林下经济政策范文
时间：2023-11-01 17:25:26
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篇1
关键词：开放经济；财政金融政策；米德冲突；挑战
中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2007(06)-0010-07
开放经济条件下，中国财政金融政策面对多方的挑战，当前尤其要关注IS-LM-BP分析框架的前提条件在中国是否从完全不具备到逐步具备的问题，毕竟微观经济主体对政策变量的灵敏反应和传导机制的通畅是财政金融政策有效发挥作用的前提。
本文的主要观点或研究结论为：在多重宏观政策目标下，米德冲突不可避免，内外平衡目标之间的冲突将成为中国财政金融政策面对的首要挑战；开放经济条件下，财政政策与金融政策具有不同的效能和作用区域；时至今日，中国仍不完全具备采用IS-LM-BP分析框架的前提条件，利用传统的分析方法可能会得出错误的结论。
一、米德冲突：多重宏观政策目标下
的国际政治经济学
在国际社会对近年来全球经济失衡及其调整尚未达成共识的情况下，中国宏观经济政策的决定将更加复杂化。宏观经济政策的决定不仅要考虑内部平衡目标，而且要考虑外部平衡目标，但是这两个目标常常会发生冲突。另一方面，全球经济金融一体化的发展使得针对本国国内的政策常常引起其他国家的连锁反应，从而削弱政策效应的发挥。我们认为，内外平衡目标之间的冲突将成为中国财政金融政策面对的最大挑战。
(一)在多重宏观政策目标下，米德冲突不可避免
英国经济学家詹姆斯．米德(J.Meade，1951)在其名著《国际收支》中，以凯恩斯和新古典一般均衡理论为基础，研究了一国要同时实现内部均衡(物价稳定与充分就业)和外部均衡(国际收支平衡)，需要什么样的政策组合的问题。米德认为，一国如果只立足于本国的经济利益，其经济政策目标有两个：内部平衡和外部平衡。内部平衡是指通过控制总需求水平而使本国经济处于充分就业、通货稳定的状态。外部平衡是指通过控制总需求水平而使本国的国际收支处于平衡状态，既没有逆差也没有盈余。米德将所有的政策组合分为三种：(1)金融政策，包括货币政策和财政政策。前者是指银行体系通过提供额外的货币供给量以放松资本资金借款条件，或通过限制货币供给量以严格资本资金借款条件，而促成资本资金借贷条件的变化(米德将此变化称为利率的变化)，后者是指财政部门为了影响国内总支出，而促成税率或政府支出额的变化；(2)价格调整政策，这里的价格调整是指货币工资率和汇率的调整；(3)直接控制，米德将直接控制分为金融控制、商业控制，对资本流动的控制，对进出口的控制等等。
米德认为，一国可以通过以上三种政策去调节国际收支平衡。金融政策的目的是影响总需求水平，从而影响进口商品需求和出口产品的供给。价格调整政策是通过国内货币成本的膨胀或紧缩或者通过汇率调整来影响一国相对于另一国的价格与成本。金融政策和价格调整政策的共同特点是：通过改变两国间的一般经济关系以实现内部均衡与外部均衡，不直接触及具体的国际收支项目。
为了便于讨论，米德将直接控制划分为金融控制和商业控制。金融控制包括货币控制和财政控制。货币控制是指外汇管制和多重汇率；财政控制包括国际收支定项目的税收和补贴。商业控制主要包括数量控制、关税限额和国家对贸易的垄断。
假定一国(D国)出现赤字，另一国(s国)出现盈余。米德认为，D国和S国之间的资本流动所产生的影响，取决于两国的特定经济政策。资本控制是否有必要，需要考虑不同的政策组合。
在金本位制度下，如果D国的国际收支出现了赤字，在汇率保持不变的情况下，D国的国内总支出将会下降，S国的国内总支出将会增加。当两国需求弹性的总和大于1时，D国对劳动力的需求不足而s国对劳动力的需求过度将使D国的货币工资率、成本和价格的总水平下降，而s国的货币工资率、成本和价格总水平将会上升，此时，D国的贸易差额得到了改善。因此在金本位制和汇率不变的情况下，资本的流动通过国内总支出变化引起价格的变化，再引致贸易进出口的变化，从而促使国际收支自动恢复平衡。
如果D国和s国都采取谋求内部平衡的金融政策，那么它们以本国通货表示的总需求将保持不变。在这种情况下，D国和S国之间的国际收支平衡只能通过汇率的调整来消除。在D国和s国的进口需求弹性大于1的条件下，D国的货币贬值会改善它的贸易差额。贸易差额的变化将使D国恢复外部平衡。
米德认为，上述两种制度，通过价格和收入的调整能够同时保持两国的内部平衡和外部平衡，因而是“完全的制度”。在“不完全的制度”下，如果没有某些直接的干预，要同时实现两国的内部平衡和外部平衡则是不可能的。
