城乡基层社会治理范文

导语：如何才能写好一篇城乡基层社会治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：人力资本 社会资本 高校行政人员 职业成功

随着高校的大众化发展，高校数量和规模不断增长，与外界环境的联系日益广泛，高校管理系统越来越规模庞大并且功能完善。面对这样一个复杂系统的运行，高校行政管理人员走向专业化、职业化道路是必然趋势，这就需要有一支稳定的高素质的管理人员队伍。高校行政管理人员特别是占绝大多数的基层行政人员，作为高校管理系统高效运行的重要主体和保障，在现实中是一个经常被忽视的群体，在社会地位、收入水平、职务晋升上都处于弱势。如何有效地调动基层行政人员的工作积极性，提高工作效率，提升高校管理水平，是高校行政管理需要面对和解决的问题，而对高校行政人员进行职业生涯规划与管理，是解决上述问题最有效的途径之一。

一、高校基层行政人员职业生涯现状

1.职业成功

知识经济时代，组织与其所处环境都发生着巨大的变化，组织结构日趋扁平化，组织对员工的技能和能力要求越来越高，为员工提供的晋升机会却越来越少，这些变化自然会影响到个人职业生涯的发展。

传统职业生涯衡量职业成功的主要标准是职位提升的速度级别、薪资水平和外在的社会评价等因素，组织通过职业生涯管理帮助员工在组织内部找到适合自己的发展机会，实现个人利益最大化和组织利益最大化。

在知识经济时代的新型职业生涯下，职业生涯的不稳定性增强，组织和个人追求的目标发生变化，直接影响了职业成功的标准和难度。组织追求的目标不再是稳定而是个人对组织的价值，要求个人具有在多种岗位都能发挥作用的技能，学习能力、适应能力成为影响职业生涯的驱动力。职业生涯管理的重心由组织向员工过度，员工必须开展主动自我管理的职业生涯，提升自身能力应对各种风险，增强在组织内部及外部市场竞争力。与此同时，研究者认为职业成功不仅应该考虑客观的衡量标准，同样不能忽视主观的标准，应该注重个人在工作中获得的内在心理感受以及与工作相关的成就，主要通过职业满意度指标来衡量。近年来关于职业生涯成功的研究普遍采用这种主客观相结合的标准。

2.高校基层行政人员职业生涯现状

高等学校工作人员，按组织内结构层级又可分为高层行政人员（校级领导）、中层行政人员（院级领导、各部、处级干部）以及基层行政人员（科级及其以下的科员）三个层次。基层行政人员工作在高校管理工作的第一线，主要从事日常具体工作，充当着调查研究者、参谋者、信息传递者、被咨询者、沟通协调员、日常事务处理者、服务者等角色。这三个等级的行政人员在高校管理体系中的身份地位不同，导致他们在权利收入声望等方面存在巨大的差异，同时由下向上的晋升通道狭窄，使得不同等级行政人员在心态上也有很大差别。

（1）工作内容刻板，工作积极性不高。高校行政管理工作涉及到学校管理工作的方方面面，基层行政人员大多数从事着程序化、繁琐的事务性工作，工作流程化且操作方法刻板，极容易产生对工作的懈怠情绪。

（2）薪酬待遇偏低，职业认同度低。在高校从事辅助教学、服务师生工作的基层行政人员所得到的的社会评价不高，在本部门缺乏话语权，工资待遇与高层行政人员差距较大。在这样的环境下，基层行政人员很难找到清晰的职业锚，也找不到自我实现的价值，对自己职业认同度越来越低。

（3）职业发展空间受阻，对未来感到焦虑。职业前途是高校行政人员工作的主要动力，但一方面高校行政人员职务上升通道竞争激烈、难度大；另一方面高校经费支出倾斜于教学和科研人员，对行政人员没有足够的进修和培训资金和时间保障，行政人员业务水平、技能和职业素养都难以提高，缺乏竞争优势。这势必导致一部分行政人员职业发展停滞，不能安心在本职工作，人员流动频繁。

二、人力资本、社会资本对高校基层行政人员职业成功的影响

1.人力资本与职业成功

人力资本是指凝结在人体之中的具有经济价值的知识、技能和健康等质量因素之和。20世纪60年代，美国经济学家Schultz和Becker创立了系统的人力资本理论，他们认为在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用；人力资本的核心是提高人口质量，而教育投资是人力投资的主要方式。

职业成功的早期研究主要研究职业成功与社会经济因素（譬如社会阶层和收入状态）、人口统计变量（包括性别和婚姻状况等）、个人在教育投资和经验方面影响下的人力资本因素间的关系，研究结果表明人力资本变量（如教育情况、工作年限、在多个组织中的经验等）对薪水、晋升和职业满意度都有积极影响。

刘芳对人力资本与职业生涯成功的相关分析结果也表明，显性人力资本、隐性人力资本与职业成功的各个维度（薪水、升迁、职业满意度）都有显著的正相关关系，而其中隐性人力资源作用更显著。显性人力资本是构成人力资本价值的外在的，通过一般方法可以观察其价值或者其价值可以确定的部分，容易通过教育模仿。更高层次的教育，反映了更多的人力资本投资，个体也能够获得更多的机会。近些年高校进入门槛越来越高，行政人员也要求研究生学历，但基层行政人员相对专职教师和高层管理者而言，学历水平仍相对低，加之进修培训机会少，导致其显性人力资本相对缺乏。

隐形人力资本是存在于个体头脑或者组织关系中的知识、工作诀窍、经验、创造力、价值体系、学习能力等，是嵌入其中的无形的隐含优势，不易模仿。基层行政人员需要投入大量的时间从工作和培训中学习、体会并积累经验，更好的了解本职工作岗位，以此提升个体知识能力和职业素养，增加发展机会。

