国土资源行政处罚办法范文

导语：如何才能写好一篇国土资源行政处罚办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1、国土资源违法案件，是指违反国土资源法律、法规规定，依法应当追究行政法律责任的案件。

2、查处国土资源违法案件，必须坚持“既查事、又查人”的原则;必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限。

3、对上级交办、其他部门移送和群众举报的国土资源举报件，应当登记。登记人员接受举报人当面举报的，必须详细记录，并由举报人在记录上签名或者签章;接受电话举报的，记录中要注明联系方式。举报人不愿意使用真实姓名或要求保密的，登记人员应当尊重举报人的意愿，严格保密。登记举报案件时，发现不属于其管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送有权处理的机关。

4、各分局(所)在受理国土资源违法案件举报后，应在3个工作日内明确案件受理人。受理人必须在7个工作日内进行初步调查处理，力争处理到位，并记录在案;确需立案查处的，必须填写《国土资源违法案件立案呈报表》，附调查(询问)笔录和现场勘查平面图，提交国土资源违法案件初步调查情况汇报，按照程序上报局分管领导同意后立案;对不符合受理条件的，必须在5个工作日内告知交办、移送案件的单位或者举报人。

询问笔录包括以下几个部分：第一部分即首部，应写明询问时间、地点、询问人、记录人、被询问人基本情况及询问主要内容;第二部分即询问人与被询问人问答记录，应条理清楚，重点突出，询问完毕后，交被询问人阅读或念给被询问人听，如错记、漏记应当面纠正，由被询问人在补正处签名或盖章，并在笔录末页注明“以上记录我已看过(或向我阅读过)，与我所讲一致”或其他意思相同字样;第三部分即尾部，由询问人、被询问人、记录人签名或盖章。

现场勘验应当制作笔录。笔录包括以下几个部分：第一部分即首部，应写明案由、用地单位(人)、勘测时间、勘测地点、被邀参加人、勘测人、记录人;第二部分即勘测文字说明，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积等，勘测文字说明应与照片和勘测图相对照;第三部分即尾部，由用地单位(人)、被邀参加人、勘测人签名或盖章。当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。

5、对在巡回检查中发现的违反国土资源法律法规的行为，必须及时制止，记录在案。需立案查处的，必须按程序立案。

6、重大国土资源违法案件，经批准立案后，由县国土资源执法监察大队和各分局(所)配合查处。一般国土资源违法案件(包括所有农民非法建房和集体违法案件)由各分局(所)查处。对批准立案案件县国土资源执法监察大队应当及时函告局有关业务部门停止为当事人办理用地审批和土地登记等相关手续。对立案查处的重大国土资源违法案件，必须抄报市国土资源局备案。

7、查处案件应当实行独立办案和责任追究制度，并指定案件主办人、协办人;重大案件，应当成立办案小组。承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据。承办人调查取证时，不得少于两人，并向被调查人出示行政执法证件。一般国土资源违法案件，承办人必须在20个工作日内办结;重大国土资源违法案件，承办人必须在30个工作日内办结。因案情复杂等原因不能按期办结的，经局分管领导批准后可以适当延长，但延长时间最长不得超过10个工作日。 1

8、承办人必须对初步调查情况进行审核。如需进一步调查，承办人可以向当事人、证人或者关系人提出询问，并制作询问笔录。询问笔录由被调查人阅读或者由承办人向其宣读，并由调查人和被调查人签名盖印。制作询问笔录应当使用蓝黑墨水或者碳素黑水笔，一般不得涂改;如被调查人确需修改的，在修改处由被调查人加盖印章或者按手印。

9、承办人应当勘验物证或者现场。勘验物证或者现场时，可以对物证或者现场进行拍照、摄像和测量。对勘验情况和结果应当制作笔录、绘制图件，由勘验人、见证人和当事人签名或者盖章。当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。

10、证据主要有下列几种：

(一) 物证;

(二) 书证;

(三) 视听材料;

(四) 证人证言;

(五) 当事人陈述;

(六) 调查笔录和勘测笔录;

(七) 鉴定结论;

(八) 其他。

承办人必须认真鉴别上述证据，未经查证属实，不得作为认定事实的依据。

11、经调查认定有违法行为的，承办人应及时向当事人下达《责令停止国土资源违法行为通知书》。

12、承办人在案件调查结束后，应当根据违法事实，对照法律、法规，进行案情分析，形成《国土资源违法案件调查报告》，报局案件审议委员会审查。审查认为事实不清、证据不足的，应当责成承办人补充调查或者重新调查。

《调查报告》包括下列内容：案由、调查机关、承办人、调查时间、当事人情况、经调查认定的主要违法事实(即案件发生时间、地点、占地类别、占地面积、建筑物面积和结构、违法行为发生和发展的经过及现状、造成的危害和影响以及违法行为人在案件调查过程中的态度好坏等，另外对有关物证、书证、证人证言等也要加以说明)、违反条款、违法性质、适用罚则、初步处理意见等。鞑楸ǜ媛淇钣沙邪烊饲┟?蚋钦拢?瓷夏辍⒃隆⑷铡?

13、调查完毕后，一般国土资源违法案件，由各分局(所)依法提出处理意见，报局分管领导、主管领导批准后执行;重大国土资源违法案件，由国土资源执法监察大队提请局案件审议委员会集体审议后执行，并实行行政首长负责制。国土资源违法案件审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名，审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。

14、在做出行政处罚决定之前，应当向当事人送达《土地(矿产)行政处罚告知书》，告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。

在做出责令停产停业、拆除建筑物和构筑物、没收建筑物和构筑物、移送或者数额较大罚款等重大行政处罚决定之前，应当向当事人送达《土地(矿产)行政处罚听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的，案件承办部门应当在组织听证7日前，向当事人送达《土地(矿产)行政处罚听证通知书》，通知当事人举行听证的时间、地点。听证会由县局组织。听证会应当制作《听证笔录》，分别由当事人、委托人、案件承办人、听证主持人以及听证员签名。

15、经审议的国土资源违法案件，应当分别情况予以处理：

(一)认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销。[2]

(二)认定违法事实清楚、证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《国土资源违法案件行政处罚决定书》，送达当事人。

(三)认定当事人拒绝、阻碍国土资源执法人员依法执行公务的，应当提请公安机关处理。

(四)认定国家机关工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当在作出行政处罚决定后10个工作日内，将《国土资源违法行为行政处分建议书》并附调查报告及有关证据材料移送县局，由县局移送行政监察机关处理;应当给予党纪处分的，由县局移送党的纪律检查机关处理。

(五)认定违法行为构成犯罪的，应当在案件调查终结后30日内，将有关证据材料移送公安、检察机关，依法追究刑事责任。涉及对土地及地上建筑物、构筑物处理的，县国土资源局可以先给予行政处罚，在作出行政处罚决定后30日内，将有关证据移送公安、检察机关。

