反周期扩张性财政措施淡出后，积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障：另一方面。应加强财政政策的规则化管理，制定并遵守国债投资进入、退出的标准。保证财政政策的连续性、规范性和公开性，坚持法治和依法行政，提高财政资源和国债投资的使用效能。

(四)积极财政政策在投资领域应缩短战线，并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命，是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资，公共投资的范围是不与民争利，在建立公共财政的体制框架的同时，扫除消费和民间投资增长的相关障碍。因此，适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题，而把其他的发展问题留给市场和民间投资。

(五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能。社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看，我国社会保障压力是由三个因素组成的：一是随着工业化和城镇化的推进。社保覆盖面将大大扩展，不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中，而且社保范围也应该延伸到农村：二是企业改革进入攻坚阶段，在较长的一段时间内，我国就业情况不容乐观，社保压力也相应增加；三是我国在人均收入较低，养老保险体系建立时间不长，特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会，社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一，是创造更多的就业机会，继续提高社会的保障能力。重点完善相应的保障制度。

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    我国社会主义市场经济经过十几年的建设,已向规范化深入发展,财政体制、财政制度与政策也发生了根本的转变。特别是与市场经济体制的建立相适应的公共财政框架也已初步搭建起来,公共财政政策的效能也初步显示。我国作为WTO成员国,在社会经济活动中遵循WTO规则的新形势下,正确选择公共财政政策,充分发挥公共财政这一宏观调控手段显得非常迫切和重要。这显然是公共财政政策效能的进一步提升和拓展深化,不能不引起我们高度重视,并对此加以研究。

    一、国家经济的安全保障和危险的预防应是公共财政政策的立足点和基本出发点

    其一、WTO规则的制定对国家经济安全构成威胁。WTO规则大多是按发达国家的意愿和偏好以及以发达国家自身利益为出发点来制定的,在这种情况下,作为WTO成员国的发展中国家的经济利益无疑会受到威胁。其二、WTO规则的实质内容对国家经济安全也形成威胁。如经常帐户的开放可能引起资本外逃,导致一国经济危机;金融业务扩大,资本帐户管理难度加大;非关税壁垒的取消导致部分企业生存空间缩小和消失,产业结构调整困难等等。其三,由于世贸规则的约束,使各国经济发展日益捆绑在一起,其中一个国家发生了严重的经济危机势必给相关国家的经济发展带来威胁。其四,从我国自身来看,长期以来形成的思维定式、工作理念、方式方法、法律制度等必须与WTO规则要求相一致,但这些惯式不可能很快转换过来,难免与WTO规则发生冲突,导致一些问题的发生,给国家经济安全带来隐患。

    诸如此类对国家经济安全带来威胁的因素不可能依靠WTO规则解决,也不可能依赖某个集团或部门解决。只能由政府提升协调能力综合解决,包括技术壁垒、加强检验检疫、关税政策等,这正是公共财政基本职能所要求的,其中运用公共财政政策特别是税收这一政策手段又显得尤为重要。

    1。在按WTO规则要求降低我国关税水平的同时,应积极调整关税的税率结构。关税是保证国家经济安全的重要工具。我国关税总水平由40%左右下降到日前的17%左右,到2005年下降到10%左右,最终要达到世界水平3%左右。从关税总水平而言,保护国家经济安全的功能减弱,但在关税总水平一定的情况下,可以通过调整关税税率结构来实现这一目的。要充分利用WTO规则的例外原则和灵活性要求,对一些原材料、成熟企业产品的进口可制定较低的税率,对制成品及涉及保护性企业产品的进口可制定较高的税率,等等,以此保护民族产业,保护国家的经济安全。

    2.按国民待遇原则或无歧视原则规范我国的减免税政策。世界各国都对本国出口产品给予退税和相关进口产品给予税收减免优惠,这是一种国际惯例,也是在WTO规则准许范围内进行操作的,但其根本上是要贯彻国民待遇原则和无歧视原则。目前我国在这方面还有许多工作要做,主要体现在一些进口产品的税负高于国内同类产品,如进口粮食等农产品按13%的税率征收增值税,对农民销售自产粮食免征增值税,从事购销农产品的商业企业可按10%的收购价格进行税款抵扣;为推动国产化而实行以国产钢材顶替进口钢材、国产棉顶替进口棉而生产相关出口产品进行抵免或退税;技改投资项目限于国产设备;税法里还对列举的企业给予减免税等等。这些都与WTO规则要求不相符,需要及时梳理规范,保留和调整WTO规则允许的,取消与规则不相符的。

    3.充分利用WTO规则中关于反倾销税、反补贴税促进贸易自由公平的手段,保护我国民族产业,维护国家经济安全。近几年,不断有发达国家对中国的一些产品提出反倾销申诉并对其征收高额反倾销税,直接影响了我国经济的发展。然而,我国企业面对国外产品的倾销却鲜有反倾销申诉。当务之急是建立、健全我国的反倾销、反补贴税法,为保护国家经济安全提供手段保障。特别是应积极借鉴美国的一些做法,如301条款、特别301条款,制定我国的相关特别法律,在一些发达国家对我国经济构成威胁时,可紧急动用特别法律来保障我国经济安全。

    4.财政应增加对WTO规则有关技术壁垒的研究与应用的投入,以保护国家的经济安全。技术壁垒是进口国为了维护本国经济利益和经济安全以及相关环境资源的安全、国家健康等制定的一些强制性进口许可标准,如美国对我国出口水产品加工厂实行“关键控制点”注册制,对家电产品实行“UL”认证;欧盟对我国洗衣机等26种产品加贴“CE”安全与环保标志等。而技术壁垒的实施要依靠强大的检验检疫工作完成。我国近些年商品检验检疫工作的实践充分证明了其对促进我国对外贸易发展和保护国家经济安全的作用地位,但这方面手段、标准等还很欠缺,应进一步完善:一是增加投入,研究国外的规定、检测方法与标准,引导国内企业改善产品结构,跨越技术壁垒的障碍与限制;二是增加投入,强化检测手段的现代化建设;三是加强技术手段及法律制度建设的投入,缩小与发达国家的差距,争取主动权。

    二、建立合理而有效的再分配机制是WTO规则下公共财政政策的重要落脚点

    我国改革开放20多年来,国民经济以平均9.8%的速度增长,社会财富也在大量增加,但分配不平等及贫富差距也存在扩大趋势。虽说成为WTO成员国后,能增加一部分就业岗位,但据有关资料测算,中国加入WTO后,仅农业、机械仪表、汽车工业三个行业将减少1074.2万个就业机会。且劳动力供求的结构性矛盾将更加突出。从事高技术和高智力服务的脑力劳动者供不应求,同时,从事简单劳动的劳动者供过于求。凡此种种只能依赖公共财政政策建立合理有效的再分配机制加以解决。

    1.我国自1998年下半年开始实施积极财政政策以来,增加了用于基础设施、环境保护、文教设施、企业技改等方面的资金投入,解决了一部分人的就业问题,对缩小收入差距起到了有效的作用。今后积极财政政策在引导民间投资上应加大力度,让民间投资成为吸纳就业、缩小收入差距的主力。更重要的是对民间投资应降低税负、制定鼓励政策,减少民间投资的政府干预成本。特别是应借鉴国际上的一些成功做法如政府组织公共工程吸纳剩余劳动力,替代消极的失业救济与补助,籍此来吸纳剩余劳动力和缩小收入差距,实现公平分配。

    2.加快小城镇建设的步伐,吸纳农村剩余劳动力,增加农民收入,缩小城乡之间差别与差距。改革开放以来,长江三角洲、珠江三角洲、天津大邱庄、江苏华西村等成功经验已证明了小城镇不仅是农村与大中城市的联结点,更重要的是它们吸纳了农村剩余劳动力,使城乡差别缩小,农民收入大幅增加。小城镇建设必须在财政政策上给予支持与扶助,清除制度性障碍,为小城镇的建立和发展提供政策支持与财力保证。