2.社会资本与职业成功

人们一般认为成功是“个人的事”，是个人努力、能力，甚至基于和运气的结果，但Baker认为个人职业成功很大程度上是由他的人际和组织关系网络决定的，甚至决定职业成功的诸多因素，比如智力、教育、个人努力、运气等也是借助于和他人之间的联系而发展、形成和体现的。在网络社会中，建立和应用社会资本（Social Capital）是个人和组织成功的基础。

从个体角度，有三种社会资本理论最具有代表性。Granovetter的弱关系理论将社会关系根据其强度分为强关系和弱关系，强度表示个体间关系的互动频率、情感强度、亲密程度和互惠交换的综合因素。他认为弱关系对人行动的作用更大，个体通过弱关系这个“信息桥”获得有价值的信息，流动到地位较高收入丰厚的职位。Burt认为个人或组织只有保持广泛的社会关系并占据关系网络的中间位置以获取并控制信息，才能在竞争中获得、保持并发展优势。林楠则认为嵌入到社会网络结构中的社会资源――权利、财富和声望，才真正有意义，个体拥有的社会资源的数量和质量，影响着个体行动成功与否。

Seibert等人整合上述理论，提出社会资本作用于职业成功的中介模型，证实了社会资本对职业成功的积极影响和作用。王忠军在中国社会文化和组织背景下，对Seibert的中介模型进行修正，认为个体通过接触（拥有）社会资本而具备潜在的优势和竞争力，并在动员（使用）社会资本从中获得直接或间接的职业支持，最终促进个体的职业成功；简言之，社会资本的接触和动员对职业成功有联合效应。

社会资本的价值会随着网络关系的性质和地位变化，高校基层行政人员处于层级管理机构的底层，这种结构特征决定了他们处于被支配被控制的地位，主要职责是完成上级领导所安排的工作，在工作中形成的社会关系简单，所能占有的社会资源数量和质量处于劣势，明显表现出社会资本的缺失。

此外，个体依靠先赋性和自致性所拥有的社会资本，必须通过动员即从各种社会关系中获得直接和间接的职业支持，才能对其工具产生作用。一般在组织内建立高水平的关系比跨越职能部门的关系能提供更多的职业支持，如果个体能拥有更丰富的社会网络资源，从中获取职业支持的可能性也更大，但基层行政人员在组织中处于被控制、被支配、被影响的地位，社会资源数量质量缺乏，很难和高层领导建立亲密信任关系，从中获得职业支持的可能性也小。

三、讨论

社会资本、人力资本作为个体就业能力的重要组成部分，在个体职业生涯中发挥着重要作用。基层行政人员作为高校管理的中坚力量，必须明确自身在高校组织中的角色和定位，提高自我职业意识，积极主动地进行创新能力、学习能力和协作能力的发展，丰富工作经验，从而提升人力资本，为个体的职业生涯成功提供基本的保障和促进。此外基层行政人员应该主动加强各种校内校外沟通联系，参加各种社会活动，积聚社会资本。

同时高校也应该明确自身的责任，制定相应的政策和措施帮助基层行政人员管理职业生涯。提供职业发展通道，开展培训活动等以提高行政人员就业能力，最大程度开发蕴含在行政人员身上的人力资本、社会资本。高校内每个个体所具有的人力资本、社会资本，无论对其个体还是组织来说，都是一种重要的、独特的竞争优势。

参考文献

[1]Hall， D. T. Careers in organizations [M]. Glenview， IL： Scott， Foresman，1976

[2]Seibert，S E， Crant， J M， Kraimer， M L Proactive personality and career success[J].Journal of Applied Psychology，1999，84（3）：416-4271

[3]刘芳，吴欢伟.个人人力资本、社会资本对职业成功的作用研究[J].中国科技论坛，2010（10）

篇2

第一部分理论框架

一、选题与定义

一位学者曾经断言，“中国的问题仍然主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。”即使那些把兴趣投向城市、投向“正规军”法律服务、投向标准化或目标性司法程序建构的人，也无法否认研究中国基层法律服务的现状与改革在研究整个中国司法问题所具有的特别意义。基层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基，对于基层社会的治理一直是中国政府治理策略（社会综合治理）的重点之一，基层司法构成我国司法制度的基础和主体（法律规定基层法院以及作为其组成部分的人民法庭管辖除法律法令另有规定以外的所有一审案件）。在司法专业化与司法民众化的冲突/双重困境中以及强大的诉讼积案压力下，寻求建立为当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，为简单、小额的案件提供低廉、快捷的法律服务，亦即“获得正义”（accesstojustice）是当代世界普遍面临的重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异巨大并且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国，如何为占中国人口主要成分的基层老百姓特别是广大农民提供符合其经济、文化层次需求的有效的法律服务，一方面直接关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定，另一方面也将影响到作为“标准模式”的民事诉讼结构是否能够在我国社会里找到确实适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题，并最终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社会的冲击能否作出适时适当的回应。

本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次上的县(市、区)，以及它们的行政下级（乡、镇、街道办事处）和司法派出机构（派出法庭）所辖的区域；本课题所称的“法律服务”是指诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书，等等；本课题所考察的基层法律服务所，是指设在乡镇（街办）主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织。限于本课题的具体目的性和政策指向性，我们选取了在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰败命运的基层法律服务所为窗口，以考察和评价这个特殊群体为基层老百姓所提供的上述法律服务为切入点，观察其在我国整个基层法律服务体系中的角色，同时通过考察在其沿革和演进过程中，与之构成职能交叉、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关（司法所）、国家司法机关（基层法院及其派出法庭）、群众性自治组织（人民调解委员会）、社会性法律服务机构（律师事务所），从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。这种定位的现实根据是，官方文字资料分析和实证考察结果都表明，中国基层至今为止并未明确或完全区分“司法”职能（及其主体）与行政职能（及其主体）、政府救济与社会自治性救济，而基层法律服务所与上述国家机关和社会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关系。

二、方法与路径

在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为基础，对几个有代表性的考察点进行解剖，以大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系（包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最后综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论：

