地方财政政策范文

导语：如何才能写好一篇地方财政政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、基本公共服务均等化的概念与特征

基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。

它具有区域性和相对性。区域性指在一定的区域范围内，也可以根据经济社会发展的情况，按照公共服务均等化的理念和要求，缩小公共服务差距。相对性是指在实际中，基本公共服务均等化是一种执政理念和政策取向，主要是尽量缩小差距或把差距控制在一定程度内，但不意味着非要达到数量指标的完全一致。

二、基本公共服务均等化与公共财政的关系

基本公共服务均等化与公共财政关系十分密切。从公共服务的性质看，政府是公共服务的承担者，公共服务的目标和要求主要通过财政政策贯彻落实，财政政策影响公共服务趋向，财政保障能力决定公共服务的水平。因此，基本公共服务均等化体现了财政政策的“公共性”。从公共财政来看，其目标是满足基本公共服务的需求，其基本方式是提供满足公众需要的公共产品和公共服务。

三、基本公共服务均等化发展问题分析：以湘南L县为例

湘南L县总面积1375.24平方公里，辖17个乡,5个镇，2009年总人口32.17万人，其中城镇人口10.21万人，农村人口21.96万人。

（一）基本公共服务供给不足

受县级可用财力制约，L县的卫生、社会保障等基本公共服务供给不足问题突出，基本公共服务水平较低。如在社保方面，该县基本上依赖上级财政投入。而应配套投入部分难以到位，使得供需矛盾突出。2009年该县特困应享受农村低保农民有22501万人，实际仅有14539名农民享受了低保，只占应保人口总数的36%。在环境保护方面，该县矿区污染严重加剧，虽然对于主要矿区环境治理已投入3000余万元，其后续工作仍需投入资金23亿多元。

（二）县域经济发展缺乏有效的财力保障

L县是典型的资源型经济县。长期以来，财政对矿产资源税费的依赖过重，除煤炭、小有色金属矿外，缺乏以重大产业项目为支撑的大宗稳定的后续财源。

这使得地方财政收入占GDP的比重呈下降趋势。2002、2005、2008年地方财政收入占GDP得比重分别为6.6%、3.9%、3.4%，呈下降趋势。2008年比2002年下降了3点2个百分点。

（三）财政体制制约着县级财力增长

1994年分税制改革后，各省照搬中央做法，建立了地方财政体制。但是这一体制存在着在着事权、财权界定不清晰；转移支付制度不规范的问题。在事权、财权方面，由于县级部分财政收入被强行“体制上解”，一些支出往县级下移,形成了“财权上收、事权下放”的格局，县级财政困难重重。虽然2010年湖南推行了“省直管县”的财政体制改革，但这只是财政管理方式的变化，财权与事权不对称问题仍未改变。“省管县”后，原来由省、市、县三级配套变成省、县配套，加大了县级财政支出压力。如2009年该县新上项目43个，其中要求县级财政配套资金3325万元。在转移支付方面，长期以来，具有均等化功能的一般性转移支付只占10%，但税收返还占50%以上，目前仍占42%，结构不合理。

四、完善基本公共服务均等化的地方财政政策

（一）在财政投入方面，创新财政投入方式

在财政投入方面，除了要加大财政投入力度外，还需创新财政投入方式，积极探索通过“购买服务”等方式，将财政投入由“养人办事”向“办事养人”转变。要采取规范化的财政贴息、适当补助、财政融资等手段，以地方财政为信用主体，积极争取国有银行信贷投入，采取“财政融资、统借统还、专户管理、融投分离、财银合作、互信共赢”的运作模式进行财政融资，多渠道带动和集聚社会资本，投入城镇基础设施建设。要积极发挥财政资金乘数效应，引导和带动外来资本、金融资本、民间资本参与县级产业结构调整、公共服务建设项目。

（二）在财政支出方面，要优化地方财政支出结构

财政部门要正确认识和妥善处理基本公共服务均等化中的结构布局，在财力的安排和使用上，要坚持以人为本，统筹兼顾，科学城乡规划，重点支持教育事业、公共卫生、城乡社会保障等方面的发展，着力解决人民群众面临的突出困难和问题。

（三）要逐步完善地方政府财政体制

第一、规范政府间的事权、财权划分。这能提高地方政府公共产品和公共服务的供给能力。具体措施如下：1.县域内的社会保障、公共卫生等公共服务支出，由于很大的外部性，应由中央、省、县共同负担改为中央与省负担。2.农村公益事业支出，根据不同地区设定不同负担比列，由中央、省和县三级政府共同承担。3.要合理划分省以下各级政府的支出职责、调整部分主体税收下放县级的比例，增加县级财政收入。设立县级主体税源，确保县级财力有实质性的增加。4.要将政府间基本公共服务的事权、财权划分纳入法制化轨道。

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一、“营改增”的重大意义

（一）解决营业税和增值税重复征收的矛盾

营业税是企业劳务和商品课税的传统形式，其目的是取得财政收入，营业税的征税对象比较广泛，平均税率也较低且实行多环节课税，由此产生了重复征税问题，使得企业税负加大，效率大幅度降低，产能下降。所以“营改增”激励了更多的企业改善生产方式，提高生产效率，促使企业利益最大化。

（二）深化和优化产业结构，促进第三产业发展

“营改增”的经济效应，不仅体现为税负减轻对市场主体的激励效应，还有利于完善我国的税收制度，扩充企业的发展方向，还能为第三产业的发展创造契机，从而为经济社会的协调发展创造机会。

（三）“ 营改增”政策给消费者带来利好

“营改增”后，增值税的链条将趋于完整，企业税负转嫁过程将更加清晰而直观地让人们看到：增值税只有商品税负，没有企业税负。而税负的升降，表面上看是关乎于企业，往深层次看则关乎于市场物价，影响最大的还是广大的消费者群体。“营改增”后相关行业和企业税负的下降，其税负转嫁也会相应减少，让利空间将会更大，让利活动也将会更多，能为老百姓带来实质性的利好。

二、“营改增”对地方财政收入的影响

（一）地方财政收入下降

短期内地方财政收入将会有较大幅度的减收。虽然“营改增”试点政策规定，“营改增”收入预算级次仍按原营业税级次入库，但是营业税是地方税收的主体税种，由于“营改增”的减税效应，必将造成地方财政收入的减收。同时，以企业缴纳的增值税、消费税、营业税为计算征收的城建税和教育费附加、地方教育附加等附加税费也将因营改增后增值税进项抵扣增加而使得应纳税额减少，整体影响地方政府的财政收入。另外，为了顺利推行“营改增”，大多数试点地区都设立专项资金用于补贴税负暂时增加的企业，给予过渡性财政政策扶持，这在另一方面增加了地方财政支出，对地方财政形成减税和增支两方面压力。

（二）不同地区间发展差距增大

发达地区服务业较为发达，看似营改增会导致地方财政减收规模较大，但发达地区相应的服务业发展潜力、财政承担能力和补贴能力也相对较强，将来更有可能成为增值税的销项税额方，从而提高增值税的税额。次发达地区则正好相反，其对财政减收的承担能力较弱，营改增后通过服务业的发展从而带动税收增收的潜力也较弱，因此，营改增后会逐步扩大不同地区的发展差距。

（三）地方财政与中央财政分配关系紧张

我国的财政基础性制度安排体制是事权、财权和财力三要素组合。营改增试点以来，中央、地方共享税收的比例调整为75∶25。此调整，使原属于地方政府的营业税被调整作为由中央和地方共享的增值税。虽然过渡政策规定原归属于试点地区的营业税，改征增值税后仍归属于试点地区，此举暂时回避了中央与地方之间财政关系调整困难的矛盾，但从长远来看不能解决财政体制的深层次矛盾。此次调整，让中央财政财政能力有所提高，财政决策空间加大。相对的，地方财政收入明显减少，而地方的事权却体现出增加的趋势，财政收入和事权的矛盾日益尖锐，这不但会影响地方政府各项工作的开展，也会使地方财政陷入困境。

（四）地方税主体税种缺失

1994年分税制的实施，使得营业税成为地方税收的主体。营改增后，与之相关的增值税及企业所得税也将最终归属于中央政府，使得原本就财政收入不足的地方政府更加窘迫。另外，原归属于地方政府的其他小税种，因法律级次低、地方财税主体地位不独立等原因，营改增后会导致地方财政对中央政府的依赖性更强，地方税收的财政功能进一步弱化，会导致地方税收征管难度加大，征管成本提高，地方财政失范行为增多，扰乱正常国民经济分配秩序。