    3.社会保障体系建设是与公共财政密切相关的问题,也是调整分配的重要手段。针对目前的社会保障体系,其一,要加强城市居民最低生活保障制度的建设。至2000年底,城镇最低生活保障覆盖面虽为100%,但实际救助对象只有320万人,仅占城镇总人口的4.8%,而美国救助的人口相当于总人口的14.5%,印度为6%。同时,我国城镇居民最低保障水平偏低,很难解决其温饱需要。现在看来,不仅要进一步提高低保水平;还应扩大实际救助面,真正提高救助人口的数量。其二,完善养老保险制度和失业保险制度。随着我国老龄人口数量的增加和失业群体的扩大,需要财政加大对社会保障资金的投入力度。一是调整预算法规,确定社保支出与预算支出的比重不低于15%,用于养老保险支出不低于8%—10%。国外发达国家这一比重达40%左右。由此可见,社保支出占预算支出的比重应呈上升趋势,因此必须优化财政支出结构,逐步加大投入力度。二是在修订《社会保险费征缴暂行条例》的基础上,总结经验,及早适时地开征社会保障税,规范稳定地筹集社保资金。三是多方位、多层次筹集社保资金如可通过扩大征收面、发行彩票等方式进行。其三,逐步发展和完善农村社会保障制度,在农村适时建立低保制度。现在农村是一种互助救济方法,不能适应社会发展的需要,也不能摆脱贫困,贫富差距也不可能缩小。因此,财政政策在更多关注城市居民的同时,也应该关注同样是我国公民的农村居民,重视我国公正性分配的空白区域。其四,扩大社会保险的覆盖面,完善多层次、多支柱的保障体系,实现社会保险资金从省级统筹向全国统筹过渡。

    三、强化国家重要产业和主要领域的投资是公共财政政策的重要作用点

    重要产业和主要领域是国民经济发展的基础和关键,在WTO规则下,应充分发挥公共财政政策作用,从多角度给予支持和政策倾斜,提升其竞争能力。

    1.农业、农村、农民问题既是经济问题,又是政治问题。在WTO规则下,与其它产业相比,农业产业所受冲击是最大的。因为一方面,我国农业劳动生产率比较低,农业人口增加速度快,农业生产基本上是粗放型,技术装备程度相当落后。另一方面,农产品价格高于国际市场价格,而且品质低,如美国小麦为高强筋小麦,做面包不掉渣,做面条耐煮,而我国小麦就缺乏这种品质。在这种情况下,应充分实施相关公共财政政策,才能在WTO规则下有效地保护我国农业发展。

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（一）建立财政监督检查员制度按照“公开选聘”的原则，从各地市级行政、事业单位和区财政部门中选聘财政监督检查员，由地级市财政局业务处室、单位主管部门或所在单位推荐，于本人自愿、单位审核同意后由市财政局监督检查处进行资格认定，进而形成财政监督检查员人才库。每个关注财政监督的市级行政事业单位、区财政部门人员都有机会参与市财政局监督检查处组织的财政监督检查工作，参加有关会议、财政监督的理论研究和业务培训，促进行政事业单位主管领导和财务管理人员更好地熟悉、掌握财政政策，壮大了财政监督检查队伍，提高了财政监督的专业性和技术性水平。

（二）强化监督主体多元化，建立分层分级的财政监督结合立法监督、行政监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督等机制，促使各种监督方式优势互补，形成更加严密的监督网络，从而实现大监督的整体目标，更好地服务于“四位一体”的财政体系建立。

二、建立“财监论坛”，为财政监督献计献策

通过定期组织各地市、区财政监督人员开展“财监论坛”，提供一个沟通交流平台，对财政监督中最新出台的政策、财政监督工作流程以及财政监督中存在的问题等进行专题研讨，集思广益，提高财政监督的针对性，规范财政部门的监督检查行为，进而保障财政监督检查的有效实施。实践中，定期、不定期走访财政监督检查并召开座谈会，了解、反映部门所提出的意见、建议和要求，并及时予以反馈；总结、交流检查员工作经验；对监督检查乃至财政政策执行、社会和公众关注的与财政管理相关的重点、难点问题，进行讨论，并提出改进财政财务管理与监督工作的意见和建议。这样一来不仅拓宽了部门预算单位参与财政管理的渠道，同时也促进了财政管理水平的提高。

三、建立健全财政监督长效机制

（一）将日常监督纳入财政监督范围财政部门作为资金管理部门，除了监督检查的职能部门承担监督的义务之外，财政资金分配环节的每一个部门和个人也都承担了监督义务，业务管理处室将主要精力投入到日常业务管理中，并做好了日常业务管理与日常监督工作统筹兼顾。完善了日常监督和专项检查操作规则，从方案、组织、依据、程序、底稿、处理、归档整理等方面进一步规范，加强了对全过程的质量控制。

（二）规范财政监督检查程序对财政监督的工作流程和风险点进行总结和分类，着力构建和推进分类监管，通过对不同类型支出量身定制监督的管理方法，推动以点带面的系统监督。对监督检查工作中检查项目的准备阶段、实施阶段、复核审理阶段、交换意见阶段、处理阶段形成规范的财政流程，并对检查中的风险点进行识别与控制，从而提高财政监督的规范性与合规性。

（三）“以点带面”抓好财政综合检查对部门预算单位的部门预算编制和执行情况、政府非税收入管理情况、资产出租出借情况、政府采购执行情况、单位《会计法》执行情况、“小金库”专项治理回头看等方面进行检查。通过对检查情况进行通报，进一步规范单位财务管理、规范会计核算，进一步促进财政政策制度的完善和管理水平的提升。

（四）强化对项目实施情况的监督检查和跟踪问效紧紧抓住财政收支中的重点、热点、难点组织专项监督检查工作，选择与深化改革与宏观调控密切相关的扶贫资金、惠农资金等专项资金进行检查，同时选择与人民群众切身利益息息相关的社保资金、学校资金、公共医疗卫生资金、保障性住房资金进行检查，强化对项目实施情况的跟踪问效。做好专项检查，以促进资金使用更加合法、合规、高效。

（五）严肃处理、抓好整改对违反财政法律、法规、政策的单位限期进行整改，对收缴单位资金及时与国库等部门进行沟通，并且要求单位将整改情况的书面材料及相关凭证、账簿记录的材料复印件报备监督检查部门。维护监督检查的严肃性和执行力，促进整改工作及时、有效落实。

(六)加强检查成果转化和利用充分利用财政监督检查成果为财政和其他方面的改革当好参谋，为顶层设计献计献策。通过对检查发现问题进行深入剖析，提出完善的财政政策、加强财政管理建议，促进财政监督检查成果转化和利用，并从源头上推动财政监督长效机制的建设。

四、创新监督机制，实现服务与监督并举

(一)积极推进行政指导创新财政监管机制，切实转变财政职能，以提高机关服务效能，从管理走向服务，积极推进行政指导工作，提供更多柔性的服务。对于检查发现问题的参检单位，存在违法违规问题且情节严重的，一经查出，决不姑息，以维护财政监督管理的严肃性。但是，对于部分参检单位，虽然存在一些差错，但并非出于主观故意，且情节较轻的，在不违背处理原则的前提下，运用行政指导手段，采用“行政建议书”的形式，对参检单位在财务财政管理中存在的不足展开行政指导，并提出改进建议，以引导单位遵守法律法规，依法履行职责。

(二)拓宽财政与部门预算单位沟通互动渠道通过座谈沟通、相互交流，及时了解财政改革与单位财务管理衔接中存在的不足，以促进财政政策的进一步完善，并及时做好对政策的解释，减少单位财务负责人由于不熟悉财政法律法规政策而造成的违法违规等失当行为，从而减少行政处罚，减少行政争议，提高财政资金使用效率，同时促使财政的政策、决策更加契合实际需要，从而更好地服务部门预算单位。