篇3

“治理危机”的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用，既是中国经济持续高速增长的解释，也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍通过对中国农村经济发展过程的研究，提出了“地方政府公司主义”的概念：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像一个董事会成员那样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。

“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。

政府的公司型特征在经济发展的过程中发挥了很大的作用，但同时，也是“治理危机”的基本成因。第一，在公司化的政府运行逻辑下，资源主要被用于满足地方经济发展，面向全社会提供公共物品的目标被忽略，基层政权没有提供公共物品的动机；第二，僵化的行政体制使得国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对基层政权没有制度性的约束力；第三，政府无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突，一方面基层政权对于社会冲突的处理缺少动力，另一方面基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源（尤其是体现在矛盾最为集中的征地活动中）；第四，政府无法满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而无法有效调动政治支持和信任。

篇4

一、抓发展，改革社有企业

推进企业改革。着力抓好社有企业内部治理结构、经营结构、管理体制和运行机制改革，建立健全“有效制衡、规范治理、强化激励、硬化约束、促进发展”的制度体系，打造企业发展新体制机制，促进社有企业转型升级。

积极盘活资产。结合城镇建设规划、企业整合发展、为农服务网点建设等，因地制宜搞好统筹利用规划，通过与其他工商企业合作开发、改造、资产置换等形式努力盘活资产，最大限度发挥资产使用潜力、效益潜力、增值潜力。

强化企业监管。积极探索社有资产管理新模式，认真履行出资人职责，完善企业绩效考核办法。制定并严格执行社有资产监督管理办法、直属企业投资管理暂行办法、社有控股企业股权管理暂行办法等规定，建立社有资产经营预算制度和重大财务事项报告制度。加强风险管控，防控重大资产损失。积极推进惩防体系融入企业经营管理工作，对“三重一大”决策制度和廉洁从业规定执行情况实施有效监督。

二、抓创新，拓展经营业务

狠抓“新网工程”建设。充分利用中、省财政“新网工程”、农业产业化经营、农村社会化服务等项目政策，积极主动做好项目筛选、储备和申报工作，争取项目资金,改造创新农村传统流通服务网络，着力构建农资经营、农副产品购销、日用消费品经营和再生资源回收利用“四大网络”，为服务“三农”搭建好平台，增强供销社在农村现代流通中的主导作用。

拓展传统经营业务。做好购销经营业务是供销社发展需要，是为农服务的重要手段，要努力拓展重点传统业务空间，提升市场竞争力。切实保证农业生产资料供应服务。密切关注市场变化，加强与省内外化肥生产企业衔接，适时组织农资商品调运，做好科学用肥供应服务，确保农业生产对农资商品的需求。深入推进城乡可利用垃圾回收利用网络建立。完善农村生活垃圾回收处理的“村收集、乡（镇）运输、县处理机制”，合理布局社区和村镇回收网点，努力构建符合环保要求，集回收、加工、综合利用处理一体化的再生资源经营网络，着力发展循环经济，促进城乡环境治理。

加快推进“农超对接”。充分利用供销社经营网络，加快推进连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等建立采购关系，增强对接能力，提升产销对接率，降低流通成本，提高流通效率，解决农产品卖难，增加农民收入。着力培育农产品经营加工龙头企业，发展农产品批发交易市场，加快完善冷藏、仓储、运输、零售终端设施，建立健全信息服务系统，搭建好农产品交易平台。

三、抓基层，完善组织体系

完善基层供销社组织体系是全国供销合作总社提出的供销社改革发展重要工作，也是市政府《意见》要求，今年，要把建立和完善基层供销社组织体系作为重点工作来抓。要按照开门开放办社原则，合理布局基层供销社建制，完善经营服务网络。要“打造亮点、一网多用”，把“农超对接”网点、城乡可利用垃圾回收处理网络、庄稼医院、社区综合服务社建设与健全基层组织结合，整合资源，合理布局，高标准建设，做到建一个网点，成一个亮点，建立一个基层组织，壮大一个企业。积极参与城镇化、幸福美丽新村建设，加快基层社组织乡镇覆盖和农村综合服务社向村级延伸，提高覆盖率。

四、抓提升，增强服务效能

提升专业合作社档次。经过多年发展，全市供销社系统创办、领办的农民专业合作社已有一定规模。今年要在提升档次，提高带动力上下功夫，着力推进标准化建设、规模化生产、品牌化经营、规范化管理，将服务链条延伸至生产经营全过程，加强农产品仓储、加工能力、流通网点建设，规范发展一批专业合作社，增强带动力。

篇5

网格一词最初只是作为一种技术载体，将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。而网格化社会管理则是将这种网格的理念延伸社会管理领域中。所谓网格化社会管理，意指通过地理编码技术、网格地图技术以及信息技术，现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，同时将网格单元内的人、事、资源、组织等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现问题，都能及时传递至指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城乡社区的全方位和高效管理。从这可以看出，网格化社会管理显然不仅仅是信息技术的运用，而是借助于网格平台，通过资源共享、快捷的反馈和高效的服务来应对传统管理模式的僵化和低效问题。有媒体报道显示，近年来，全国有众多省份的基层单位都尝试了网格化管理创新，例如北京、浙江舟山、上海、镇江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了网格化社会管理，也成为基层社会管理和社会服务领域的积极尝试。网格化管理一出现就受到学者的关注，如童星以南京仙林街道为例，提出网格化社会管理创新的重点在于组织创新，认为网格化管理的核心在于通过网格化组织创新的手段来增强基层社会管理的动力和活力，提升社区服务的水平[1]；而文军则提出网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征[2]；杨宏山、皮定均则提出网格化管理在提升政府回应性、拓展社会协作、改进管理效能方面取得了显著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的无缝隙管理理论，认为网格化管理的意义在于打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程[4]。上述探讨无疑是对现实社会管理创新实践的及时回应，也具有一定的启示，但却都偏重案例研究，而对网格化社会管理的历史背景、运作逻辑以及中国情境下其功能如何演绎加以分析，故本文将在梳理网格化社会管理这种新模式产生的历史背景和现实需求的基础上，重点分析网格化社会管理何以发生、应具备哪些功能等议题。