三、进一步推进“营改增”的建议

面对新一轮“营改增扩围”，地方政府要主动作为，迅速应对，既要力争在全面扩围后财政体制调整使地方财力最大化，又要尽快适应改革，关注政策长期效应，重构地方财税体系。

（一）做强做大营业税基数，减少改革冲击

从以往财政体制调整情况看，一般是既得财力作为基数给予保证，然后对新增财力进行调整。因此，在现有条件下要尽可能做大营业税基数，即使上级调整集中比例，较大的营业税基数也能保证更多的既得财力留存地方。

（二）加大产业扶持力度，推动“四大行业”持续发展

各地区要充分利用当地资源、政策、环境和地域等特有优势，优先发展与地方税收关联度高、贡献大、见效快的企业。加快现代物流、科技研发、信息咨询等现代服务业发展，促进现代服务业与先进制造业深度融合，带动现代服务业上规模，形成新的经济增长点。针对房地产、建筑业营改增为其提供进项发票的上游行业较多，并具有税源流动性强、税款金额较大等特点，要大力推动设计公司、监理公司、房地产策划营销及公司、广告公司、建筑工程公司、景观绿化公司、设备租赁公司、建材销售公司等上游行业经济发展。

（三）合理调整中央和地方财政关系

利用营改增的机会，选择合适时机对中央和地方财政关系进行全面合理调整，重新调整和划分中央和地方的事权财权，统筹考虑各个税种，在保持中央与地方财政关系基本稳定的大原则下，一并解决原有体制的遗留问题。

（四）重新构建和完善地方税体系

营业税改征增值税后，其属于地方税主体税的地位也随之改变。因此，在明确各地地方税在地方财政收入中的贡献程度，以及明确哪些税种能够承担起支撑作用的基础上，需要重新构建新的地方税体系，使其能够保证地方财力的自主性以及有助于地方政府有效行使职能。

四、结语

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[关键词]债务风险 ；金融风险 ；化解对策

[中图分类号]F812.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）07-0085-04

地方政府为发展经济，尽其所能调动区域内各种资源，其中，通过公共投入拉动投资是最主要的手段。在地方政府可支配财力有限的情况下，这种增长方式的直接后果表现为地方政府债务规模的快速膨胀，进而直接或间接的对金融体系的稳定造成不利影响，并在政策环境宽松时期不断积聚，当宏观政策发生变化时，社会融资总规模受控，土地财政作用不可持续，地方政府偿债能力就会出现不足，并在一定条件下向金融风险转化，甚至可能导致公共风险的发生。

一、地方政府债务风险与金融风险的联系

（一）地方政府债务风险形成原因

地方政府债务风险的多种因素和矛盾相互作用形成的，总体看，既有历史原因，也有转轨过程中政府职能转变滞后的原因，后者是主要的。首先，是转轨时期政府与市场的边界划分不清晰造成的。随着改革的逐步推进，各方面利益问题受到冲击，为减少改革阻力，需要对利益受损方给予补偿，这部分补偿在中央和地方政府财权与事权划分制度不完善时，往往需要由地方政府负责承担。在现行体制下，地方政府在财力资源筹集和调配能力上的先天不足，造成收支缺口的增大，从而导致债务负担的日趋加重。其次，地方债务管理体制改革滞后，主要表现在隐性和或有债务过多、融资渠道过于狭窄、债务风险监控体系不健全、资金使用不规范等问题。

（二）地方政府债务风险与金融风险的关系

一方面表现在微观形式的相关性上，转型过程中，在地方财政收入增长乏力的情况下，为了追求经济高增长和主体职能， 大量透支银行信贷，产生了大量的不良资产。同时，也有许多金融风险通过债务风险的形式释放，如对地方财政的额外支付等等。另一方面表现为宏观上的互相传导上，作为政府宏观调控的两大政策工具，货币政策和财政政策相辅相成、互相影响，历史经验也证明，任何一方出现问题都将导致另一方承担兜底责任。从当前我国情况看，债务风险向金融风险转化的趋势更加明显。

二、地方债务风险向金融风险传导的影响因素

（一） 间接融资手段的扩散

工业化、城市化快速推进过程中，地方政府财权却没有随着事权的增长而扩大，这种体制和制度的框架下，催生了地方融资平台的产生。作为地方政府利用金融资本一个重要的载体，融资平台在推进城市化、工业化起步过程中确实起到了明显的助推作用，也确实为地方政府带来了实实在在的经济效益。随着地方政府偿还债务的能力不断提升，债务规模也呈现快速攀升的趋势，一旦债务偿还出现问题，将导致金融风险的发生。根据审计署公布数据，2010年底，地方融资平台为主体举借的债务占地方政府债务的比重达到46.38%，总量接近5万亿元。人民银行公布的数据显示，截至2010年年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%。尽管统计角度略有不同，但基本反映了一个现实，地方政府融资平台的债务规模呈现快速膨胀的态势，是引发金融风险的一个主要因素。

（二）地方政府职能的越位

成熟市场经济条件下，政府和金融机构之间有着明确职责分工，金融机构放款时会权衡风险与收益，合理配置资产，政府的负债行为要受到市场的约束。但在我国，体制转轨过程中政府承担的任务较多，金融机构实际上承担了为改革、稳定、发展提供财力支撑的作用，长期以来，这种认识变成了一种制度安排存在下来。虽然银行商业化改革已经开展多年，但其原有的机关性质至今未从根本上消除，一脚站市场，一脚仍站在机关行列，某些时候还要履行不属于它的职能。而地方政府职能也尚未实现彻底的转变，越位问题时有发生，如地方政府出于本地区利益的考虑，会采取行政措施要求银行向指定的金融中介机构或部门提供资金支持，形成大量的指令性贷款。从地方政府来说，这样做的好处是资金成本低廉，同时也无需经过人大的审查程序，这种倾向始终没有得到根本扭转，甚至有愈]愈烈的趋势。从近年来地方债务规模看，2008年全国地方债务总额约4万亿左右，2010年达到10万亿以上，增长了一倍多。从金融机构角度看，为获得经营中的诸多便利，也更倾向于提高政府部门及政府背景实体的授信水平，这样的体制环境无疑会更加易于地方债务风险向金融风险的传导。

（三）土地财政的高度依赖

我国地方政府财政对土地出让收益存在高度的依赖性，而地方财力收入又是债务偿还的主要来源，因此，土地市场波动将通过对财政收入的影响直接作用于地方债务偿还能力，进而间接作用于金融系统。特别是在地方政府融资平台等土地间接融资方式的出现，极大地扩大了地方政府融资能力，其中大量不规范行为的存在，导致债务风险的增加。如果土地市场泡沫破裂，面对偿还能力不足的地方政府，金融机构面临两种选择，一是继续通过放新债换旧债的方式对地方政府给予支持；二是被迫承担政府抵押土地与债权之间的差额损失，此时的地方政府已因土地资产透支而无法提供增量担保获得债务的展期，显然这不是最优方案。从审计数据看，截止2010年底，我国地方政府财政收入中来自土地出让收入相关税费已经达到71.7%，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25，473.51亿元，占总偿债比例的37.96%。

（四）宏观政策调整问题

出于管理通胀预期、调整经济结构和促进经济增长考虑，当前我国宏观调控选择了稳健货币政策与积极财政政策的组合，一方面回收流动性抑制通货膨胀；另一方面通过引导投资和消费调整经济结构，促进经济增长。这使地方政府面临两难的矛盾，一方面由于流动性收紧，信贷管控更加严格，商业银行信贷规模受到限制，无法为地方财政提供更多的金融支持；另一方面公共财政支出规模不断扩大，大量在建、续建项目也需要持续的资金投入，地方债务压力加大。一旦地方政府出现债务偿付能力不足问题，许多平台贷款自然无法按期偿还。而已经形成的财政化信贷资产也在财政资金紧张的情况下提高金融风险发生的概率。按照目前政策，融资平台贷款展期的，将下调其资产评级；对于政府担保比例较高的，上浮信贷风险权重，最高幅度可达300%，这将对商业银行的稳健经营造成较大影响。

三、地方政府债务偿还能力分析

（一）地方财政收支缺口

理论上讲，公共财政收入应该是地方政府债务偿还的主要来源。然而，近年来我国地方政府收支缺口呈现逐年扩大的趋势（见表1）。在地方政府无法通过体制调整获得更多收入分配权的情况下，至少短期内地方在财力上的缺口还将继续存在，并且由于刚性支出的存在，地方政府将难以使用预算内支出应对债务偿还负担。

（二）土地出让收入

根据审计署审计结果：截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25，473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1，131个县级政府，可见土地出让收入在地方政府债务偿还中的地位。然而，近年来，受国内外经济环境的制约，特别是房地产宏观调控政策实施的影响，我国土地出让收入呈现逐年走低的局势，随着城市大宗可出让土地数量的减少，长期以来土地增长的财政收入增长模式将不可持续。中国指数研究院最新数据显示，2012年全国300个城市土地出让金总额为19，504.3亿元，同比减少13%，其中住宅用地出让金12，712.6亿元，同比减少14%；全年300个城市共推出土地39，553宗，推出面积158，084万平方米，同比减少8%。随着调控政策的进一步收紧，未来相当长时期内，土地交易市场萎靡状态将不会削减，地方政府债务偿还将会面临更大的压力，从目前情况看，借新债还旧债有时是地方政府和金融机构唯一的选择。