16、对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律法规规定应当拆除或者没收的，不得以罚款、补办手续取代;确需补办手续的，依法实施处罚后，进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

17、在县国土资源局《国土资源违法案件行政处罚决定书》等作出后，必须在7日内送达当事人及利害关系人。送达有关法律文书，应当直接送交当事人及利害关系人签收。本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收;本人已向国土资源部门指定代收人的，交代收人签收;当事人及其利害关系人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收。当事人及利害关系人拒绝签收的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把送达的文书留置当事人及利害关系人的住所或者收发部门，即视为送达。

18、当事人对国土资源部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请行政复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，期满后由县局提出《国土资源违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交华亭县人民法院，依法申请人民法院强制执行。

19、承办人在案件处理完毕后，应当填写《国土资源违法案件结案报告》，经局分管领导批准后结案。承办人在案件结案后，应当将办案过程中形成的文书、图件、照片等，编目装订，立卷归档。

20、归档顺序为：1、结果材料。包括：《土地犯罪移送书》、《土地行政处罚强制执行申请书》、《土地行政处罚决定书》、《土地违法行为行政处分建议书》、罚没款凭证等;2、能证明案件来龙去脉的材料。包括：《土地违法案件立案呈批表》、调查报告(内含《责令停止土地违法行为通知书》、询问笔录、现场勘验笔录及其它有关材料)、《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证通知书》、听证笔录、案件讨论笔录、土地管理公文送达回证、《土地行政处罚决定执行笔录》、《土地违法案件结案报告》、举报材料等。经复议或诉讼的案件，单独立卷，顺序同上。

21、重大案件和上级国土资源部门交办的案件结案后，应当将下列文书报上级国土资源局备案：

(一)《国土资源违法案件行政处罚决定书》;

(二)《国土资源违法行为行政处分建议书》;

(三)《国土资源违法案件结案报告》;《3》

(四)经复议机关复议的，应当附复议机关作出的复议决定复印件;

(五)经人民法院审理的，应当附人民法院判决书副本。

22、在国土资源违法案件调查处理过程中，承办人、分管领导有下列情形的，应当回避：

(一) 与被调查人有近亲属关系的;

(二) 本人或者近亲属与本案有利害关系的;

(三)与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的。

承办人员的回避，由分局(所)、监察大队负责人决定;分局(所)、监察大队负责人回避，由局分管领导决定;局分管领导的回避，由局长或者局案件审议委员会集体决定。

23、建立国土资源违法案件统计制度。各分局(所)应当每季度向县国土资源局报送国土资源违法案件统计报表和国土资源违法案件分析报告，监察大队应当每季度向市国土资源局报送国土资源违法案件统计报表和国土资源违法案件分析报告。

24、承办人员在办案过程中，因过错致使当事人合法权益受到损害，或者使正常的执法工作受到影响的，要对有关责任人实施诫勉谈话;情节严重或者造成严重后果的，对有关责任人视情给予行政处分。

篇2

一、土地闲置的行政调查

《办法》第5条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。《办法》第6条对闲置土地调查通知书包括的内容作了规定：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.涉嫌闲置土地的基本情况；3.涉嫌闲置土地的事实和依据；4.调查的主要内容及提交材料的期限；5.国有建设用地使用权人的权利和义务；6.其他需要调查的事项。《办法》第7条规定，国土资源主管部门对闲置土地调查的方式包括：1.询问当事人及其他证人即证人证言；2.现场勘测、拍照、摄像即勘察笔录和视听资料；3.查阅、复制与被调查人有关的土地资料及其他审批资料即书证；4.要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明即当事人陈述。进行行政调查的主体是市、县国土资源主管部门，并非人民政府。行政调查对土地使用权人并未产生权利义务的实质影响，因此，土地使用权人对行政调查不可以申请行政复议也不可以提讼。

二、土地闲置的行政确认

根据《办法》第2条第1款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律，《办法》第2条第2款规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。《办法》第30条第1款规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3。《办法》第9条规定，经调查核实，符合闲置土地条件的，市、县国土资源主管部门对国有建设用地使用权人作出闲置土地认定书。闲置土地认定书是行政确认的一种表现形式，对相对人的权利义务产生实际影响，市、县国土资源主管部门应当向行政相对人送达该法律文书，其拒绝签收的，可以采取留置送达、公告送达、邮寄送达等有效方式进行送达。《办法》第10条规定，闲置土地认定书应当包括：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.闲置土地的基本情况；3.认定土地闲置的事实、依据；4.闲置原因及认定结论；5.其他需要说明的事项。《办法》第11条规定，闲置土地认定书送达后，作出认定的国土资源主管部门通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。行政确认的主体是市、县国土资源主管部门并非人民政府。闲置土地的确认是行政处罚的前提条件，因此，该行政确认对行政相对人的权利义务产生直接影响，行政相对人不服可以依法申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。

三、土地闲置的行政处罚

土地闲置是一种违法行为，根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，以人民政府名义对其进行制裁，因此，征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权属于行政处罚。《土地管理法》第37条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《城市房地产开发经营管理条例》第15条也有相关规定。上述法律行政法规对处罚的具体形式和操作未做细化规定，《办法》第14条规定，因土地使用权人开发资金不足或者囤地、炒地造成土地闲置的，按照下列方式处理：1.未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本。《办法》第30条第2款规定，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。2.未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《办法》对处罚主体进行调整，规定市、县国土资源主管部门代替法律行政法规规定的人民政府，违反了法律行政法规规定。在职权的问题上，作为下位法的规章不得改变职权。事实上，国土资源主管部门报经人民政府批准后作出处罚决定区别于人民政府直接作出处罚决定，职权法定是依法行政的重要内容。因此，《办法》第14条规定的职权对执法实践是误导，将导致作出的具体行政行为超越职权，难以得到司法审查的支持。

《行政处罚法》第42条第1款规定，较大数额罚和其他较重的行政处罚应当进行听证，征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权都属于较重的行政处罚。听证主体即处罚主体人民政府向行政相对人发出拟征缴土地闲置费决定告知通知书和拟收回国有建设用地使用权决定告知通知书。而《办法》第15条规定，市、县国土资源主管部门作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。笔者认为，《办法》规定的听证主体违反行政处罚“谁处罚谁听证”原则。人民政府作出处罚决定之前应当：1.告知当事人有要求听证的权利；2.当事人在限期内提出听证要求，当事人应当在行政机关告知后3日内提出要求；3.告知当事人听证时间、地点；4.公开听证；5.非本案调查人员主持听证；6.听证委托；7.当事人进行申辩和质证；8.制作听证笔录；9.审查听证结果报告，作出处理决定。《办法》第16条规定，征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书应当包括：1.国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；2.违反法律、法规或者规章的事实和证据；3.决定的种类和依据；4.决定的履行方式和期限；5.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；6.作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；7.其他需要说明的事项。