（三）创新内部监督机制要不断完善财政机构自我约束能力和水平，实现财政内部管理工作再监督。既严格执行相关政策，把好关、尽好责，又要切实做好服务，更好地优化部门预算单位的财务管理。

五、强化政策宣传到位，切实提高财政管理水平

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关键词：公益性；事业单位改革；现状；财税政策

公益性事业单位是我国的一种特殊的社会组织。它是由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，主要承担公益性职能的事业单位。推行公益性事业单位改革，具有重大意义。首先，有利于加快转变发展方式、促进经济更好更快发展。通过改革，满足人民群众对公益服务的需求，进一步扩大消费，有利于经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费、投资、出口协调拉动转变。通过改革，不断发展壮大我国公益事业，有利于促进经济增长主要由第二产业拉动向第一、第二、第三次产业协同拉动转变。其次，公益性事业单位改革关系着千家万户，是重大的民生问题。公益服务是民生的基本内容，公益事业发展滞后，必然会积累矛盾，影响社会和谐稳定。只有不断促进公益事业的发展，全面提高公共产品、公益服务的供给总量和效率，促进公共服务均衡、多样化发展，才能满足人民群众日益增长的公益服务需求，切实保障和改善民生。最后，深化公益性事业单位改革，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措。当前，公益性事业单位改革虽取得了一定的成效，但是仍存在一些阀题，其中一个显著的问题是公益性事业单位改革缺乏完善的财政政策支持体系。

一、公益性事业单位改革的财政现状与问题

1.财政投入结构不合理

主要表现在：首先，大部分财政经费用于养人的问题比较突出，一些单位人头费所占比例过大，以至于无钱办事业。其次，城乡财政资源配置不对称。表现在城市财政资金投人力度高于农村财政资金投人力度。再次，财政资金供给范围不合理。一方面，一部分可由市场提供的公共服务，仍在由财政供资金保障。如非公共卫生支出等。另一方面，对于一些需要重点发展的社会事业，财政资金支持力度不够，缺乏必要的资金投入，如公共卫生、基本养老等。

2.财政投入力度不够

一方面，上级预算经费不足。财政投入资金主要从基层政府取得。据有关数据显示，地方政府在预算总支出中占到了70%，其中的大部分是省级以下政府预算支出。县乡两级政府加在一起。占到公共卫生支出的60%，教育支出的70%。但在现行体制下，地方各级政府的收入明显不足，无法负担起沉重的改革支出成本。这就导致了一些地区，尤其是贫困地区，由于地区缺乏财力，许多服务、甚至最优先的关键服务也得不到基本的保障。另一方面，筹资渠道较为单调。长期以来，我国各级政府举办公益事业通常采取"设机构、养人头，政府包办、财政投入"的方式，直接进行公共产品生产和分配，而通过贷款贴息、项目补贴等多种形式吸引社会资金的做法尚未切实实现。这种模式制约了社会力量兴办公益事业的动力，影响了财政投入力度，导致公益服务供给总量不足等问题。

3.公益服务供给效率偏低

为公众提供更加优质、更加高效的公益服务，是公益性事业单位的主要经营目标。当前，公益服务效率不高，主要是由于事业单位管理体制改革滞后。而事业单位法人治理结构不完善、绩效预算制度缺失、激励机制不足、分配制度僵化等制约了公益服务供给效能的提高。思想认识不到位、缺乏法律法规支撑、相关配套制度改革滞后与现行干部管理体制难以有效衔接是法人治理结构现存的主要问题。由于以往传统计划经济观念的影响以及行政管理体制的局限性，事业单位相关职能部门对绩效预算制度还不够重视。由国家根据政状况和国民经济发展统一进行、由政府人事部门统一审批的工资分配制度难以发挥激励作用，而且这种工资制度还在一定程度上导致了分配上的平均主义，干预了事业单位的分配权限，使其没有充分享有分配自。

二、推进公益性事业单位改革的财政政策建议

财政政策与公益性事业单位的改革与发展密切相关。财政资金公益性事业单位的改革与发展的重要财力保障，财政的收入、支出、预算等政策，既对事业单位的发展有促进激励作用，又对事业单位的运行巾的各种行为有一定的保障约束作用。因而完善相关财政政策对推进事业单位改革，具有重要意义。

1.完善与公益性事业单位职责相关的财政政策

坚持分类指导，根据不同类别公益性事业单位的特点，改革和创新财政支持方式。明确公益性事业单位职责，对不同类别事业单位实行不同的财政支持办法，避免"一刀切"的处理方式。公益一类，给予经费保障。对公益二类，给予经费补助。对公益三类.可通过政府购买服备等。方式给予支持。其次，调整财政资金投入方式，提高财政资金有效性和导向性。实行项目管理，财政拨款逐步从"养人头"为主向"养事业"为主、从"养单位"为主向"做项目"为主转变。充分发挥市场机制优势，将部分由政府提供的公共产品或服务以竞争方式委托符合资质条件的社会组织或企业承担，探索建立完善政府购买服务制度。最后，贯彻执行各项税收政策、社会保障政策以及其他有关财税扶持政策，为事业单位改革创造良好的政策环境。

2.完善事业单位改革的财政政策体系

完善事业单位改革的财政政策体系，主要可以通过完善公益性事业单位财政投入机制和收支运行机制来实现。完善公益性事业单位财政投入机制。一方面可以建立竞争性拨款机制。从而调动其积极性；另一方面可以建立公共事业财政补贴制度，为社会提供优质的公共物品和服务。完善公益性事业单位的政收支运行机制，首先在支出方式上，对纯公益性事业单位，实行全额保障。而对于私人不愿承担也无力承担、需由政府提供的非竞争性、排他性公共产品，主要保障其基本支出。对于需曲政府和市场共同举办的、或能通过市场化运作的公益性事业单位，须以绩效为导向，确定财政供给方式。其次在收入政策上，主要应加强税收征管、非税收入征管，对于加强罚没收人等也要管理。

3.完善与创新管理体制相关的财政政策

推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。完善公益性事业单位预算管理制度。加强财务管理，规范财务制度，创新预算管理模式。研究建立公益性事业单位资产配置标准体系，进一步完善资产管理与预算管理相结合的工作机制和工作流程，促进资产管理与预算编制有机结合；强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为：建立健伞事、单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务控制，强化监督管理。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。

参考文献：

[1]李雅莉.对当前公益性事业单位改革的思考[J].决策探索，2011，（14）.

[2]朱倩.探索事业单位改革之路一基于非盈利组轵模式的研究[D].东北财经大学，2006.

[3]伏晓.公益性事业单位改革探析[J].行政与法，2007，（8）.

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国家主要是通过宏观调控这一方式行使其行政管理的职责。而宏观调控的实质就是对我国的经济总数加以控制。我国相关部门为了确保经济的稳定性增长，在市场稳定运营的前提下，通过制定一系列的经济政策，对我国经济的总量加以控制，确保供给量与需求量的大体稳定，进一步完成控制国民经济高效增长的目标。

在如今市场经济的大背景情况下，国家相关部门主要借助市场完成对经济的宏观调控。而相关部门进行调控的相应方式为：经济、法律、行政这三大方式。在这三大方式之中又以经济政策的调控为主，其主要指的是相关部门或是社会机构通过一定的价值变动规律与物质价值对国家的经济变动产生一定的作用。经济政策又主要分为财政与货币政策。

一、财政政策对国民经济行政管理的价值

财政政策是我国经济政策中的重要组成部分，这一政策主要是由于政府相关部门为了完成在某一特定阶段的经济发展目的，根据现实规律确立的财政收入、支出的相关事务与解决财政问题的基础性政策与准则。就国家层面而言，如果要让经济得以持续性的稳定增长，就必须满足下列两大准则：（1）制造商与劳动人民的经济活动是否具有一定的效益；（2）各类经济总量间的相应配比是否恰当。比如，市场总的供应数目与需求数目两者间的配比，供需构架两者间的配比，各个单位之间的配比，各个阶层的利益关联等。宏观经济总数间配比的构成通常是有社会中的各类微小的经济活动作用而产生的，而只有宏观调控政策恰当的情况下，各类微小的经济活动才可以正常完成，才有可能完成利益的最大化过程。相关部门能够通过财政状况对市场经济加以合理调控，由于财政的配比事项将会涵盖较多的方面，配比的数额极大，还能够在一定程度上直接体现国家调控的趋势。所以，不管是何种经济形势，财政政策都是我国进行经济行政管理的一大关键的调控模式。