（三） 地方政府融资项目收益

理论上，政府土地出让收益作为资本性收入，将其作为城市基本建设的资本金来源具有一定合理性，在地方政府土地收入波动的情况下，适当举债可以在一个周期内保持政府资金的稳定供应。但在我国当前，常规性的发展方式已经不能适应投资拉动增长方式的需要，政府大量以土地资产做抵押或担保形成的贷款及或有债务，在土地市场风险出现时，容易造成债务偿还风险。特别是政府将大部分资金投向市政基础设施、交通运输、教科文卫等公共服务领域（见表2），某些项目收益率低、回报周期长，多数甚至没有任何收益，长期还款压力必将严重挤压其他预算支出空间，进而对民生的保障造成影响。

四、防范和化解债务风险向金融风险传导的对策

从根本上解决当前地方政府债务风险进一步向金融领域扩散，需要多管齐下，既要着[长远，又要防止短期内风险的扩大化。

（一）合理控制融资平台债务规模

短期内，按照治增量、化存量的原则，一方面在保证项目后续建设的情况下，严格控制地方融资平台新增贷款，保持债务规模总量不再增长；同时，全面清理现有地方融资平台，规范融资平台运作和管理，从根本上杜绝地方政府债务蔓延的基础。另一方面，要制定可行的偿债计划，地方政府要每年在财力中安排相应专项资金，逐年化解债务存量。

（二）加快政府职能转变

必须改变当前政府职能“全能”的问题，找准政府的基本定位。逐步扭转以GDP为核心的政绩考核体系，进一步明确中央和地方、地方各级政府之间的事权划分，将工作重心放在加强社会管理和提供公共服务上。同时，逐步改善金融机构经营的政策环境，减少地方政府的直接行政干预，确保商业银行正常经营行为不受限制，既要建立健全金融监管和稳定协调机制，加强监管信息沟通和资源共享，防范和化解区域性、系统性金融风险；同时也要扎实推进国有商业银行改革，从治理结构、内控机制等方面入手，强化金融系统内在抗风险能力。

（三）合理分配地方政府财权

地方政府获得了稳定的主体财源，可以从内在机制上消除其对“土地财政”的过度依赖等问题。首先，要调整和规范中央与地方的收入划分体制，原则上各级政府都具有自身稳定的税源。在税制体系上，可以考虑全面推开不动产税（房地产税），遏制房地产市场非常规发展带来的泡沫风险在金融领域的聚集。其次，深化省以下财权分配体制改革，通过建立与事权合理划分相适应的财权分配体制和转移支付制度，消除地方政府举借债务的内在动机。

（四）规范落实地方政府债权

针对地方政府债务增长过快和隐蔽性的特点，应着[对地方政府融资行为的规范，并在适当条件下赋予地方发债权利。短期内，可以在现有法律制度范围内，将国家长期国债作为地方政府融资平台的启动资金，通过财政资金管控程序审查、监督融资平台资本金的注入与使用，构建规范性的地方政府间接举债机制，同时放大国债再融资功能，确保国家投资扩张政策的效应。长期看，应建立地方政府“一级债权”，突破立法障碍，适当改变对地方举债权的硬性约束，为逐步放宽地方举债权限留下操作空间，以适应我国分税制财政体制改革的需要。

（五）建立地方财政风险预警机制

进一步完善地方政府债务统计体系，实行政府债务信息主动披露机制。建立地方财政风险预警指标体系，包括债务规模、赤字情况、债务余额和收入比等综合反映政府资金流量与存量的指标。同时，积极开展风险监控及风险分析，提高地方政府防范债务风险的能力。

[参考文献]

[1] 张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013（1）.

[2] 封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究[J].金融与经济，2010（2）.

[3] 张平.后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究[J].当代财经，2013（1）.

[4] 审计署.全国地方政府性债务审计结果[EB/OL].（2011-06-27） .

[5] 李曾来.我国地方政府债务风险与金融风险的关系[J].北方经贸，2005（11）.

Research on the Risk Conduction from Local Debt to Finance

in the Post-land Finance Period and Its Countermeasures

Wang Bei

（Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116001，China）

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关键词：区域经济 协调发展 税收政策

一、地方区域经济协调发展的重要性

区域经济健康协调发展是中国区域经济发展战略的现实选择，是我国可持续发展战略的基本要求。特别是当前我国正处于一个关键的时期，这一时期受国际大环境的影响我国面临产业结构转型升级、经济发展方式及经济体制转变这三个重大问题。地区差距是一个世界各国普遍存在的问题。

我国地域辽阔，自然条件、地理环境、历史文化背景差异极大，经济总体发展水平低，交通运输条件差。所以，地区经济发展的不平衡更为突出。东部沿海属于经济比较发达地区，中部属于经济次发达地区，西部属于经济不发达地区。而且这种经济发展不平衡还在继续扩大。我国不发达地区又主要是在老革命根据地，少数民族聚居区和我国的边疆地区。所以，发展地区经济，优化地区经济结构具有十分重要的经济意义和政治意义。

1、地区经济协调发展是整个国民经济发展的重要条件。只有发挥各地区的特点和优势，充分利用各地区的自然资源、人力资源、物质技术条件加速地区经济发展，从而才能促进整个国民经济的发展。

2、地区经济的发展可以使各地更好地互相补充、互相协作，协调发展，发挥国民经济整体优势。

3、地区经济协调发展是我国消灭贫困，使全国各族人民的生活达到小康水平，最终实现共同富裕的必不可少的条件。

4、加快不发达地区，特别是少数民族地区经济的发展，对于保持社会安定，加强民族团结，巩固国防具有特别重要的意义。

二、我国地区经济发展差距扩大的原因及其后果

1、自然原因

首先，我国人均土地资源太少。我国虽然幅员辽阔，但是由于人口众多，造成人均土地资源非常少。而且，东西部农业资源和条件差异大。其次，我国水资源差异大。东部气候湿润，水资源丰富，而西部干旱贫瘠，人畜饮水困难，严重制约经济的发展和进步。最后，海洋资源差异大。东部地区有良好的海洋资源，这为其经济的繁荣发展做出了突出的贡献。而中西部由于缺少这一因素，经济发展受到了影响。

2、社会因素

改革开放以来，国家为了加快经济的发展，制订了区域经济非均衡发展战略。优先发展东部，给东部一系列的优惠政策，进行了一系列的改革，取得了良好的效果，从而拉开了东部与中西部的差距。而且东部的基础设施明显优于东部。这一切都加大了东西部地方经济的不平衡发展。

3、经济体制、思想观念、意识形态原因

由于我国的改革开放，最早是从东南沿海省份开始的，因此，这些地区的市场经济体制的引入和建立也就早于北方省份。整个南方地区的由计划经济到市场经济的经济体制、思想观念、意识形态转变也快于北方地区。如今科学的管理模式、激烈的竞争意识、全新的市场观念，都早已深深扎根于南方地区的人们的头脑中。而我国北方地区，由于长期处于传统的计划经济体制下，再加上后期又缺乏必要的外来意识、观念的冲击，仍存在许多过去那种计划经济体制下的“等、要、靠”的思想观念和意识。正是这些经济体制、思想观念、意识形态的差别，不但过去造成南北双方因经济发展速度的不同而形成的地区差距，而且今天还在继续拉大南北双方之间的地区差距。

地方区域经济发展的差距的扩大，会造成一系列不良的后果。比如，不利于民族团结，不利于经济的长期持续发展等等。我们必须高度重视这个问题。

三、促进地区经济协调发展的财政税收政策

财税政策历来是各国政府作用于经济的重要手段，它不仅对经济景气及经济波动起到调节和“熨平”作用，而且对经济空间结构的改善、协调区域经济发展具有重要的意义。政府利用财税政策对区域经济干预并不是取代市场机制的作用，而是着眼于对市场机制在区域经济发展中失灵领域进行调节与引导，保持发达地区经济持续增长，促进落后区域经济的发展，从而实现各地区经济的协调发展及经济空间结构的改善。下面我浅谈以下我对促进地区经济协调发展的一些财政税收政策。

1、促进财政税收优惠政策向中西部倾斜

我国目前的财政优惠政策依然是倾向于东部。虽然我国制订了四种税收优惠政策，但是对于老、少、边、穷的财政税收优惠政策明显不足，而且实际执行后效果并不明显，政府应该加大干预，使得税收优惠政策得到切实的落实。