《办法》第8条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形包括：1.因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；2.因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；3.因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；4.因处置土地上相关群众事项等无法动工开发的；5.因军事管制、文物保护等无法动工开发的；6.政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。属于政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的，土地使用权人应当向国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，市、县国土资源主管部门经核实后应当与土地使用权人协商一致，选择下列方式处置：1.签订补充协议，重新约定动工开发期限、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。2.按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款，改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。3.待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。闲置土地由政府安排临时使用，从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。4.协议有偿收回国有建设用地使用权。5.对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。6.市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。《办法》第13条规定，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。土地出让合同定性为民事合同，出现政府原因或者不可抗力原因导致土地闲置的，按照变更、解除合同原理处理。

《办法》第13条第2款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。闲置土地业已设立抵押权，征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权有害于抵押权保护。拟订闲置土地处置方案或者作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不仅仅是书面通知相关抵押权人的问题，而是应当衔接好抵押权的有效保护。根据税收征收管理法及企业破产法原理，税收优先于民事债权，民事债权优先于行政处罚。人民政府作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权处罚决定不得对抗抵押权。

《办法》第17条第2款规定，国有建设用地使用权人对征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》规定，行政相对人和利害关系人对具体行政行为不服，有权申请行政复议和提起行政诉讼。这既是对行政相对人的权利保护，也是对政府依法行政的监督。

四、土地闲置的行政强制执行

《办法》第17条规定，国有建设用地使用权人应当自征缴土地闲置费决定书送达之日起30日内，按照规定缴纳土地闲置费；自收回国有建设用地使用权决定书送达之日起30日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。《办法》第18条规定，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：1.逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；2.申请人民法院强制执行。

众所周知，《土地管理法》没有赋予人民政府或者国土资源管理部门强制执行权，行政强制法对行政强制执行权的设定进行了规范和限制，因此，以部门规章的形式设定注销登记强制执行权缺乏法律行政法规依据，在相应的司法审查中难以获得法院的支持，因此，收回土地使用权应当由法院强制执行，即法院作出执行裁定后国土部门再行注销登记；征缴土地闲置费属于金钱罚，法律没有明确授权的情况下，金钱罚的强制执行主体也是法院。根据《行政强制法》规定，在处罚决定期限届满后3个月内依法申请人民法院强制执行。

篇3

海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行《处置海南省积压房地产试点方案》（以下简称《试点方案》）已经国务院同意，现印发给你们，请贯彻执行。

一、海南省人民政府要认真总结经验，切实加强对处置积压房地产工作的组织领导，按照《试点方案》，全面清理、加快处置积压房地产，减少金融资产损失，切实改善经济环境。

二、其他省、自治区、直辖市人民政府要提高对处置积压房地产工作重要性和紧迫性的认识，结合本地区实际，制定切实可行的处置积压房地产计划，全面清理本地区积压房地产，力争在较短时期内使积压房地产数量有较大幅度的下降。

各地人民政府要认真清理各种不合理收费，理顺住宅成本构成，切实降低住宅价格。各地可将积压商品住宅转为经济适用住房、廉租住房和政策性安置住房，并执行相应的政策；也可比照经济适用住房的价格实行限价销售。凡按要求实行限价销售的积压商品住宅，在2000年12月31日前，免征销售环节所涉及的营业税、契税等税收以及各种行政、事业性收费。对降价销售积压商品住宅还贷的国有或国有控股房地产开发企业，银行可减免其逾期贷款罚息。

积压房地产数量大的城市，要严格控制土地供应和新建房地产项目，避免形成新的积压。

三、各国有独资商业银行要对全国房地产贷款进行全面清理，制定相应的贷款回收计划，通过采取追索债务，拍卖抵债房地产等措施，加快回收信贷资金，盘活金融资产，改善金融资产质量。

四、建设部、财政部、国土资源部、人民银行等部门在加强对海南省实施《试点方案》进行指导、监督和检查的同时，要及时总结经验，指导做好全国积压房地产的处置工作。

五、《试点方案》中关于中央财政给予海南省专项补助和“换地权益书”及土地有偿使用费缴交等政策措施，仅适用于海南省。

「名称处置海南省积压房地产试点方案

「题注海南省人民政府建设部财政部国土资源部人民银行（一九九九年六月二十四日）

「章名全文

为了加快处置海南省积压房地产，盘活金融资产，改善经济运行环境，制定本方案。

一、基本原则

处置海南省积压房地产的基本原则是：从宏观经济全局出发，尽量减少国有资产损失；坚持依法办事，遵循市场经济规律，规范房地产市场，改善金融资产质量；运用经济手段和行政手段，根据市场需求，控制房地产增量，刺激有效需求，消化存量；面对现实，化解历史遗留问题，实事求是地处理债权、债务关系；总体部署，分工协作，先易后难，逐步推进。

二、方法步骤

（一）追索债务，明确产权。

1.债务由债权人追索。债务纠纷原则上通过仲裁或者司法程序解决，政府有关部门予以协助。

各国有独资商业银行依法追索企业拖欠的房地产贷款，企业可以用积压房地产（按现值）和其他资产抵债。对资不抵债的房地产开发企业依法申请破产清偿。对拖欠房地产贷款的其他企业，其房地产不足以还贷的，区别情况予以处理，有的结合产业结构调整申请破产清偿；有的由欠债企业制定可行的还款计划，重新设立抵押权。

2.明确积压商品房、停缓建工程和闲置土地的权属关系。

按照法律、法规的规定，由行政机关公告，要求未办理有关登记手续的房产所有者和土地使用者在规定期限内依法办理有关登记手续；在规定期限内未办理产权登记手续的房产，由当地房产行政管理部门依法代管；在规定期限内未办理土地使用权登记手续的在建项目及土地，按有关法律、法规处理。对房屋产权和土地使用权有异议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；对人民政府处理决定不服的，可向人民法院起诉。对有债权申请的，通过司法程序解决。

（二）集中处置金融资产。

1.业务剥离。各国有独资商业银行（包括其在全国各地设立的分支机构）将1998年12月31日前在海南省发放的房地产贷款和直接投资房地产所形成的不良资产与其正常信贷业务资金剥离，分别设帐，单独管理。资产管理的具体办法由各国有独资商业银行制定，报人民银行总行批准后执行。

2.损失处理。各国有独资商业银行以自办企业和其他形式直接投资于海南省房地产的，其损失计入损益，由各国有独资商业银行按国家有关规定处理。贷款呆坏帐损失，从1999年起按财政部规定的程序逐年予以核销。