财政政策在我国经济行政管理中的主要价值为：（1）财政政策能够调控市场的总需求数目以及总供给数目间的结构联系，进而构建起恰当的经济结构，促进国民经济的高速增长。它还可以在很大程度上体现我国的经济政策，表现出我国经济的增长趋势。以此，必须通过一定的市场作用，借助相应的财务杠杆效应，对经济模式加以适当调节。（2）财政政策还能够调节国家资源与人员收入之间的关系。在我国社会主义的政治环境下，产品在制造后借助财政、贷款、薪金、财务等加以适当的分配。这一政策在很大程度上通过整体的方式对上述分配模式加以表示。这一分配方式主要是由于财政分配是国家通过制定相应计划进而完成的，能够控制相对应的分配过程，让上述分配的模式与国民经济的现状相适应。（3）财政政策能够对社会的供给总数与需求总数的稳定性产生一定的作用。在出现供大于求的状况时，这一政策能够借助预算、税务、补助、债务等方式进行合理的调控，促进供求关系的稳定；而在出现供小于求的状况时，也可以借助上述政策减小需求的总数或是增加供给的总数，让供求关系达到稳定。

财政政策有着明确的目的性，主要是完成对供需关系的宏观调控。为了达成调控的目的，在一定时间内提高经济的增长速率，必须要确保供需关系的稳定性。就整体调控的短时间目标而言，必须借助相应的财政政策对社会的需求总数与供应总数加以调节，进而促进经济的高效发展。也就是把能够利用的所有资源加以分配，最终实现高效利用的目的，进而将经济效益最大化。现今，在我国的市场经济大环境中，为实现这一目的，相关部门则通过行政管理对特殊的资源加以分配。如果要实现长时间的宏观调控，就必须对公共和效率加以适当的平衡，进而确保国民经济的协调增长。

二、货币政策对国民经济行政管理的价值

货币政策其实质是央行为了完成预设的目标借助各类工作对货币的供给数目加以调控，进而对宏观的经济策略进行调节。货币政策对于我国的宏观调节而言极为关键，主要有着下列几大方面的价值：

（1）借助信用渠道对流通货币的供给数目加以合理的调控，进而保证社会需求总数和供应总数的平衡。货币政策能够通过直接调节的方式控制需求总数，在需求总数过多，给国民经济的正常运转产生一定负面作用时，相关部门能够借助降低货币发行量来让经济的运转恢复到正常水平。在总需求量太少导致相应的产品完成不了高效的销售活动时，相关部门就能够借助增加货币的发行量来促进经济的高效增长。这一政策还能够对供应的总数加以适当的调控。比如，在货币的发行量增多或减小贷款的利息的情况下，能够促进公司加大投资的力度；而在货币的发行量减小或增加贷款利息的情况下，就能够阻碍相应的投资，减小产品生产的数目。在市场经济的相关活动中，货币政策能够借助对社会需求总数预计供应总数加以调控的方式保持经济活动的正常进行，进而提高经济的发展速率。

（2）货币政策能够在很大程度上对产业框架的优化产生促进作用。通常来说，完善的产业构架与市场的需求有着对应的关系。在市场的需求产生变动时，商品的价格将伴随着商品的供应、需求的现状产生一定的变动，这一现象就为产业框架的调节给定了相应的方向，对于价格提高的产品而言，需要大力发展，对于价格降低的产品而言，就必须进行适当的缩减。投资的变动情况也能在较短的时间内传递给银行，生产链较短的商品如果价格增加对应的利益也就得以增加，银行在这一情况之下就可以对贷款的利率加以调整，让公司能够在银行中通过贷款获得资金，给货币政策的实行给以了经济支持。在我国的市场经济背景下，只有通过相应的政策调控，才能够完成产业框架的优化。

（3）货币政策还能够维持物品价格的相对稳定，而稳定物品价格也是实行这一政策的重要目的。价格也就是在市场范围内产品的价值，而社会也是根据价值标准来完成相应资源配置工作的。因此，在允许范围内的价格变化能够在一定程度上促进资源的再次分配，让分配过程更加合理，进而促使总价值的最大化。然而，当全部的商品都开始涨价时，就出现了通货膨胀现象，而通货膨胀将会产生一系列的问题：1）这一现象将会让某一类人群在购物时花费更高，而另外的一类人群自然也就得到了更为客观的效益，将会直接导致每月收入情况一定的人群蒙受更多的损失，降低他们的生活质量。另外，债权人员也将产生不合理的损失，他们得到所偿还的货币已经贬值，远远代表不了原有的价值。2）这一现象将会直接导致购买能力的降低，因此各个部门都将在消费上消耗更多的资金，进而减小了内部的资金储备，进而难以促进经济的发展。而通过货币政策，能够在很大程度上防止通货膨胀的发生，能够通过提升利息的方式让货币的使用期限延长，另外，还可以减少银行贷款的数目。央行还能够根据金融市场对货币的供应数目加以调控。

三、论文总结

借助上文对国民经济的宏观调控、经济政策等概念以及相应联系的阐述，进一步说明了经济政策在行政管理中的具体作用。只有制定出合理、公正、完善的经济政策，才能促进我国经济的高效发展，让国内经济以全新的姿态走向未来。

参考文献：

[1]杨春.我国社会主义行政管理体制的优化探析[J].科技展望.2016（20）

[2]王卓.如何提高行政管理效能的探讨[J].经营管理者.2013（13）

[3]中国社科院经济所宏观分析课题组，张晓晶，汪红驹，汤铎铎.经济政策正常化与未来增长情景[J].经济学动态.2010（05）

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很快，刘洪飞还了解到，中国人民银行行长周小川亲自带着吉林的金改方案向总理汇报。“怎么会这么快？层级又这么高，我们都觉得很意外，对我们这些参与起草改革试验方案的小组成员真是莫大的鼓舞。”10天以后，中国人民银行、国家发改委等八部委联合《吉林省农村金融综合改革试验方案》。

中央高度重视，吉林最终成为全国唯一一个省级农村金融综合改革试验田。

吉林省金融办主任胡斌在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，此次改革试验的最终目的，是要在全国范围内形成可复制、可推广的经验模式。“而要在全国选取一个省进行农村金融改革探索，吉林省应该说是不二选择。”

早在2015年3月全国两会期间，在参加吉林省代表团审议时就强调，要充分发挥吉林农业的特色和优势，加快发展现代农业，争当现代农业建设的排头兵。同年7月，亲临吉林考察，再次寄望吉林争当现代农业建设排头兵，率先实现农业现代化。

由此可见，中央对吉林探索农业现代化的历史使命所寄予的厚望。

长期以来，吉林省作为国家重要的粮食主产区和商品粮基地，在全国粮食生产百强县前10位里独占6席，连续多年粮食商品率超过80%，是我国不间断调出粮食的重要省份，于国家粮食安全的重要意义不言而喻。

然而，在吉林省粮食连年增产丰收的背后，种植结构单一、发展空间收窄、农民增收乏力等一些制约农业现代化发展的问题也逐步显现。2015年，农民人均纯收入增速降至11年来最低，低于全国8.9%的平均水平，更低于辽宁、黑龙江，农民持续增收的压力巨大。吉林省的农业经济大而不强，农民劳而不富，二元化特征显著，这是一直困扰农业大省吉林的突出问题。