2、制定配合中西部发展的财政税收优惠政策

最近几年，国家开始着手西部开发和中原崛起，而我们的财政税收优惠也应该随着国家的方针的改变而进行调整，而现存的财政税收优惠政策，只是单纯的东部优惠政策的转移，并不适合中西部发展的形势，因此，在那些落后地区，税收优惠政策并没有太大的意义，西部地区的税负依然重于东部地区。国家在建立和完善地方税体系的前提下，应逐步扩大中西部各省区政府的税收管理权限，赋予一定的减免税权力。这样，有利于中西部地区因地制宜，对意欲鼓励发展的对象和领域实行一定的税收优惠。同时为促进中西部地区自我积累和自我发展，中央政府应适度提高西部地区共享税中的地方分成比例，建议增值税由现行的中央与地方75%对25%分成调整为60%比40%增加对基础设施建设的投资，逐步改善中西部地区的投资环境。

3、严格落实区域财政税收优惠制度

目前的财政税收优惠制度依然存在涉及范围窄，税种单一等问题。在西部大开发战略中，其税收优惠政策也只是涉及到企业所得税，而其它小税种的税收优惠政策对于西部地区较为落的发展环境完全起不到任何作用；在东北地区，税收优惠也只限于在增值税转型的改革试点，消费型增值税在全国逐渐开始推广以后，这样一来东北地区就相当于没有享受到任何的税收优惠。税种优惠类别单一不仅不利于经济落后地区的企业参与公平竞争，就与东部沿海发达地区相比，税收优惠政策没有了优势，就不可能有效地达到招商引资、发展区域经济的目的。税收优惠并没有得到有效的落实。政府必须加大监督管理，确保税收优惠制度能够派上真用场。

4、加强征管，提高征管绩效

要调控各个区域的经济发展水平、促进区域经济协调发展，这就对政府财力提出了一定的要求。中央政府只有拥有了足够的财力，才能有效的加大欠发达地区的转移支付力度，从而协调社会财富；地方政府只有拥有了足够的财力，才能更好地为地方经济的发展创造了一个良好的外部环境。税收是筹集财政收入的主要手段，所以就必须要提供资金担保，并且征收到足够满足中央财政税收，满足政府宏观调控功能的需要。因此，提高中央和地方政府的财政收入是税务部门义不容辞的职责。

5、优化资源配置，实现宏观调控目标

对一个发展中国家来说，宏观调控首要的目标是促进经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置，二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅仅是跟在市场调节后面的“拾遗补缺”。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。

6、调节收入分配，处理好公平与效率的关系

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关键词：房地产业；货币政策；财政政策

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1007-4392(2010)09-0061-03

一、引言

1998年国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着我国城镇住房分配制度从实物分房向货币分房的转变，住房制度步人市场化轨道。与此同时，伴随着我国城市化进程的加速和政府对固定资产的大规模投资，房地产业获得了前所未有的发展，逐渐成为国民经济的重要支柱。但高速发展的同时，房地产业也暴露出投资规模过大，商品房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序混乱等问题。本文将在分析我国房地产业现状和国家已实行的房地产政策的基础上，提出促进房地产业健康稳定发展的货币政策和财政政策。

二、我国房地产业现状分析

住房制度改革后，我国房地产业获得了空前的发展。1998年，房地产开发企业商品房销售面积仅为12185.3万平方米，销售额2513.3亿元：而2009年1至11月，商品房销售面积就达到了75203万平方米，销售额35987.12亿元。房地产开发企业本年完成投资额在十一年内也翻了将近十倍，从1998年的3614.23亿元增长到2008年的31203.19亿元。房地产业的迅猛发展带动了与之相关的制造和服务业，应该说我国这些年经济的快速发展离不开房地产行业的贡献。

房地产业高速发展的同时，也暴露出了许多问题，最突出的就是房地产业投资规模过大和房价上涨过快。如图1所示：1998年以来，房地产企业本年完成投资额从3614.23亿元增长到31203.19亿元，累计增幅763.34％，大幅超越全社会固定资产投资508.42％的增幅(由于房地产投资额数据不完整，故选用房地产企业本年完成投资额替代，房地产投资额更高)。由图2可以更加清楚地看出，只有在2005和2006年政府连续为房地产市场降温的背景下，以及2008年次贷危机后房地产市场环境恶化时，固定资产总投资增速略高于房地产投资，其他年份房地产投资增速都明显更快。

由于房地产销售价格的数据不易取得，所以这里根据上文中的销售额和销售面积计算得出：1998年全国房屋销售均价为2062.57元，平方米，2008年上升到4785.33元/平方米，累计上涨132.01％，其中一线大城市上涨更快，已经严重脱离普通居民的购买能力。

按国际上通常用房价收入比衡量房地产价格水平的高低。据世界银行提供的资料，在衡量一个国家的住房消费时，房价与收入比在3至6倍比较适当，而我国的比值大大超过了这一标准。2008年我国人均可支配收入15780.76元，平均家庭户规模3.16人，户，如果一个家庭购买一套80平方米的住宅，需要382826.4元，则房价收入比为7.78倍。而北京、深圳、广州等城市的房价收入比已超过13倍。

三、房地产业问题的原因分析

无论是投资规模过大，还是商品房价格上涨过快，都可以概括为房地产业高速发展产生的结构失衡。这种失衡又分为房地产业在国民经济结构中的失衡和房地产业内部的结构失衡。

(一)房地产业在国民经济中的失衡

1997年亚洲金融危机之后，我国政府为了摆脱经济困难，实行了积极的财政政策和稳健的货币政策，鼓励资金进入房地产业和汽车制造业，促成了房地产业的大发展。2007年次贷危机之后，我国出口受到强烈冲击，为了缓解产能过剩的压力，政府启动了新一轮的积极财政政策，再次鼓励资金投向房地产业和汽车制造业，使房地产业率先走出了次贷危机的阴霾。但多次将房地产业作为恢复经济的唯一火车头进行刺激，使得人力、资金等资源过度集中，表现出房地产业投资规模过大。这不利于资源的优化配置，而且导致房地产业和其他行业拉开的距离太大，经济缺少其他增长点，后续动力不足。

(二)房地产业内部的结构失衡

1.房地产业内部供给扭曲。

南于经济适用房和廉租房的建设滞后，商品房成为房地产市场主要的供给来源。如图3所示：2000到2008年间，商品房建筑面积从18637.13万平方米增长到65969.83万平方米，增幅达253.97％，但经济适用房的建筑面积却一直徘徊在3千万到4千万平方米之间，甚至多年出现负增长，起步更晚的别墅和高档公寓的建筑面积却从640.72万平方米增长到2865.25万平方米，增幅高达347.19％。

各地的开发商作为商品房市场唯一的供给者，实际上也就成为了房地产市场供给的垄断者。在存在垄断的市场，垄断厂商会不惜减少销售量来提高价格，以获得垄断利润，这也是我国房价居高不下的重要原因。他们不仅掌握了庞大的经济资源，而且该群体人数少，很容易结成强大的利益集团，并利用他们所掌握的资源在一定程度上操纵社会舆论、影响相关政策的制定，维护自身不合理的暴利。他们更乐于建设能够带来更丰厚收益的高档住宅，而不是微利的小户型，更不是可能对房地产价格造成冲击的经济适用房。房地产商对建设住房户型的偏好，导致房地产市场供给结构扭曲，高档、大户型住房供给过剩，相对低档、面积较小的住房供给不足。

2.房地产业内部需求扭曲。

住房性需求和投机性需求共同组成了房地产市场的总需求。住房性需求是房地产市场的正常需求，但是我国居民收入水平偏低的现状限制了住房性需求。2008年我国基尼系数已经突破0.46，成为国际上贫富差距较大的国家之一，我国大部分居民属于中低收入者，无法承担增长过快的房价，只有通过向亲友或银行举债、分期付款才能购买属于自己的房产，而很多低收入者终生积累的财产也不够在大城市买一所房子，只能望楼兴叹。他们虽然有真实的住房需求，却因为收入水平低，无法变成有效的需求。

投机性需求则将房地产作为资本增值的工具，赚取买入卖出的差价，这无疑会推高房地产价格，使真实的购房者蒙受损失，并将一部分本能买得起房的购房者逐出购房市场。

四、促进房地产业健康稳定发展的货币与财政政策

房地产业健康稳定发展，就是房地产业发展与社会经济发展水平相适应，与城市化进程和人民收入水平提高相适应，房地产消费市场基本实现均衡。具体表现为房地产业投资规模随着经济发展稳步增长、房地产价格水平保持平稳、房屋空置率较低、居民的住房消费需求能够得到满足等等。适当缩减房地产投资规模，调整房地产市场供需结构，是促进房地产业健康稳定发展的关键。