二、网格化社会管理创新的历史背景

应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：

首先，市场经济对传统社会管理体制的冲击。戴维•米勒曾指出，市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”。在市场领域，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的，而在社会领域，资源和机会是按照需求原则来配置[5]。显然市场的场域规则不能替代社会场域的规则。只有在满足一定的条件下，市场经济和社会管理可以形成一种良性互动关系，甚至能达成一种共赢局面：因为“好的市场经济”鼓励公平竞争，社会资源能得到合理配置，而合理的社会管理能够降低交易成本，提高经济效率，但我们发现在中国改革以来的转型阶段，两者并没有形成良性的互动关系：社会管理的滞后和无序增加了市场中的交易成本和管理成本，而转型期的社会问题也并没有能通过市场化自动调节的方式来解决，并且很多社会问题恰恰可视为是市场外部性所带来的；显然，市场化也并没有通过“看不见的手”自动破解社会事务的困境问题，除了市场机制本身的不完善如信息不充分等带来市场失灵现象，更重要的是，缺乏必要规制包括伦理制约的现行市场体制所遵循的单一经济理性往往带来赢家通吃和精英结盟，并不会自发关注弱势群体；不仅如此，缺少监管机制和价值关怀的市场化逻辑已被贯彻到社会场域中，滋生更多的社会问题，这些问题尤其容易在城乡基层的社区结构中显现，也给传统的社会管理模式带来挑战。

其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。

另外，行政管控对社会管理自身的限制。多年来，我们一直提倡把社会领域的事务回归给社会，让社会组织自我管理，这样才能让政府更加有效地集中于行政事务，但事实上在我国行政事务和社会事务的边界有时很难分清，正如，还有两个理由使政府不肯放手社会事务，仍然以不同形式在干预或影响社会事务。一是对社会组织不放心，认为社会组织的发展、成长会危及社会的稳定性，或假设社会组织缺乏自主治理的基础；二是和利益有关。对于政府部门而言，管理社会事务也意味着能掌控一定的权力，掌握一定的资源，这也是一些部门不愿放弃手中权力和资源的原因。这不仅和我国多年前就提倡的“小政府、大社会”的理念相悖，也直接影响到基层社会管理的自主性：因为在高度的行政管控下，社区在资源和服务上高度依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，相应的社区资源也很难得到有效的动员和整合。显然，这种行政社会下的管理忽视了“社会”的作用，用行政力量去做社会自身应该做的事情，将社会纳入行政的控制范围，并不利于社会的成长[1]。行政管控下的基层社会不仅很难形成“自我管理、自我协调，以及自我服务”的治理格局，也有悖于我国执政党多年前提倡的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会治理理念。

总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？

三、何以可能：网格化管理的运作逻辑

从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。

值得关注的是：网格不同于社区，我国目前社区不仅存在行政化倾向，而且社区之间的异质性大，不少社区具有一定的封闭性，资源共享的层次太低，即社区服务贫乏，居民参与度低，因而社区无法满足共同体的需求，这也是各社区通过网格划分实现空间关系重组，应对上述困境的一种尝试。

下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。

网格划分遵循了“横向到边”和“纵向到底”的全方位原则。所谓“横向到边”，是指管理和服务上要将原有科层管理所疏离的地带纳入管辖范围，做到无遗漏，尤其是一些管理真空的地带，这些空间往往既是滋生社会问题的场所；而“纵向到底”，是指网格在层级结构上，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层”。横向到边以及纵向到底一方面打破了原先条块分割、政出多门现象，另一方面可借助于网格将资源和工作重心下移。按照网格化理论的最初理念，“网格化管理对终端用户提供友好透明渠道，通过多层多渠道协议体系实现网格资源有效利用和业务协同，在动态复杂背景下实现多组织资源共享和业务协同，降低终端用户使用和组织管理复杂性，提高管理效率，因此网格化管理为现代复杂社会经济管理问题的解决提供了一种可能性方案。”[2]在这个意义上，网格划分是尝试化解复杂情境、以更好资源服务群众的一种策略。现实中的网格划分往往会遵循“因地制宜”的方式制定管理和服务策略，如北京市基于“方便群众、易于管理”的划分原则，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，将全区187个社区划分为589个网络，根据人、地、物、事、情等基本情况，将网络划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；在城乡结合带，根据农村、城市、工业园区的不同特点，将全区划分为605个单元网络，其中社区网络143个、村庄网络440个（364个规划保留村、计划拆迁村76个）、园区网络22个；在农村地区，房山区将农村网络分为“村民住宅区、农业生产区、林地区、坑塘水面区、荒山区、滩涂区“六种类型，密云县也出现了”社区网络、村庄网络、农地网络、山场网络、景区网络、工业区网络”等[3]。