同时，在粮食价格长期倒挂和国家收储政策调整的背景下，财政、产业政策的单方面投入已难以为继，对“三农”发展的支持效能正在递减。

“我们国家长期以来在农村的改革措施是以财政和产业手段为主、金融手段为辅，当财政的投入难以为继，产业规划也相对清晰，中央作出了重大的思路调整，将金融从配角提升到了与财政、产业政策同等重要的地位以共同发力助推‘三农’发展。”一位金融业内人士接受《中国经济周刊》记者采访时分析称，“金融可以撬动社会资源投入‘三农’领域，促进农村各要素的优化配置，通过金融与产业、财政政策的协同配合，更可以进一步放大产业政策效能，提高财政资金使用效率，共同推动农业的转型升级。”

这是中央推动农村金改的一个重要背景。

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[关键词]政府采购；政府采购效率；稳健财政政策

一、政府采购制度运行现状

我国从1996年开始政府采购工作试点，到现在已经经历了9个年头，经过不断的实践和探索，我国政府采购工作取得了明显的成效。首先是采购的规模范围不断扩大。全国政府采购规模从1999年的130亿元扩大到2003年的1659亿元，采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采购规模已经达到1300亿元，发展速度迅猛。在范围上，政府采购项目从货物逐步拓展到工程、服务。2003年工程和服务项目采购规模分别为658.3亿元和103.8亿元，占全国政府采购规模的比重分别为39.3%和6.3%，分别比上年增长115%和34.3%.其次是政府采购效益明显。一方面政府采购大幅提高财政资金的使用效率，每年采购资金节约率都在10%以上，另一方面政府采购取得了明显的社会效益，依法采购的思想观念和工作作风正在形成；具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少，在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。第三，政府采购制度建设逐步完善。以2003年实施《政府采购法》为标志，我国的政府采购工作逐步实现法制化，陆续颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》等。全国大部分地区都根据政府采购法的规定制定了本地区政府采购管理实施办法。第四，政府采购机构设置更为合理。政府采购“采管分离”工作取得明显成效，逐步实现管理职能与操作职能分离，形成既相互制约又相互协调的监管工作机制。政府采购管理机构与采购人以及集中采购机构三者之间的工作职责日趋合理。最后，政府采购规范化管理工作取得新的成效。随着《政府采购法》的颁布实施，政府采购信息披露、操作规程、监督检查、专家评审等均有了较为明确的规定，在具体操作过程中，规范化程度不断提高，“公开、公正、公平”的原则逐步贯彻。

二、政府采购制度运行中存在的主要问题

几年来政府采购制度产生了很好的效果，但还存在很多问题，需要在实践和发展中不断完善。具体而言，目前我国政府采购制度主要存在以下问题：

（一）政府采购机构设置不规范、不科学

统一、有效、规范的政府采购管理机构是实行政府采购的有力保证。但我国还没有形成统一的政府采购组织管理模式，政府采购机构的性质、体制没有一个明确的规定。

首先是政府采购机构设置不规范。目前，财政部是我国政府采购的主管机构，中央以下政府采购主管机构是各级财政部门，负责政府采购的管理和监督工作，政府采购机关是政府采购的执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。但是由于各地情况不同，又没有全国性的统一规范设立政府采购机构的相应规定，导致各地负责政府采购的具体机构差异很大。称谓上，各地设立的政府采购机构极不规范，“政府采购办公室”、“政府采购（服务）中心”等五花八门；编制上，有的是参照公务员管理的行政性事业单位，有的是参照全额拨款的事业单位，还有的是参照自收自支的事业单位；管理机构有的是单设在财政部门的一个独立的职能部门，有的是与财政部门内部的行财部门合署办公，有的同控购合并，有的挂靠预算科、股，这些定位与归属的区别导致政府采购机构的具体职能、任务相差很大。

其次是“采管分离”不规范、不彻底。虽然2004年各地大力推进“采管分离”工作，但由于没有较为规范的模式，具体执行依然比较混乱。管理机关定位为财政部门，但执行机构有的剥离到政府部门，有的实行政府采购管理委员会，下设政府采购执行机构，有的仍由财政部门代管等等。政府采购执行机构级别与内部机构设置无统一的定位，有的设为副厅级单位，有的设为县处级单位，内部因职能不同机构设置差异很大。目前“采管分离”主要还是局限在中央和省级层面，作为政府采购重要一环的市县层面，采管不分的现象依旧存在。

再次是政府采购机构间职责划分不清，协调机制欠缺。根据《政府采购法》管理职能与执行职能分离的原则，实行管理、采购、支付三分离。但《政府采购法》对政府采购所涉及的采购方、管理机构、执行机构和支付机构的职责仅仅做出概念上的界定，导致各个主体间责、权、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位现象并存，给政府采购工作带来许多摩擦。

政府采购机构设置不规范、制度不统一、管理方法不一致、职能划分不清晰，造成社会和有关单位对政府采购实践、认识上的混乱，以及各个地区之间形成较大的政府采购制度障碍，致使下级机构得不到上级机构在业务上的具体指导和约束，各级政府采购机构之间不存在转移支付业务，业务开展的方式和内容也不尽相同，基本上是各自为营、各行其是。这严重影响了我国政府采购协调的管理体制的建立和运行机制的顺畅，影响政府采购工作的推动，降低了政府采购的效率。

（二）政府采购依旧存在采购效率不高的问题

政府采购效率往往用资金节约率来衡量，但由于资金节约率所体现的资金效率仅仅是政府采购效率的一个方面，资金节约率高并不能说明我国政府采购的整体效率达到较高的水平。相反，如果从规模效率、市场效率、行政效率、技术效率等方面综合评价，我国政府采购效率亟待改善仍是不争的事实。

首先，政府采购规模效率低下。一方面，我国政府采购整体规模偏小，严重影响政府采购效率。西方国家每年的政府采购支出相当于GDP的10%-20%和财政支出的30%.而我国2003年的政府采购规模仅占GDP的1.4%和财政支出的6.7%左右，与国际一般水平还相差甚远。另一方面，单次采购规模偏小。由于政府采购的地区分割和行业分割，各地往往各自为政，地区之间缺乏必要的联系和整合，致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，采购批量小，相应的单位采购金额的成本大幅增加，没有充分发挥集中采购的规模效益，一定程度上造成了政府采购资源的浪费，同时也增加了供应商不必要的工作量和开支。

其次，市场效率难以实现。市场效率实现的前提是政府采购建立在统一高效的全国性市场的基础上。但我国各地区和行业之间在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益，人为进行地区封锁和行业限制，导致全国性政府采购市场难以形成，阻碍政府采购市场效率的实现。市场的分割一方面体现在各地政府采购信息的地域性，很多地方的采购信息仅仅在当地媒体，供应商获取信息的渠道极少，成本很高，造成本地企业在信息获取方面的竞争优势；另一方面也体现在供应商评判标准的不一致，很多地方针对本地企业的优势确定准入标准，有些地方甚至依照本地特定企业的产品规格设立招标文件。这些限制都导致竞争的缺失，使政府采购效率赖以生存的土壤受到侵蚀。

再次，行政效率低下。目前我国政府采购的行政效率依旧受到多方面因素的影响。一是在政府采购程序和审批环节上的繁琐和复杂导致采购效率低下。二是政府采购执行过程尚不规范。政府采购预算计划性差，采购预算编制滞后，采购的组织实施过程中采购的时间、资金、规格等均存在较大随意性，且编制不够详细，采购项目的具体规格、型号等的配置参数均不出现。政府采购信息的也很不规范。信息不对称导致政府采购工作难以顺畅运行，其间交易成本居高不下限制效率的提高。政府采购的监督检查也存在缺失。目前并未有一套针对政府采购的监督检查指标体系。财政、监察、审计等部门在具体操作中，由于采购程序或技术等方面的客观条件限制，很难有效监督采购。三是人员素质整体水平不高。我国现有的政府采购人员多来自于原财政部门，这部分人对市场并不是很熟悉；同时，政府采购人员缺乏经常性专业培训，不适应采购工作的发展要求。评审专家库的专家也很难适应政府采购的需求。

