社会管理论文范文

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篇1

前述矛盾的实质在于，国家与社会两种力量的对比协调。那么，对于社会稳定，到底是紧张型的“国家—社会”关系还是合作型的“国家—社会”关系而言谁更有利?所谓紧张型“国家—社会”关系，是指国家与社会的二元对立关系，两者始终处于矛盾对立的地位，一直在斗争、竞争中寻求双方力量的平衡。伴随时代进程，两者除了相应内部消抵部分效能以外，最终还是各自得到了相应充分的发展。迄今西方发达国家相对完备的政治制度以及发达的公民社会就是明例，也是矛盾论观点在西方现代社会发展历史中的验证。西方自古希腊城邦时期，“国家—社会”关系就主要表现为斗争模式。为了调解人们生活中的分歧、化解制度冲突，那时已开始采取直接民主和法治的手段，以促成群体最基本的一致利益，达到维系社会共同体的底线认同的目的。然而，“希腊人这种法律之下的自由的试验，固然是硕果累累，却终于未能全胜”，“即便在城邦的范围以内，法律问题也从来未得到彻底的解决”。根本原因就在于当代表各种利益的群体都想实现自己的完全利益诉求时，其实其纷争是难以调和的，或者说，根本就找不到同时实现各方利益的“共赢”道路，更何况当时希腊的政治处于“春秋割据”的状态，各自为政，谁也没有足够的合法性权力和权威去整合各方利益，“冲突纷争永无宁日，直到希腊彻底崩溃”。经过历史长河的洗礼，迄今西方“国家—社会”关系的斗争模式好像仍未曾有所改观，甚至有时二者一度势同水火。例如，第二次世界大战之后的西方，迷途的价值观、多元的后现代主义主张等思想流变盛行，社会自身的矛盾达到了前所未有的程度，社会生活分化加剧，多元、分散，强调个性、差异性、无主性，甚至冲突性、对抗性，认为国家以公力量对社会生活、公共领域以及个人事务进行全面的监控、干预、训诫或压制，极大地激起了社会对抗性的行动诉求，造成社会利益的极大破坏，社会的稳定性受到了极大挑战。这在后现代主义理论的话语中已得到充分印证。尽管西方国家和地区的不同利益集团能够在斗争中不断寻求到短暂的平衡并不断地推动社会向前发展，但这种动荡给人民造成无法忍受的疾苦和困境却是不可回避的。

所谓合作型“国家—社会”关系，是指国家与社会的和谐一致关系，两者始终处于上下一致的地位，遥相呼应，各司其职，各行其是。但是，国家与社会在这种长期和谐背景下，形成了特有的发展历程———国家不断强大，社会不断弱小，看似平衡，其实内部也蕴含着发展中的各种难题与危机，这在中国传统社会阶段表现的尤为明显。在中国社会和文化语境中，关于“国家—社会”关系的研究，事关中国社会发展的背景问题和路径问题。缘于中国古代天人合一、中庸等思想的影响，“国家—社会”一直是以上下通联、和谐一致的形式出现的，好似房屋结构一样，一方处于屋脊，一方处于屋基;一方面它们各司其职，另一方面它们之间互有通联，通过合作达到建筑的稳定。传统观点认为，中央集权制度模式是中国历史上“国家—社会”关系的显著特点，中国的政治是一个自上而下的单向运行，社会是完全被动的。历史实践证明，一个持久、健全的政治必须是上下通联、有来有往的双向形式，否则这种政治统治维系的时间和空间都将受到极大压缩，即任何政治绝对不可能只在单一方向轨道上运行。著名社会学家曾在论述中国的“双轨政治”后指出，因公共需要，一些社会公共事务往往是由老百姓自理，老百姓因此而自动组成的团体称为“自治单位”，表明中国乡村社会存在“地方自治的民主体制”。例如，古代的乡绅，他们是“中国政治中极重要的人物”，地方的代表，并代表民间与官方协商，而这一过程就形成了自下而上的另一条政治轨道。中国史学家钱穆对“国家—社会”关系问题作了更为合理的分析和刻画，他指出，中国具有一贯重视“社会”的历史传统，“社会”实际上是一外来语，中国古人称之为“乡”，并认为“乡的观念，在中国古代一向备受重视。所谓观于乡而知王道之易，就十足透露中国古人对于社会重要性之认识”。钱穆又以存在于中国古代社会的士、农、工、商四个阶层的“四民社会”来表述中国古代社会的特征，指出“四民社会”当中“士”是政府的代表，也是社会关注的中心，乡村子弟十年寒窗，经考试或科举，便有机会踏进政府，成为“士”，“士”是国家治理与社会参与上下一体的核心，“政治与社会常是融合为一的。上下之间，并无大隔阂”。但是，中国的历史证明，在这种上下联通的“国家—社会”合作型关系中并没有看到现代意义上“社会”的多大发展，社会慢慢演变成国家的附庸。对比上述两种“国家—社会”关系模型不难看出，“国家—社会”关系不论是采取对立冲突的模式还是相对和谐顺应的模式，其背后实际上都有着自己独特的文化和社会语境境这一深层次的要素影响。因此，要研究中国的“国家—社会”关系，首先应当着眼于“国家—社会”关系的传统事实，从文化和社会语境的具体性入手，寻求适合中国的国家与社会发展的特色之路。

二、中国合作型社会关系基础的新变化———商事社会的发展诉求

当今，中国社会主义市场经济快速发展，合作型的乡土社会根基开始动摇，“国家—社会”关系正处于由乡土社会向公民社会转型的市场经济阶段，“商事社会”就是描述这一阶段的术语工具。“所谓商事社会，是指建立在市场经济基础上以市民自治组织雏形为社会权利或权力主体代表，平等、自由、正义等进步理念日益发展，初步的半陌生人的法治社会。它是中国由乡土社会向市民社会转型的过渡阶段，具有鲜明的中国特色。”商事社会阶段，特别是随着网络空间的快速发展，虚拟经济规模不断扩大，经济活动的性质开始发生转变，市场活跃，社会生活也呈现出流动性、异质性和多元性的特征，“国家—社会”关系逐渐趋向“国家—市场—社会”的复杂情势，利益、市场、契约、权利、自利、竞争、陌生人交际等成了人们较多关注的要素，社会整体状态出现了从“集体化社会”向“个体化社会”转变的趋向，社会发展呈现去集体化、去组织化和弱组织化的特征。“当代中国社会的规模性和复杂性远远超出了传统‘四民社会’的涵括范畴，社会生活的多元性、多样性、开放性使得单一社会阶层促成‘国家—社会’融为一体、上下整合的力量已然不在，风驰电掣般的社会变迁在很大程度上抽除了借助大历史和长时段进程缓慢铸造‘国家—社会’关系的时空机制。”在此背景下，调整国家、社会发展的新思路，迫在眉睫。按照哈贝马斯的观点，市场是“伴随生活世界的分化，而产生的系统(市场、国家)，系统进而再与生活世界脱节，并对其进行侵夺和殖民化，致使生活世界日渐萎缩”。生活世界的萎缩意味着公民社会的萧条以及公民利益保障的弱化，也意味着强国家、弱社会格局的形成;而唯利是图、尔虞我诈、垄断操纵等又是市场不可避免的、也不会自我克制的存在。因此，为了维护社会利益，系统性干预市场，是十分必要的。目前，虽然中国公民意识逐渐觉醒，公民自治组织雏形出现并有所发展，但仍未发展到能够真正成为社会权利或权力的集中代表，尚未发展到与市场、国家理性互动的程度;虽然中国平等、自由、正义等进步理念日益发展，但同时并存的权威崇拜、愚昧保守、人情关系等落后观念依然普遍存在及盛行于世;虽然中国社会主义法律体系已初步建立，但毕竟还不能称之为健全。在国家与社会之间的张力出现复杂化的国情下，调和国家和社会两种力量关系的平衡问题，是中国面临的新的时代重大课题。那么，在商事社会进程中到底怎样才能够有效保障好公民利益?靠市场自身那是天方夜谭，从速成鸡事件、注水肉事件、潍坊污水直排地下事件等可窥见一斑。如果走西方公民社会的道路，采取斗争的方式，更是绝对不可取的，一方面意识形态不同、社会文化土壤不同，另一方面损害人民的利益与党和政府全心全意为人民服务的宗旨相违背。所以，我们应该在中国新“国家—社会”合作型理念下，结合实际，走中国特色合作型的道路，在国家、市场与社会共同构成“合作的三维”下构建社会利益的有效保障机制。

三、中国社会管理———公民社会建设路径分析

目前，中国社会结构模式的变革之路，首先就是要走好从传统的“乡民社会”向现代社会转型的“商事社会”过渡阶段。笔者认为，在此阶段社会管理的建设应着眼于国家、市场和公民社会三个维度的变革，在合作传统下走深化合作共赢的变革之路。

(一)服务型政府理念的确立和公民社会实践

建设服务型政府，是中国社会管理模式改革之需要，可为建设公民社会奠定良好的政治基础。首先，为市场经济营造一个良好的运行环境，为系统的自身洁净和规制提供内源性动力，及时预防和解决市场竞争可能产生的失业、贫富分化及环境污染等问题，维护社会稳定和秩序，降低市场侵害公民社会的冲动。其次，通过营造一个健康的民主参与的政治环境，积极培育公民社会的成长。再者，公民权利意识的觉醒、纳税人观念的增强，以及公民对结社权特别是通过互联网话语权表达的强劲诉求，也都进一步要求政府由“管理者”身份变为“服务者”身份。社会管理模式的创新就在于，建设服务型政府，提供公共服务的主体除了政府，还应该强化公民社会组织的主体地位。过去，“在传统的行政管理体制下，政府是公共事务的唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力———社会公权力的存在”。“虽然也有工、青、妇和数量很少的协会、商会和其他社会组织存在，但它们基本依附于政府，很少能独立行使管理社会公共事务的职能。”随着商事社会的到来，人们经济活动的频繁，各种经济性组织开始大量涌现，人们逐步认识到，社会管理并非只有政府能够管理，社会同样可以具有管理社会的能力———社会权利或权力。而一些非政府组织或非营利组织参与社会管理，使社会事务完全暴露在社会成员的直接参与和监督之下，可以较少滋生和腐败，甚至在某些领域比政府管理的效果还要好。因此，社会管理模式的改革，首先应该厘清“政府—社会”的关系，明确政府与社会的职能界限，政府该放手的要敢于放手，只要做好指导和监督就足够了，同时政府还可以腾出大量的行政资源做更应该做好的事情。对此，国家已经在采取行动，《行政许可法》第13条第(三)项明确规定:“凡是行业组织或者中介组织能够自律管理的事项，法律可以不设行政许可，政府应逐步从这些领域退出。”