各国有独资商业银行在追索债务过程中回收的房地产，由资产管理机构管理，暂按清偿的市场价格记帐，逐年处理，处理过程中的损失计入银行损益，按国家有关规定处理。

（三）分类处置积压房地产。

1.积压商品房的处置。确权后属国有独资商业银行和房地产开发企业的普通住宅，经评估后按经济适用住房政策向中低收入居民、拆迁居民销售；其他积压商品房，采取积极措施促销。

2.闲置土地的处置。按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发。其他闲置土地，向占地单位核发“换地权益书”，收回土地使用权。

“换地权益书”由国土资源部统一制定，由海南省各市、县人民政府报省人民政府核准后按土地现值向土地使用权持有者签发，不与原来的地块相联系。对未交足土地出让全部费用的，按实际交付金额核发“换地权益书”。

对经司法程序判作为抵债物清偿给各国有独资商业银行的闲置土地，由各国有独资商业银行向当地市、县人民政府换取等值的“换地权益书”。

“换地权益书”的价值随地价变动而变动，可换名转让，可用于银行抵押和偿债，可在政府出让土地时在全省范围内换回等值的土地。“换地权益书”未全部收回前，政府在出让土地时，原则上只收回“换地权益书”。

国土资源部对“换地权益书”的签发和回收进行备案管理。“换地权益书”具体管理办法由海南省人民政府根据上述原则制订，征得国土资源部、人民银行同意后，按程序提请省人大常委会审议。

3.停缓建工程的处置。经追债、确权后，根据产权人的意愿分别按积压商品房或闲置土地办法处理。土地使用权所有者可根据土地利用规划和城市规划及市场需求，重新提出用地申请，在办理有关手续后继续开发建设；也可交回用地，申请核发“换地权益书”。

三、政策措施

（一）海南省的政策措施。

1.深化土地使用制度改革，严格控制土地供应和新开房地产项目。对收回的土地，统一规划，统一管理，合理利用。

2.对房地产开发企业、物业管理公司和中介服务机构进行清理、整顿，淘汰一批劣质企业和中介机构，规范房地产市场。

3.对转为经济适用住房项目的产权所有者返还土地出让金。

4.对认定为积压房地产的项目，在处置过程中除工本费以外，免征各种行政、事业性收费。普通住宅按经济适用房政策向中低收入居民和拆迁居民销售，可按有关规定减免有关税费。

5.进一步深化城镇住房制度改革，加快货币化分配步伐，尽快开放已购公有住房及经济适用住房上市出售的交易市场。

6.对在海南省购买积压公寓和别墅等商品房的本省和外省市居民和单位，给予优惠待遇。

7.加强城市规划管理，加大城市基础设施建设和旧城改造力度，完善住宅小区配套设施，改善居住环境。

8.商请各级人民法院加大房地产案件的审理、执行力度，并区别情况减、免、缓交诉讼费。

（二）国家给予的政策支持。

1.中央财政给予4亿元专项补助，用于退还积压普通住宅按经济适用房政策销售后的土地出让金。具体办法由财政部另行制定。

2.国务院有关部门以及国有独资商业银行对海口、三亚、琼山等城市改善基础设施、进行旧城改造和完善小区配套等，在资金方面给予支持。

3.在政府供地时，相应收回等值“换地权益书”的，免交应上缴中央财政的土地有偿使用费；收取土地出让金等土地有偿使用费的，应依法向中央财政上缴，具体办法由财政部商海南省、国土资源部制定。

4.允许全国各地有能力的单位购买海南省积压的房地产。鼓励有条件的科研院所和高等院校购买海南省积压商品房，或对基本完工的停缓建项目进行改造后，在海南省设立分支机构或作为有突出贡献的科研、教学人员的度假疗养、学术研究基地。

5.人民银行对单位、个人在海南省购房，可在增加贷款比例、延长贷款期限、贷款与保险相结合等方面，制定更灵活的抵押贷款政策。

四、实施计划

（一）追债、确权工作在1999年12月31日前完成。

（二）1999年重点处置、销售积压普通住宅。

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经省人民政府同意，现将监察部、国土资源部《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》（监发〔20****〕5号）转发给你们，并提出以下意见，请一并认真贯彻执行。

一、组织领导

各级人民政府要认真落实土地管理和耕地保护目标责任制，把专项行动工作摆上重要议事日程，切实做到政府主要负责同志亲自抓、分管领导具体抓。为认真组织开展好专项行动，省人民政府决定成立****省查处土地违法违规案件专项行动领导小组(以下简称省专项行动领导小组)，组长由省监察厅副厅长杨慧琼担任，副组长由省国土资源厅副厅长艾远津担任，办公室设在省国土资源厅。各州市也要成立相应的专项行动领导小组，负责统筹协调、督促指导专项行动，组织指挥查处土地违法违规案件。专项行动领导小组要建立严格的工作责任制度，明确职责分工，按照任务要求建立专项行动工作组，确保各项工作落到实处，取得实效。

二、主要任务和工作重点

（一）认真组织复查清理工作。各级专项行动领导小组要对20****年1月至20****年9月期间的新增建设用地情况、对已排查的案件线索、对已立案的违法违规问题的定性、对立案查处案件的行政处罚、对违法违规案件责任人员的责任追究等5个方面的情况进行复查，发现和纠正工作中存在的问题；要对20****年10月至20****年6月期间的新增建设用地情况进行清理，逐宗登记造册，按照要求填报相关统计表。

（二）集中力量查处典型案件。各级专项行动领导小组要在复查和清理的基础上，梳理土地违法违规案件线索，组织专门力量查处典型案件。符合立案条件和标准的，要予以立案；对已立案的违法违规问题定性不准确的，要予以纠正并重新处理；对违法违规案件责任人员责任追究不到位的，要予以纠正，对责任追究决定不落实的，要督促落实；对立案查处案件的行政处罚经复查应予处罚而未处罚或者处罚不到位的，要责令改正。

省专项行动领导小组采取下查一级或者下查两级的办法，严格落实问责制。重点查处一批非法批准占用农用地、低价出让国有土地使用权、越权批地、“以租代征”违法用地案件，以及擅自调整土地利用总体规划、侵害农民权益的案件。对专项行动中发生的土地违法违规案件要从严查处，对相关责任人员要从重处理。

（三）加强督查督办工作。省专项行动领导小组要加强协调和指导，抽调熟悉政策、精通业务、原则性强的同志组成督查组，对各州市开展专项行动的情况进行督查，对重大案件进行挂牌督办。对部署不及时、工作不认真、查处不到位的地方提出整改要求。对整改不到位的，要暂停该地区建设用地报件受理并通报批评。