最后，技术效率低下。目前我国政府采购并未广泛采取可以降低采购成本的技术手段。最为典型的是网上采购推行的滞后。一是制度建设上没有为网上采购提供充足的法律保障。《政府采购法》并未对网上采购的效力和规范作出界定，导致实施网上采购产生纠纷和利益损失的风险增大。二是对网上采购安全保障措施的研究非常滞后，既没有主体对防治网络犯罪及信息泄露的技术措施进行研究，也没有相关法律对维护网上采购的权益和对违法违规行为作出相应规定。三是网上支付手段缺乏保障。这主要是我国网络建设及信用体系建设滞后所导致的。

（三）现行政府采购制度难以适应加入WTO后面临的挑战

加入WTO意味着我国的政府采购市场面对一个更为开放的环境，尤其是在美国、欧盟等的要求下，我国已成为《政府采购协议》（GPA）的观察员，并会尽快开展有关加入GPA的谈判。目前我国政府采购制度存在难以适应加入WTO后进一步加入GPA挑战的因素。

第一，政府采购制度规范上有许多和GPA及国际通行做法不相符的地方。比如我国《政府采购法》在界定采购主体时，明确运用了“使用财政资金”这一概念，这与GPA规定的国家机关的采购不应受到财政性资金的限制相冲突。另外，我国财政对国有企业拨付的各项资金数额较大，对于国有企业使用财政资金采购问题，我国在制度上并未有明确规定，具体执行也无法与国际通行做法比较。这些无法与国际接轨的规定必须予以调整。

第二，具体操作执行中的规范性问题。正如上文所言，我国在政府采购具体执行时的机构设置、审批程序、预算编制、信息、评标、监督等均存在大量的不规范、不合理操作。加入GPA，我国面对的是政府采购制度发展较为完善的国家和习惯于在规范条件下进行竞争的国际企业。如果不尽快规范操作执行细节，必将引起较多争端，影响我国的形象，造成效率损失。

第三，政府采购环境建设问题。一方面是我国政府采购市场人为割裂的态势无法满足加入GPA的要求。面对国际化采购，来自国家间的监督的约束力将导致一国内部地方保护措施无法实施，长期处在保护之下的国内企业必定会处于劣势。另一方面作为采购市场重要组成部分的政府采购中介机构在我国尚未有效成型。如果不尽快发展建立中介市场，在GPA框架要求下，很多采购业务将开展困难，难以形成效率。

第四，国内企业和产业保护问题。我国企业竞争力不强，很多产业均大幅落后于国外，如果不尽快研究国内企业和产业的保护问题，必将导致参与国际化采购后我国利益的损失。GPA中有很多可以用来保护国内企业和产业的相关条款，也可以采取渐进的措施逐步开放市场，但我国目前对此的研究仅仅局限在学术讨论范畴。要想充分利用好这些条款，并不失去加入GPA的对等利益，必须有相关的规划出台，以便在发展中不断增强应对能力。

第五，我国政府采购人员素质无法适应GPA的要求。我国目前尚未拥有一支系统、完整的政府采购队伍，现有采购人员对政府采购制度的了解、执行尚存在较大问题。面对国际化采购的挑战，对国外采购惯例、国际市场规则、国外企业评判、国际信用衡量以及国际争端解决等问题，我国的采购人员均无法胜任。

（四）政府采购政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策的要求

2005年我国实施7年的积极财政政策转为稳健的财政政策，这是我国财政政策的重要转变，各种财政的政策工具也要随之进行调整。政府采购属于购买性支出，在社会总需求中占重要地位，具有明显的乘数效应，是财政政策执行的重要工具。稳健财政政策包括控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支四方面内容，决定了政府采购政策要向此方向进行转变。但目前我国政府采购制度政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策要求。

首先，我国政府采购范围和规模不大，严重制约了政府采购政策功能的发挥。政府采购之所以能够成为财政政策的重要工具，正是因为它占整个财政支出的比例大，绝对支出数额大，采购的范围涉及生产的方方面面，能对经济产生重要影响。但正如上文所言，我国政府采购的规模较小，范围较为单一，难以发挥应有的作用。尤其是具有较大乘数效应的工程采购在政府采购中规定不明确，比重不大，更是严重影响了政府采购政策效应的发挥。

其次，政府采购政策目标同宏观经济政策符合度低。所谓政府采购的宏观调控功能，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现一些政府的经济与社会宏观调控目标。稳健财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构问题。《政府采购法》确立的政府采购政策目标在总体上并未体现出服务于稳健财政政策目标的意图。这主要表现在政府采购政策目标设定过于狭窄、产业结构调整、扶持农业发展、加强社会保障、促进就业、促进公共卫生和教育科研等重要方面并未体现。

最后，在具体操作中，实现政府采购政策目标缺乏有效方式。新公布的《节能产品政府采购实施意见》是对政府采购政策目标实现的方式和方法的有效探索，但是其他政策目标领域的具体实现方式和方法仍然处于空白。环保产品的成本、中小企业产品的质量和信誉度、不发达地区产品的成本和质量等等在市场中都缺乏竞争优势，那么在各个采购主体追求自身利益、努力降低采购成本、提高资金节约率的情况下，没有详细的制度性、强制性规定，政府采购政策目标很难实现。

三、深化政府采购制度改革

（一）调整和规范机构设置，做到责权利明确，监督到位

针对我国政府采购机构设置不规范、不合理的状况，应当在整体上按照“统一政策、分级实施”的原则加以调整和规范。所谓统一政策，就是在政府采购机构设置的规范和职责划分方面实行全国统一。所谓分级实施，就是在统一政策的前提下，实行中央政府和地方政府分级实施，按照自身的情况分别制定相关细则。

首先要统一全国机构设置的方法，打破混乱局面。要明确政府采购管理机构、执行机构的性质、隶属、称谓等。按照国际惯例，应当在财政部门设立专门的政府采购管理机构，而不是挂靠在某个部门之下，各级政府则应当参照财政部的方法，设立相关处室。这样有利于在全国范围内形成统一的管理体系，贯彻实施中央政府的政策规定，也有利于上级部门对下级部门的指导和监管，打破地域封锁的桎梏。政府采购执行机构不同于管理机构，应当明确其事业单位的性质，笔者认为界定为自收自支的事业单位更为合理，一方面可以尽可能的缩小行政权力对政府采购商业化运作的不利影响，另一方面也可以增强其竞争意识和服务意识，提高采购效率。对于市、县级政府采购机构的设立条件，应当在制度上尽早予以规范：如果设立采购机构，一定要符合全国统一的规范，如果没有资格设立，则要尽快完成对其政府采购业务应当如何开展的制度规定。

其次要加大政府采购“采管分离”工作的力度，尤其是增强对已经设立政府采购机构的市、县级政府的指导和督促。应当把实施市、县政府采购机构的“采管分离”工作，同全国采购机构统一、规范的工作结合起来。在实施中，争取做到规范一部分，取消一部分，合并一部分。

最后要从制度上明确政府采购管理机构、执行机构、监督检查机构的职责划分。一方面要通过尽快完善具体的政府采购相关细则，明确财政部门的管理职责、执行机构的行为权限和监督检查机构的监管途径。关键是要对具体操作环节，财政部门如何行使管理职能，如何通过制定政策法规、严格采购预算管理以及供应商资格审查准入等手段，对政府采购实施宏观管理。避免各类采购机构之间职权划分出现重叠和空白。另一方面要建立相关的机制对各类采购机构的工作进行协调，理顺政府采购的运作，尤其要注意财政部门的采购管理机构和审计、监察等监督检查机构的协作与配合。

（二）扩大规模、细化制度、力求规范化操作，提高采购效率

第一，扩大政府采购范围，保证政府采购规模实现较快增长。我国政府采购规模偏小，但也意味着有很大的增长空间。应当认真研究我国政府采购现状，按照科学的标准制定政府采购中长期发展规划，对政府采购的范围和规模的增长做出定量的要求，力争在较短的时间内，使有条件参加政府采购的项目全部纳入政府采购的范围，尤其是要提高工程采购在政府采购中的比重，努力扩大政府采购的总体规模。同时也应当对各地区、各行业的政府采购项目进行协调和整合，加大集中采购的力度，提高单次采购的规模。