(二)商事规则的完善和公民社会的有效监督

自改革开放以来，中国社会主义市场经济蓬勃发展，多种所有制经济共同发展，同时也伴生了种类繁多的民间团体，即现代公民社会组织的雏形，它们在维护自身合法权益的同时，也在监督着市场主体的德行运行。按照哈贝马斯的观点，市场、国家是生活世界分化的结果，随着分化，原来生活世界社会成员之间和睦的交往与沟通逐渐被打破，正直、诚信和相互支持的原则受到冲击，生活世界日渐萎缩。市场经济大肆发展，俨然一个大竞技场，优胜者发财致富，失利者亏本破产，具有一定的盲目性、波动性等特点，在发展国家经济的同时，也会导致经济利益与社会利益的决裂，社会稳定的动摇。对此，仅仅依靠市场自身是难以克服的，需要外力的介入，一是加强政府对市场经济的规制，二是引入公民社会监督市场经济机制。在中国，由重视市场主体的健康运行，进而推动由商事社会向公民社会的健康转型，才能逐渐还原生活世界的本来面目。前文所提到的服务型政府转型，只是表明政府理念由管制向主动服务的转变，并非意味着政府职能的单一化，政府除了“公共服务”的职能以外，还有其他职能，这些其他职能可以统称为“规制”。所谓规制，是指“公权力主体对社会、市场和相对人活动的规范、调节、监管和控制。规制的主要形式和手段有:审批与许可、限制相对人准入资格、税收、利率、价格控制、强制披露信息、设定环境、质量标准、监督检查、行政处罚、行政强制等”。规范市场主体、加强生产经营者责任、保证产品安全、保障交易公平、防止过度竞争、垄断等，以保护消费者权益、实现社会和谐，这对于规范商事主体的行为是至关重要的，也是服务型政府存在规制职能的正当性理由。随着政府理念的转变，不论从规制目的与程度方面，还是从规制方式和程序方面，都是与服务型政府相适应的。追求民生、保护公民利益，逐渐取代GDP或某种政绩追求，成了规制的最终目标。在市场具体规制上，服务型政府往往会采取诸如规范信息披露机制、制定商品定价机制、控制标准制定机制以及完善事前、事中和事后监控机制等强制性较轻的手段，规范市场，引导市场自律;通过相对人参与或与相对人协商、合作的方式、程序解决问题，以达到保障公民利益的目的。上述而言说到底，市场的规制还是来源于系统(国家)内部，中国虽然也有合作型的文化基础，但是系统自律毕竟不是一个真命题。因此，为了公众利益，社会自身的参与是必不可少的。亦即在市场经济组织运行过程中须引入公民社会组织过程监督，这种来自系统外的监督往往是最有效的，能够真正引导市场经济活动向生活世界的回归。例如，最近各大主流网站上关于“某地企业污水直排地下”的报道引起社会共鸣，钱与权共谋发展，一些地方政府漠视放任企业违法排污，能否多一点良知与社会责任担当!在系统可能失效的前提下，假如有了一些公益组织的过程介入或社会监督，也许会减少许多乡邻患癌的悲剧。值得一提的是，随着网络时代的到来，公民社会已经拥有了一种强大有效的社会化媒体力量，他们自觉维护国家、集体和社会利益，并为之构筑了一道道超越系统的防线。

(三)公民社会自身的建设与完善

在中国，虽然长期以来形成了合作型的“国家—社会”关系传统，但与现代意义上的“国家—市场—社会”关系还是相距甚远，公民社会发展相对较弱。固步自封，绝不可取，盲目崇外，更违背社会发展规律。所以，中国的公民社会发展注定要走和谐之路，走变革之路，走中国特色之路。

1.合作背景下现代公民意识有待提升

不管是笔下的乡土社会、“双轨政治”，还是钱穆分析的“四民社会”，它们始终不具有相对的独立意义，老百姓没有主体和权利意识，不要求当家作主，只希望有一个“明君”对社会提供权威统治，实质上是一种“顺从”的“臣民社会”，这是管制型政府的基础。而现代公民社会则不一样，公民具有主人翁意识、权利意识，他们力求参与社会，要求政府以服务型的姿态出现并提供有效服务。但是，意识属于思想问题，它的形成往往要有一个漫长的过程，带有明显的渐进性。在公民民主、参与意识、法治观念普遍淡薄的情形下，培育公民意识采取一种自上而下的思想教育的方式几乎是形成共识的经验。同时，囿于国家面对发展中的艰巨的改革、发展和稳定等任务的挑战，因而一种自上而下的政治形态更容易为人们所接受，精英主导的变革立宪自然就具有了合理性。对于国人而言，自近代以来百余年的理性教育以及政治现实实践，并没有培育出充分的全社会公民意识。而且公民对于身份的认同感主要并不来自于他人的讲述和传授，而是来自于以公民身份参与国家和社会决策的可能性。因此，没有参与的可能性及其实践，教育将是徒劳无益的。公民意识在一定意义上还是主体参与的意识，而参与意识绝非仅靠教育手段灌输所能形成的，尤其是需要实践锻炼手段。其道理与让孩子学会走路一样，口头上的教育固然重要，但更重要的是让他亲自去尝试走路。培育公民意识，强调参与实践性活动所起的作用要比主观教育要来的明显得多，这是培育公民意识的客观性手段。一般而言，人从出生到成年，所接受的教育主要来自于家庭和学校，这两者都带有明显的权威性。由此培育了作为公民的服从意识和义务意识，固然对于公民意识而言不可或缺，但更为重要的参与意识和权利意识却鲜有体现。因此，有限地参与到家庭或学校的决策之中，对于培育早期参与意识具有重要意义。在中国，家庭和学校的权威色彩更是浓厚，要做到参与并不容易。一些宽容的家庭和学校可能在很早阶段即开始重视培育孩子的合作能力、自主能力，让其在较大程度上拥有自决权，塑造其独立人格。不过，大部分家庭和学校并非如此，更多的是思想灌输。为了实现现代化国家目标，我们应积极推进学校实现体制上的转换，创造更多的学生实践、参与性训练机会。同时，国家还必须扩展政治社会化的其他途径，提供大众接近社会化传媒的机会、参与行政决策的机会、管理自己生活和参与构建公民社会的机会，引导国民参与管理国家事务。

2.合作背景下国家引导公民社会组织建设

篇2

伴随着研究成果不断丰富而来的，却并非是对该领域的研究日益透彻。恰恰相反，该领域的研究日益呈现出一种“不可测化”的倾向，众多学者似乎日益表现出对于“预测及控制”的力不从心，甚至已经有学者认为对于行动进程的预测与控制几乎不可能实现，我们能做的只有适应进程的变化而已。吉登斯、贝克（UlrichBeck）等人甚至质疑现代社会管理能力的有效性以及社会科学研究的最终效用。尽管意识到了该领域研究的艰难性，仍有为数不少的社会学研究者孜孜不倦地将精力与热情投入到这一议题的研究之中。因为归根结底，对于社会运行进程的预测及对其中未预结果的前瞻与控制是社会学（乃至整个社会科学）难以割舍的抱负与期盼。而且，该领域的确也不时出现若干令人振奋的研究成果。阎耀军先生的专著《社会管理的前馈控制》，正是这样的成果。阎耀军先生在社会预测预警领域已经进行了长时间的探索和研究。大约在六年前，他已出版了两本相关专著：《社会预测学基本原理》和《现代实证性社会预警》，分别对于科学的社会预测的理论与方法实践进行了细致阐述。在这两本书付梓之际，他即言明，该领域的研究仅有理论与方法尚不充足，还需有相应的应用技术；仅有预测与预警还不完全，还应有对未来结果的预控。而他最近出版的这部《社会管理的前馈控制》，正是对社会预控理念与技术缺失的回应。该书直面的正是目前该领域研究中的“不可测”倾向。其要回答的问题是“对社会进程的预测与控制究竟是否可行？”作者的观点是只要我们“创新社会管理体制，改革社会控制方式”，[10](20-22)那么对于社会的预测与控制就应该是可行的。而在阎耀军先生看来，该领域改革与创新的核心点，就是建立新的“社会管理的前馈控制”模型和科学的预警工具。

二

社会预测的核心难点为何？对于这个问题，默顿认为，社会性行动的五方面因素导致了各种不可测、不可控的未预结果的产生，1.忽视，即相关知识的缺乏。2.失误，即行为的误差，特别是基于过去经验所导致的误差。3.对直接利益的迫切需求所导致的“主动忽视”。4.基本价值，即引导行动者的特定指导价值。5.预言作用，指对于现实的论断（不论真假）本身就会成为现实的一部分，并反过来对现实产生影响。总体而言，默顿是从行动者以及预测者本身的局限性角度来探究这一问题的。默顿的这一思路后来遭到了吉登斯等人的反驳。吉登斯认为默顿忽视了行动者及预测者的“认知能力”（knowledgeability）与“意图性”（intentionality）的重要性。他认为，我们应当在对行动者的意图进行明确区分的基础之上明确复杂的人类行动中的各种行为模式，并在此基础上尝试进一步分析。在此意义上，尽管我们自身不可避免的局限性仍然存在，但我们可以尽量尝试将这种局限性降低，从而对行动的发展进程进行某种预测。从某种程度上说，阎耀军先生顺和了吉登斯的思路，其所提出的“前馈控制”方法的核心也正是将各类社会行动模式化，并在此基础上基于对大数据的分析与监控，从而期望实现对社会行动发展的预测。该著从三个角度对这一思路进行了阐释：1.阻碍前馈控制得以建立的四重障碍、三大瓶颈；2.应对阻碍的方法：建立“社会风险模拟器”及其一般模式；3.在一般模式指导下的具体实践应用。“前馈控制”原本是科学实验中的一个术语，指的是“事先分析和评估即将输入系统的扰动因素对输出结果的影响，并将期望的管理目标同预测结果加以对照，在出现问题之前就发现，事先制定纠偏措施，预控不利扰动因素，将问题解决在萌芽或未萌状态”。[10](28-29)简而言之，实际上就是通常所说的“防患于未然”。对于社会发展进程中可能出现的危机，应对方式通常有“应急”与“预警”两种。前者属于反馈型控制，而后者属于前馈型控制。在阎耀军先生看来，有四重障碍阻挡了前馈控制的发展，即社会预测和预警的困难性、危机预报的自风险性、危机事件的长周期性和为官执政的短期性、政绩考核制度不完善。而在前馈控制的发展中，预警工具的科学化是一个关键要素，但受到三大瓶颈的制约，分别是评估工具科学化问题、组织体制和运行机制问题及集成化创新问题。在这样的制约下，传统制度模式的前馈控制机制很难真正建立并发挥作用。阎耀军先生认为，解决这一问题的核心就在于如何真正建立起一个对于不同类别社会行动的动态、切实并尽可能完备的预警模式化工具，从而实现社会预警的科学化。他给出的答案是开发“社会风险模拟器”。这一概念是从国外的“政策模拟器”和“军事作战仿真模拟”演化而来，主要包括两个层面：对社会风险的识别及有针对性的政策推演。为此需要结合社会风险问题进行建模和仿真，通过多种情景下的社会风险问题起因研究，以及多主体的社会安全内在机理研究，提出具有科学性和可信度的理论分析模型并据此建立社会管理的前馈控制模式。一般化的前馈控制模式需要遵循三大原则：即以监测预警和风险评估为前提的原则（或超前预测原则），预警预报和预案启动制度化链接原则（或未萌先动原则），依赖可操作性的技术支撑体系的原则（或操作务实原则）。与之相对的，前馈控制的一般模式由三大模块构成：扰动因素预警模块、预警预控连锁模块、扰动因素预控模块，三模块按流程相连，从而形成了一个动态控制过程。一般意义上的理论建模只是工作的一部分，社会学者真正关心的是这样的研究技术究竟能否以及如何作用于现实社会。阎耀军先生在本书的后半部分介绍了在一般模式指导下的三个具体应用案例。分别是：对我国社会稳定施行前馈控制的尝试；在我国工作中的应用研究；在我国民族关系管理中的应用研究。