米德还特别讨论了短期资本突然和大规模地从一种通货转变为另一种通货的情况，也就是所谓的“热钱”(hot money)问题。在金本位制下，资本如果从D国流向S国，将引起D国的黄金储备流失到S国。米德认为有三种可供选择的政策，第一种是D国采取紧缩的政策，使D国的货币工资成本向下调整；第二种方法是建立外汇管制制度，以阻止资本从D国向S国流动；第三种方法是D国政府或者D国和S国合作将S国通货售出，将D国通货买进。使汇率保持在黄金输出和输入点之间。
这三种政策各有利弊。第一种政策需要D国经济的紧缩，如果价格是刚性的，这种调整不一定有效。紧缩的政策会造成大量的失业。重要的是，D国价格的下降不会产生立竿见影的效果。这种政策的可能结果是既没有影响到D国向S国的资本流动，又会导致D国的经济衰退。第二种政策可以避免第一种政策的弊端，但是这种办法的有效实施需要有庞大的官僚机构。第三种政策可以避免上述两种政策的弊端，但它需要s国当局的充分合作。因为这涉及到S国能否提供给D国足够的S国通货。尽管这在技术上是可能的。因此，按照米德的解释，如果遇到短期的，突发性的资本流动，最好的政策是资本流出国和流入国之间进行合作来消除它们之间国际收支的不平衡，其次是应用外汇管制的方法。万不得已，才采取牺牲国内经济的方法，采取紧缩性的政策。
如果资本流出和流人的情况发生了一些变化，D国和S国都采取稳定内部平衡的金融政策，并在两国货币之间实行可变汇率，此时有什么办法应付D国向S国的资本外流呢?米德认为有三种政策可以采用：(1)让两国之间的汇率自由浮动，即D国的
货币贬值，S国的货币升值；(2)D国实行外汇控制的方法阻止资本外流；(3)D国政府或者D国和s国合作将s国通货售出，将B国通货买进，以保持汇率在黄金输出和输入点之间。
米德认为，如果D国实行外汇管制来阻止D国到S国的资本流动，可以在贸易条件不变的情况下，保持它的外部平衡。如果D国不对资本转移加以限制，而是使用价格调整的方法来保持它的外部平衡，贸易条件发生不利于D国的变动是必然的。
米德指出，除了S国的名义收益高于D国的名义收益会导致资本从D国流向S国外，如果D国对资本或资本收益征收特别重的税，而S国没有这样做，那么D国的居民可能会将他们的财产转移到S国以避免D国的税收。即使D国所产生的实际收益高于在S国得到的实际收益时，这种流动仍然也会发生。当存在上述情况时，如果使用外汇管制的方法去限制资本的交易或流动，而又不影响经常性的支付，那么外汇管制的范围就要扩大到所有的对外支付，否则要想严格限制资本流动是不可能的。因此，外汇管制当局将面临区分资本支付和经常支付的困难。
以上是对米德冲突的理论分析。对日益融入全球经济的中国来说，宏观经济政策同样会面临“米德冲突”这样的两难选择。随着改革开放的不断深化和中国加入WTO组织时的承诺，资本项目下将会逐渐实现可自由兑换，届时中央银行要维持外汇市场上汇率的稳定，就难以根据国内市场的要求实施调控政策。研究表明，1994年以来，中国货币政策和汇率政策出现了三次明显冲突：1994年至1996年，外汇储备快速增加和较高的通货膨胀之间的冲突；1998年外汇储备增幅快速下降和物价持续下降之间的冲突；1998年至1999年，汇率稳定和本外币利差倒挂之间的冲突。例如当外汇储备增幅较快时，货币供给量本该相应增加，但由于国内经济又出现了通货膨胀，中央银行不可能继续扩大货币供给助长通货膨胀的压力，必须实行紧缩的货币政策，结果造成内外市场上需要实行两种相反的货币政策，使中央银行陷入两难的境地。
(二)内外均衡冲突的形成机制
内外均衡冲突主要有三种形成机制。
1．外部经济冲击。包括实物冲击和金融冲击两大类
(1)实物冲击。由于某些因素造成商品市场的异常变化，导致国际商品贸易、贸易差额和贸易条件发生变化，从而对宏观经济运行形成冲击。传导的途径有：首先，与国际市场有着直接联系的对外经济部门因受到冲击而发生变化；其次，与国际市场没有直接联系的国内经济部门，因贸易部门受到冲击而发生变化；最后，对外经济部门和国内经济部门在新的基础上达到新的均衡。在走向新的平衡的调整过程中，内外均衡之间可能会发生矛盾和冲突。实物冲击的主要类型包括：国际贸易条件变化带来的贸易条件冲击；国外收入水平波动带来的收入冲击；国际商品市场价格剧烈变化带来的供给冲击。
(2)金融冲击。金融市场的变化导致资产价格和资本流动发生变化，从而对有关国家的国际收支和国内经济运行产生不利影响。国际资本流动常常把经济波动从一国传递到另一国，其传递速度很快，影响范围更广。对内外均衡影响巨大的金融冲击主要有利率冲击、投机性资本流动冲击以及自我实现的金融危机预期冲击等。
2．经济体内部的自我调整力量
包括：
(1)技术进步。技术进步能够带来劳动生产率的提高和本国生产能力及竞争能力的增强。技术进步对国内经济的影响是经济增长率提高和产出水平增加，但同时会产生通货膨胀的压力。技术进步对国外经济部门的影响则是，通过增强本国产品的国际竞争力促进出口，从而产生本国国际收支顺差。于是就会形成米德式的内外均衡冲突。