网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。例如北京东城区一共约有1万平方米，将其化为1539个互相联接的网格单元，配备350名城市管理监督管理员，这些监督管理员的职能就是对其管辖网格内的城市部件进行监控，所谓城市部件指的是市政公用、道路交通、市容环保、园林绿化、房屋土地等相关设施，这些设置被逐一登记编码，每一部件按“市辖区代码-大类代码-小类代码-部件名称-归属部门-问题位置-所在网格号“编码，并纳入地理空间数据库，”从而在21个行政执法部门，6个政府职能部门和10个街道的保洁队、绿化队之间形成信息共享。也就是说，网格化管理实际上是一种“无缝隙管理”，即为了解决打破部门、层级以及职能的边界，解决好部门机构的协调和整合问题，针对官僚体制所带来的碎片化治理而提出的一种整体性治理，“无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”[4]网格化管理通过网格划分、责权利的重置，同样也希望能破解科层固化、部门推诿以及需求不足等困境。网格化管理并不只是静态地将网格划分，在图2的简单网络示意图中，我们可以看到网格包括一定的动态结构，这种结构不同于传统的科层结构，它包含了四个组成部分，即网格化服务对象、网格巡逻人员、指挥中心、服务职能部门，形成了五个渠道，即对象采集渠道(1)巡逻监督信息上报渠道(2)资源调度渠道(3)服务渠道(4)对象主动触发渠道(5)两种内部监督机制（职能部门服务质量监督机制、巡逻监督人员监督机制）和一个外部监督机制[5]。通过网格化管理操作层面的流程我们能看出在网格划分之后，还具备一定的责任落实机制（参图2）。值得关注的是，网格化管理既遵循了我国基层组织执行过的目标责任制，又和之前的目标责任制有所不同，或可称为是一种新型的目标责任制，其显著的差别是：以前的目标责任制主要是针对经济、计生工作等硬指标，而网格化管理是全方位的，涵盖了经济、社会、生态、环境等，是一种“结果取向”（包括硬指标以及弹性任务），并且在指标体系的设计上大都增加了居民满意度以及幸福感等“软指标”，作为考核的依据；而传统的目标责任制是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的责任状/书在上下级党政部门之间进行层层签订，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法，因而这种目标责任制是自上而下的，往往是政府上下级之间形成一定的契约关系，有学者称之为“压力型体制”[1]。但是在上述的网格化管理的运作逻辑中我们能看出这种目标责任是基层政府推动的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生诉求和民意评判，因而网格化管理不仅仅是政府之间的契约，也是在政府推动下吸纳社区基层民众积极参与的一种新型的目标责任制。

四、何以可为：从管控到服务的功能演绎

随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。

这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。

尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。

从这个角度看，尽管目前的网格化管理主要是由地方政府推动的，但这并不意味着网格化管理是受控于地方政府政绩约束。对于地方政府而言，不能一味只关注“上访率”和的“不出事”逻辑。因为“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。”[2]也就是说，如果从管控型网格化管理能演绎至服务型网格化管理，势必会形成一种“倒逼机制”，促使地方政府从压力型政府真正过渡至服务型政府。

我们认为，网格化管理从管控到服务功能的转变能带来一些“意外后果”：即通过“服务”化解管理甚至管控中的一些疑难杂症。上述的南京栖霞仙林街道就是个例证。网格化管理推行后，仙林街道机关除保留少量机动人员外，其余人员全部下沉到一级二级网格，形成了一种“人到格中去、事在网中办”的机制。街道将安全生产、公共卫生、稳定、社区管理等社会管理内容纳入网格化城市管理平台，网格化管理实施短短的一年多后，街道社会管理与服务水平显著提升，街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为排头兵，被列入2010年南京市城市管理十大创新项目。走访中我们看到：随着网格化的实践，党群干群关系日益融洽，一些“钉子、上访户”也不再是“刁民”了。第三方的民调显示：群众满意度达到95%以上，幸福感持续提升。这是提升服务解决难题的一个例证。

篇6

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇7

一、认清形势，在构建和谐社会中开创民政工作新局面

第一，充分认识民政工作在营造健康发展环境中的新作用。

健康发展的环境和氛围是构建和谐社会的重要内容。民政工作在优化发展环境方面，有着其他部门不可替代的优势。围绕构建和谐社会目标，在养老服务、殡葬服务、福利彩票等事业上，民政部门承担着政策引导、行业监管、市场培育等职责，对这些行业的发展要发挥指导性作用。在推动社区建设中，实现社区环境不断改善，人际关系逐步和谐、社区治安日趋好转，社区资源得到整合,社区服务更加完善，在基层社会环境的优化和稳定中，要发挥更大的作用。加强民间组织管理，对完善市场秩序、促进政府职能转变、规范行业行为，提高社会组织程度、解决社会问题，服务经济社会发展具有重要作用，是构建和谐社会的重要内容。同时，加强区划管理工作，直接服务城市化建设和深化行政管理体制改革，有利于促进城乡统筹发展和经济社会的协调发展。因此，在营造健康发展环境中，要进一步强化民政部门的职能作用，丰富和拓展民政工作的内涵。

第二，充分认识民政工作在协调社会利益关系中的新作用。

和谐社会是公平正义的社会，需要不断协调处理好社会利益关系，这是民政促进和谐社会构建的直接体现和作用方式。通过建立健全社会保障和服务体系，给社会弱者提供必要的社会支持；完善社会福利，为老年人、残疾人、流浪乞讨人员等特殊群体提供福利服务；搞好社区服务，满足居民的服务需求，提高他们的生活质量，平衡社会发展；推进社会救助，缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，有效保障困难群众的基本生活，确保社会所有成员共享社会发展成果，从源头上解决社会问题和社会矛盾等等，这些都需要进一步发挥民政调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的作用，为经济的持续、健康、快速发展奠定基础。在这个意义上，一个快速发展的经济必须有一个快速发展的民政事业相匹配。

第三，充分认识民政工作在规范社会管理中的新作用。

科学规范的社会管理是和谐社会的关键。城乡基层政权建设和社区建设、婚姻登记管理、救助管理、社团登记管理，都是社会管理的一部分，直接关系群众的基本权益。围绕“小政府，大社会”目标，“社会事业社会办，群众的事情群众管”是大势所趋。而民政工作的基层自治组织建设、民间组织管理等内容，都充分体现了人民群众自我管理、自我服务和自我发展的民主要求，是社会主义民主建设的重要组成部分。因此，通过大力改进和发展民政工作，有助于进一步探索“小政府，大社会”治理模式，促进社会治理方式变革；有助于为创建更加公正和民主的社会积累经验，从而有效地推动现代化建设进程，使我们这个社会在经济快速发展的基础上，变得更加和谐、更加美好。