三、工作制度

（一）月报制度。每月25日前，各州市专项行动领导小组办公室要将本地工作进展情况以及案件查办工作情况书面报告省专项行动领导小组办公室。

（二）重大案件报告制度。各州市要及时掌握本行政区域内重大土地违法违规案件立案、查办、处理的进展情况，总结典型案例，及时上报省专项行动领导小组办公室。

（三）通报批评制度。对工作要求不落实、工作进展缓慢、上报情况不及时的州市，由省专项行动领导小组予以通报批评，并列为省重点督查地区。

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第二条**市城市规划区范围内的土地储备供应管理工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备供应是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的存量土地以收回、收购、置换方式予以储备，通过前期开发整理，向土地使用者公开提供土地的行为。

第四条市政府成立土地储备管理委员会，具体领导本市的土地储备工作。**市土地储备中心（市国土资源局下属事业单位，以下简称储备中心）在**市土地储备管理委员会的领导下，负责市规划区范围内的土地储备和出让前期工作。

第五条市国土、财政、规划、监察、发改委、国资委、审计、建设、房管、环保、物价等部门应按照各自职责，做好土地储备供应的相关工作。

第六条市国土资源部门应根据城市规划、产业政策和土地利用年度计划，会同有关部门制定年度土地储备和供应计划，经市土地储备管理委员会审核后报市政府批准实施。

第七条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：

（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（二）依法收回的闲置土地；

（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；

（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；

（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；

（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；

（七）市政府为公共利益或实施城市规划进行旧城改造和土地整理指定收回、收购、置换的土地；

（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；

（九）市规划区内按规划要求需改造的村庄用地；

（十）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；

（十一）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；

（十二）土地使用权人申请收购的土地；

（十三）其他需要储备的土地。

第八条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请市储备中心收购，不得擅自转让或开发。

第九条储备土地前，规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收购储备的依据。

储备土地出让应当附规划部门出具的规划指标及附图，并且完成前期开发整理工作。

第十条储备中心拟定的土地储备和供地方案，应当在地价评估的基础上由国土资源部门研究，报市政府批准后实施。

土地储备方案应当包括补偿安置方案。

第十一条储备土地的供应一律实行有偿使用，并遵循土地审批程序。除法律法规要求行政划拨的以外，经营性用地应采取招标拍卖挂牌方式出让供应土地。

第十二条招标拍卖挂牌出让土地的起始价、保证金由国土资源部门研究确定后报市政府批准；招标拍卖挂牌出让土地的底价由土地使用权出让协调决策机构确定。

第十三条储备土地信息以及招标拍卖挂牌出让公告应当遵循出让计划公开、供地信息公开、集体决策公开、程序公开、竞价公开、出让结果公开的原则。

第十四条土地储备资金来源主要有以下几种方式：

（一）从土地出让收益中提取10%充实周转金；

（二）银行抵押贷款；

（三）其他借款；

第十五条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。

第十六条土地储备工作人员、、利用职务便利索取或收受贿赂的，给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十七条凡本办法规定应当进行储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由国土、规划部门按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的规定实施处罚。

第十八条当事人对行政处罚不服的，可依法向同级人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，也可向人民法院提起行政诉讼。

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第一条为规范土地估价师资格考试秩序，加强土地估价专业队伍建设，提高土地估价人员素质和执业水平，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。

第二条国家实行土地估价师资格认证制度。通过全国土地估价师资格考试，方可取得土地估价师资格。

第三条土地估价师资格考试遵循客观公正、公平竞争的原则。

第二章报名条件

第四条凡中华人民共和国公民，具有完全民事行为能力，遵纪守法，并具备下列条件之一的，可以报名参加土地估价师资格考试：

（一）取得大专学历且从事相关工作满两年；

（二）取得本科学历且从事相关工作满一年；

（三）取得博士学位、硕士学位、第二学士学位或者研究生班毕业。

不具备前款第（一）、（二）、（三）项规定国家承认的学历或学位要求，但具有国家认可的中级以上相关专业技术职称。

第五条有下列情形之一的人员，不能报名参加土地估价师资格考试；已经办理报名手续的，报名无效：

（一）因故意犯罪受刑事处罚，在服刑期间及自刑罚执行完毕之日起至报名之日止未满五年的；

（二）被取消土地估价师资格未满五年的；

（三）被取消考试资格未满两年的；

（四）在评估或相关业务中受到行政处罚或者撤职以上行政处分，自处罚、处分之日起至报名之日止未满两年的。

第六条报考人员在报名时应当如实填写报名表，并提交下列材料：

（一）合法有效的身份证明原件及复印件；

（二）学历、学位证书或专业技术职称证书原件及复印件；

（三）相关工作经历的证明。

报考人员委托他人代为报名的，除提交上述材料外，还应当提交被委托人合法有效的身份证明原件、复印件及授权委托书。

报考人员对提交材料的真实性负责。

第三章考试

第七条国土资源部组织全国土地估价师资格考试委员会，对土地估价师资格考试涉及的重大事项进行协调、决策。

第八条中国土地估价师协会根据全国土地估价师资格考试委员会的决策，具体组织实施土地估价师资格考试工作。

第九条土地估价师资格考试每年举行一次。考试于每年第三季度在各考区同时举行。考试的具体时间，由全国土地估价师资格考试委员会确定。

第十条土地估价师资格考试主要测试应试人员所应具备的土地估价专业知识和执业能力。

土地估价师资格考试的内容包括：

（一）土地管理基础知识；

（二）土地估价理论与方法；

（三）土地估价相关经济理论与方法；

（四）土地估价实务。

第十一条土地估价师资格考试按照统一的考试大纲统一命题。

第十二条土地估价师资格考试采用闭卷方式进行。报考人员自由选择报考科目的种类和数目，各科考试成绩在三个连续考试年度内有效。

第十三条土地估价师资格考试实行统一评卷。各科成绩于考试结束之日起三个月内由国土资源部通过《土地估价机构和人员执业信息公示系统》公布。

第十四条应试人员在连续三个考试年度内通过全部科目考试，获得《中华人民共和国土地估价师资格证书》，取得土地估价师资格。

第四章考务

第十五条土地估价师资格考试按省、自治区、直辖市设立考区。省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门在全国土地估价师资格考试委员会的领导下，组织实施以下考务工作：