(2)转轨过程中的结构性变动。市场取向的改革释放了过去被压制的物价上涨压力，这种因体制改革而产生的结构性通货膨胀换来了较高的经济增长率。与此同时，外资因看好国内的市场机会和经济增长的前景而大量流入，从而形成通货膨胀、国际收支顺差和本国汇率升值并存的局面，造成内外均衡的矛盾。
(3)自发性消费或投资的变动。如果经济处于内部均衡而经常项目存在逆差的状态，此时若自发性消费或投资减少，会造成总需求的减少，经济可能会走向衰退，这就要求政府采取扩张性的财政金融政策刺激经济恢复，而扩张性财政金融政策会进一步造成经常项目收支的恶化，形成内外均衡的冲突。
(4)消费者偏好的变化。如果经济处于内部均衡而经常项目处于顺差的状态，这说明消费者的偏好从国外产品转向了国内产品，于是国内产品的需求增加，进而引起总需求的膨胀，带来通货膨胀的压力，此时要求政府采取紧缩性的财政金融政策进行调整。其结果只会进一步增加经常项目的顺差，这显然不是外部均衡目标所希望达到的目的，经济又将产生内外均衡的矛盾。
3．国际经济政策的不协调。在经济全球化背景下，各国经济的相互依赖性增强，一国的经济政策会对他国产生“溢出效应”和连锁的“反馈效应”。各国的经济政策均有其各自的特点，对不同的经济政策目标存在着不同的效应。一些政策工具主要在国内经济部门发挥作用，一些则主要在外部经济部门发挥作用，更有不少工具对两个部门同时发生方向相同或相反的作用。因此，保持政策之间的协调配合非常重要。如果政策之间出现不一致、不协调，就会产生内外均衡目标的冲突。除了“米德冲突”之外，“费尔德斯坦定理”也对政策协调失败有较好描述。费尔德斯坦通过对20世纪80年代扩张性财政政策对经济内外均衡影响的分析，得出如下结论：国内采取扩张性财政政策以刺激需求，财政赤字通过国债发行来弥补，造成国内利率水平上升；高利率吸引国外资本流入，造成本国货币汇率升值；汇率升值抑制了本国产品出口，导致国际收支出现逆差；国际收支逆差压制了国内需求，使得财政政策的努力失败。因此，“费尔德斯坦定理”强调只有财政政策和汇率政策相互协调，才能实现预期的政策目标。
二、开放经济条件下财政金融政策
的效能与作用区域
在开放经济条件下，宏观经济政策目标包括内部平衡与外部平衡两部分，因而政府不能仍像封闭经济条件下单纯运用对社会总需求进行调控的政策。为避免内外平衡之间的冲突，开放经济条件下政府的宏观经济调控必须要有新的思路。
在运用政策搭配以实现内外均衡的方案中，蒙代尔提出的财政政策与货币政策的搭配和斯旺提出的支出政策与汇率政策的配合最有影响。蒙代尔认为由于财政政策在协调国内均衡上具有比较优势，而货币政策在协调外部均衡上具有比较优势，因此政府应当以财政政策调节内部均衡问题，以货币政策来调控外部均衡问题。斯旺以支出转换型政策与支出增减型政策搭配来讨论政府对内外均衡的政策协调。斯旺认为政府的支出增减政策可以明显影响国内支出水平，本国货币实际汇率的变化可以明显
地影响国际收支状况。因此政府应采用支出增减型政策来解决国内均衡问题，而外部均衡的任务则交给支出转换型的汇率政策。
与封闭经济条件下的情况相比，财政政策和货币政策在开放经济条件下的作用机制、政策效果等发生了非常大的变化。迄今，分析开放经济条件下财政政策和货币政策效力的主要工具仍然是蒙代尔一弗莱明模型。该理论认为，在浮动汇率制度下，利用货币政策增加国民收入较为有效，而在固定汇率制度下，财政政策是实现这一目标的有力工具。从各发展中国家的实际情况来看，除了部分国家试行短期的浮动汇率外，许多国家还是实行固定汇率制度，我国是实行有管制的浮动汇率，一般而言，追求充分就业的国家最好还是重视利用财政政策。
但是，一个国家除了要实现充分就业目标外，在稳定经济政策上，还要取得国际收支平衡。这就涉及到为了实现内部平衡和外部平衡时财政一货币政策如何进一步配合的问题。
所谓内部平衡是指国内的总有效需求正好等于充分就业下的总供给，所谓外部平衡是指固定汇率制度下，资本净流出等于贸易出超时的均衡状态。
假定国民收入水平由财政政策和货币政策来决定，也就是说，国民收入是财政政策和货币政策的函数。用g代表财政盈余的数量，用i代表利率，则：
y=y(g，i) (1)
在一般情况下，国民收入是财政盈余的减函数(aY/ag
如果用B代表国际收支余额；用E代表出口净额；用F代表资本外流，则
B=E-F=E(y)-F(i) (2)
一般来说，出口净额是国民收入的减函数(aE/aY