(一)调控货币供应量

已有的研究表明，货币供应量变化对房地产价格有长期的持续正向影响，货币供应量的增加会导致房地产价格上涨：而且货币供应量的增加会导致房地产投资的增长。所以要控制房地产投资规模，稳定房地产价格，货币政策必须首先保证货币供应量适度。中央银行应通过存款准备金制度和公开市场业务对货币供应量进行调节，保持适度流动性，避免因货币供应过量导致房地产等资产价格上升，产生泡沫。

(二)调节房地产供给结构

1.实施差别利率，调节房产供应结构。

房地产业的自有资金比率较低。2008年，自有资金仅占房地产开发资金的22.78％，房地产商筹集资金多依靠银行贷款，利率的变化对房地产商成本的影响较大。政府可以据此制定利率优惠政策，以控制房地产商投资不同项目的利润。对于高档、大户型的普通商品房适用较高的贷款利率：对于中小户型的普通商品房提供利率较低的商业贷款：对于经济适用房和廉租房则提供利率更加优惠的贷款。使开发各种住房的利润逐渐趋同，达到提高中低档次住房占住房总量的比例的目的。

2.通过财税政策调节房产供应结构。

政府应加大保障性住房的建设力度。使房地产供给多元化，提高保障性住房在住房总量中的比重。

一方面，需要通过税收和补贴的方式，降低房地产开发商开发经济适用房的成本。例如，可以对开发商投资中小户型住房、经济适用房和廉租房提供低价甚至免费的土地，或以提供补助金等方式进行补贴，以及对这些建设项目进行税收减免。

另一方面，需要直接增加对经济适用房的财政投入。经济适用房的建设可以通过政策的优惠，引导房地产商去完成，但廉租房的建设必须由政府资金主导。由于投资不足，我国廉租房建设严重滞后。目前廉租住房建设资金来源于国家财政拨款、住房公积金增值收益、社会捐赠、土地出让金收益等。可以考虑直接将土地出让金的固定比例用作廉租房建设。因为土地出让金也是房价的组成部分，所以政府这部分收入掉过头来仍用于平抑房价也是情理之中的事。

(三)调节房地产需求结构

1.通过贷款政策调整需求结构。

由于大部分购房者都会申请银行按揭贷款购房，所以利率政策会对购房者的购房决策产生很大影响。政府应该根据购房者不同的购房目的，实行不同的首付比率与贷款利率。对于有真实住房需求的购买者，可以支付较低比率的首付款以及相对较低的年贷款利息，并且偿还期限可以比较长：而对于出于投机性需求的购买者，可以要求其支付较高比率的首付款及较高的年贷款利息，并且为其提供的信贷年限较短。以此支持真实住房性需求，抑制投机性购房需求。

2.通过税收政策和财政补贴调节需求结构。

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关键词：地方财政 预决算 偏离原因 解决对策

预决算偏离度是指经各级人大审查批准的政府预算收支与其实际执行的政府决算收支两者之间的差异，预算本身是一种收支计划，预决算本身出现差异当属正常。但是财政预决算偏差过大降低了预算的科学性和权威性，影响编制跨年度预算制度，影响地方政府债务管理。

一、 地方财政收入预决算偏离的原因

（一）收入预测未充分反映实际情况

地方财政收入按照来源分为税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入，在对政府的收入进行预测时，通常都是与生产总值增长率挂钩，既造成收入预算的不准确，也助长了各级政府片面追求生产总值增长率的冲动。然大多数情况下，财政部门无法有效控制预算编制政策的变化，间接导致无法提高预算编制水平、政策核算成本。从税收角度考虑，一方面，指令性的税收计划，经过逐层分解，成为各级税收机关必须完成的任务底线；另一方面，现行的税收征管激励机制会驱动税收机关加强税收超征力度，加之财政收入是现行政绩考核体制下一个非常的重要指标，在一定程度上也会放大财政收入规模，使得超收成为必然。非税收入近几年的增长率呈现持续上涨的趋势，和以往的总收入相比，非税收型的总额明显增加。债务收入、转移性收入受政策性影响，每年的资金规模都有变动，同样导致收入预算和收入决算出现偏离。

（二）未能准确编制支出预算

未能准确编制支出预算原因：一是政府的支出预测一般都根据以往经验和未来需求进行控制，但未来年度各种不可预测事件和突发事件的发生影响支出预测的准确性。二是由于上级政策、领导意图等方面发生较大变化，往往造成预算执行数不断超出编制上，同样导致支出预算不准确。三是编制人员业务水平较低。特别是部门预算的编制，由于各基层部门和单位会计人员业务水平、责任心层次不齐，导致部门预算虽然按照“两上两下”程序后进行了下达，但是实际执行结果与预算存在较大偏差。四是编制时间通常少于6个月。

（三）预算监督不到位

我国的财政预算的编制和执行由政府部门、财政部门负责。内部监督主要由财政监督局、审计局进行，由于是政府部门内部监督检查，往往流于形式，而人大的监督由于种种原因，往往也是形同虚设。财政预决算编制、审批、执行在政府机关内部相对封闭的环境内进行，公众很少参与，并且预决算公开的内容尚不够详细，导致公众不能有效监督。

二、预防地方财政预决算偏离的对策

（一）实施全面的监督、管理制度

1、完善考核体系

要想更好的监督、管理地方财政预决算情况，需根据实际情况建立相对完善的、分工明确的管理机制，从而提高资金分配的合理性、科学性；加大财政资金的检查力度，建立财政绩效考核机制，积极、主动的接受内外部的监督检查。同时，还应加大奖励、处罚力度，按照最终结果落实到底。通过这样的措施，可提高工作人员的主动性，提高管理水平。

2、事前预防

事前预防是保证预算合理性的关键，也是预防不良事件发生的基础，可通过这样几点进行：一是做好编制预算的准备工作，争取预留时间不低于6个月，保证预算方案在充足的时间中编制；二是将地方政府的实际情况作为标准，加强财政、政府各预算单位和部门的协调机制，制定出相对完善、合理的预算方案；三是加强同税务部门、上级财政部门的沟通，将税收收入、债务收入、转移性收入尽可能的预测准确。组织非税收入的部门应根据国家的政策科学预测非税收入规模；四是细分支出预算编制内容，特别是编制部门预算时，一是编制好基本支出预算，首先做好基础数据统计工作，加强与编办的沟通，核对财政供养人员，国资局认真核对各部门资产占有使用情况，其次财政预算编制部门要制定合理的定额标准。二是编制好项目支出预算，项目的投资评审中心工作要前移，在立项阶段，要对项目的社会效益和经济效益进行分析审查，提供评估结果，为预算编制提供决策依据。

3、事中调整

事中调整主要针对预算执行过程中出现的相关问题，通过灵活性的方式进行调节，以实现最终的管理目标。

4、事后监督

事后监督是指在相应预算事项发生后，按时或不按时的进行结果的检查，便于及时发现存在问题，及时处理，进而增强预算的监督、管理力度。一般来说，监督、审核财政收入预决算过程中需格外注意这样几点：地方政府资金支出的到位情况，预算超收的收入使用情况，地方政府相关部门资金的支付情况，预算收支的平衡状态。

（二）完善财政收入预决算的配套体系

导致地方财政收入预决算偏离的因素相对较多，故需完善配套体系，可从这样几点实施：第一点，明确地方政府各个部门工作职责、服务范围，将其作为基础分配财政权力；第二点，适当加大预算编制中使用硬件、软件的投入力度，提高预算编制水平；第三点，将地方财务收入情况作为指标，进一步探索促进地方经济水平、预算编制的模式，及时找寻发生预决算偏离的原因，以制定针对性的解决措施。

（三）增强预决算透明度

增强预算编制和执行的透明度，降低预决算偏离度。一是在法律、法规许可的前提下，组织公众举办各种讨论会、恳谈会对公共支出提出意见建议，使他们在资源分配、公共服务项目的选择、决策方面具有参与权、话语权，特别是涉及到公众的项目，如道路、交通、公园等基础设施建设。二是按照新预算法的规定及时、详细地向社会公开预决算。

三、结束语

综上所述，在国家政策不断改革的今天，给地方财政的预决算提出更多要求，如：提高预算编制水平，缩小预决算偏离度，提高地方政府的管理水平。但从实际的地方财政预决算情况上来看，因收入预测未充分反映实际情况、未能准确编制支出预算、预算监督不到位等因素的影响，导致预决算严重偏离，间接影响地方财政的管理质量。因此，需要实施全面的监督、管理制度，完善财政收入预决算的配套体系、增强预决算透明度以降低预决算偏离度。