二、务实奋进，在推进民政现代化中创造为民服务新业绩

第一，围绕为民解困，进一步建立健全社会救助体系。

民政为民，安民为本，安民以济民为要。尽管这几年我们的社会救助工作取得了很大成绩，但随着改革不断深入，经济快速发展，各种利益关系正在进行深层次的调整，困难群众的生活情况和他们的需求也在发生变化，迫切需要我们提高社会救助的能力和水平，实现社会救助的规范化和制度化。当前工作的重中之重是切实加强社会救助体系建设，逐步构建完善的社会救助政策体系、健全的社会救助工作体系、合理的筹资分配体系、科学公正的监督体系。要进一步完善多层次多形式的救助网络，即建立和完善以城乡居（村）民最低保障和农村“五保”供养制度为基础，临时社会救助为补充，各项优惠政策相配套的社会救助网络；以经常性社会捐助制度为基础，临时帮困和送温暖为补充，社区服务相配套的社会互助网络；以社会福利机构为骨干、基层福利服务网络为依托，居家养老为基础的社会福利服务网络。同时，积极探索与时展要求和各地情况相符合的社会救助工作新路子，推进弱势群体救助服务社会化，培育发展社会救助工作志愿者队伍，扶持推广“慈善超市”等社会互助的新形式、新载体，不断开创社会救助工作新局面。

第二，围绕强化管理，促进基层社会稳定有序发展。

民政部门承担着大量的基层社会管理任务。加强这项工作，对基层社会稳定有序发展具有重要作用。为适应构建和谐社会的要求，要努力健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型社会管理格局。加大民政工作社会开放度，增强透明度，扩大社会参与度，形成社会管理和服务的合力。加强民间组织建设，在加强监管的同时大力培育发展，充分发挥其在完善市场经济体制、推动政府职能转变和促进社会转型方面的作用，推动其从政府主导型向自我管理型方向转变。着力加快农村专业经济协会的培育和发展，努力培育一批能力突出、机制灵活、带动力强的农村专业经济协会，为加快农业经济发展服务。进一步提高社区的管理能力、协调能力、服务能力、应急能力，促进社区有序和谐发展。充分发挥民政部门在居民自治、村民自治工作中的组织协调作用，实现村（居）民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，提高整个社会自治水平。

第三，围绕深化服务，提高社会公共服务水平。

为社会提供高质量多元化的公共服务，是民政部门的重要任务。这几年我们以办实事为抓手，为群众办了不少看得见、摸得着的好事实事，但总的来说服务水平还比较低，满足不了广大群众日益增长的需求。在今后的工作中，我们要把提高社会公共服务水平，作为重点工作来抓，切实履行好政策引导、总体规划、行业监督、市场培育等职能。首先，要转变公共服务的观念。要从过去主要为传统民政对象服务，向为城乡困难群体为主的广大群众服务拓展；从过去主要保障困难群众生存权，向既保障群众生存权，又注重维护他们的发展权和民主政治权益拓展；从过去以农村为主，向城乡并重拓展；其次，要深化公共服务的内容。根据不同群体、对象的多方面需求，大力提供多元化的服务。通过美化社区环境，改善公共服务设施，在满足社区居民基本生活需求的同时，为他们提供卫生、医疗、教育、文体等方面的服务；整合资源，增强敬老院、老人公寓和“星光老年之家”为民服务的能力，为老年群体提供个性化、人性化的优质服务；切实解决优抚安置对象生活难、医疗难、住房难问题，为他们提供重实际、重实用的服务。第三，要创新公共服务的方式方法。要从零散的被动式服务向项目式主动服务转变，提高为民办实事的成效；从一家独唱向多家合唱转变，大力扶持公共服务业发展；从有求必应的随机服务向政策法规的长效服务转变，建立健全公共服务的长效管理机制。

三、增强合力，在创新破难中提升民政工作新水平

第一，强化组织领导，大力营造民政工作良好的发展环境。

民政事业是民心事业、稳定事业，是社会良性运行和协调发展的基础工程。能否真正将民政工作落到实处，是对各级各部门贯彻落实科学发展观，提高执政能力的考验，我们要从这样的高度，重新认识民政工作在构建和谐社会中的新地位、新作用，把民政工作放到全局更加突出的位置来抓，及时研究民政工作中的新情况，及时解决发展中的困难和问题，在政策上给予倾斜，在工作上给予支持，在力量上给予保证，在财政上给予保障。要进一步优化财政支出结构，把民政事业的发展纳入国民经济社会发展规划及年度计划中，切实加大对民政事业的投入。要进一步加强宣传，让公众了解民政、理解民政、支持民政，为民政事业的发展营造良好的工作氛围。

第二，强化大民政建设，着力形成民政工作的强大合力。

建设大民政是对传统民政的突破，也是民政工作在构建和谐社会中，发挥职能作用的基本实现形式。在新形势下，我们要按照构建和谐社会的要求，拓展工作内涵，优化工作结构，围绕发展大局，统筹民政资源和力量，创新工作方法和手段，完善部门协作、社会参与的工作机制，从多方面整合民政力量，全力发展大民政工作格局。要按照部门配合密切、资源供给稳定、信息渠道畅通、政策实施互动、运作协调高效的要求，进一步加强社会救助、社区建设、老龄工作、双拥工作、社团建设等五大平台建设。民政部门要进一步发挥好牵头作用，各相关部门要充分发挥职能作用，主动融入，主动配合，主动支持，形成强大的工作合力，共同推动民政事业的发展。要进一步创新体制机制，畅通民政和社会互通渠道，动员社会力量参与民政工作，推动民政工作社会化，为民政事业的发展提供更多的支持。