在图1中，E点是YY'曲线和BB'曲线的交点．表示内部平衡与外部平衡同时达到平衡。YY'曲线和BB’曲线把该图划分为四个区域，表明四种经济状况。在固定汇率制度下，一国如果实现了内部平衡而存在外部不平衡时，表示实际经济情况在YY'曲线上。比如，日点就表示，在内部平衡的情况下，国际收支存在盈余。这时，政府首先应当采取能够降低利率的货币政策，旨在引起资本外流以平衡国际收支，使H点向左移至H'点。在H'点上，外部平衡虽然达到了，但又有国内经济出现膨胀的可能性。在这种情况下，政府可以采用提高财政盈余的财政政策，实现内部平衡。从上述简单的分析中可以看出，财政政策是解决内部失衡的有效工具，而货币政策则是对付外部失衡的有力武器。
在近年来全球经济失衡与调整的大背景下，过去只侧重于解决内部平衡问题的中国宏观调控模式必然会受到外来的各种冲击，如经济条件的变化，国际间经济波动的传递，国际游资的投机性冲击等，从而产生内部均衡与外部均衡的矛盾。中国财政金融政策面临着严峻的挑战。
第一，随着我国市场化程度的加深，人民币汇率的市场调节逐步完善，国际收支的巨额顺差必然造成人民币的升值压力，而升值对于拉动国内经济增长具有重要贡献的出口部门的发展极其不利，同时出口波动还会影响到国内有效需求，可能进一步加剧目前国内有效需求不足的不利状况。虽然顺差增加了国际储备的数量，并通过中央银行的基础货币放大而导致国内信贷量的扩张，可以在一定程度上促进国内需求的增长，但在经济过热和通货膨胀的情况下，顺差必然恶化国内的经济状况，所以政府必须在顺差和汇率等方面进行适当的政策调节。
第二，在经济全球化的条件下，信息技术在全球范围内的迅速发展，使得信息传输的数量、质量和速度都大大提高。在此背景下，居民和企业等微观经济主体对信息的处理能力较过去大为增强。微观经济主体的预期行为趋于理性，必然对宏观经济政策的作用效果产生影响，在某些极端情况下，宏观经济政策可能因微观经济主体的理性反应而变得完全无效。为改变微观经济主体与政府之间的“动态不一致”状况，关键在于政府应建立和维护执行宏观经济政策的信誉。政府承诺在政策制定方面遵循一定的规则，从而以其信誉的存在来改善微观经济主体的预期，由政府与微观经济主体之间动态不一致的非合作博弈转向动态一致的合作博弈。因此，中国宏观经济政策在信誉方面受到了微观经济主体预期模式改变的冲击，政府必须对宏观经济的调控模式加以选择。
第三，中国加入WTO组织以后，其的多边规则对中国实现内外均衡的方式和政策均有一定的约束。一方面，WTO组织对国际收支的调节存在着约束，一般不允许采取紧急限制进口等直接管制办法。随意提高关税以限制进口的措施受到约束，直接补贴原则上被禁止，在运用汇率和外汇管制等措施调节国际收支时，也必须要符合WTO组织的规则。另一方面，WTO组织规则对国内财政，税收、金融、科技、环保以及产业政策的实施方式也有一定的要求和规范。因此在加入了WTO组织以后，中国宏观调控的主要手段，包括财政政策、货币政策都将受到WTO组织规则的直接或间接的约束，中国必须对宏观经济调整的模式加以改变，以适应这些规则与约束的要求。
第四，在全球经济调整过程中，提高国际竞争力始终是各国努力的方向。发展中国家知识与技术的积累与国际竞争力的提高是通过诱致性制度变迁的方式来实现的。遵循这种技术轨迹的国家的共同特征是，知识与技术的积累是渐进和缓慢的，国际竞争力也是在一次次的技术创新中经过漫长的积累而形成的。在国际竞争日益激烈，全球知识存量迅速膨胀的今天，国际竞争已转向以知识为基础的国际竞争力的竞争，而中国要构造以知识为基础的国际竞争力，不能通过漫长的诱致性变迁机制来实现，而必须通过对经济增长方式的转变来实现，从要素投入型的增长方式转向重视科技和教育的要素效率增长型的经济增长模式。因此，以知识为基础的国际竞争力的竞争对全球经济调整中的宏观调控模式提出了挑战，中国的财政金融政策应该具有促进知识积累和技术创新的激励机制。
四、中国尚不完全具备采用IS-LM-BP分析框架的前提条件 --微观基础与传导机制的缺失
改革开放以来，中国一直存在着如何进行宏观经济分析的问题或争论，这种争论每隔一段时间就会爆发一次。尽管每次大的争论都能够把人们对宏
观经济分析和宏观经济政策的认识引向深入，但是每次争论的焦点问题并没有解决。这个焦点就是，如何将西方主流宏观经济学理论与中国的宏观调控实践结合起来。
经济学是求真与致用之学。然而，西方现代主流经济理论除了在少数概念(如稀缺、供给、需求等)和分析工具(如边际分析、弹性分析、定量分析)上具有实用性外，在整体上是一种既不求真(即不能告诉我们经济中的现实情况是什么)，也不求用(即不能告诉我们在经济生活中怎么去做)，而只是求形式之美(即在以经济人为核心的一系列假定下证明市场经济可以达到完全竞争和一般均衡状态)的学问。为了保证其理论体系的完整性和形式上的对称性，同时为了坚持市场经济理念的完美性和教育上的方便性，西方现代主流经济学试图将复杂而生动的社会经济现实通过一系列严格的假定，建立起在市场交换行为基础上的简单总量均衡关系。问题的关键是，西方主流宏观经济学理论试图以这种简单总量均衡关系来替代其他各种经济关系对现实宏观经济问题的影响和解释，并且试图给出政策处方。西方主流宏观经济学(主要是新古典宏观经济学)有关宏观经济分析和宏观经济政策的观点，即使是在西方发达国家也是倍受质疑和常常碰壁，对于像中国这样的市场经济关系更加复杂的发展中国家来说，运用西方主流宏观经济学理论时必须更加谨慎。尽管从学术入门来看，了解这种高度抽象的简单总量均衡关系及其模型十分必要，但是用基于这种关系的认识来直接指导中国的宏观经济政策和实践，则有可能使人误入歧途。