三

人类究竟能在多大程度上控制社会进程，这实际上是社会学界长期以来争论的问题之一。以科尔曼（JamesS.Coleman）等人为代表的自信者相信我们可以“设计”（design）这个社会，也有一批学者感叹社会现象的复杂性与因果关系的难觅性。我们究竟能否看到甚至设计我们前方的道路，这既是公众对社会科学研究者的一个质询，也是学者们不应回避的诘问。阎耀军先生用他的这本新著对这一问题进行了自己的回应。更为可贵的是，他不仅从社会学角度出发，更是结合众多新兴的学科和理论，如耗散结构论、协同论、自组织理论、突变论等，以及数学、计算机等其他学科的方法，从而有了一个区别于前人的独特的研究进路。不过，由于这一领域研究的复杂特性及科学探索的本质属性，也使得这种进路本身同样会带来许多值得思考和讨论之处。

1.解决主体局限性的大数据的可靠性问题。

为了解决默顿等人所担心的行动及预测主体的局限性问题，阎耀军先生采用的解决办法即是对众多数据资料的统一分析，从而在某种程度上克服“人”的局限性。在计算机技术达到前所未有的高度的今天，此思路确为可试之路。但是，该思路的一个核心问题即在于整个建模、分析、预测所依赖的大数据的可靠程度究竟如何。这涉及两方面的数据：一是客观的，但却常常充斥争议的数据，比如当下中国的官员切实收入、中国各类宗教的信众人数、各种歧视性疾病（如艾滋病、甲肝等）的确切患者数等。在社会分析及预测领域，越是这种争议性的数据越是对未来的发展起核心作用。但如果这些数据本身的可信性就不强，又怎能基于此而对未来进行预警呢？二是主观指标，比如在建立民族关系预警模型中使用的“大民族主义思想”“、对中华民族的认同”、“少数民族自由满意度”等指标。这些指标本身所包含的含义在不同民族、不同地区即有很大不同，因此在大规模数据收集过程中，如何有针对性地进行操作也是需要考虑的问题。

2.社会预测的反身性问题。

利纳雷斯在继承默顿的“自证预言”思路的基础上，明确指出了由于预测的加入，社会行动本身就会变成以每次预测为节点的非直线型行动。每次预测以及预测所看到的问题，结合行动中业已出现的问题，都会对行动本身产生影响，从而使未来的发展产生不可预知的后果。而这一点，实际上恰恰是社会预测本身蕴涵的一个吊诡问题。因而对社会管理的前馈控制研究，或许也应该考虑到社会预测本身通过对政策的作用对于未来的发展究竟有何影响。

3.预测结果的定位问题。

篇3

涂尔干认为“社会是一个实体，借助某些特有的和必然的因素而形成的自成一体（suigeneris）的存在”。在他看来，社会不是从我们的手中锻造出来的，而是一个外部世界，我们想要生存下去必须遵从于它。那么这种“自成一体”的实在是如何形成的，哪些特有的和必然的因素使社会这种实体“自成一体”的呢？为何其所具有的特性又让我们要遵从于它？在涂尔干看来，低等社会与高级社会凝聚起来的动力机制是不同的，前者依靠情感纽带，后者依靠劳动分工。处于低等社会时期的集体类型相当发达，个人类型还在初生阶段，社会在某种程度上是由所有群体成员的共同情感和信仰组成的。“社会成员平均具有的信仰和感情的总和，构成了他们自身明确的生活体系，称之为集体意识或共同意识。它是作为一个整体散布在整个社会范围内的，但这不妨碍它具有自身特质，也不妨碍它形成一种界限分明的实在”。然而，高等社会里的凝聚与前者不同。在高等社会中个人依赖于构成社会的各个部分，社会是由一些具有特别而又不同职能的部门，通过相互确定关系结合而成的。低等社会的社会结构是由彼此相似的同质环节共同构成的体系；而在高等社会形态中，分工为社会提供了凝聚力，而且也为社会确定了结构特性。他引用了生物学关于生物有机体的观点来描述社会各个要素之间的合成：各个要素和部分就像每个器官在有机体内既联系又相异，通过特有的组合方式将比较简单的有机体相互结合起来构成规模较大的团体，从而使比较复杂的有机体不仅成为可能，而且必然产生出来。

社会便是由不同部分化合而成但又不同于其组成部分的特殊实体，它是“自成一体”的存在，而普遍存在于社会各处的固有“存在”被称为“社会事实”。了解涂尔干对待社会及社会事实的态度，能够有助于更好理解当前社会管理中的“社会”概念。首先，涂尔干把社会事实当作“物”来考察，认为社会事实是与物质之物具有同等地位、但表象形式不同的“物”。从性质上看“物”支配着个人意识，形成于个人意识之外。虽然他并不否认个人的意愿、意图和行为对于社会进化所产生的影响，但社会事实绝非心灵的产物，与观念对立开来。另外，社会事实作为“物”不仅外在于人，而且于人而言会产生强大的影响力。社会现象的基本特征在于从外部对个人意识施加压力，这种压力很大程度上表现为一种约束力，它以社会规则的形式表现出来，这种约束使得个人在面对管理他的力量时表现服从。

涂尔干的“社会观”影响了他对社会科学研究的态度。首先，社会生活来自一种把个人的意识结合起来而加以改造从而产生新的存在形式的特殊加工，社会事实也不是各个独立事件的简单加总，而是存在于个人之外，其属性并不寓于个人之中而是外在于个人的现实，它有别于依靠个人意识而存在的心理现象。所以社会事实作为物具有不以人的精神状态或意志为转移的客观性，在理解和分析它时必须摆脱事前的预判和主观判断。另一方面，社会事实作为物与观念对立，“其本性所决定了它作为我们进行学术研究的唯一可靠论据”。其次，社会具有一种无形的强制力量，个人难以反抗。在人们所处的共同环境中，有某种力量使之倾向于同一个方向，这种力往往由超越于个人的社会环境中的共同思想、信仰、习惯和倾向所表现出来，它的大小决定了人们的行为方式。社会“力”的意义在于承认集体的行为方式或思维方式是存在于个人之外的，个人需要适应于这种外在于人但具有约束性质的力量。在面对社会时，个人的愿望和意愿必须遵从于它。

二、让“社会”回归到社会管理研究

涂尔干的观点对于社会管理研究具有两个方面的意义：首先，社会事实是“物”，社会管理研究需要将各种社会现象看作是外在于个人现实的事物来进行研究，任何预先的判断和脱离社会事实的观念都是需要否定的。同时，在社会管理的研究中，虽然可以利用统计数据的规律性来表现某种外在于个人的集体倾向，但是这种倾向不是简单地由单个个体的总和，而是一种化合而成的特殊综合体，它不是个人的简单相加的总和。虽然由个人的结合而形成的体系，但这个体系则是一种具有自身属性的特殊实在，具有新的心理个性。所以当社会管理研究趋向于个人、组织或单个的社会部门及其功能时应该把握这一要点，在看待某种社会现象时要了解其产生是与孤立地出现于个人意识中的现象完全不同的新现象，它作为一种社会事实存在于产生了它们的社会本身之中，而不存在于这个社会的局部之中，具有不以人的意志为转移的客观属性。另外，在进行社会管理研究时应该意识到社会运行中那只“看不见的手”。社会存在着一种力量，以它支配个人的方式证明它并不是从属于个人，它以自己的运行方式而对个人施加影响。运用这种力，社会可以自发的调节个人和组织，个人所需的一切都来自于社会。需要指出的是，引入涂尔干的观点并不是为了说明个人在社会面前无能为力，而是在社会管理研究时留意社会具有的这种外在于人的独特力量，它以不依赖个人意志为转移的行为方式和判断方式行事。社会管理研究中一个主要矛盾即为试图改造和管理社会的主观需要和社会作为自成一体的实在所具有客观性之间的矛盾。

在当前构建社会主义和谐社会的背景下，社会稳定被视为国家繁荣的保障，社会管理研究试图解决以政府或者第三部门为主体来对社会进行秩序化的管理和改造问题。社会管理试图通过各种手段来对社会生活进行手段以达到其目的。但是，无论运用何种方法来达到社会管理的目的，都应该将社会看作是超越个人且不可分割的整体。在进行社会管理研究时应当重视涂尔干对于社会生活和社会事实的描述，社会作为“自成一体”的整体不仅仅保持了外在于人的运行规律，而且自身有一种“力”，我们要想生存于其中，就必须遵循社会的运行规律，认同这种“力”对我们的影响。这有助于克服社会管理研究中过分夸大政府或第三部门对社会的调节管理能力的倾向。在研究当前社会管理中存在养老问题、社会分化问题、贫富差距、城乡社会矛盾等问题及其原因时，应该承认其作为社会事实的存在所具有的客观性和整体性，在观察社会现象时拒绝先入之见，探求其本身的性质。

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农村社会文明秩序调停将为人居基本平台稳固开创更多适应前景，其作为民生文化素质与生活质量改善的依托媒介，相应地会尊崇政府与中心村的核心领导理念，主动完善农、林、渔、牧等产业形态，利用社会的自行组织行动吸纳更多成员的归属感、认同感效应。农村社会将一切自然环境与经济、政治、文化元素吸纳，利用政府与社会多方资源，引进城市创新社会管理服务经验，令当地居民生活质量焕然一新，最终充分扎实稳固基层生活共同体架构。长期以来，城市社会文明程度一再提升，但是城乡之间始终存在二元制度障碍，自此我国农村自治开始沿着异质化城市路径探索，具体说来一切改革活动都停滞在初步探索阶段。具体来讲，社会主义新农村建设工作能够适当赢取人文秩序和谐效应，目前我国农村内部社会关系结构仍算稳定，但是却也饱含各类冲突问题。经过规范体制创新改造，能适当挽回经济协调发展效能，促使大众应用的合法权益得到有机保障，将一切不稳定因素摒弃在外，最终为社会主义和谐前景奠定深刻适应基础。