篇8

【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。

三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径

篇9

一、坚定赶超式发展的信心，努力跟上现代化浙江建设的步伐

改革开放以来，温州率先进行市场化改革，创造了举世瞩目的温州模式，发展取得了巨大成就。近几年，温州全市上下解放思想、克难攻坚，扎实推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，在科学发展道路上迈出了坚实步伐，但温州发展纵向比成绩很大，而与全省平均水平相比，还存在较大差距。按照中央“三步走”战略部署和东部地区率先发展要求，省委提出今后五年要进一步提升全面小康社会水平、向基本实现现代化新征程迈进，到2020年浙江要率先提前基本实现现代化。基于当前发展状况，温州与全省同步如期基本实现现代化，任重道远。

当前，温州发展天时地利人和兼备，机遇前所未有。经过改革开放30多年的发展，温州形成了区位条件优越、生态环境优美、陆海空间广阔、创新活力强劲、民间资本丰裕、温商网络遍布全球的比较优势。尤其是“两海两改”国家战略相继在温州实施，为优化环境平台、再造体制优势、创新发展模式提供了历史性机遇。通过金融综合改革试验区建设，可以提高温州资本和各类要素的配置效率，为产业发展提供巨大支撑，增强经济综合竞争力。通过全国农村改革试验区建设，可以打破城乡二元结构，推动城乡产权要素自由流动，提升资源配置效率，加快推动城市和社会转型。通过海洋经济示范区建设，可以从根本上解决温州的空间容量问题，最大限度地发挥温州的沿海优势。通过推进海西经济区战略，可以把温州打造成为承接台湾现代服务业和高新技术产业转移的重要门户，推动经济转型升级。

我们必须认真贯彻落实省党代会精神，把握温州发展的时代坐标，抢抓历史机遇，牢固树立科学发展的理念，坚定赶超式发展的信心，以超常规的力度和举措，加快推进转型发展，向提前基本实现现代化的目标阔步前进。

二、加快转型发展，推动省委战略决策部署在温州的具体实践

省委提出建设物质富裕精神富有的现代化浙江的奋斗目标，立足浙江扎实的基础条件，顺应时展要求，更加体现以人为本，标志着全省发展进入了全面转型升级的新阶段。在转型发展的关键时期，全面落实省委重大决策部署，创新温州发展模式，走在改革开放前列，提升人民生活品质，最根本的就是要建设“三生融合·幸福温州”。

建设“三生融合·幸福温州”，推动生态、生产、生活融合发展，把温州建设成为环境优美、经济发达、文化繁荣、生活富裕的幸福城市，最大限度地增进民生福祉，这是“物质富裕、精神富有”的具体体现。我们必须把这一核心要求贯穿于提高全面小康社会水平和加快现代化建设的全过程，按照加快建设“三大强省、三个浙江”的总体部署，着力推进政府、社会、经济三大转型，全面做好各项工作，竭尽全力使美好的蓝图成为现实的幸福生活。

篇10

关键词：“村居型”社区；多元共治；社区治理

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0098-02

一、问题的提出

城市社区是城市社会和空间结构的重要组成部分，是城市的基本细胞和城市发展的缩影。自改革开放以来，伴随着城市化进程的加快，城市社区建设取得了巨大的成就。首先，城市化进程的加快，促使原来城郊的地域变成城区范围，城市的人口向城区集聚，城市社区的数量和规模随之增加；其次，改革开放的深入，社区内的基础设施、公共服务设施更趋完整，社区的现代化水平上了新台阶。然而，城市经济体制的变革和城区地域面积的扩张，引发了城郊地区居民职业结构与生存方式的主要指标向城市社区转型，由此产生了城市社区与农村社区的并存，在城郊存在着一个个自然村落。这种村落在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征，我们称之为“村居型”社区。

20世纪90年代，中国政府主管部门正式提出了社区制建设的思路，社区建设才受到社会各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题。城市社区研究也才大规模地展开。不过，这时研究大都从宏观上阐述城市社区的现状、存在的问题及其治理对策，研究者已逐步注意到城市社区建设的动力机制和治理模式；但是由于尚未对社区结构做出深入的描述和分析，缺乏理论研究和深入思考，更不用说对“村居型”社区研究进行探讨。在我看来，缺乏对当代经验的研究正是社区治理论难以进一步深化的一个重要原因。这引起我对城市社区治理微观研究的极度追究，“村居型”社区正是作为城市社区治理中“另类”进入笔者的视野。

二、个案概况

本研究选取北京市海淀区甲街道丙社区作为个案。丙社区隶属于甲街道乙村管辖，1998年底撤乡建街道，随着农转非居民的不断增多和村民数量的减少，出于管理的需要，2000年5月组建丙社区，但新建社区没有任何经济基础，人、财、物缺乏，基于这种实际情况，实行“以村带居”的管理体制：村党总支与社区党支部是垂直领导关系，社区居民委员会主任由村属公司经理兼任。社区资金主要由丁村投入，社区经济和政府均由乙村负责考核。社区由大屯和小屯两大部分组成，其总户数669户（常住户299户、农业户121、非农业户211户）；总人口2 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暂住人口1 782人，现有辖区单位11个。该社区的主要特征是：

1.地处城乡结合部，地域广阔，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。社区内成员的异质化不断增加，流动人口较多，暂住人口是常住人口的2.6倍。

2.绝大多数居民原本是本地村民，因农转非变成居民，具有相同的地域历史、相同的习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。

3.具有优越的地理优势，毗邻北京市第一路，是北京市北大门的“窗口”。

4.具有庞大的人力资源和较好的土地开发利用潜力。

三、社区内外各权力主体的治理方式

1.社区居委会——政府的“腿”。丙社区居委会既是法定意义上的社区治理组织，又是社区内法定的资源最丰富、最有权力的社会组织，但其权力和资源却呈现弱化状态，组织性质一直处于异化，尽管如此，在社区事务管理上也仍有其一席之地。