参考文献：

[1]梁飞.地方财政收入预决算偏离问题及对策探究[J].中国管理信息化，2016，19（6）：140-141

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【摘要】改革开放以来，随着我国经济建设发展的不断深入，房地产市场快速快速发展，房地产企业作为地产市场发展的主要推动力量也迎来了蓬勃发展时期，伴随着房价上涨过快和资产泡沫化、杠杆化问题，房地产企业的财务状况本身就存在着很多问题。随着政府对房地产企业的一系列调控政策不断收紧，房地产企业面临着越来越紧张的资金链和更加残酷的市场竞争，更加重了其财务状况出现预警的可能性。本文主要通过观察调控政策下房地产企业的发展环境、可能引发财务预警的因素、财务预警对策分别进行分析，进而得出研究结论。

【关键词】调控政策 房地产 财务预警

一、调控政策下房地产企业的发展环境分析

房地产企业具有资本密集、投资汇报周期长、易受外界宏观环境影响的特点，因此财务上也具有资金投入量大、资金回笼慢、营业利润波动大、财务杠杆率高等突出问题。加强财务信息的分析工作，防范企业财务风险是房地产企业的必修课。对国家宏观调控政策的关注和分析，可以及时规避调控政策对企业财务状况与现金流的影响，从而尽量减少政策对企业财务状况带来的负面影响，避免不必要的财务危机。

本文通过分析认为，国家宏观调控政策对房地产企业的政策调控效果很明显。自2008年世界性金融危机以后，中国房地产企业迅猛发展，宽松的货币政策更是给房地产企业提供了大量的货币源，导致全国房价特别是以一线城市为代表的城市房价一路飙升，相关部门于2009年末出台了最为严厉的房产调控政策，16个城市出台了限购令，房产市场有所降温，影响效果明显。自2010年起，以国务院办公厅相继出台的“国十一条”“新国四条”“国八条”为代表，各部位也出台了很多限制购买准入、限制土地供应、调整金融杠杆等一系列房产调控政策，对我国楼市投资、投机行为进行了严厉打压。特别是2011 年是实施限购政策以来调控最为严厉的一年，70个大中城市的新房和二手房房价得到了有效地抑制，房价下行通道基本确立。

二、调控政策下影响房地产企业财务预警因素分析

影响房地产企业财务状况的因素有很多，如政治（政策）因素、经济因素、市场因素、利率因素、技术因素、经营因素等，总结归纳起来可以分为内部因素和外部因素两大类。第一，就影响房地产企业财务预警的内部因素而言，公司股权结构、公司治理、企业经营和发展战略、财务制度、财务人员素质等都对企业财务状况有重要影响。第二，就影响房地产企业财务预警的外部因素而言，国家宏观调控、金融政策、土地资源政策、市场环境、税收等政策环境，能够直接引发房地产企业财务风险问题。

三、调控政策下房地产企业财务预警对策分析

在调控政策的影响下，房地产企业要做好财务预警，需要从融资、决策、长期规划等方面着手，以规避财务风险，为房地产企业健康良性发展打好财务基础。

（一）完善融资政策

融资是房地产企业发展面临的关键财务问题。企业主动融资有利于降低资金杠杆，降低财务费用，但起本质上还是一种资产负债行为，稍不注意很可能招致亏损。所以，房地产企业必须根据政策变化，适时完善融资政策，合理融资，降低财务风险。具体来说，一是严格把控融资资金使用流向；二是组合融资方式多样化；三是充分考虑权益融资和负债融资等因素，提升融资决策的可靠性；四是根据企业实际发展情况控制资金需求，不要盲目融资，从而造成闲置资金挂账，增加企业运营成本。

（二）降低决策风险

考虑到房地产企业存在着项目资金量大、投入成本高、资金周转率低的特点，科学的财务决策对企业的生存发展至关重要，所以，必须充分预防决策风险。具体来说，一是在决策前充分考虑市场需求，如通过前期市场调研，对购房者的年领、阶层、消费习惯、价值观念、住房环境、支付水平等充分了解，增加项目投资的针对性；二是在决策时科学决策程序，分散股权制衡，防止一股独大，充分发挥公司治理的作用，利用外部机构牵制，严格执行股东大会程序。三是要分散投资风险，利用组合投资降低房地产企业的财务风险。

（三）制定长期规划

要提高房地产企业应对财务风险的能力，企业除了从完善融资和优化决策等眼前著手，更应该制定合理的长期发展规划，防患于未然。具体来说，一是要完善应收账款财务管理制度，加强应收账款的回收管理，提升企业流动资金周转率；二是要加强应收账款管理，降低应收账款坏账率，为企业资金使用提供有利条件。三是要进一步加强人力资源管理，提高企业的竞争软实力。

四、研究结论

通过以上分析可以得出，在调控政策下，对房产企业进行有效财务预警是保证行业健康稳健发展的必要手段。随着国家宏观调控政策对房地产企业的调整和限制不断增多，给房地产企业的生存和发展提出了更高的要求，随着调控政策对房地产企业资金链和财务状况的影响不断增强，企业建立及时有效的财务预警机制，短期来看，一定程度上保证了房地产企业的财务安全，长期来看，对我国国民经济发展也将持续起着积极正面的影响。

参考文献：

[1]徐淼.房地产企业财务风险分析及预警初探[J].会计之友，2006，（7）.

[2]王新华.宏观调控下房地产开发企业财务风险管理研究[J].中国总会计师，2010，（12）.

[3]李景霞，瑞安房.地产财务分析及风险预警[M].重庆大学专业硕士学位论文，2011.

[4]朱晨露.调控政策下房地产企业财务预警模型研究[D].西北农林科技大学，2012.

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关键词：新财政体制；财务困境；资金管理对策

中图分类号：F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）14－0154－02

以国库集中支付、部门预算、非税收入和政府收支分类改革为标志的新财政体制已经全面推行，作为主要以地方财政资金为经费保障的地方公办高等职业院校已全面纳入地方财政体制的运行模式中。新财政体制改变了高职校传统的拨款模式和资金使用模式，也深刻影响了高职校的理财环境。在适应这种新财政体制的过程中，地方高职校在资金的管理方面出现了新情况和新问题，引起了我们对高职校资金管理的思考。

一、新财政体制下高职校资金使用的特点

（一）不再有独立支配的银行账户

在国库集中支付模式下，高校原设置在商业银行的基本存款账户已变更为“预算单位零余额账户”，其他多余账户要么撤销要么转化为当地财政部门指定账户。这种账户设置的变更大大削弱了高职校对货币资金的支配权，单位对那些沉淀资金的支配和收益权开始由单位转移到了财政部门。

（二）新预算管理模式改变了高职校拨款模式

传统高职校的资金来源主要分为预算内和预算外两个部分，其中预算内资金由财政拨款形成，预算外资金主要来源于学校的学费收入。目前，尽管资金的来源形式上没有多大变化，但其实质和内涵已发生了根本变化。在政府“收支两条线”的管理模式下，学校收费资金已作为政府财政性资金的一个重要部分，即“非税收入”，其支配权已完全掌握在政府手里，单位只是行使政府授权的收费权。同时，作为政府一个预算部门的高职校，取得预算外资金的依据不再是学校自身收费的规模，而是经政府财政部门审定的年度部门预算。只有经财政部门实际拨入的预算外资金才能作为高校的“事业收入”。

（三）财政分预算科目下达资金，高职校丧失了资金的调剂权

为加强部门预算的约束力，目前财政部门下达的经费指标除分“预算内”、“预算外”两个基本口径外，还对按年度下达的预算科目进行指标分解，即基本支出中按人员、公用、补助科目下达，项目经费中按项目名称下达，各块经费原则上必须“专款专用”，单位不能调剂使用。如果单位预算执行偏差较大，单位将面临“有钱不能用”的局面。

（四）公务卡模式下高校不再有现金结算

随着公务卡结算模式的推行，原通过现金结算的开支改由公务卡刷卡结算，单位不再保留现金，原有的“库存现金”已改变为单位的“公务卡存款”。

二、新财政体制下高校资金使用的困境

与企业相比，学校的资金运动相对简单，主要表现为上级部门拨入资金，到学校通过教学、行政、科研、后勤等活动对资金的使用，再到财政部门的核销，就完成了学校资金的一次循环。可是，与企业支出有一个明显不同的是，学校几乎全部支出都必须以“现金”的付出为代价，因此，学校对“现金”的依赖就更加明显。而高职学校资金流转方面有一个先天不足，由于收费年度与财政年度的不一致，学校在预算外资金来源方面呈现上半年紧张下半年宽裕的极不平衡的局面，凸显高职校资金使用的困境。

（一）公务卡结算模式与高职校的支付习惯的不协调

财政部门推行公务卡结算模式的初衷，是为了加强政府对财政性资金使用的监督，贯彻公共财政理念，促进廉政建设。但有效推动公务卡结算模式，必须在银行结算系统、公务卡消费点的普及、单位的开支习惯等方面得到高度协调。对于目前学校的支付习惯，公务卡结算模式还处在一个逐步适应阶段，与公务卡本身的要求还有一定的距离。如劳务费的发放、学生助学金的发放、科研项目的结算等都与公务卡结算模式发生一定的冲突，造成公务卡的使用上出现许多不规范行为，影响了公务卡的实际功能的发挥。