二、我国实施城乡统筹发展策略中面对的实际问题分析

目前我国城乡差距形式急剧扩张，这已然成为社会经济结构调整的核心矛盾危机，须知目前既定农业产值占据我国整体生产数值的比重已经骤减15%，而呈现二元结构也未产生本质性变化。

1.区域发展严重失衡

我国县域经济实力存在严重差距特征，其中尤以西部地区最为落后，无论是城乡居民收入或是社会文化构造状况，都与标准市场化形态存在较大出入。要尽快遏制此类危机状况，就必须随着经济改革步伐推进进行同步处置，不可滋生焦急心理。

2.城乡产业关联程度骤减

我国现下呈现二元结构夹杂着深刻的产业分割迹象，并且单位产业格局联系特性严重分离，尽管各类地区已经针对城乡统筹发展目标做出严密关注和有机延展，可无论透过理论或者是实际操作层面观察，都存在工业、服务业向城市吸纳感知效应，也就是说在农村地区加快产业化调整速率已经处于迫在眉睫之势。实际上这类产业分割迹象已经深度弱化了城乡经济基础架构，势必不利于后期社会协调发展。现如今我国大部分乡镇企业难以全面经营，特别是单位农民经济实力增长效果极为模糊，这一切现象都是城乡产业关联程度不强所造成的。

3.城市人口压力的沉重

城乡现下全面承受人口与劳动力合理分配压力，就业矛盾广泛滋生，而抑制此类危机的有效途径就是促进产业模式的创新转换与协调发展速率，特别是依托于城市化的第三产业模式，如若单纯地消除阻挡农村劳动力向城镇转移的制度，对于后期两地一体化发展也是没有太大的的辅助功效的。具体来讲，我国必须主动联合过往经济体制改革经验，及时运用经济、行政以及文化综合调试手段进行城乡二元结构的改造，这是目前创新农村社会管理体制构建的核心任务，需要适当引起规划主体的严密注视和有机开拓。

三、新型农村社会管制要求详述

农村实施高度社会管理完全是迎合工业城市化改造思想的一种社会生活共同体表现手段，按照基层组织单位形态角度分析，涉及居住空间与社会成员生活保障问题以及地方性文化传统都将受到有力保护。相对于城市结构来讲，农村大众居住密集效果不够坚实，一切活动利用村镇作为核心运转，其间不乏一系列农业生产活动的拓展。但是，随着社会经济、技术的不断改良，农村生活模式必将产生高度变化，有关外部性特征逐渐落地生根，国家规范性制度开始大面积迁移其中。而城乡统筹管制手法可说是在充分保留农村经济产业活力前提下实现工业反补能效，使得农村富余劳动力充分转移，为两地同步发展献计献策。自此之后，农民群体开始向城镇周边新型聚居场所靠近，土地资源也顺势过渡成为集中规模经营形态，工业产业活动的广泛交织必然带动城乡深切交流功效，创新生产技术经验与经济轨道正式上线。现如今政府一改传统卫生与公益事业发展理念，使得合理比例的公共资源顺畅转移到农村，令这类区域也能够享受相应的社会保障权益，如低保、养老与医疗保险项目等。整体服务体系架构瞬时完善丰富起来。

四、创新农村社会管理体制改良建议补充

最近阶段，有关政府开始针对农村经济加以大力扶持，为了加快县城市化转变进程，提升当地社会管理能效与科学发展实力。新农村社会结构改造可以采用农村传统的赶地、租赁或收买的方式解决用地问题，这里的关键在于，首先新区建设用地要符合土地利用总体规划和乡村建设规划。要对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权登记，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。在新村建设过程中要按照当地群众的意愿，采取不同的方式获得社区建设用地。涉及行政区划变更和土地权属调整的，要制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，合理调整土地权属，以免引起权属纠纷。

1.城乡资源协调配置

城乡和谐发展需要借助创新资源配置基础作为依托媒介，利用城乡科学共享理论，争取透过农民经济增收与公共服务流程进行两地资源科学分配，维持异质化要素在城乡之间的自由流动特性，适当建立起良性循环与统一发展文化体制。再就是匹配坚固的政策内涵，尽量将不同等级乡镇差距特征泯灭，适当加大政策倾斜辅助力度，尤其是偏远乡镇的财政支持效果，如创新农村建设资金、后期标准税收成果分成与生态补偿等；并且广泛吸引财力机构关注，必要时设立资源整合项目，加大对农村公共基础建设资金的投入数目。

2.创新农村自治政策的颁布

农村有必要实施科学自制管理政策，确保在还权于民基础上令其自主参与领导班子选举流程，能够针对公章、村帐以及合同内容实施严格规范管理，强化各类协约签订的公开化特征，并交由乡镇代表与法律顾问细致审核。坚持上述手段，可以尽量令村级权力公开化，确保任何流程都依法运行，杜绝任何中饱私囊的腐败迹象。再就是全面抑制影响社会和谐发展的基础患，积极推行支部领导范围下的村民自主社会管理模式。如城镇化发展型新农村，就是按照统筹城乡发展的要求，坚持以城带乡、以乡促城，推进农业农村现代化，引导农民向城镇集聚，加速资本和产业转移，加快建设城镇型新农村，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系。参照城镇的布局、结构、功能，规划新农村建设，实现“设施齐全，功能完善，路网相联”，群众足不出村就可以解决食、住、行、娱、学、医等日常问题，使新农村建设与城镇化进程有机结合在一起。

3.科学吸纳整合涉农项目资金

运用建设用地有偿使用与土地复垦费用作为资金重新吸纳特定出口，适当引领农业先进技术成果与资源协调开发能效，使得当地各类公路建设、退耕还林以及通讯事业得以协调运转。对于创新农村社会管理体制的布置与开放工作，应该适当引起不同等级层次政府的关注，确保专项扶持资金能够顺利到位。实现此类事业高度建设指标，就必须保留一定的主观能动性，将示范村项目拓展作为核心任务指标，令政府一切资金支持政策得以快速倾斜。

五、结语

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（一）有效加强政府对流动人口的管理。

多年来，在对流动人口进行管理的过程中，从防范式管理到综合管理就能够看出，各地政府在对流动人口进行管理的过程中已经做出了不少的努力。与此同时，不少区域正在对流动人口管理中不断探索改革的方式。虽然政府在此方面做出了很多努力，但是从实际现象中就可以看出，政府管理部门在流动人口问题方面并没有承担良好的管理职责，在管理中存在不少的不规范现象。在此过程中，加强流动人口社会管理与公共服务一体化，将有助于政府对流动人口的管理。

（二）为流动人口提供良好的公共服务。

流动人口远离家乡，在就业、住房、社会保障以及教育等方面需求非常迫切。但是在实际管理中，由于流动人口处于弱势的地位，使得其连最基本的权益都无法获得保障，还经常受到侵害。现如今社会表现最典型的就是拖欠工资。不少用人单位在与农民工形成劳动关系的过程中不能按照相应的规定签订规范的劳动合同，正是基于此，导致不少的劳动者基本的权益无法获得保障。如果在对流动人口进行管理的过程中与服务进行一体化，不仅有助于管理的有效实施，还能够更好地为流动人口服务。在保障流动人口各项基本权益的过程中，保证其获得良好的公共服务。

（三）促使流动人口社会管理与公共服务有效的衔接。

在流动人口规模不断扩大的过程中，流动人口管理中的各项问题逐渐的体现出来。过去防范式的管理模式已经不能适应现如今庞大的群体。在此过程中，管理模式转变为综合性的管理，也就是将劳动和社会保障、公安以及人口计生委等相关部门联合起来进行管理。但是由于不少部门对管理对象了解的缺少，导致其在实施综合管理的过程中无法起到良好的效果。在面对此种情况下，推进流动人口社会管理与公共服务一体化对其具有重要影响。促使流动人口社会管理与公共服务有效的衔接。

二、制约流动人口社会管理与公共服务一体化的因素

在现代社会不断发展的过程中，流动人口是其一项重要的特征。对流动人口进行有效的管理能够有效促进社会经济的发展。流动人口在为劳动力区域和行业提供充裕劳动力的过程中，促使社会劳动力市场形成，优化了人才的配置，同时对二元经济向医院现代化经济的转变具有重要影响。但是，由于多方面的影响因素，导致流动人口社会管理与公共服务存在较多的问题。

（一）“以人为本”理念尚未形成。

从上个世纪开始，流动人口规模迅速扩大。虽然该群体也为城市经济做出了巨大的贡献，但是流动人口向城市涌进同样滋生出了较多的问题。在城市化建设不断实施的过程中，这些问题也逐渐呈现多元化、全面化以及复杂化。防范的管理模式就是加强对流动人口的登记和社会治安的管理。但是在对流动人口施行管理的过程中，由于定期或不定期的对流动相关行为进行管理，导致流动人口在一定程度上是引发社会问题的主要因素。在流动人口数量持续增加以及管理难度增加的过程中，政府逐渐加大力度对流动人口的管理。随着城镇化建设的推进，使得服务与管理逐渐趋于一体化。流动人口的社会管理与公共服务一体化中的以人为本具有重要的影响。但是在实际管理与服务中并未体现这样一种理念。

（二）跨区域服务管理机制存在脱节现象。

在现有的社会管理架构中，流动人口实行的是属地管理原则。也就是以流入地为管理主，但是流出地并未对其进行相应的管理和服务。也就是在现今流动人口管理中，流入地与流出地服务存在明显的脱节现象。例如表现较为显著的地方有，计划生育工作流入低不愿对管，流出地对流动人口的计划生育情况管不住。现如今的超生现象较为显著的一个原因就是管理体制缺乏协调。针对流入低和流出地缺乏有效的衔接主要表现在管理机制设置的不统一。由于区域的差别，导致流入地与流出地的常设机构不尽相同。其次就是管理系统之间缺乏有效的沟通和协作。正是基于这两点，导致跨区域服务管理体制出现脱节的现象。

（三）流动人口跨部门管理体制存在不足。

政府在对流动人口社会管理与公共服务的过程中，通常都会由几个部门共同协作完成。这种现象就是典型的多头管理。在对流动人口管理的过程中需要明确各个部门之间的职责，加强沟通与协作，才能够对流动人口群体进行有效的管理和服务。但是现如今的流动人口管理体制存在多方面的缺陷。机构设置存在的问题较为显著。在对流动人口实际管理的过程中，存在不少的管理领导小组，并且管理领导小组普遍以临时机构的形式而存在，不能对流动人口进行常态化的管理。同时在对流动人口进行管理的过程中出现了各自为政的现象。不同的部门和机构依据实际情况对其进行管理，而并没有与其他的组织机构进行协调合作。由此可见，流动人口社会管理与公共服务一体化中流动人口跨部门管理体制存在的不足严重影响了其构建。