社区居委会接受街道办事处和村委会的双重“指导”，其经费来自村，业务关系则主要在街道。街道办事处通过各科室和社区居委会的干部一起管理社区内的各种事务，完成各项行政任务。社区“上管天下地理，下管鸡毛蒜皮，内管油盐柴米，外管斗殴扯皮”；“上边千条线，下边一根针”。社区居委会一直充当着政府的“腿”，成为办事处的附属，因为它没有街道办事处的行政权，也缺少可支配的经济资源，得到居民认同度也不高，它的主要利益在于完成街道办事处交给的各项管理任务。因此，它对街道办事处存在着行政上的依赖，对于拥有巨大经济资源的村也“毕恭毕敬”。

社区的这种境地一方面反映了国家权力难以渗透到城市基层社会，只能借助社区居委会这种组织形式对城市基层实行管理，另一方面也反映了社区居委会权力、财力、人力资源能力的匮乏。

2.村委会——半行政半自治的利益共同体。乙村是村委会建制，实行村民自治，基地域板块上被划分为三个农业园和一个工业园，即农业一、二、三公司和工业公司。尽管《村民委员会组织法》规定村委会为自治组织，但实际上成了准行政组织，接受办事处的领导和指导，村委会下设科室和所属公司都是科层式管理，同社区一样，村委会日常行政工作主要是完成街道办事处交给的各项任务，接受街道办事处检查、验收。

3.街道办事处——准政府机构。街道办事处是准政府机构，代表着城区政府对村和社区实施领导，拥有巨大的法定权威，对村和社区治理机制有着决定性的影响。甲街道办事处不是一级政府，其部门设置却已经涵盖了城市基层政府的基本职能。作为城区政府代表，拥有包括政治、行政、经济三个方面的资源。政治上的资源主要是街道党工委的政治力量，这种力量对社区实际事务的影响不太大。街道办事处最大的资源是巨大而广泛的行政权力，为了履行其行政管理职能，往往不惜超越行政权力的边界，而这种地界往往不会受到社会的明显排斥。除此之外，街道办事处还拥有巨大的财政收入，由于地处城乡结合部，土地资源增值，外资的注入，房地产价格的攀升，城区外迁企业的落户等都给街道财政巨大的经济来源，足以维持其行政职能的有效运转。

可见，办事处的组织机构、巨大的经济力量、在辖区“住民”中的权威都是办事处进行村和社区事务管理不可或缺的重要资源。

四、社区内外各权力主体的交易合作与争夺冲突

1.社区居委会与街道办事处。根据《居委会组织法》规定，城市社区居委会是基层群众自治组织，实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。街道办事处作为区政府派出机构是行政性组织，代表基层政府行使行政强制权。社区居委会接受街道办事处工作指导，但在实行政治运作过程中，社区居委会成了街道办事处的一个准行政组织，承担了本应由政府承担的任务，做的工作绝大部分是办事处下派的行政任务。

尽管如此，街道办事处对于社区居委会完成街道下派的各项工作任务仍不十分满意。街道办事处认为，“社区居委会办事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，无利则不卖力，应付了事”。而社区居委会对街道办事处的领导作风和工作方式多有抱怨，认为“办事处有利自己干，无利则踢给居委会”，“天天要报表、指标”，“居委会一无财权，二无处罚权，叫我们怎么开展工作”，“只给政策不给费用，我们怎么能给居民提供服务”，“又不体谅居委会工作的难处”，街道办事处工作“搞假动作，不深入实际”。

2.社区居委会与村委会。目前，在丙社区居委会成员的心目中，其上级领导是村委会，虽然平时也跟街道办事处打交道。丙社区居委会所获的资源不管是财力、人力、权力，还是心理的依托感，都来源于和倾向于村落。在保持乙村组织机构不变的情况下，在行政村的地域内建立社区，每个组织中既有村民，又有居民。在村级组织与社区组织的关系上，按照区和街道的规定，村委会与社区居委会是平行、协调、互助的关系，丙社区的经济和政府目标考核由乙村负责，社区丙监督和评定乙村两委会的思想政治工作，从而造成了两者之间的张力。

村委会认为，“街道办事处只给政权，不给费用，社区的投入和硬软件的提供凭什么由我们负责？”“既然村委会和社区是平行关系，考核应由街道干，社区也无权评定村委会工作”，“联防联治应由社区自己搞，村委会没有义务保证社区的社会治安”。社区居委会则抱怨村委会只投资于村的公共工程和基础设施建设，环境卫生不管，外来常住人口、流动人口的计划生育工作应由村委会管。而且由于村居民混合的特点，村委会只管纯村民，社区只管纯居民引发对大量农转非居民的管理出现空档，造成村委会和居委会的矛盾冲突。

3.村委会与街道办事处。从法律上讲，村委会是农村基层群众自治组织，街道办事处是行政性组织，是政府的派出机构，二者不应该有行政上的隶属关系。但实际上，村委会作为一个群众性自治组织的性质并不纯粹，很大程度上它仍然具有半行政性质，这样，街道办事处和村委会形成了领导和被领导的关系。

首先，街道办事处出让一部分的社会管理权能给村委会，作为交换，村委会则负责管理对象的费用，这种做法对于街道来说，既降低了工作强度，又节省了管理费用；对于村委会来说，获得行政管理权，则得以在村务中争取更大主动，可以求得自身权益的最大保障。

其次，街道倾向于使用行政压力迫使村委会帮助完成其日常管理任务并使村委会分担尽量多的管理费用来减轻财政的压力。丙社区居委会用房，资金投入街道都以行政命令方式要求村委会提供。向村民收取的各种行政收费一般来说也直接向村委会索要。

再次，在村委会方面，村委会一直致力于化解自上而下的行政强制力，赢得更大的生存空间。比如街道在治安、计生问题上就会要求村委会协助，并先跟村委会打招呼，涉及村民利益都先征求村委会意见，并要求其协助解决。村委会也对街道下属社区居委会进行人为渗透，丙社区主任是村农业三公司经理即为一例。