很长时间以来，在对中国宏观经济问题的理论和实证研究中，人们一般都会采用IS-LM模型及其扩展形式IS-LM-BP分析框架。然而，IS-LM-BP分析框架是建立在一系列前提假定基础之上的：需要有发达而完善的市场体系；微观经济主体行为市场化；利率能充分反映市场资金的供求状况：生产、消费、投资和储蓄等经济变量对利率反映较为灵敏，等等。如果前提假设在中国的现实情况下并不存在或不完全具备，那么简单地利用该框架来研究中国的经济问题，就可能会得出错误的结论。
虽然中国目前已经初步建立了社会主义市场经济体制，市场制度基础的建设取得了长足的进展，但依然不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了微观经济基础的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分--非国有企业--基本上是按照现代企业制度的要求建立起来的，它们具有产权明晰的特征，能对市场价格信号作出较为灵敏的反应，其行为由市场机制调节，是市场经济意义上的微观主体；另一方面，改革后仍然保存的存量部分一国有企业--虽然历经不断深入的改革也日益向现代企业制度转变，但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决，无论在产权结构还是在治理结构中，国有企业都存在着明显的政企难分的特征，因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性，是不完全市场经济意义上的微观经济主体。国内经济学界对这种二元格局的另一种流行划分法是所谓的体制内的国有企业与体制外的非国有企业。实际上，这是相对计划经济体制而言的，如果相对市场经济体制而言，则体制内的就应该主要是非国有企业，而体制外的是传统的国有企业。
有效的宏观经济政策除了要有能对政策信号作出理性反应的微观基础外，还有赖于政策传导机制的畅通。在市场经济条件下，利率是解释货币政策传导机制的最重要变量，它通过多种途径传导并影响到实体经济。但利率的有效传导须以利率市场化为前提、并以相对完善的货币市场和资本市场为基础。严格地说，中国的利率基本上是由政府确定，并不能反映市场资金的供求状况。利率传导机制的市场化前提不存在，IS-LM-BP分析框架就失去了研究中国经济问题的意义。
即使政府确定的利率反映了市场供求，被认为是一种准市场化的利率，在资本市场受到严格的管制以及金融市场被分割的情况下，金融市场制度基础的局限也极大地制约着利率机制的有效传导。谢平和廖强(2000)明确地指出了利率传导机制的资产结构调整效应与财富变动效应之所以不佳，原因正在于中国的非货币金融资产与货币金融资产、金融资产与实际资产之间的联系不紧密、反馈不灵敏，金融体系与实际经济体系各经济主体和运行环节之间远未衔接成一个联动体。非市场化的利率使中国的货币政策在总体上成为一种外生于市场经济的政府安排，实体经济难以对其作出灵敏反应。
市场体系的不完善使得中国货币政策的传导主要是通过信贷机制来进行的。斯蒂格利茨认为，信贷的可得性是影响货币政策效力的关键因素，“影响经济活动水平的是私人部门获得信贷的条件以及信贷数量，而不是货币数量本身。”就中国的现实情况来说，体制内外不同的微观主体的信用可得性是完全不同的。市场体制内的微观主体(非国有企业)因金融市场的制度歧视被隔绝在以银行为主的金融体系之外，货币政策相对于它们是一种外生的安排，效应当然无从谈起。市场体制外的微观主体(国有企业)的反应则可从两方面来分析，一方面是，对于那些效益和资信状况均良好的主体，它们并非惟一地依赖银行借贷渠道融资，即使这类主体不受市场的制度歧视，而且金融机构也愿意与它们发生借贷行为，但货币政策对它们的效力相当微弱；另一方面，对于那些效益和资信状况均不良的主体，由于它们存在严重的道德风险和过大的监督成本，金融机构出于自身稳健经营的要求，又往往不愿与其发生借贷行为，所以形成银行普遍的“惜贷”现象，货币政策对这类主体的投资引诱也不明显(只是较大地减轻了它们的利息负担)。由此可见，中国货币政策效果不显著并不是货币政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件问题。