三、促进流动人口社会管理与公共服务一体化的措施

为更快推进流动人口社会管理与公共服务一体化建设，就应当采取有效的措施，更好的促进流动人口社会管理与公共服务的一体化。笔者认为针对此方面可以采取以下几种措施：

（一）完善政策与相关法规。

为更好地促进流动人口社会管理与公共服务一体化，就应当加强政策保障，完善相关法规，将流动人口服务管理法制化、规范化。在此过程中因大纲从维护社会稳定、促进经济发展与维护社会公平公正的角度出发，制定出符合我国实际情况的流动人口管理办法，同时逐步完善相应的法律机制。在政策方面推进户籍制度，渐渐剥离依附户籍制度的各项公共服务。在此环节中一旦获得政策的保障，也就为流动人口的管理与服务提供了一个基本的方向，对保障流动人口权益具有重要的意义。

（二）明确管理职责。

流动人口的管理还需要相应的体制保障。通过体制保障能够明确相互之间的职责。首先，在机构设置方面，在流动人口较为集中的区域建立相应的综合管理和服务办法，有专门的人负责流动人口事务。在明确区域职责的情况下，将其工作分散到不同的服务管理工作与职能中。其次，建立与之相应的工作协作机制。对流动人口的管理涉及多个部门。因而在对流动人口进行管理的过程中应当加强各个部门之间的协调和合作。针对流动人口相关事务进行详细讨论，将流动人口管理和服务提到日常的行为工作中。

（三）加强信息保障。

在对流动人口进行管理，提供服务的过程中就应当建立动态监测和管理信息系统。相应的管理部门应当及时掌握流动人口的相关信息，这是做好流动人口管理，提供有效服务的基础性条件。因而，就目前而言，流动人口管理与公共服务一体化就应当加快流动信息的建设，建立流动人口动态监测体系的建设，掌握流动人口的来源地、流向区域以及人口的分布情况，这样对提供可靠的数据支持具有重要的意义，引导流动人口的合理分布。在此过程中，还应当加快信息管理系统的建设。也就是对流动人口信息管理应当加强网络系统的建设，同时各个部门在管理的过程中加强信息交流，这样对流动人口信息资源化，提高流动人口管理效率具有重要的意义。信息化管理模式不仅仅体现在对流动人口管理方面，其还存在社会管理的各个方面。在现代信息社会快速发展的过程中，信息保障具有重要的意义，能够为社会管理提供有效的信息数据，促使其更好地管理。同时为服务对象提供完善的服务。

四、结语

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（一）有利于信用联合

信用联合的基础是联合管理，联合管理能大幅度提高管理效能。有效的联合管理，不仅需要高效的信息化系统作支撑，还必须应用信息化软件进行联合固化，力争做到有效、高效、长效。目前，大量的信息化管理生产库都集中在第二层和第三层政府，这是在履职需求、实力、效率、具体业务熟知度等因素作用下的客观表现。但实际上，由于大量的管理工作在基层，所以基层最迫切需要联合管理。同时，基层的数据最完备，最需要建成联合管理。目前困扰基层政府的最大问题有：一是无法及时得到需要的数据；二是同层级政府间无法实现数据的共享和应用，大大降低了基层政府的联合管理效率。

（二）有利于系统高效

信用管理系统应在管理效能大幅度提升的同时实现行政损耗大幅度下降。最佳模式是全国集中统一建成一个信用管理生产、应用库。但是如果全国只建一个信息化库，网络带宽、动力的需求将呈几何倍数增长，而且这种消耗是长期的，直接影响到建设、运行的效率。通过我国十多年实践以及国外发达国家的经验证明，管理生产库以建在第三层政府部门为宜（北京、上海、天津、重庆、宁波、各地市等都属第三层政府部门，其履职需求和具体管理业务熟知度等不尽相同）。而应用库应全国统一建设，否则异地信用管理无法到位，应以第三层政府为依托建立分布式的全国虚拟应用库。

（三）有利于创新发展

信用管理系统的顶层设计应具有以下创新性：首先，应满足可扩并性。随着政府职能不断调整，有些部门可能合并，有些管理职能可能会放权给社会，信息化技术架构及管理模式应满足这些需求，搭建组合式的底层技术架构。其次，应具备可完善性。没有看准就忙于固化容易扼杀基层的创新功能，主要指低成本、低时间周期的完善。最后，还应具备可积累性。科学的信用管理顶层架构，能不断积累我国社会管理中针对性地解决实际问题的成果，逐步提高管理水平。

二、社会信用管理顶层架构要素选择

随着政府职能不断调整，大量行政事务社会化、市场化，在社会管理上势必会形成一个调整期。为尽快形成规范、有序的管理机制和体制，由政府牵头组织搭建一个适合我国国情的信用管理顶层架构势在必行。为保证顶层架构畅行无阻，发挥科学高效的管理作用，应重点保证以下几项要素的科学选择：

（一）信息化建库定位

考虑到方便应用，数据生产库与应用库应分离。生产库是通过管理软件在管理中产生的原始数据库，应用库则是在各类具体应用中进行数据整合、调用、抽取、比对、查询、统计、分析、预警等使用的数据库。综合考虑有利于数据生产、信用联合、系统高效、创新发展等因素，数据库应建在第三层政府。但考虑到目前第二层政府在行使职能中沉淀了大量的管理数据，且具有较强的社会管理创新能力，主要采取了以第三层政府为主、第二层政府建设过渡生产库模式。如“信用宁波”，基于宁波市级各部门自有的业务生产库（新建或系统性不强的部门统一进入市级智慧云计算中心系统，降低建设成本），全市建立统一信用联合应用库，自动、实时、双向地和各部门数据共享；第二层政府的各县（市）、区也参照上级政府建立相同的系统，实现本级的数据共享，同时通过上下联动，将数据实时推送上去、接收下来；各共享单位根据管理需求在信用联合应用库中进行相关应用，从而极大地提高共建共享的积极性和综合效率。

（二）管理部门的职责

政府各部门应找准各自在整个国家治理体系中的定位，积极探索应用新理念、新技术，保障依法履职需求。一是建立管理业务信息化系统。所有信用数据都产生于履职过程的记录，各部门在履职过程中收集企业、个体户、个人等各类主体的信用数据，是信用体系建设的基础。二是建立本部门信用等级分类管理。根据被管理对象的行为及评定标准，实时自动生成以其负责人身份证代码为主，登记注册号、机构代码为辅的部门信用等级，并按照信用等级分类进行相应管理。对具备与其他部门或跨地域信用联合条件的，先将本部门产生的信用等级以及行为事实数据自动、实时地传送到信用联合应用库，合成综合信用等级，再按照综合信用等级进行信用等级分类去管理。三是不断做好部门内部系统优化。狠抓数据质量，使部门的业务管理软件、硬件环境、人员素质、业务规范度、全面执行全国数据标准能力达到标准规范。同时优化内部数据信息的纵横整合，优化技术架构使共享数据进出自如。

（三）各层级政府职责

各层级政府应根据自身的优势及特点，做到定位准确、分工协作、优势互补，共同努力构建信用联合管理架构。最基层政府部门的职责：具体实施信用、信息化管理软件应用，不断发现问题，及时向上级反映信用、信息化管理存在的问题并在实践中探寻解决途径。第二层政府部门的职责：不断收集、发现问题，向上级汇报并提出对策建议。有计划地进行创新试点并形成信息化软件，做好上升到第三层政府推广应用的准备。第三层政府部门的职责：一是建设各管理部门信用管理生产库及信用联合应用库，并不断优化系统、提高效率。二是不断收集信用、信息化管理中存在的问题，并不断完善、解决、优化。三是支持、帮助第二层政府部门创新信用管理，将其成熟的并经过实践充分检验的信用管理软件上升整合到第三层政府部门的系统内以供使用。四是向上级反映本级无法解决的问题，有条件的进行信用立法。第四层政府部门的职责：一是开展适合本行政区域内的信用立法。二是出台相关信用管理政策和办法，指导下级政府具体实施。三是统筹协调所辖区域内信息化及信用系统建设，建立共享通道。国家层政府部门的职责：一是架构好科学高效的全国数据流通道，整合现有信息化资源，统一建设一个信用管理分布式文件系统控制调配中心，不断增补数据共享目录，及时调整数据在各库的摆放标准。二是开展信用立法、制定数据标准，并根据管理的重点难点全国性信用管理号令。

（四）牵头、实施部门的职责

各级政府办公厅、发改委、经信委、纪律检查委员会等部门都作为牵头部门，但是由于此项工作既要有足够的权威，使各部门信用数据共享，又需要信息化技术的智慧管理应用，以及宽泛的管理实践经验总结传播，所以笔者建议，牵头部门、实施部门由两个各具优势的部门担任。具体实施部门的职能为：将各单位各种类型的信用管理数据通过信息化技术进行实时自动地收集、纠错、整合、返回，以及常规应用；不断把在信用和信息化管理实践中总结出的方法、经验、理念进行收集、传播和推广到其他部门，促使信用联合的单位越来越多。实施部门应具备以下条件：一是具备较宽泛的社会和市场经济管理职能。例如“信用宁波”目前信用联合管理目录有78类507项。二是具备一定的利用信息化进行社会和市场经济管理的实践。三是具备深入最基层的管理机构。最基层乡镇（街道）、站（所）是信用管理的前沿，大量的管理实践使其成为极其敏感的触角。四是具备掌握大量被管理主体户口信息的职能。在管理实践中，人工录入企业名称及基础数据（包括身份证号）内容多很容易出错。2007年，“信用宁波”利用工商经济户口全的优势，先将经济户口数据实时传到各单位，嵌入其管理软件，模糊查询一点击就行；而身份证采用了读卡器，大幅度提高各部门管理效率，准确率高，更增强了实施单位与各单位的凝聚力。

三、社会信用管理体系建设的理念认识

（一）以超前意识提高建设标准

我国社会信用管理体系建设不仅应充分借鉴西方发达国家有益的经验，更应深入社会了解实际情况。在总体思想理念、架构设计上有超前意识，内容设置上能够做到长期管用并逐步充实。避免目标定位较低、重复建设投入等问题，加快向创新驱动发展转变，尽快建成世界领先水平的社会信用体系。

（二）注重更新思想理念

一是处理好信用管理与依法治国的关系。很多人认为信用就是诚信。笔者认为，信用是信息应用的管理，是管理手段和管理机制。社会信用管理体系的建设就是将我国政策、法律、法规有效、高效、长效地落实到位，将现有法律精神有侧重地陆续转化为能具体实施信用管理的办法。二是用智慧化标准建设社会信用管理系统。目前很多城市在开展智慧城市建设，其实质是集现代科技、先进理念、实际经验为一体，支持现代城市智慧发展的信息化系统。智慧化也是继信息化、数值化、自动化、智能化之后的更高层次，与智能化相比，考虑问题更全面、客观、长远、灵活。三是加强社会信用管理人才培养。人才建设是工作取得成败的关键所在，信用管理实践证明，我们需要的不是单一的信用经济管理，而是全面的社会信用管理。为此，应培养既有信息化专业技术知识，又有信息化系统建设实践并懂得建设规律，既有管理知识，又有在基层一线的管理实践；既懂经济管理，又懂得社会管理的复合型信用管理人才。