（一）考试公告；

（二）组织报名和发放准考证；

（三）安排考点考场；

（四）落实考试安全、保密措施；

（五）协助实施监考；

（六）与考试工作有关的其他事项。

省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门可以将上述考务工作委托当地的土地估价师协会承担。

特殊情况下考区需要临时调整的，由全国土地估价师资格考试委员会决定。

第十六条报考人员应当在省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门公告的地点办理报名手续。

第十七条考试工作人员与报考人员有近亲属或其他利害关系的，应当申请回避。

第五章法律责任

第十八条应试人员有下列情形之一的，由省级以上国土资源行政主管部门视情节后果分别予以警告、考试成绩无效、两个考试年度内不得参加全国土地估价师资格考试的处罚：

（一）提供虚假证明材料或者以其他方式骗取报名的；

（二）由他人冒名顶替参加考试的；

（三）扰乱考点、考场秩序，或者威胁考试工作人员人身安全的；

（四）在考试中有作弊行为的。

对于有前款规定情形，已取得《中华人民共和国土地估价师资格证书》的，撤销其土地估价师资格。

第十九条考试工作人员有下列情形之一的，依法给予行政处分：

（一）协助不具备报考资格的人报名的；

（二）应当申请回避而未回避的；

（三）擅自变更考试时间的；

（四）泄露考题或考试工作的其他保密信息的；

（五）包庇、纵容考生作弊的；

（六）篡改分数的。

第六章附则

第二十条取得土地估价师资格并在土地估价机构执业的土地估价师，应当通过实践考核，并进行执业登记。

经过执业登记的土地估价师方能在土地估价报告上签字，承担法律责任。

实践考核和执业登记由中国土地估价师协会具体实施。

第二十一条执业登记的土地估价师可依法从事对土地及其附着物、定着物的相关权利、权益的价格或者价值进行评测、判定、咨询等土地估价活动。

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成都市政府从今年以来，就积极探索建立专家论证与集体决策相结合的科学民主决策机制，成立了成都市咨询委员会。今后，对重要的政府规章草案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等重大行政决策事项，在提交该市政府全体会议或常务会议讨论决定前进行专家咨询论证，促进政府行政决策的科学化、民主化。

可以说，这无疑是成都市政府打造“阳光、透明政府”，实现科学、高效决策的一个新举措。长期以来，政府规章、重大行政决策的出台都只是行政机关的内部操作，虽说政府部门中不乏有专家、能人，但毕竟“众人拾柴火焰高”，而且有时偏偏就是“当局者迷，旁观者清”，因此，集思广义，走专家咨询论证是行政机关制定政府规章、进行重大行政决策的必由之路。所以，广东省政府在去年12月公布了“2003－2004年度重大决策咨询研究课题”，尝试以直接购买研究成果的方式，向社会公开“买脑”，以推进决策的科学化、民主化。

但是，我们认为，重大行政决策专家咨询论证的办法的出台，促进行政决策的科学化有力，但在实现行政决策的民主化上稍嫌不足。毫无疑问，专家介入为决策提供更为准确的方向、更为科学的思路，当然，也使能参与到决策的人数多了，无疑也扩大了民主。但是，民主的要旨并不完全在于参与的人数的多寡，还在于要让与这些决策利益息息相关的各方当事人能参与其中，他们的意见能得以听取，此为一；其二是政府规章的制定、重大行政的决策，也不仅仅要有科学性、高效性，有时还是各种利害关系人的利益平衡，因此也必须要有与规章、决策有利害关系的人参与。因此，设计一种听证程序，让利害关系人能参与，他们的意见能得以听取，是决策民主化的重要组成部份。

在美国，在制定有关物价、利率、环境、食品、药物标准等重要规章时，行政机关必须举行一种“审判式听证程序”。该程序由行政机关公布相关规章草案—相对人提出意见—行政机关主持听证及有关人员到场辩论—行政机关作出裁决并最终制定规章等程序组成，充分体现了平等参与、听取意见的精神。

在我国，行政机关作出行政处罚、行政许可等一些关系到公民重大权利具体行政行为，法律规定公民有权利要求举行听证。对于规章制定、重大行政决策和立法的听证问题上，虽无法律的明文规定，但国土资源部近期审议通过了《国土资源听证规定》，规定国土资源主管部门应当就拟定或者修改基准地价、编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定或者修改区域性征地补偿标准的等事项组织听证。在立法上，北京市十二届人大二次会议上，市人大常委会主任于均波在工作报告中提出，今年市人大常委会将建立立法听证制度，就涉及群众切身利益的法规，举行立法听证会，直接听取相关群体的意见。 听证正逐步成为推进民主法治建设，保障公民权利的重要程序。

因此，我们希望，行政机关在建立规章制度制定、重大行政决策专家咨询论证的制度的同时，能配套建立相应的听证程序，让两者齐头并进，以真正实现决策的科学化、民主化。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士

邮编：341000

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一、认识误区

《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，是对行政管理体制、政府职能转变的重大变革，目的在于从源头上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等突出问题。相对集中行政处罚权机关依法履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，由此也很容易造成一些误解。有的城管执法者认为，凡是在城市规划区内进行建设，只要未取得建设工程规划许可证的，不管是否取得建设工程选址意见书和建设用地规划许可证，都属于城管执法部门管辖，由城管执法机关进行处罚；相当部分土地管理及其他相关部门的执法者也认为，相对集中行政处罚权以后，他们的管理范围就是在城市以外，城市以里不属他们管辖。从我们了解的情况看，全国绝大部分城管执法机关在查处违反城市规划的建设行为时都不同程度地存在这一误区。其实，这种理解无论从现实的职权划分上还是从法理上讲都是片面的。相对集中行政处罚权赋与予城管执法机关的职权并不是包罗万象，也不是全部地取消了其他主管部门的处罚权，它只是在城市管理领域的相对集中。不充分理解职责限定，就容易越权行事，既协调不好部门关系，又要承担执法责任。

二、理由分析

我国的城市发展特别是中小城市建设有它的特殊性：一方面，城市的框架是在原有的小城镇基础上建立起来的，土地的国家所有制和集体所有制并存，造成城中有村，村中有城；另一方面，随着城市化进程的加快，受利益驱动，很多城市居民抢占、多占、私搭乱建房屋，特别是在城乡结合部，侵占土地和非法建设现象错综复杂。两方面的原因，造成管理难度大。在此种情况下，如职责界定不好，极易在土地管理部门及其他相关部门和城管执法机关之间造成相互推诿，有利的争着管，无利的互不管，甚至纵容违法行为的蔓延。其实，从相对集中行政处罚权的立法本意及国家有权机关的批复来看，城管执法机关查处的只是在合法土地上未取得建设工程规划许可证的非法建设，理由如下：

（一）从行政职权来源看，城管机关行使的只是城市规划方面的的处罚权而非土地违法行为处罚权。建国以来，关于城乡规划方面的职权一直在建设部门，1998年，国务院机构改革，继续保留建设部，把它作为综合管理全国建设事业的政府部门，明确规定其职能是：城乡建设规划管理、建筑业管理、居民住宅建设和管理等。尽管有的地方把城市规划管理列入国土资源管理序列，但这只是为了加强和完善行政许可的统一，为群众提供方便，并不是在法律上改变职权的归属，也并不意味着城市规划部门代替国土资源机关行使土地管理权。相对集中行政处罚权正是把城市规划方面的行政处罚权从建设部门中脱离出来，解决城市管理领域的多头执法，城市规划管理职权与建设土地管理职权是相对统一、互不矛盾的。