第二，遏制地方保护主义，建立全国性的政府采购市场。地方保护主义和既得利益集团是建设全国性政府采购市场的主要阻碍，要通过规范的制度建设和机构设置逐步消除地方保护主义的影响，改变利益分配格局。首先要建立起全国统一的政府采购管理体系，在管理机制上便于上级对下级的指导、管理和监督。其次要设置全国性的政府采购信息渠道，对各个地方的采购信息加以整合，降低供货商获取信息的难度和成本。第三要规范供货商的准入机制，尽快制定详细的准入标准，并加强上级政府采购管理机构对各种政府采购具体供货商资格审查的监督力度，杜绝歧视性准入障碍的出现。最后要加强对各地招标文件的审核和对整个招投标过程的监管，避免影响公平参与竞争的针对性招标要求的出现，减少评标过程中权力因素的影响。

第三，加强机构间的协调，细化采购制度，提高人员素质，增强政府采购的行政效率。首先要加强对各个政府采购管理、监督、执行机构的协调，尽快减少政府采购不必要的审批环节，统一不规范手续。可以考虑整合政府的管理资源，设立各种审批机构流程化办公的“政府采购大厅”，提供一站式服务。其次要对政府采购具体操作过程加以规范，尽快出台政府采购实施细则。一是要严格政府采购预算管理，细化政府采购预算编制的相应规定，用预算的法律效力规范采购行为。二是要规范政府采购信息，建立具体规定信息内容和要求的制度，改变目前信息中重要信息模糊、随意性大的问题。三是要建立供货商信息库，便于政府采购机构便捷地了解供货商的产品、信用、业绩等方面的信息。四是要细化监督检查办法，建立起一整套用以评价采购行为合理性、合规性、效益等的途径和指标体系。最后要提高政府采购人员的素质。一方面加强对政府采购执行人员的专业化培训，建立定期培训制度。另一方面加强专家库建设工作，建立起对专家资格、工作能力、职业道德、专业水平等的具体评判办法，不断吸收拥有专业知识的相关专家充实专家库。

第四，积极研究新技术，尤其是网络技术在政府采购中的应用，提高政府采购技术效率。首先应完善法律法规在网上采购方面的缺失，为网上采购提供法律保障。可以考虑出台相关的办法对网上采购加以规范，在网上采购的法律效力、程序、合同规范、评审方式、支付模式等方面做出具体规定。其次应组织技术力量对网上采购的安全问题进行研究攻关，在信息保密、身份确认、交易可信度等方面提供技术支持，建立起安全的网络平台。

（三）认真研究国际相关条款，积极应对政府采购国际化的挑战

加入WTO和参加GPA的谈判对我国政府采购而言，既是机遇又是挑战，为了能够在未来的国际化采购中充分发挥我国的比较优势，保护我国的产业，必须尽快完善我国政府采购制度，规范政府采购行为，研究国际采购惯例和相关条款。

第一，完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础。首先要建立完善的政府采购法律法规体系。应按照参与国际采购的要求进一步调整我国现行政府采购法律法规中同国际惯例相冲突的地方，进一步制定和完善政府采购的其他配套法律法规。其次要建立和完善政府采购管理机制。要根据国际惯例调整和设置我国的政府采购管理体系，在机构设置上采取自上而下的模式。要建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。最后要着力培养我国政府采购中介机构，使之形成较为完善的市场模式，参与政府采购执行的竞争。

第二，规范具体采购行为，细化相关条款，建立起公平的竞争环境。要研究和了解国际采购的一般操作规程，按照市场经济的原则设立我国政府采购的各个环节，并制定相关的管理办法，逐步改变我国政府采购行为中诸如信息不规范、审批手续繁杂等问题。同时也要尽快打破我国政府采购市场地域封锁的现状，建立起有利于公平竞争的市场环境，培养我国企业的竞争意识。

第三，实行逐步、适度的政府采购市场开放政策。我国政府采购市场的开放应根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序与程度，逐步、适度地开放政府采购市场。一是在国外供应商进入方面，实行逐步准入原则。二是在市场开放结构方面，根据我国政府采购市场的结构特点与各市场开放的风险系数，实行结构性开放策略，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。

第四，充分研究和利用GPA有关条款控制开放程度。GPA的贸易自由化要求不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序。要充分研究和利用本国政府对GPA的义务的控制性，控制我国政府采购市场的开放程度。一是对列入我国政府附件1的采购实体进行仔细斟酌，以确定我国何种实体的采购行为可以面对国际市场。二是对于非中央政府的采购的开放领域，根据各个地区不同的优势和特点进行确定，在GPA谈判中获得利益。三是由于GPA不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，我国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。四是充分考虑GPA中涉及国家安全和公共利益方面的例外，维护我国国家，控制采购市场开放程度。五是要仔细研究GPA对于发展中国家规定的相应优惠措施。

第五，认真研究GPA关于采购国货的一些惯例和做法，优先购买国内产品，保护国内企业。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。因此，我国在加入GPA后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。可以采用规定国际采购的本地含量、价格优惠、优先购买本国产品、禁止购买外国产品和贸易补偿等措施，对国内企业和产业进行保护。

（四）配合稳健财政政策，充分发挥政府采购的政策效能

首先，扩大政府采购的范围和规模，为政府采购政策效能的发挥提供基础条件。扩大规模的问题上文已有论述，而采购范围则是政策功能得以发挥的另一个重要条件。目前的首要任务就是要对工程采购问题作出制度性的规定，要明确什么类型、什么规模的工程要参加政府采购，要严格监管在实际操作中常常出现的“化整为零”，规避参加政府采购的现象。同时也要注意非工程类采购的覆盖面，要不断完善和充实目前的采购目录，适时降低采购的门槛。

其次，按照稳健财政政策的政策目标，重新定位和细化政府采购的政策目标。应当充分把握稳健财政政策中结构调整和推进改革两项内容的内涵，把协调经济社会的发展、协调城乡发展、协调区域发展等财政政策目标进一步细化，确立政府采购的政策目标。要使政府采购服务于协调经济社会的发展，确立以下政府采购政策目标：支持产业结构升级，优先购买国家宏观调控政策扶持的产业的产品；支持农业发展，优先购买有利于农业生产增长的产品；支持就业和社会保障，倾向性购买有利于就业增长的劳动密集型产品；支持教育和公共卫生发展，增大服务于教育和公共卫生的产品的采购规模；支持环境保护，优先购买低能耗、低污染的产品等等。要使政府采购服务于协调城乡发展和区域发展，确立以下目标：支持中小企业发展，优先购买中小企业生产的产品；支持促进农村经济的乡镇企业的发展，优先购买乡镇企业的产品；支持缩小城乡间公共服务提供的采购，优先安排农村地区的政府采购工作；支持缩小区域差距的采购，优先购买不发达地区生产的产品等等。

最后，制定实现政策目标的具体实施办法，使政策目标的实现拥有有效的途径。应参照《节能产品政府采购实施意见》，尽快制定可以促进政府采购政策目标的实施办法，尤其是对一些倾向性、支持性的采购，要强制实施。如在扶持中小企业发展和乡镇企业发展的目标下，可以规定在某一采购数额之下政府采购，应当购买中小企业或乡镇企业的产品；如在协调区域发展的目标下，可以专门列出部分产品目录，强制其必须在经济不发达省份的企业中实施招标；如在支持产业结构调整和技术进步的目标下，可以将采用某种新型技术作为供应商准入的资格等等。总之，政府采购政策目标体系确立之后，必须制定具体的实施办法，促使政策目标的实现。

[参考文献]

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[2]马海涛。推行政府采购制度之我见[J].财会月刊，2004，（B3）。