（三）亟须统一规范的几个问题

一是信用管理的概念。我国目前“信用管理”常常被“信用经济”领域的研究所占据，但社会实践证明，信用管理决不仅局限于信用经济领域，而是应该建立于更宽泛的管理领域，因此应准确定义其概念，否则将影响信用管理的理论研究。二是数据的标准。国家工商总局经过多年努力，制定了3500项之多的数据标准，但有些部门至今没有全国统一的数据标准，造成信用数据在跨区域、跨部门应用时产生极大的障碍。三是信用评价体系。应及早出台信用管理评价系统，并遵循客观公正、简捷适时、系统通用、可持续性原则。

（四）立足现有资源发挥建设效益

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(一)优化控制环境和风险防范对策

首先，影响社会保险基金经办机构内部控制环境的影响较多，归纳起来主要有组织机构的权责体系、管理控制方法、管理者的管理理念和风险意识、人力资源政策和实施规程等。笔者认为，优化社会保险基金内部控制环境要从如下三个方面着手：构建完善的组织决策控制制度，对社会保险基金经办机构的决策程序和机构负责人授权等内容进行明确规定；构建完善的人事管理制度，对社会保险基金经办机构的岗位设置及职责范围等内容进行明确规定；构建完善的内设部门组织架构，对各部门间业务信息的传递、反馈和监控流程进行明确规定。其次，社会保险基金是人民的“救命钱”，增值固然重要，但安全却是第一位的，因此要构建完善的风险防范体系。笔者认为，优化我国社会保险基金内部控制管理的风险防范对策可以从如下方面着手：构建完善的部门责任制，严格按照国家相关法律法规来明确会计操作流程，按照“管钱和管事分开”的原则，由财政国库部门负责进行社会保障财政账户的资金管理和会计核算工作，按月分险种向财政社保部门提供本级社会保险基金国库征缴入库数据及社保专用户收支相关数据；财政社保部门负责预算指标下达、业务台账记录和用款计划审核等工作；各级财政国库部门和财政社保部门要细化分工职责，从流程和制度上来防范风险的发生；构建完善的会计控制系统，通过完善的会计核算流程来规范发生业务的账务处理，确保记账依据的原始凭证合法且真实；财务部门要设立记账、财务负责人、出纳和复核等岗位，明确各岗位的职责。

(二)强化社会保险基金的预算管理

在实行程序化管理过程中，社会保险基金的预算管理通过自上而下和自下而上的“讨价还价”过程，将预算指标层层分解并落到实处，从而确保社会保险基金的管理目标得以实现。笔者认为，强化社会保险基金的预算管理要做到如下工作：

1、编制科学合理的社会保险基金预算

为了编制一份科学合理的社会保险基金预算，首先要明确社会保险基金预算的目标，即以社会保险基金的短期和长期目标作为预算编制的目标；其次要在准备理解国家相关政策的基础上采集相关数据指标（如各项保险的享受待遇人次，各项保险的参保人数等），利用合理的分析方法（如比率分析或时间数列分析）来判断有关经济指标和数据的变化趋势，从而测算出可能实现的社会保险基金预算值。

2、确保社会保险基金预算的有效执行

并在执行过程中进行必要的调整在社会保险基金预算的执行过程中，要记录好预算执行的真实情况和数据，这就意味着必须做好社会保险基金的财务核算工作，及时发现社会保险基金预算执行过程中的各种问题并采取处理对策，并未下一步是否进行预算调整提供依据。一般而言，社会保险基金预算在执行过程中是不能随意调整的，如果因特殊情况确实需要减少收入或增加支出的，那么要按照规定编制社会保险基金预算调整方案。

3、对社会保险基金预算管理进行分析和考核

严格的考核机制是确保社会保险基金预算管理落到实处的重要保障，因此财务人员要将预算指标和实际预算的执行结果进行认真比较，对取得的成绩进行肯定，对存在的问题进行分析，从而为日后社会保险基金预算管理工作的开展提供依据。

(三)完善社会保险基金的信息沟通机制

首先，要完善机-机之间的信息沟通机制，从制度上明确定点医疗机构、乡镇社会保障所和定点药店等金保工程的外部接口按时保质的上传和下载数据，通过在社会保险基金信息系统中设置硬性指标（如某投资理财些关键数据必须当天进行更新），来确保数据的实时性和完整性。其次，要完善人-机之间的信息沟通机制，在社会保险基金信息系统中根据最基础的业务单元来完善报表查询功能，使各业务步骤的操作结果能够以直观的图表形式进行展示；对于异常指标可以在社会保险基金信息系统中做出提醒标志，对于有关联性质的业务用综合性的表格形式来表示，对于经常性的动态指标在社会保险基金信息系统中开发领导查询功能模块。最后，要完善人-人之间的信息沟通机制，以制定规定的形式来形成定期报表制度，并明确规定报表报送的时限和渠道，对于关键指标还要定期进行动态分析并形成运行分析报告。

(四)强化社会保险基金的内部审计

社会保险基金的内部审计主要负责依法监管社会保险及其补充保险基金的征缴、支付、管理和运营，并对重大案件进行查处，因此要重点做好如下工作：监控社会保险基金预算的执行情况，全面且实时掌握社会保险基金的运营情况，从源头上防控社会保险基金的风险；分析和监控社会保险基金财务，一旦发现财务核算系统中出现背离审计界限或参数的情况，要自动向内部审计人员发出预警消息；监控相关经济指标，在社会保险基金信息系统中定义经济指标的数值范围、预算数和数值趋势等内容；监控大额收支，对货币资金科目设定监控限额，一旦超限就自动产生预警信息来提示内部审计人员介入。

二、结束语

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一、我国现行社会保障制度存在的问题

（一）制度运行存在突出问题

我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物，在减轻和均衡企业（尤其是国有企业）负担方面的确发挥了积极作用，但也存在不少突出问题。一是仅覆盖部分人群，扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大，大多数公民缺乏必要保障。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，参加医疗保险的人数就更少；非正规就业者、乡镇企业职工、农民工和农民的社会保障目前几乎是空白。二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势，已参保人员流失情况（目前断保者已占参保人数的12.5%）不容忽视。截止2002年6月末，全国参加基本养老保险的职工人数10567万人，比2001年底有明显减少，其中企业参保职工为9033万人，比2001年底减少165万人。全国实际缴费人数为9253万人，比2001年底减少344万人，其中企业缴费人数为7949万人，比2001年底减少252万人。全国参加失业保险人员为10095万人，比2001年底减少260万人。到2002年9月底，全国参加失业保险人数为10068万人。三是基金收支矛盾突出。养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大，但目前这项基金收支形势非常严峻。1997年基金收不抵支的省份全国为5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；2000年基金缺口为300亿元，2002年缺口增加到400亿元，已占年养老保险金支付总额的1／4.

（二）制度设计存在明显缺陷

一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，且存在“三高”（基数高、费率高、待遇高）的特征，正规单位都难以承受，那末，日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。

二是制度架构过于单一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整，就业市场化，就业竞争加剧，由此加速了原有社会阶层的分化和整合，统一的制度固然有利于满足公民的保障需要，但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力，与国家经济发展水平不相适应，而且按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。统一的社会统筹加个人账户的制度架构并不一定是我国社会保障制度的理想模式，从目前情况看运行效果也不尽人意。如养老保险个人账户并未做实，即使国家财政大量投入资金做实个人账户，也难以保值增值；医疗保险个人账户作用并不明显，有些地区个人账户已名存实亡。其实，透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷这一本质。

三是转制成本过高。据劳动保障部社会保险研究所测算，要实现筹资模式根本性转换，实现个人账户储蓄性积累，如对建立账户以前的职工个人账户历史债务按绝对额补偿，补偿总额高达2.88万亿元，年均1030亿元。而据原国务院体改办测算，养老金隐性债务最高竟达10.8万亿元。

四是国有企业历史债务的偿债责任不明确，国家社会保障责任不明确，中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这些责任划分不清，退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上，以至出现社会统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例，很多企业望而止步，这恐怕是扩大覆盖面步履艰难的重要原因之一。

（三）制度本身面临严峻挑战

一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老龄社会，老龄化速度快，在不到10年的时间里就达到了西方国家三、四十年甚至半个世纪才达到的老龄化阶段。而人口老龄化导致社会保险基金收支矛盾突出，基金总量严重不足，养老保险个人帐户空帐已达2000亿元，还有上面提到的几万亿元的隐性债务（即国有企业历史欠帐）。目前，我国历岁以上的老年人已超过7%.据统计，1996年我国企业养老保险制度抚养比为3.7：1；而2001年底，养老保险参保职工10801.9万人，离退体人员为3380.6万人，抚养比已上升到3.2：1，即32个人缴费，供养10名离退休人员。据预测，到2035年，即使将15岁-59岁的所有人口（含农民）都算做劳动人口，届时劳动年龄人口与60岁以上的老年组比率将达到2.4：1，而2050年该比率将进一步上升到2.06：1，也即每两个人要供养1位老人，这还是城乡统算的情况，如果单算城镇，结果肯定是不到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。按照这样的人口结构，任何社会保障制度都将难以承受。

二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。

我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和结构调整的。面对加入WTO后经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国的就业格局发生了显著变化。

①就业渠道市场化。在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，计划用人体制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果就业双向选择，人员流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”。

②就业方式多元化。一方面，伴随着结构调整，股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，国有企业从业人员占城镇全部从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的市场竞争加剧，正规就业相对萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域，且其总体规模已相当可观，可能达5000万人-1.2亿人。

③就业国际化趋势已初露端倪。入世后，劳动力的跨国流动将更加容易和频繁。我国高技术和高智力的脑力劳动者供不应求，而简单体力劳动者供大于求。国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在一定的互补性，因此，人力资源的跨国配置程度将大大提高。据有关预测，大概有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。跨国公司和外资的进入，也会带动外籍雇员在中国就业。

就业格局的深刻变化，给社会保障制度带来了前所未有的冲击和挑战：

——就业市场化对社会保障提出了新课题：一是市场竞争给人们带来更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，这使得社会保障将在更大程度上影响每一个家庭的生活质量和每一个劳动者的安全感，人们比以往任何时候都更需要社会保障，而且越是生活在社会底层的家庭，对社会保障的依赖程度越大，对社会保障的需要就越强烈；二是失业率提高使失业保险基金面临巨大压力，据预测，在入世之后的未来5年间我国失业保险基金支付总缺口约为500亿元左右。