与货币政策一样，中国财政政策也缺乏一定的微观基础和传导机制。1998年以后，面对国内通货紧缩的状况，中国政府实行了积极的财政政策。尽管以增发国债为主要内容的积极财政政策在扩大基础设施投资进而从拉动经济增长方面发挥了重大作用，但作为市场经济意义上的一种宏观调控政策，财政政策的主要功能并不仅仅体现在扩大支出的直接效应方面，而在于通过政府支出的扩大去拉动民间投资的间接效应方面，否则，财政政策就与计划经济体制下的政府投资没有什么两样。
篇2
关键词：思想政治 和谐社会 农村 挑战 对策
改革开放以来，我国所取得的经济发展成果是有目共睹的，但是经济发展与精神文明之间的失衡与脱节也在不断加剧，在此背景下，党的十六届四中全会明确提出构建和谐社会的发展目标。和谐社会要求经物质文明与精神文明协调发展，长期以来，我国广大农村地区的精神文明建设一直滞后于经济发展，这给和谐社会的构建造成了巨大的负面影响，在此背景下，尽快采取有效措施来加强农村思想政治工作的开展已经成为了一项重要的政治人任务，其迫切性空前突出。
一、农村思想政治工作面临的挑战
长期以来，在以经济发展为中心的指导原则下，我国农村各县工作的开展都是围绕经济发展进行开展，这导致思想政治工作开展收到了极大的忽视，既有的思想政治工作没能跟得上农村社会发展的需要。在农村经济社会环境发生巨大改变的背景下，农村思想政治工作的开展突出的面临以下几个方面的挑战：
1.工作对象更加复杂
传统的思想政治工作对象比较单一，即都是农民这一群体，但是随着社会主义市场经济的不断发展，农民这一群体本身已经出现了明显的分化特征，这种分化导致农民群体变成了若干不同的社会阶层。这一阶层以学历、财富、职业为典型特征，虽然从身份层面来看依然是农民身份，但是不同阶层的人群与传统意义上的农民已经有了更多的不同。工作对象的分化意味着不同阶层思想状况有了很大的改变，这给农村思想政治工作的开展提出了更大的挑战。
2.工作环境更加恶劣
工作环境恶劣也是农村思想政治工作面临的又一挑战，这里的工作环境不是指的物质环境层面，而是指的精神环境层面。在市场经理浪潮的冲击下，我国农村居民的道德观以及价值观同样经受到了巨大的冲击，一些不良的价值观念已经在很多农民身上带有普遍性。与此同时，农村居民价值观呈现出多元化以及个性化的发展趋势，这种价值观层面的扭曲与异化带给思想政治工作更多的挑战性。
3.工作基础更加薄弱
思想政治工作的开展需要坚实的基础条件的支持，这种基础条件目前在农村呈现出不断弱化的趋势，一方面是群众基础的薄弱，农村生活方式发生变化背景下，农村已经呈现出空心化的发展趋势，很多农村地区都只剩下了一些老人以及儿童。另一方面就是农村思想政治队伍基础薄弱，很多农村地区已经没有了专业或者兼职的思想政治工作队伍，这进一步农村思想政治工作的开展带来了挑战。
二、加强农村思想政治工作的对策
思想政治工作的有效开展对于和谐社会的构建正在发挥着越来越重要的作用，面对农村思想政治工作中出现的各种新挑战，本文认为应该从以下几方面着手加以解决：
1.重视农村思想政治工作的开展
观念是行动的前提基础，面对农村思想政治工作中出现的各种新情况以及新挑战，政府应从观念层面有一个高度的认知，加深对农村思想政治工作的重要性的认识。政府应充分利用各种舆论工具或者借助各种培训活动的有效开展来加强人们对于思想政治工作的重视。观念层面的重视反映到实际中就是对农村思想政治工作物力以及人力方面的大力支持，这对于农村思想政治工作效果的提升而言，将会起到事半功倍的效果。
2.注重农村思想政治工作的多样化
工作对象与工作环境的变化对于农村思想政治的开展是一个重要的冲击，针对这种情况，农村思想政治工作的方式应更加灵活，这样才能取得良好的效果。农村思想政治工作的开展应在建立在对农村实际情况充分调查的基础之上，无论是思想政治工作方法的选择，还是工作指导思想的制定都应立足于农村的实际情况。思政工作的具体开展应随时而变，根据农村居民的需求特点进行多样化的设计与开展，这样才能达到理想效果。
3.加强农村思政工作队伍的建设
建立一支工作能力强，职业素养良好的农村思想政治工作队伍已是应对农村思想政治工作开展的必然选择。国家应进一步的充实农村思想政治工作队伍，通过政策方面的设置来吸引到更多的优秀人才来加入农村思想政治工作之中。与此同时，对于现有的农村思政工作人员应加强培训，通过不断强化的培训来提升工作人员的能力。通过上述两个方面的努力，将会为农村思政工作的开展夯实队伍基础。
农村思政工作的改进是一项涉及面广的系统工程，需要社会各个方面的大力支持，考虑到我国地域广阔，农村地区的实际情况千差万别，这更加要求农村思想政工作的开展迎秉承实事求是，以人为本的基本工作理念，在具体的实践中不断探索出一条符合本地实际情况的思政工作路径。
参考文献：
[1]郭涛.社会主义新农村建设中的农村思想政治工作[J].求实，2010（5）.