（二）预算年度与学校收费年度的不一致带来了资金的不平衡

目前，地方高职校已完全纳入地方政府部门预算的框架中，一般在每年的10月左右财政部门开始部署下一年度的预算。对于学校来说，编制收入预算时，预算内拨款完全与财政年度相匹配，但预算外资金主要来源于学校的收费收入。由于前已涉及的收费年度与财政年度的不一致，预算外资金姚在9月后才能形成学校的可支配财力，因此，学校在预算外资金方面始终呈现前紧后松的状况，极大地影响了学校上半年预算的有效执行。

（三）资金使用的“条块分割”加剧了学校资金的紧张局面

新财政体制改革前学校长期习惯“大收大支” 的资金运作模式，学校所有资金包括结算中的各种债权资金，都可用来保证学校的各类支出，预算内外资金来源均可打通使用。而实行财政资金“条块分割”的资金下拨模式后，尽管强化了财政资金使用的计划性，但对使用部门来说带来了不少问题。尤其是学校在预算外资金的分布上先天就存在前紧后松的不平衡状态，如果在资金使用上人为设置界限，将加剧学校上半年资金紧张局面，甚至引发财务风险。

三、加强高职校资金管理的对策

现金流量管理一直是学校财务管理的薄弱环节，在新财政体制正式运行前，学校“以收定支”的预算模式使高校现金流量管理变得无足轻重，在新财政体制运行后，学校资金的运作更多地掌握在地方财政的手里，学校现金流量管理问题开始泛出水面。重视现金流量管理，采取相应资金管理对策，是化解学校财务风险，保证学校各项事业顺利发展的关键。

（一）重视高职校资金的计划管理，完善现金流量的信息披露

高职校要转变学校资金管理理念，提高资金管理预见性和针对性。要重视资金计划的编制，改变资金使用的随意性。高职校要建立定期编制资金使用计划的制度，对资金使用中产生的“入不敷出”的现象要提前采取对策。其次，要改革目前会计报表系统，完善现金流量的信息披露。目前，高职校会计核算主要采用《事业单位会计制度》或《高校会计制度》，以上两制度均为上世纪90年代中后期制定，在报表体系中均不包括现金流量表，在学校的财务信息披露体系中均没有现金流量信息。这种会计报告体系不利于学校的资金管理，与目前高职校的理财环境发生的根本变化不相适应。因此，本文建议在现有报表体系中增设“现金流量表”，进一步完善高职校会计信息披露。

（二）适当借助银行短期融资工具，弥补高职校上半年出现的流动性不足

目前，银校合作比较广泛，从学生收费到公务卡结算，学校越来越离不开银行的参与。但在融资方面，银行大都只发放较长期的项目货款，如基本建设和设备采购贷款等，很少做流动资金贷款。鉴于学校年度资金不平衡状况，学校很有可能在上半年出现流动性不足，造成学校计划内要做的事情有可能被推迟，甚至被搁浅，从而一定程度上影响了学校事业的健康发展。另一方面，对银行来说，对学校发放短期流动资金贷款，也是一种高质量低风险的金融产品，因为只要学校一到开学季节，源源不断的学费收入就为贷款提供了充分的还款保证。

（三）完善现有政府部门预算模式，真正破除预算内外资金的边界

现有政府部门预算模式下，单位预算内资金指标在年内是均匀下达的，但对高职校来说，这部分拨款只能满足人员经费的大部分，而人员经费的不足部分、公用经费和项目经费的绝大部分都要靠预算外资金渠道弥补，但单位预算外资金的拨款规模目前仍受单位非税收入上缴规模所限，同时拨款指标的下达还受学校非税收入上缴时间所限，这样，学校上半年尽管有预算外拨款指标，但由于上半年学校较少收费，基本不产生上缴财政的非税收入，就不能真正形成财政的预算外可下拨指标，这就是俗称的“有指标没钱”的现象。因此，对学校来说，上半年的预算外指标只是一个计划数字，不能形成学校可用的财源。为了改变这种尴尬的境地，应改变目前财政的这种分资金来源渠道拨款模式，全面打破预算内外资金拨款边界，使预算内外资金在年度内同步拨款、均衡拨款，有效避免学校上半年资金的“青黄不接”现象，最大限度地提高资金使用效益，同时，也真正体现财政“收支两条线”的管理理念。

（四）进一步提高单位部门预算的水平，把预算、资金与学校事业有机地统一起来

以往预算的编制只要实现全年收支平衡就算万事大吉，并不考虑预算收支在年度各阶段的资金平衡。在以前财权相对集中的情况下，这个矛盾并不突出，但在目前单位财权逐渐回归财政的前提下，就会出现在预算年度某个阶段计划内想安排的项目，因缺乏该阶段配套的资金而无法实施的情况。因此，对学校来说，不仅要做到预算总额收支平衡，同时要把预算的执行与学校事业的发展有机地结合起来，实现预算年度内各阶段的资金收支平衡。鉴于目前学校预算中收入部分相对明确，实现的时间也是有章可循，因而重点要做好预算的支出部分，要把支出分解到年度各期，并与资金的供给相对应。唯有如此，预算才能为高职校各项事业如期开展提供切实可行的财力保证，而不至于成为难以执行的一纸空文。

参考文献：

[1] 财政部.财政部关于加强政府非税收入管理的通知[Z].财综[2004]，53.

[2] 财政部.财政国库管理制度改革方案[Z].财库〔2001〕，24.

[3] 财政部.财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见[Z].财库[2007]，51.

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营改增地方财政对策

一、全面推行营业税改增值税对地方财政的影响

1.地方财政收入减少

“营改增”在给企业减负的同时无疑也对地方财政造成了极大的冲击，税改之后使得原本属于地方财政收入的营业税转变为了中央和地方共享税。同时，在税改过程中，大部分地方政府对于税负增加的企业采取由地方财政设立专项资金、给予财政补贴的做法，加重了地方财政的负担。

2.地方财政丧失主体税种

从税种划分的角度来看，增值税属于中央与地方共享税，而营业税属于地方税。这一税改使得地方财政丧去了主体税种，很大一部分的地方税收流入了中央财政。“营改增”之后，地方财政的^大部分归属于中央财政，使得丧失了营业税的地方财政收入锐减。

3.加大地区间的发展差距

发达地区的服务业往往发展的比较迅速，即使在近阶段地方财政减收程度较大的情况下，由于发达地区具有较强的财政承担补贴能力和服务业发展潜力，使得其仍可成为未来服务行业的提供者和产生增值税销项额的一方。而不发达的地区承担财政减收的能力相对较弱，税改之后也很难再通过服务业发展来增加税收收入弥补财政亏损，地方政府及相关单位所要承担的压力也变得更重，这对本已陷入困境的地方财政无疑是雪上加霜。

二、应对全面营业税改增值税的措施

1.国家层面

（1）实行临时性的过渡方案

为了有利于“营改增”试点的顺利推行，试点方案保持现行财政体制不变，规定原归属试点地区的营业税收入改征增值税后仍归属试点地区。上述保持中央与地方政府利益不变的做法回避了中央与地方之间的财政关系方面调整的困难，有利于改革的平稳推行。

（2）调整中央地方对增值税的分享比例

一是对增值税的分享比例进行调整，即在原来中央地方 75：25分成基础上，下调中央的分享比例例，上调地方的分享比例。二是综合调整相关税种的收入归属和分享比例。三是改革其他税种并进行综合调整。例如，消费税、资源税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。

（3）国家加大对地方的转移支付

以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础、以实现各地公共服务水平的均等化为主旨的财政转移支付制度，是弥补营业税改征增值税后地方政府利益受损的另一种有效途径。

2.地方政府层面

（1）正确认识“营改增”对地方财政收入的影响

“营改增”在短期内造成地方财政减收和支出压力的结果是明确的，但其对于地方财政的影响还需要从长期发展角度进行认识。首先，实施结构性减税，进行宏观税负的结构性转换是未来我国税制改革的基本方向。“营改增”的减税效应可以为其他税种的增税提供空间，即在降低一般性税种的税收负担的同时，在环境税、资源税等绿色税种上进行增税，地方财政也将能够从这些税种上增加收入来弥补“营改增”的减收。其次，“营改增”在完善税制、减轻企业税负、消除重复征税、促进社会专业化分工和三次产业融合等方面发挥积极效应，又是涵养税源的重要途径和手段，可为未来的财政收入增长奠定基础。这不仅能够弥补“营改增”短期结构性减税的财政损失，长期则是对我国税收产生正增长效应。