（二）从法律关系上看，土地管理与规划管理互不替代。《土地管理法》是国家为实现土地管理目的而制定的基本法，它调整因确认土地所有权、开发利用土地、取得和转让土地使用权以及规划管理土地而产生的各种经济关系。我们国家人多地少，土地资源有限，国家为确保土地的可持续利用，先后3次修改《土地管理法》，对土地实行严格的用途管制制度，严格土地使用审批程序，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地数量，禁止任何人非法占用土地，对违反土地管理规定的，依法追究行政责任直至刑事责任，以强有力的制裁措施加强土地的管理，坚决杜绝非法占地、用地行为的发生。从一定程度上讲，《土地管理法》是规范一切有关土地管理利用的母法，其他有关用地方面的法都是其派生出来的法。而《城市规划法》则是单一调整因确定城市的规模和发展方向、实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设的专门法，其适用范围仅限于城市规划的编制及在城市规划区内土地上的建设行为，而不涉及土地使用权的取得。

（三）从处罚后果看，城管查处的违法建设须有合法用地手续。《土地管理法》第76条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第77条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第78条规定：“无权批准征收、使用土地的……其批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”《城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”从《土地管理法》的处罚上可以看出，在未取得合法用地手续前，国家不允许任何人以任何理由占用、使用国家或集体的任何土地，包括城市规划区内的土地，违者予以严厉处罚，以确保土地管理的严肃性。而《城市规划法》虽然规定了在城市规划区内进行建设需办理申办程序，但在罚则中仅设定了未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的法律责任，并且，只有“严重影响城市规划”这一种法定情形的违法建设，才可以拆除或没收，而“严重影响城市规划”，从现有的法律来源看，只有最高人民法院的一个司法解释（[1995]法行字15号），即违反《城市规划法》第35条的即为“严重影响城市规划”。而35条所指的“道路、绿地、广场、高压供电走廊、地下管线”，应是已形成的或在规划中确定了的，已不再是单纯意义上的土地了，当事人不可能申办出建设工程规划许可证，尽管解释中也指明，是否“严重影响城市规划”应根据个案确定，但是在实践中很难操作，自由裁量性相当大，除此以外，只能责令限期改正，不能拆除，我们从为，“改正”只是补办手续或者达到建设工程规划许可证的要求。两种处罚相比较，很显然，规划法所处罚的只能是在合法土地上的违法建设，否则，就与国家强化土地管理的政策相违背，与土地管理法相违背，也很容易规避法律。

（四）从临时建设与临时用地的比较来看，城管机关查处的违法建设也须有合法用地手续。《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第二条规定，临时建设是指经城市规划行政主管部门批准临时搭建、临时使用并限期拆除的建筑物、构筑物、棚厦、管线及其他设施；临时用地，是指建设工程施工堆料、堆物或其他情况需要临时使用并按期收回的土地，即临时用地不形成建筑物或构筑物。另外，两者的申领程序上不同：申领临时建设工程规划许可证的程序是征得有关部门（这里的“有关部门”我们认为应是土地的所有者或合法的使用者）同意后，向城市规划行政主管部门提出申请，经审查批准，只要不影响规划和拆迁，即核发临时建设工程规划许可证；而在城市规划区内临时使用土地，必须先向城市规划行政主管部门提出申请，审查批准后，核发临时建设用地规划许可证后，方可到土地管理部门办理划拨用地手续。从审批程序上可以看出，临时建设必须在合法土地上进行，一般不用办理用地手续，而临时用地必须办理用地手续。再有，两者的处罚不同：临时建设逾期不拆除的，由城市规划行政主管部门作出拆除决定，申请人民法院强制执行，临时用地逾期不退出的，按违法用地的规定处理，即由土地管理部门进行处罚。综合三方面的比较，城管机关查处的临时违法建设也须有合法用地手续。

（五）从违法建设的界定看，城管机关查处的违法建设的范围有限制。综合我国目前的法律、法规的规定，可以认定为违法建设的主要有以下几种情形：无建设项目选址意见书进行建设的；无建设用地规划许可证进行建设的；无建设工程规划许可证进行建设的；在临时使用的土地上建设永久性建筑物的；违反建设工程规划许可证的内容进行建设的；改变土地用途进行建设的；无建筑施工许可证进行施工的；临时建设超过规定时限的。而法律赋与城管执法机关查处的只是未取得建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证的违法建设行为，至于其他的违法建设，应由有关部门依法查处。

（六）从办理“两证一书”的顺序上看，城管机关行使的规划处罚权也仅限于合法土地上的违法建设。《城市规划法》第31条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物……的，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证……后，方可申请办理开工手续。比较来看，前者有“需要”两字，而后者没有，标明了只有有了合法的用地使用权，才可以申领建设工程规划许可证，取得建设用地手续是办理建设手续的前置条件，没有用地手续进行建设就是非法占地。这更充分说明了在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行的违法建设并不都属于城管执法机关管辖。

篇9

一、指导思想和目标任务

以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的*届六中全会精神，全面落实科学发展观和土地管理基本国策，按照统一部署、协调配合、及时处理、讲求实效的原则，全面调查核实、依法查处辖区内的各类土地违法案件。通过调查处理，进一步巩固土地市场治理整顿成果，增强依法用地管地观念，为全市经济快速健康发展提供有力保障。

二、查处重点

根据监察部、国土资源部《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》要求，对20*年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以来发生的各类违法违规用地进行清理，重点查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等方面的案件。应当首先查处违反土地利用总体规划、违反国家产业政策和侵犯农民合法权益的案件，主要有以下几个方面：

（1）卫星遥感监测反映的土地违法违规问题。

（2）20*年1月1日以来土地清理和土地违法集中整治中发现的，“以租代征”、别墅建设用地、城市规划区的非农业建设用地闲置情况等三类土地违法问题。

（3）20*年1月1日以来渠道反映的土地违法违规问题。

（4）近期国土资源执法动态巡查发现顶风而上违法占地问题。

三、方法步骤

此次查处土地违法违规专项工作采取政府督导，分片包干；镇街道自查自纠整改为主，典型案件重点查处相结合的方法进行。

整个清理工作共分四步进行：

（一）组织发动阶段（10月20日至10月23日）。各镇街道要认真组织学习国务院和国土资源部近期一系列政策及文件精神，提高保护耕地、依法用地的意识。并成立领导小组和办事机构，加强对专项行动的组织领导。

（二）自查自纠、整改阶段（10月23日至10月31日）。各镇街道对辖区内违法占地面积较小，投资少、圈大院，不符合土地利用总体规划和国家产业政策的违法用地，尽快组织拆除复耕。