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篇3
由于自营经济是以私有制为基础,以家庭为单位而从事的生产经营活动的自然经济实体,因而,在可持续发展中存在着诸多的薄弱环节。
1.1总体开发不足
由于缺乏可行性项目支撑,大量林地资源开发利用程度较低,闲置待开发资源较多,资源优势未得到充分利用。
1.2生产经营组织化程度低
虽然产业门类齐全,但从规模上看,产业集群化不够,多数是以一家一户单户经营,没有形成联合体,难以形成规模优势,不能满足市场批量需求和有效的辐射带动能力。
1.3科技、管理水平低
在种养过程中尤其是养殖方面,养殖户大多采用传统的养殖方式,对科学养殖技术掌握不够,饲养成本高,效益差,不能适应市场需求。
1.4产品销售渠道不够畅通
多数职工自营经济户处于分散生产经营状态,缺少科学技术知识、管理经验和市场信息,往往盲目追求产品的数量,而忽视产品的质量,导致有些产品质量不合乎市场需求,从而出现销售不出或低价销售的现象,效益得不到保障。
1.5缺少资金支持
近年来,尽管泉阳林业局出台了一些优惠政策,大力扶持职工自营经济,但资金还是很有限,贷款难度又很大,使有些想上项目的职工缺少必要的启动资金,想把项目做大做强的自营经济户缺少流动资金,相当份额的林下经济产品以原始状态投向市场,价格低廉且波动大,制约了自营经济的发展[2]。
2泉阳林业局自营经济可持续发展的对策
2.1以市场为先导,开发适销对路产品
发展自营经济是一项上合国策,下合民心,政治上保安定,经济上得实惠,投入少、见效快、风险小,收入高的惠民工程,发展前景广阔、潜力巨大。根据泉阳林区特有的生态经济系统特点和产品的市场情况,在充分尊重职工意愿、维护职工利益的基础上,制定自营经济发展规划,适时引导职工开发自营项目,科学选择林间种植、养殖模式,拓宽林间种植、养殖类别,因地制宜,宜养则养、宜种则种[3]。防止盲目跟风,一哄而上,产销脱节,给自营经济户造成不必要的经济损失。
2.2培树龙头企业,带动产业发展
经营分散、规模小、生产经营组织化程度低,是制约职工自营经济发展的重要因素。因此,企业在考虑自营经济可持续发展中,就必须要强化龙头企业的培养,走产业化经营之路。企业要给予政策上的、资金上的、项目上的扶持,培育自营经济大户,发挥经济能人的示范、带动作用和能人效应。同时,要引导和鼓励自营经济户向产品的深加工和精加工延深,提高产品的附加值,促使自营经济上规模、上挡次、集约化、产业化,提高产品市场竞争力。逐步形成以龙头企业为主导,支撑拉动区域经济发展、带动职工增收致富的产业集群,构建林产品生产、加工、综合利用逐级增值的产业发展格局。
2.3强化科技扶持,发展品牌经济
林区交通、信息、科技等方面的相对滞后,为职工自营经济带来了诸多的影响。企业必须在技术、信息等方面加大扶持力度。建立健全科技推广、培训和服务的信息网络体系,根据企业的资源优势和职工自营经济的项目,组织科技培训、技术推广、产品包装、市场营销、产前、产中、产后的跟综服务。对已具备一定规模的产业,可根据自营经济户的意愿,帮助组织产业协会,进行行业管理、维权保障、品牌研发、市场研究、规避风险等活动,提高产业的抗风险能力。与此同时,企业要鼓励自营经济树立品牌意识,打造自己独立的品牌。如林业企业中的“泉阳泉”矿泉水、“露水河”刨花板、“金桥”地板,就是因为创出了中国品牌,赢得了市场声誉。林下经济同样要打造出高质量、有品位、有特色、有声誉的品牌。只有这样,才能提高市场的占有率,才能在众多的同样产品中独占鳌头。
2.4加强政策扶持,建立健全保障体系
泉阳林业局针对职工发展自营经济存在的问题,在放宽经营范围、经营方式、从事经营的对象的基础上,又制定了相应的扶持政策:①林地转包扶持政策:实行林下经济发展优惠政策,降低林地承包林政防火抵押金,减轻职工缺少项目投入资金的困难;②优惠提供原材料政策:以优惠价格为职工优先提供发展食用菌培植业和天麻培植业所需的枝桠材。对发展野生灵芝栽培项目的职工,优先提供针叶材种类木材菌材。各林场(所)在木材生产林班枝桠材运输结束后,林班剩余物可以由各林场(所)所需菌材不足的职工自行拣集,由各林场(所)进行现地管理;③优惠提供可利用空闲林地发展自营经济政策:对于各类计划内还林地,采取营造用材林和经济林相结合的措施,鼓励职工获取林地经营权和使用权发展自营经济。准许利用幼龄林中空闲林地开展绿化苗木培育或间作其他经济作物。
2.5加大资金扶持,缓解制约瓶颈
资金的短缺是制约自营经济可持续发展的重要瓶颈,不少职工因缺少项目启动资金和后续投入资金而放弃了自营经济的开发和发展。林业局在经济非常困难的情况下,制定出台了职工发展自营经济的资金扶持政策:①对林地管护承包经营户提供部分管护资金。结合二期天保政策,对承包林地发展林下经济项目的承包经营管护户,在承包林地内实行开发与管护并举的措施,为尽到管护责任的经营户支付管护费;②优先安排林地承包经营户从事营林生产。对承包地内及其他林地的营林生产经营活动,优先安排给缺少项目投入资金的林地承包经营户;③对发展林地经济项目缺少启动资金的职工给予低息小额资金扶持贷款,贷款期限为3~5年。放宽贷款政策,有稳定收入的公职人员均可担保。
2.6坚持生态优先,确保生态环境得到保护
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关键词：林农关系，问题，对策
构建和谐的林农关系，无论从现实来看，还是着眼未来，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。没有和谐的林农关系，就没有林区的稳定，只有处理好林农关系，才能确保林区的稳定，确保社会主义新林区和社会主义新农村建设的顺利进行。