——就业国际化产生的人力资源跨国流动，需要解决出境就业人员社会保障以及保险关系接续问题。国际间社会保险缴费与待遇的互免与承诺，及妥善解决劳动力跨国流动中社会保险关系的接续问题将正式提到政府工作日程。

——因就业多元化而大量出现的灵活就业人员对现行劳动关系、工资分配、社会保障制度和观念最具挑战性，影响也最为深刻。这一特殊群体劳动关系大都比较松散，基本末签订劳动合同，根本形不成劳动关系；在工资分配方面，灵活就业人员也基本不遵循正规单位的薪酬决定机制；尤其是灵活就业人员基本未参加社会保险，引起下岗职工参保后又中断社会保险等一系列问题，并将带来难以预料的城镇贫困问题，加剧社会保险基金支付压力；而目前我国现行的社会保险管理制度基本是按正规就业单位这种正规就业形式设计的，根本不适合非正规的灵活就业人员参保，存在费率过高、管理不相适应等诸多问题，制度改革和创新已迫在眉睫。

二、进一步改革和完善现行社会保障制度

随着社会主义市场经济体制的确立和巩固，市场竞争在带来更高效率的同时，也给人们带来了更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，人们将比以往任何时候都更需要社会保障。按照十六大提出的全面建设小康社会的宏伟蓝图，国家必须加快建立覆盖全民的社会保障制度。鉴于我国的现实国情，这项制度的近期目标只能是低水平、广覆盖、多层次，尽可能地体现社会公平，有利于促进和扩大就业。为此，必须对现行社会保障制度进行大刀阔斧地改革。

（一）养老保险制度要进行根本变革

现行养老保险制度最本质的问题是为了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人单位征收20%以上的高额社会统筹缴费，有的地方这些缴费甚至高达38%.高额缴费一方面不利于促进和扩大就业，重要的是迫使私营企业职工、个体从业人员、非正规就业人员等更需要社会保障的人群望“保”却步，被排除在制度之外。退休人员享受的退休费本应当只是基本生活费，而目前养老保险基本制度支付的高待遇对于相当多的退休人员来说，超出了其基本生活需要，甚至比很多在职人员工资收入都高；高待遇不仅超出了国家经济发展水平和用人单位缴费承受能力，而且也抑制了劳动者工作热情、刺激了人们的退休欲望，并进而加剧了基金负担和社会不公。如果不从根本上改革养老保险基本制度，很难走出高待遇、高缴费、扩面难的怪圈，也就无法体现社会公平、落实全面建设小康社会的奋斗目标。为此，必须改革国家基本保险实行社会统筹加个人账户的制度结构，新制度轮廓如下：

1.制度结构。养老保险基本制度实行统一的现收现付的国民养老金制度，覆盖各类企业、机关、事业单位职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，由国家法律强制实施。同时，对国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以对国民养老金进行补充。国家还鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。2.待遇与缴费。国民养老金只能保证退休人员基本生活需要，对所有参保人实行统一标准，具体数额是缴费满25年者可享受社会平均工资水平30%~40%替代率幅度的养老金。缴费由个人、单位及政府三方分担，总缴费率22%左右，其中个人负担8%，单位负担10%（自雇人员则负担18%），不足部分由财政负担。企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。3.管理。国民养老金由政府管理。企业年金由经营性机构负责管理。4.制订周密措施，实现从旧制度向新制度的过渡。

需要指出的是，不管是否对现行制度进行改革，都要杜绝提前退休，并要选择适当时机提高法定退休年龄。

目前，一些地区和企业为减轻职工下岗和失业的压力，通过提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。从就业与社会保障良性互动的角度看，这种做法无异于饮鸩止渴，既不可行，也不可取。从表面上看，提前退休（包括企业内部退休和协议退休）实际是把就业压力转移给了养老保险，把近期问题推向远期，没有从根本上解决问题。如果进一步深究，提前退休并不能缓解就业压力。原因有三：一是普遍的提前退休，势必把养老保险基金的负担再转嫁给企业和在职职工，而养老保险缴费负担越重越不利于企业多雇佣人员，相反倒可能通过裁人压缩人工成本，最终减少了就业岗位；二是提前退休的职工由于并没有丧失劳动能力，往往退而不“休”，并非都腾出就业岗位；三是提前退休者由失业保险、养老保险的缴费者转而成为养老金的领取者，减少了社会保险基金的收入，增加了养老保险基金的支出，进一步加剧了社会保险基金面临的支付压力。

（二）医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助

医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分。医疗保险制度的改革事关企业、事业单位和亿万劳动者的切身利益以及国家稳定的大局。现行的医疗保险制度从保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正规就业单位设计的，难以适应各类人员多层次的保障需要，因而难以适应就业多样化的格局，尤其是不能适应灵活就业人员的需要。另外，与就业格局变化相伴而生的城镇大量贫困群体目前还只是部分享受了基本生活保障，医疗保障基本还是空白。

由于就业格局发生了重要变化，医疗保障必须适应这一变化趋势，并进行相应的调整。首先必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。社会保险机构应当设置个人服务窗口，简化个人参保程序，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。同时研究制定出境就业人员医疗保险关系接续政策。第四，完善制度设计，以满足不同层次的保障需求。医疗保险的缴费比例和待遇水平应能满足各类人群的不同需求层次。

比如有些地区对收入水平低、退休人员比例高的企业参加医疗保险有顾虑，怕基金承受不了。基本医疗保险的基本功能就是均衡企业负担，化解职工疾病风险，不应、当嫌贫爱富，企业凡是有参保意愿、有缴费能力的都应允许立即参保。而对长期停产半停产没有缴费能力的企业，各级政府也应尽可能解决职工的基本医疗保险问题。比如，对收入水平较低的劳动者及管理能力较弱的地区，可先开办住院保险，这样缴费标准可以低一些；对生活困难、无能力参加医疗保险的劳动者及城市贫困群体，通过多渠道筹集资金尽快建立社会医疗救助制度解决。总之，医疗保险必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。

（三）失业保险应强化就业保障功能

我国的失业保险制度是在社会救助制度很不健全的情况下发展起来的，存在诸多问题：一是失业保险给付期限过长，国际上失业保险给付期限一般都在26周-52周之间，一些国家如英国用“求职补助”取代了失业津贴，发放期限也由52周缩短为26周，而我国失业保险最高给付期限长达2年，对劳动者给予的再就业压力小，不利于调动其自身的主观能动性，促进自主就业。由于目前社会救助制度已较为完善，应当说，为缩短失业保险给付期限创造了条件。二是待遇标准较低。由于劳动者个人直接为失业保险缴纳了费用，过低的待遇标准一方面对高收入阶层有失公平，另一方面也不利于增强失业人员再就业的紧迫感。三是失业保险作为就业保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失业期间的基本生活，但更重要的是要发挥促进再就业的职能，而目前这方面还、远不够。四是与失业救济和生活救济功能重合。从本质上看，失业保险不同于社会救济，因为失业保险基金是劳动者个人和雇佣方为防范失业风险按规定缴纳的保险费。因而失业保险同失业救济有本质的不同，前者是社会保险机构对本人付出的一种回报，是失业者理应获得的权利，而后者纯粹是政府的扶贫济困。资金来源也不同，前者是来源于雇主和劳动者交纳的保险费，后者则源于政府财政。因此，不能把失业保险混同于失业救济和生活救济，造成概念和思想混乱。我国失业保险基金相当一部分支出用于失业救济，如1998年，有148.6.万企业困难职工得到了失业保险机构发放的一次性救济。在有了较为完善的最低生活保障制度之后，失业救济几乎已没有多少存在的必要，而低水平的失业保险金在功能上也与最低生活保障有所重合，其政策目标和效率都存在问题。

另外，劳动者在失业期间由于没有能力缴纳社会保险费，这意味着在国有企业改革中下岗分流和失业的职工不仅要承受失业下岗的压力，而且其退休后的养老和医疗待遇还要进一步受到影响。因此，不妨借鉴德国、英国等一些国家的做法，下岗失业人员在失业期间视同缴纳养老和医疗保险费，这样可以减轻失业下岗人员的被排斥和剥夺的程度，使下岗失业人员相对于在岗人员来说更为公平一些，并有利于促使其在法定享受失业保险期间尽快再就业。

鉴于失业保险自身存在的问题及失业人员就业保障工作的长期性、艰巨性，有必要调整失业保险政策取向和功能。实际上，失业保险的目标取向应当调整为以促进就业为基本目标、以生活保障和再就业为基本功能并侧重于就业保障功能的就业促进制度，而不是主要侧重于生活救助的生活保障制度。

篇9

    由美国心理学家亚伯拉罕?马斯洛于1943年在《人类激励理论》论文中所提出。将需求分为五种,象阶梯一样从低到高,按层次逐级递升,分别为:生理上的需求,安全上的需求,情感和归属的需求,尊重的需求,自我实现的需求。另外两种需要:求知需要和审美需要。这两种需要未被列入到他的需求层次排列中,他认为这二者应居于尊重需求与自我实现需求之间。还讨论了需要层次理论的价值与应用等。

    班杜拉认为是探讨个人的认知、行为与环境因素三者及其交互作用对人类行为的影响。按照班杜拉的观点,以往的学习理论家一般都忽视了社会变量对人类行为的制约作用。他们通常是用物理的方法对动物进行实验,并以此来建构他们的理论体系,这对于研究生活于社会之中的人的行为来说,似乎不具有科学的说服力。由于人总是生活在一定的社会条件下的,所以班杜拉主张要在自然的社会情境中而不是在实验室里研究人的行为。

    社会心理学家舒茨提出人际需要的三维理论,舒茨认为,每一个个体在人际互动过程中,都有三种基本的需要,即包容需要、的支配需要和情感需要。这三种基本的人际需要决定了个体在人际交往中所采用的行为,以及如何描述、解释和预测他人行为。三种基本需要的形成与个体的早期成长经验密切相关。包容需要指个体想要与人接触、交往、隶属于某个群体。与他人建立并维持一种满意的相互关系的需要。

篇10

关键词：村级会计委托制；经管水平；稳定。

农村经济管理工作是农业、农村工作的重要内容，无论是大集体时期，还是实行家庭联产承包经营责任制以来的今天，加强农村经济管理工作都具有非常重要的意义。特别是在新的历史时期，随着统筹城乡发展实施力度的不断加大和社会主义新农村建设的全面启动，加强农村经济管理工作显得尤为重要。各单位各部门务必要从构筑"和谐安仁"的战略高度上充分认识其积极意义。