（三）调查处理阶段（11月1日至12月31日）。监察部门、国土部门在各镇街道的配合下完成对所有涉及违法违规用地的调查取证工作。面积较大、引起群众及不符合土地利用总体规划和国家产业政策的，先期进行处理。11中旬对一批重点案件进行公开曝光。

（四）结案整档阶段（07年1月1日至2月中旬）。对处理建议未落实、行政处罚未执行以及整改不彻底的，要积极完善到位。国土部门要把所有清查资料、法律文书档案整理好，以便上报和备查。

四、处理原则

对清查出的违法违规批地、用地问题，要按照监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》和《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》精神，对违法违规的有关责任人员，要严格按规定给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任。对顶风违法违纪的，要依法依纪从重或加重处理。对暗中支持、纵容、默许导致土地被违法占用的国家机关工作人员，特别是领导干部，要依法追究党纪政纪责任。

五、几点要求

（一）加强领导，认真组织实施

这次查处土地违法违规案件专项行动，事关全市发展稳定大局，各镇、街道要切实加强对这次查处专项行动的组织领导。区政府将下派督导组，对各镇街道工作进展情况进行督促和检查指导。

（二）实事求是，从快从严

各镇街道要严格按照方案的部署和时限，并结合贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等最近一系列紧急通知精神，按照既处理事又处理人还要查找问题根源的原则，迅速从严处理到位，保质保量按时完成任务。

篇10

第二条本办法所称旅游度假区，是指经国务院、省人民政府批准设立的，地域界限明确，符合旅游度假要求，能够为国内外旅游者提供高质量的度假、休闲、观光、娱乐等综合的旅游经济区域。

第三条旅游度假区按其旅游资源价值和环境质量、规模大小等因素，分为省级和国家级旅游度假区。

省级旅游度假区由省人民政府批准公布，国家级旅游度假区由省人民政府报国务院批准公布。

第四条县级以上人民政府应当加强对旅游度假区开发建设的领导，做好组织协调工作，为旅游度假区开发建设创造良好的环境。

第五条旅游度假区的开发建设，应当坚持统一规划、合理开发、注重特色、科学管理、严格保护的原则，保障旅游资源可持续利用，实现经济效益，环境效益和社会效益的统一。

第六条县级以上人民政府旅游行政主管部门负责旅游度假区开发区建设、经营活动的监督管理。

县级以上人民政府有关部门按照各自的职责，做好旅游度假区开发建设、经营活动的监督管理工作。

第七条设立旅游度假区，应当具备下列条件：

（一）符合旅游发展总体规划或者发展计划，所在地区自然景观、人文景观等旅游度假资源丰富并有特色；

（二）地域界限明确，符合土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划；

（三）有明显的区位优势或其他特殊优势，具备交通、通讯、能源、供水等公用设施；

（四）无泥石流、崩塌等可预测地质灾害威胁；

（五）符合国家有关自然资源、历史文化遗产等保护规定，环境质量较好；

（六）国务院和省人民政府规定的其他条件。

第八条申请设立旅游度假区，应当提交下列文件、资料：

（一）旅游度假区设立申请书；

（二）旅游度假区可行性研究报告；

（三）基础设施建设概况和已批准的项目情况；

（四）区域环境影响评价报告书及审批文件；

（五）其他依法应当提交的有关条件、资料。

第九条新建省旅游度假区，由设区的市人民政府提出书面申请，由省旅游行政主管部门会同省计划、建设、环保、国土资源等有关部门在6个月内审核完毕，符合条件的，报省人民政府审批；不符合条件的，予以退回，并作出书面说明。

新建国家旅游度假区，经省人民政府批准后报国务院审批。

第十条旅游度假区规划由所在地县（市、区）、市人民政府组织编制，并由省旅游、计划、建设、环保、国土资源等有关部门按各自职责审查后，报省人民政府批准实施。法律、法规对旅游度假区规划的编制、审批另有规定的，从其规定。

第十一条经批准后的旅游度假区规划，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。

旅游度假区规划实施过程中，因调整旅游度假区总体布局、建设规模、用地性质和功能地区、重大建设项目等需修改旅游度假区规划的，必须报请原审批机关

批准。

第十二条旅游度假区开发建设必须依法办理用地审批手续。涉及占用农用地的，必须办理农用地转用审批手续。

投资经营者可通过出让、租赁、作价入股等有偿使用方式依法取得土地使用权，并按照规定的土地作途、期限合作土地。

第十三条旅游度假区鼓励投资经营下列项目：

（一）旅游饭店、别墅、餐饮、购物等设施；

（二）游览、娱乐和文化、体育、健身等设施；

（三）与旅游度假区相配套的公用基础设施；

（四）与旅游业直接相关的生态项目。

旅游度假区禁止兴办污染环境和国家明仅禁止的项目。

第十四条旅游度假区内经依法允许投资经营下列项目：

（一）免税商店和中外合资经营的商业企业；

（二）外商独资经营的旅游服务项目；

（三）其他依法允许投资经营的项目。

第十五条旅游度假区内企事业单位的设立、变更、注销、应当依照有关法律、法规、规章的规定办理相关手续。

第十六条旅游度假区内的企事业单位，应当按照国家有关规定，建立健全内部财务会计制度，依法设置会计账册，及时向有关部门报送财务报表和统计报表并接受监督。

第十七条旅游度假区内的企事业单位，应当依法承担保护生态环境和防治环境污染的责任，遵守有关环境保护法律、法规、规章的规定。

禁止在旅游度假区开矿采石、挖沙取土、采伐林木。

禁止向旅游度假区倾倒土石、垃圾、废渣等固体废弃物或者排放超过国家和省有规定污染物体排放标准的废水、废气、粉尘。

第十八条旅游度假区内的企事业单位，应当遵守有关劳动法律、法规、规章的规定。

旅游度假区内的企事业单位，必须按照国家和省的有关规定参加职工社会保险，并为职工提供安全、卫生、文明的工作条件，保障职工的合法权益。严禁招用未满16周岁的童工。

旅游度假区内的企事业单位招（聘）用外国人和台湾、香港、澳门人员，应当按照国家和省的规定办理有关手续。

第十九条旅游度假区内门票等收费项目和收费标准，必须按规定报经价格权限管理部门批准后执行，明码标价，不得将免费服务的公共服务项目擅自转为有偿服务。

第二十条对违反本办法规定的行为，有关法律、法规、规章已有行政处罚规定的，从其规定。

第二十一条经批准设立的省级旅游度假区，连续两年没有达到开发建设要求的，由省人民政府旅游行政主管部门给予通报批评，责令其限期达到开发建设要求；逾期仍未达到开发建设要求的，由省人民政府旅游行政主管部门报请省人民政府予以撤销。

第二十二条行政执法机关工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分：

（一）违反法定权限、程序和条件审批发证的；

（二）违法实施行政处罚的；

（三）、、的；

（四）其他应当依法给予行政处分的行为。