[3]贾果袅。扩大政府采购规模的思考[J].山西财税，2004，（11）。

篇10

基于我国经济社会发展的现实需要，在相当长的历史时期里，转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间，必须不断完善公共财政制度，依托制度的内生机制和动力，强化和优化政策的调控作用，同时积极借鉴国际经验、总结本国经验，结合

把握公共导向，不断深化公共财政建设

作为适应和推进市场经济体制的重要变革，公共财政建设和转变经济增长方式有很多理念和步骤上的契合。坚持完善公共财政制度，本身就是转变经济增长方式的“治本之举”之一，同时也是为财政政策发挥“有意为之”的能动性所提供的系统支撑。在公共财政框架的构建方面，近年已经取得了一系列包括财政管理制度创新、管理方式创新、公共产品和服务逐步提质、丰富在内的成绩。但是，公共财政所包含的深刻内涵、所要求的更深层次的制度创新和管理创新、所肩负的适应和推进市场经济体制的重大使命，需要继续深化财政转型，不断探索和创新。公共财政不仅仅是市场经济的有机部分，而且需要其产生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市场经济体制的形成和进步，也包括促进经济增长方式的转变。因此，公共财政建设中，不仅要把满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心，还要在更深层面上，发掘公共财政的创新空间。

其一是要充分认识公共财政在合理处理和把握政府与市场的分工关系方面的作用。把“以财行政”的范围控制在市场难以作为的方面，真正履行政府应做之事、应为之举。通过财政制度的规范和政策的引导，把政府过度干预经济、主导经济的可能降到最小，从而避免或改变那种官员主导、权力推进、拼资源拼项目的投资驱动型经济粗放增长模式。

其二、要深刻领会公共财政与以民主法治为特征的政治文明的互动意义。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。如果这种规范的公共选择制度安排，最终能够在公共财政的决策和管理运行中稳定地成型，或者说通过公共财政建设的深化促进了这种制度安排的建立和推广，那无疑将是公共财政对和谐社会核心内容——“民主法治、公平正义”的更深层次和更具全局意义的贡献。同时，其综合效应将顺理成章地对经济增长方式转变产生正面推动作用——无疑，权力制衡和公众监督的制度化是防止政府偏离职能、过度干预经济和促使统筹协调的科学发展观落实于集约式增长的最有效方法和长效机制。

积极改进和落实以“分税制”为基础的分级财政体制

现行“分税制”已在适应市场经济、处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系方面发挥了重要作用，但如何使其实质内容在省以下得到贯彻，已成为当务之急。按照“十一五”规划关于“减少行政层级”和“建立健全与事权相匹配的财税体制”的明确要求，今后要积极推进减少财政层次的“扁平化”改革，对省以下四个层级通过“乡财县管”和“省管县”的改革试验，力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础，清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权，进而合理配置税基，使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税（房地产税）上，从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好，割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系，从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。改革的着力点包括：

由粗到细，清晰、合理地界定中央、省、市县三级政府事权及支出责任。关键是明确界定中央和地方政府各级的投资权，进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。

调整和规范中央和地方的收入划分。结合税制改革及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，按照财政收入的属性并兼顾发挥中央、地方两个积极性，合理配置税基、税权与收费权，促使地方政府专心致志于优化辖区公共服务与投资环境，促进统一市场形成与经济增长方式转变。

规范地形成各级预算，完善和加强转移支付。由中央、省、市县三级政权明晰各自事权、合理配置财权（税基），推进到规范地形成三级完整、透明、在公众参与之下事前决定、批准生效后严格执行的预算，同时改进完善中央、省两级自上而下的转移支付以及必要的“对口支援”横向转移支付，增加“因素法”一般性转移支付规模，优化转移支付结构，进一步规范专项补助资金分配办法（对到期项目及补助数额小、体现中央宏观调控政策意图不明显的项目要逐步予以取消；交叉重复的项目要重新清理，合并归类；对年度之间补助数额不变且长期固定的项目，列入中央对地方的体制性补助；严格控制新设项目，必须设立的项目要将资金安排和制度建设同步进行，实行规范管理）。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，建立完善监督评价体系，确保转移支付资金充分使用于基本公共服务领域。

完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，进一步缓解基层困难和创新公共服务机制。按照激励与约束相结合、以奖代补的原则，在增加财政奖补项目和资金规模的基础上，进一步完善财政奖励补助政策，更好地调动地方政府和财政支农、节支、精简机构的潜力和积极性。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜原则的同时，积极推进农村公共服务由“花钱养机构养人”向“以钱养事（政府采购）”的制度创新，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。

改革公共收入制度

这一领域制度创新的出发点，是重在以公共收入制度改革推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合并形成良性循环，才能适应政府职能和财政职能调整的导向，从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖，内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时，为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况，必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括：

调整流转税税率和结构，适当降低流转税在整个税收收入中的比重。首先是改革和完善增值税制度，加快生产型增值税（即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣）改为消费型增值税（即允许企业抵扣投资所建厂房及新购进机器设备所含税款）的步伐；其次是适当扩大消费税征税范围，将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围，完善消费税税率结构，引导生产和消费结构。

开征物业税（不动产税），将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种（包括外资企业房地产税），建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。

强化政府非税收入的预算管理和征收管理。首先要大力推进综合预算改革，将政府性的收入全部纳入预算管理，预算内外资金统筹安排，透明地接受人大和公众的监督，实现真正严格的硬预算约束。与此相应，要加强政府非税收入的征收管理，实质性贯彻“收支两条线”原则，完善“单位开票、银行代收、财政统管”的征收模式，保证政策法规规定的各项非税收入应收尽收，及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

规范土地收入管理。严格按照2006年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。在适当时机，提高土地出让收入的统筹管理级次，调高中央和省级财政分成比例，建立全国土地收益储备基金，专项用于中长期的国土开发、整治等开支和稳妥解决失地农民的长期生产、生活问题。要切实贯彻土地“占补平衡”政策，遏制当届地方政府的“卖地冲动”，避免“寅吃卯粮”。未来应该通过出台物业税等措施，厘清土地租、税、费的关系，适当淡化土地出让金的地位。

构建与资源节约型、环境友好型社会相配套的税费规范

按照国家“十一五”规划提出的“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的主体功能区理念，需要配套制定相应的财政政策，综合实施激励与约束并重的税收、收费政策，适当集中和再分配一部分经济利益，促进资源节约、环境友好导向和行为。现阶段，可行的举措包括：

改革和完善探矿权和采矿权（矿业权）的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向，尽快全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并，租税分离，重新组合，各归其位。

发展建立以资源储量和级差收益为基础的矿产资源补偿费征收办法。要改进矿产资源税费的计征方式，在有条件的矿山将现行按产量计征办法改为按储量计征办法，或按资源回采率和环境修复率确定不同的税收标准，以促进资源开采率、回采率的提高。另外，应将目前的矿产资源补偿费从量定额征收改为从价征收；还可根据不同矿产资源的级差收益，实行差别化的税率和收费标准。

应当考虑从资源产品价格中适当提取矿山安全生产和环境修复基金。专款专用于安全生产、防范事故、环境恢复和资源枯竭时的连片改造、产业转移。

扩大资源税的征收范围。将没有纳入现行征税范围的资源品，如水资源、森林资源等纳入征税范围，同时将现有的某些资源性收费并入资源税。

合理调整矿产资源税和资源补偿费在中央和地方之间的分配方法。适当增加资源税中央分享部分，以利中央有财力实施跨省区的国土整治规划和资源合理开发方案。

改进生态环境管理制度和税收体系。推行排污权交易制度，同时改进生态补偿收费制度，实施有利于资源节约利用和污染物减排的价格机制以及有效的惩罚措施。在相关税收优惠政策上，实施“绿色导向激励”，鼓励投资、生产和消费等不同环节的清洁生产、节能降耗减排、废弃物循环利用行为。积极研究开征环境保护税种的可行性方案。