农村集体财务管理涉及农民切身利益，关系农村改革、发展和社会稳定，涉及农村基层组织管理体制和机制创新，是加强农村基层党风廉政建设的重要内容。近年来，各地立足当地实际，在加强农村集体财务规范化管理方面进行了积极探索，取得了较为成功的经验。实践证明，在尊重农民群众意愿和民利的基础上，实行村级会计委托制，把村级财务委托乡镇(街道)统一核算和监督，是新形势下规范村级财务管理的有效方式，对于加强农村集体财务管理与监督、防止集体资产流失和村级债务增加、维护农村集体经济组织及农民群众的合法权益，改善党群干群关系发挥了重要作用。各地乡镇（街道）财经统计站要以高度的责任心和使命感，明确工作思路和工作任务，采取有效措施，提高经管水平，促进村级财务管理步入制度化、规范化、科学化轨道，进一步维护农村改革、发展和稳定的大局，促进农村经济社会和谐发展。

一、提高农村经济管理水平的总体思路

农村经济管理必须围绕落实党在农村的基本政策，以农村经营体制创新为突破口，实施"转变、拓展、提升"①三大战略，增加农民收入，提高农业综合效益；坚持与时俱进，创新集体资产与财务管理新机制，推进农业产业化经营和农民专业合作社组织化程度，力争在农经工作"三大管理"（农村集体资产财务管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理）和"三项指导"（指导农业产业化经营、农民专业合作经济组织和农业社会化服务体系建设）方面实现新突破。

二、农村经济管理工作应承担的任务

（一）创新集体资产和财务管理新机制，实现农村集体资产保值增值。一是创新农村财务管理制度。要进一步完善农村财务管理考核办法及财务管理规定，进一步创新规范财务管理程序。我街办针对农村财务管理中存在的问题和薄弱环节，制订并完善了一整套以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、"双代管、双监督"为保证的制度和措施，在从严控制备用金限额、严格控制非生产性开支、严格开支审批手续等方面进行了有效审计监督。二是创新农村财务管理模式。为加强集体资产管理，确保集体财产安全和集体资产保值增值，我们探索创新了农村财务管理模式，积极推行了农村会计聘任制，进行了电算化试点尝试，使农村财务管理模式更加科学可行。三是狠抓农村财会队伍建设。要坚持以人为本，严格落实持证上岗制度，把财务人员的定期培训与日常管理结合起来，不断提高财务人员的综合素质和业务能力。四是实行重点清理。我们对财务管理混乱村实行了严格的"三清三查三改"。"三清"是：清理收支往来帐据，清理集体资金、存款、有价证券，清理集体财物；"三查"是：查非生产性开支，查村干部报酬和补贴，查专项资金使用和项目招投标；"三改"是：改变农村财务工作无人管理、无章可循、无人监督的状况。在清理工作中，我们把专业清理与群众监督结合起来，通过设立举报箱、公布举报电话等方式，最大限度地听取群众意见，确保清理整顿工作落到了实处。对于那些群众反映十分强烈的上访村，必须深入清理，深挖根源。清理之后，要针对存在的问题，建立健全相关财务管理制度，严格监管，促进村级财务管理规范化、制度化。

（二）稳定完善农村土地承包合同，扎实搞好土地承包专项治理。要积极宣传贯彻《农村土地承包法》和《山东省农村土地承包实施办法》，并印成明白纸，以片为单位，逐村进行张贴、广播、宣传，进一步维护和完善土地承包制度。以规范引导为重点，保护农户权益，规范土地流转行为，禁止反租倒包。要以换补发经营权证为契机，切实搞好土地承包专项治理工作。

1、建立土地台帐，实行微机化管理。2007年我街办全面实行农村土地承包规范化管理,规范和完善了家庭承包土地台帐、机动地承包土地台帐和其他承包土地台帐。土地台帐附有各户家庭成员情况、地名、土地四至、长宽、实际及折实亩数。通过建立台账，确保责任田的实际面积、地块、承包合同、经营权证书四者相符。土地台帐输入完毕后由市经管局统一打印，以乡镇（街办）为单位分发到各村，由各村文书负责核对后由村文书、支部书记、微机录入员共同签字后分发到各家各户。全面实现土地台帐微机化管理，开展土地仲裁工作，使农民因土地承包管理不善而引起的上访明显减少，也为土地承包经营权证的换发补发做好了充分准备。

2、搞好土地规范流转。土地延包之后，随着农村新的土地承包政策的建立和农业结构调整，加强土地流转管理已成为当前土地承包管理的重要内容。各村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，必须经过村委签订土地流转合同，流转时间不超过10年，必须报经管站备案，以确保各村土地流转规范、有序进行。

3、健全规范化档案，加强调查研究。土地延包后，乡镇（街办）、村两级按照分级分类管理的要求都建立了规范的土地延包档案。但当前土地流转、机动地承包建档工作还比较薄弱。财经统计部门要深入各村，帮助指导村流转土地户双方签订规范合同，处理好双方及村的权利和义务关系；掌握当前土地承包及流转的动态，履行职责，为党工委、街道办提出建议和措施。做好农村土地承包及流转的指导和管理工作，妥善调解处理土地承包及流转纠纷。

（三）健全落实规章制度，切实减轻农民负担。近年来，国家支农惠农政策力度不断加大，但城乡发展差距依然明显。1985年到2006年，城乡居民的收入差距从1.86：1扩大到了3.28：1。建立健全减轻农民负担的长效机制，防止农民负担反弹，成为检验农村经济管理水平的一项重要内容。要积极开展农民负担专项治理，要重点整治好诸如农民建房、农村义务教育、修建道路、农业结构调整等方面存在的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派现象。要全面落实四项制度，强化农民负担专项治理。即：涉农税收、价格和收费"公示制"，向群众公示的内容要全面、准确、合法，公示形式要贴近群众，切实做到经常化、规范化；农村义务教育收费"一费制"，要规范农村义务教育收费管理，在义务教育阶段要全面推行"一费制"收费办法，在严格核定学杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用；公费订阅报刊"限额制"，村级报刊杂志的征定费每年不得超过当年村级管理费的10％；农民负担案件"追究制"，要严肃查处涉及农民负担案件和违规违纪行为，建立预防和查处涉及农民负担案件的长效机制。要严把支农惠农政策落实关，保证粮食直补、柴油化肥补贴及市街办两级转移支付资金款能够及时足额拨付。要突出抓好"一事一议"筹资筹劳管理，完善村级"一事一议"管理办法，明确"一事一议"工作流程。做好宣传教育工作，积极引导农民开展自己直接受益的基础设施建设，达到资金"取之于民、用之于民"的目的。

三、提高农村经济管理水平的主要措施和经验

（一）加强财经队伍建设，全面提高农经人员素质。我街办针对新形势下农村经营管理的特点，转变思维方式、管理方法和工作作风，结合目前街办村两级财经队伍现状，把对街道村两级财经人员的业务培训作为农经管理工作的重点，贯穿于整个农经管理工作的全过程。2007年在市经管局的精心安排下，我街办78个村及财经统计站6名干部全部进行了系统培训，内容包括新农村建设、阳光村务"星期一集中办公制度"、村级事务契约化管理、村级"一事一议"管理、农村土地承包管理与仲裁、农村会计学基础及会计电算化操作规程等。通过培训，参训人员不仅提高了专业知识水平，也都学会了熟练操作微机。财经统计站工作人员能够熟练运用电算化软件处理财务，村会计能够通过远程教育设施开展农业病虫害咨询、大棚菜价格查询等，为广大村民、蒜薹贮存户及时了解市场行情提供了方便，为农业信息化的顺利开展打下了良好基础。通过培训，提高了街办村两级经管人员的政策水平和业务能力，提高了农经人员综合素质，培养了一支工作责任心强、勇于开拓进取的农经干部队伍，适应了新形势下农经管理工作的需要。

（二）建立健全规章制度，提高农经执法水平。为提高农经执法水平，应紧紧围绕贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《山东省村集体财务管理条例》、《山东省农村集体经济审计规定》等法律、法规，在规范化、制度化和经常化上下工夫，建立起四项工作制度。一是建立农经岗位责任制度。要制定农村经济经营管理岗位和执法责任制，明确岗位执法责任。二是建立日常工作规章制度。制定一整套落实农村土地承包、减轻农民负担和农村财务管理的执法管理制度和措施，确保国家各项政策的落实。三是建立准确及时的信息反馈制度。根据涉及农经工作中的热点难点问题，及时到事发第一线进行调查研究，快速预测和发现问题苗头，及早向党工委、街道办提出解决问题的建议和措施，使问题得到妥善解决。四是实施"阳光星期一"集中办公制度和村级事务契约化，提高政务透明度。我街办实行"阳光村务星期一"集中办公制度，每逢星期一，各村村两委成员、两个议事会成员都按时在村委办公室集中办公议事，把各村应该公开的事项如村务收支、土地承包、集体经济项目承包等纳入议事日程，扩大了村级民主，深化了村务公开，提高了村干部的办事效率，能够及时化解有关农经不安定因素的各类社会矛盾，维护了社会稳定，促进了社会主义新农村建设。村级制订并规范实施了村级所有重要事务必须实行民主决策的契约化制度：即所有招标项目和村级承包合同、土地调整和经营活动必须签订正式合同，并在合同签订后三日内报街道财经统计站备案存档。通过村级事务契约化，我街办把大量可能诱发干群矛盾和纠纷的村级事务，用契约化形式约定下来，增强了干部群众的法制观念和依法办事的自觉性。

（三）加快专业合作经济组织建设，推进农业产业化经营。继续做大做强龙头企业生产基地建设，逐步完善利益联结机制。把引进发展龙头企业作为调整优化农业结构、提升标准化生产、促进农民增收的有效手段，依托区位交通、农业基础等优势，吸引了瑞士先正达、荷兰安莎、以色列泽文、北京欧阁等20多家国内外知名农业公司纷纷落户。大力发展订单农业，鼓励龙头企业通过设立风险资金、保护价收购、利润返还等，与农户建立紧密合理的利益联结机制。引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的联合与合作。扶持龙头企业发展，以蔬菜、种子、食用菌等农业一条龙型经济为重点，摸清农产品加工龙头企业的发展现状，积极谋划项目，加大扶持力度。抓好专业合作经济组织试点。专业合作经济组织是农户联接龙头企业、市场的纽带，是提高农民组织化程度的载体，也是加快龙型经济发展壮大的重要组织形式，今年要重点抓好我省确定的2个农民专业合作经济组织，发挥典型带动作用。

（四）深入基层，搞好调查研究。针对现阶段农村经济发展中遇到的新情况、新问题，农经管理要转变思维方式、工作方法和作风，深入到群众中去，加强调查研究，特别是对涉及农业经济发展和农村稳定的重大问题，要进行深层次、系统的调查研究，为党工委、街道办制定农村政策提供参考依据。

参考文献：

"三大战略"是2005年12月农业部部长杜青林代表农业部党组在全国农业工作会议上提出。详见2006年第3期《求是》杂志《加快发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设》"转变、拓展、提升"三大战略，即：

(1)"转变"战略，重点是加快农业和农村经济增长方式转变，推进传统农业向现代农业转变，发展节约型、环保型农业，提高农业经济效益，不断增强农业和农村经济发展的可持续性。