（2）加快地方税体系的构建步伐

地方主体税种应具备的条件：税基坚实，财源丰富；增长潜力大，能够保证地方财政收入稳定增长；税目调节目标具有明显的区域性特征，便于管理。省级政府可以选择将消费税作为主体税种，在省与省之间消费税的税负差异不大，不容易形成税负转嫁，税基流动性不大，比较稳定；县级政府可以考虑将房产税作为主体税种，房产税具有不可流动性，便于征管。在众多学者的眼中，财产税具有广泛性、区域性和稳定性等特性，所以可以考虑将财产税等建设成地方主体税种，而作为财产税的重中之重的房产税具有独特的优势，使其成为地方税主体税种的改革也是我国进行财税改革的所要考虑的一方面。由于我国资源分布不均，在重要资源开发的地区，可以建立一套完整的环境税体系，既有利于地方确保税收收入，也有利于环境友好型社会的构建。在适当情况下，对于遗产税以及赠与税来说，也是税种建设过程可以考虑的方式。

（3）吸引相关行业的投资，大力发展服务业

加快推进商贸服务、餐饮娱乐等传统服务业上档升级，实现传统服务业的高端化、高质化；加快构筑结构合理、功能完备、特色鲜明的现代服务业体系，加大高新技术开发区的建设，加速聚集金融保险、现代物流、房地产业、文化旅游、企业总部、会展中心等现代服务业，迅速膨胀服务业总量；积极培育社区服务、养老服务、电子信息、中介服务等新兴服务业，努力打造服务业发展新高地。欠发达地区要利用各地资源、政策、环境和地域等特有优势，优先发展与地方税收关联度高、贡献大、见效快的企业。如优先发展金融服务业，招商政策可以根据招商对象实行差别化管理，积极引进各大银行、保险、信托和基金等到本地办理分支机构。还可以考虑优先发展跟营改增相关的通讯服务、物流、电子商务等行业。

三、结语

营改增的减税效应及对地方财政收入的冲击只是暂时的，从长期发展角度看，进行宏观税负的结构性减税，是未来我国税制改革的基本方向，可为未来的财政收入增长奠定基础。营改增改革对我国税制改革的影响不亚于1994年分税制改革，必须全盘规划。

参考文献：

[1]崔丹，刘明慧.“营改增”税制下的财政收入重新配置研究[J].云南社会科学，2014（1）.

[2]何代欣.结构性减税的运行情况分析及对策研究[J].税收经济研究， 2013（1）.

[3]胡建美.营改增后分税制调整的假设和可行性分析[J].湖南财政经济学院学报，2013，8（29）.

篇10

此次“营改增”试点的增值税税率在原有 17% 、13% 税率基础上新增设 11% 和 6% 两档低税率，同时对不符合一般纳税人条件的小规模纳税人按 3% 的税率征收增值税。“营改增”作为结构性减税的一个重要措施，为纳税人带来较大优惠，但也会对地方经济、税收带来影响。

1 “营改增”对地方的影响

1.1 “营改增”对地方财政收入的影响

我国在1994年实行了分税制财政体制改革，增值税是中央税收的主体税种，属于中央与地方共享税。现行分税制将铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归中央，其他营业税收入归地方；增值税除进口环节由海关代征部分外，其余中央分享75%，地方政府分享25%。中央增值税占中央税收的比例高达40%～50% ，地方增值税占地方税收的比例也达20%左右。营业税是我国第三大税种，税收规模在增值税和企业所得税之后，营业税占地方税收的比例一直保持在40%甚至更多，营业税全额归地方所有，是地方财政收入的重要来源，是现时地方政府掌握的几乎唯一的主体税种，营业税收入甚至可以被认为是地方财政收入的 “半壁江山”。

随着增值税全面取代营业税后，地方政府所掌握的营业税这几乎唯一的主体税种便进入到中央和地方共享税序列，地方政府税收收入近一半以上便进入共享税收入范围。增值税在中央分成比例不变的情况下，地方所分得的增值税收入比重虽有所提高，但远远不能弥补减少的营业税收入，会导致地方财政收入大幅度的减少，也有可能会引发各级地方政府预算外收入膨胀，乱收费现象增多。

1.2 “营改增”对地方经济的影响

增值税全面取代营业税后，在没有新的额外收入制度安排或原有的额外收入制度未作调整的情况下，最明显的就是地方财政收入的减少，这种减少将会对地方经济产生如下的影响。一是由于地方政府财政收入减少，财政对公共领域的投入也会相应减少，地方经济的发展必然受到影响；二是财政收入的减少，必然使得地方财政支出规模有所下降，增大地方经济发展风险的可能性；三是地方财政收入规模降低必然影响到对不同产业的投资规模，同时也可能会导致地方政府执行中央对不同产业实施税收优惠政策的惰性，最终弱化对产业结构调整的引导作用，不利于地方经济的发展；四是会受到地方政府的消极抵触，甚至促使地方政府更加依靠卖地、借债过日，进一步加大地方财政运行的风险。

1.3 “营改增”对地方财政风险的影响

地方财政风险是在给定的不确定外部环境下，地方政府所拥有的公共资源无力履行其应当承担的责任以至于给经济、社会稳定带来损害的一种可能性。目前许多学者研究基本认为地方政府的财政风险首先表现为地方财政的债务风险，其次是地方政府为本地区居民提供公共产品与服务不足而形成的软欠账和拖欠地方行政事业单位的人员工资等形成的硬欠账。这些风险有些是减收因素造成的，有些是增支因素造成的。

目前地方政府承担的各种政府间贷款、世界银行贷款、商业性借款和社会集资款等各种显性、隐形和转移的债务，而且大多数地方没有一个专门的部门来统揽政府举债，财政部门无法量化债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入年度财政预算，只有等到还本付息时才被迫介入，通过财政预算还款的方式来被动偿债，给财政预算平衡造成很大的困难。由于有些地方政府及部门担保过滥，虽然《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保。但在实际工作中，许多国外的贷款和国内银行的贷款在签订贷款合同是都对财政担保充满信任，特别是对地方政府财政违规担保的事情视而不见，均要求地方政府在相关政府平台公司贷款合同无法履行时，由地方财政如约履行还款义务，在地方财政收入因“营改增”而有所降低的情况下，就更加加剧了地方财政的债务风险。

2 对策：健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力

2.1 改革城市维护建设税

现行城市维护建设税由于是一种附加税，其职能作用日渐削弱，税制设计缺陷凸显，征收管理问题突出，城建税改革势在必行。按照独立税种的要求，重新确定税率，扩大征税范围，以纳税人取得的流转额为计税依据，把城建税建成为地方税体系中完全独立的主体税种，以保证改革后的城建税随着国民经济同步增长，为地方政府提供更多的财力，促进分税制财政体制的进一步完善。

2.2 研究开征新的地方税种

在市场经济条件下，地方政府必须要承担的基本职责包括义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等具有明显的外溢性特征公共服务支出。现行的税制体制将税源比较稳定、增长潜力较大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法筹措到与事权相匹配的财力。地方政府可以开创一些新的税源，这样不仅可以创造地方财政收入，而且还能给地方带来意想不到的益处。重点是研究开征环境保护税，使之成为地方税主体税种，增强地方政府财力，健全地方税收体系。

开征环境税，将环境税按一定的比例设为中央和地方共享税。划归地方支配的部分税收，用于污染物相对不易扩散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染检测支出及本地区的绿化工程支出；划归中央支配的部分税收，则逐年积累用于各项需要长期治理的跨地域项目，如江河湖泊污染治理、大气治理及防护林工程等大型项目。开征环境税不仅可以弥补现行税制对环境的忽视，在发挥税收市场经济体制下矫正其外部性的作用具有深远的影响，而且可以有利于调整产业结构。开征环境税会增加排污企业或者个体户的成本，消弱其竞争力，不利于高污染的企业而有利于无污染的企业，从而促进企业开发清洁能源改进生产技术。充分发挥环境税的作用，必将促使高污染行业向低污染无污染行业转型升级。

2.3 继续推行房产税改革

（1）给予地方一定税务自。进行房产税改革会适当减缓房地产业的发展，而土地出让收入占地方上很大一块，应当将房产税作为我国地方税的主体税种重点培育，使之逐步成为地方政府税收收入的主要来源，逐步代替地方上对土地出让收入的依赖。并且在全国统一税制的前提下，富裕地方政府较大的管理权限，以适应各地经济发展水平的需要，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济。在经济较发达的沿海省份，应适当提高房产税税率，在中西部经济欠发达地区，应适当降低房产税税率。

（2）房产税改革应当逐步推进。可以考虑先从大城市开始，取得经验以后逐步在中小城市推广；也可以考虑选择一些大、中、小城市同时试点，取得经验以后逐步在同类城市再行推广。