一、目前林农关系存在的主要问题及原因
从历史上看，在过去几十年中，由于林业和农业的生产力水平不够发达，生产和经营方式不复杂，生产关系相对落后，居住在林区的广大林业职工和农民之间的关系是比较好的、比较稳定的。就目前从总体看，林农关系的主流也是融洽的，林区是平安的。但是，随着林业改革不断深入而引发的新的林农之间的矛盾，已呈现出来，而且显示普遍的态势，有时甚至是尖锐的。[1]突出表现在三个方面：一是农民与林地承包人之间的矛盾。林地承包之后，一些农民对承包人不允许他们进入承包地割烧柴、打松籽、抓林蛙等不满，甚至采取过激的反抗或极端的报复行为。如某林业局林地承包人被人毒死林蛙500多公斤，承包的几垧地树苗被毁坏。一些农民因涉林问题而群体闹事已达到了违法的程度。二是农民与林政管护之间的矛盾。主要有两种情况，一种是农民非盈利性质引发的矛盾。有的农民因制作农用工具等滥砍林木被处罚产生不满，从而引发林农之间矛盾，就是这种性质的矛盾。[2]另一种是农民以盈利为目引发的林农之间的矛盾。有的农民为了金钱盗伐木材、非法捕杀野生动物等违反林政、违反法律，受到处罚，对林业执法人员嫉恨，甚至报复，所产生的林农之间的矛盾就是这种性质的矛盾。三是农民与林业职工个体之间的矛盾。主要是打仗、斗殴等引发的林农之间的矛盾。。这类性质的矛盾不是林农矛盾的主要方面。
综合分析林农之间产生的矛盾，原因虽然复杂，但主要有三点：一是从客观上看，这是林业改革带来的必然。。国家实施“天保工程”以来，林业的木材产量下降，富余人员增加了，为了解决林业职工的生存问题，国家在林业实行了林地、沟系承包。如：过去敦化林业局木材年产量40多万立方米，现在只有15万立方米，产量减少了，有些林场还实行了全面禁伐，职工只有放下斧锯，承包林地、沟系、果林，向森林资源要“工资”，开始了“第二次创业”。林业这种变革，使过去林农“共享”的森林资源不能再“共享”了，只有承包人“享受”了，这就打破了过去林农在森林资源利益分配上的格局，林农在森林资源利益分配上的关系发生了新的调整。农民对这种利益的重新分配不理解，认为山林是老祖宗留下的，让林业职工承包不合理，心里不平衡。由此出现了偷、抢、甚至集体哄抢承包人果实的现象。二是从农民的自身素质上看，这是农民法律意识淡薄所致。无论是以盈利为目的的各种违法行为，还是非盈利的各种违法行为，以及偷、抢承包人果实的违法行为，都是法律所不允许的，都要受到法律的制裁。。有的农民对此明知，有的农民对此不明知，明知与不明知所引发的林农矛盾，其实都是农民法律意识淡薄所致。[3]三是从管理上看，这是林业管理不到位所致。从政策上看，国家对林地承包没有象耕地承包政策那样系统、规范、严谨，这就给承包管理带来的诸多问题，从林地区域上看，林地不同于耕地那样好区划，承包范围界定的难度较大，如：有的承包人私自扩大承包管辖范围，不让农民进入，有的承包人只是承包了红松果林，并没有承包林下，却不让农民到林下从事采集业，如此等等。从经验上看，林地承包时间不长，管理经验以及对林农双方产生矛盾处理的经验都不够。除此以外，个别管理人员不公正执法、工作方法简单等，也是导致林农矛盾发生的一个原因。
二、构建和谐林农关系的对策及建议
妥善解决林农矛盾，构建和谐林农关系，应主要从以下几方面着手。
1、实行林地产权制度改革—这是构建和谐林农关系的根本。应遵循林业的特点和规律，从根本上改变森林资源管理模式，[4]也就是林业职工可以象农民承包土地一样承包林地，按照“远封近分”的原则，对林农交错、浅山区相对分散、零星分布的易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工实行家庭承包经营，把林地的经营权、林木的所有权和处置权全部交给职工。这样，一方面可以充分调动林业职工的积极性，把森林资源管护、利用的更好，另一方面，可以用法律来保证承包人的合法权益，明示承包人的利益神圣不可侵犯，真正实现“林定权、树定根、人定心”，从而防止农民的非法行为和林农矛盾的发生。
2、搞好双向教育—这是构建和谐林农关系的基础。要坚持林情、场情、乡情、村情同时讲，在感情上拉进林农之间的距离，使林农真正认识到互相依存，共同发展的道理，牢固树立建设社会主义新林区，林业离不开农民的支持，建设社会主义新农村，农民离不开林业帮助的思想。要深入进行林业法律、法规教育，尤其要使农民对现行的林业改革政策法规有深刻的了解和认识，从而增强农民的法制观念和政策观念。同时，也要严格规范林政执法人员的行为，做到公平、公正执法。
3、完善法规政策—这是构建和谐林农关系的关键。在现实工作中，常常遇到这样的事情，农民为了基本的生活，如备用烧材、制作农用工具、盖农用房等，所用木材违反了林业政策。对这种情况，如果处罚了，农民就有意见，甚至会使矛盾激化，如果不处罚，执法者就是“不作为”，是一种失职、渎职行为，也要受到法律的处罚。我们必须面对现实，承认现行的林业法律法规、林业改革政策、林业执法的标准存在相互矛盾、脱离实际的问题。这些问题的存在不利于防止、处理林农矛盾，不利于构建和谐的林农关系。[5]因此，必须进一步完善森林资源管护的法律法规，特别要注重完善在林业改革过程中以及在建立社会主义新农村过程中各种发展经济政策、林业执法标准，使法律法规、各种政策、执法标准相互一致，为防范和处理林农矛盾提供法律和政策依据。同时，在林政执法过程中，必须坚持以人为本，从实际出发，实事求是，把执法的坚持原则性和灵活性相结合，妥善处理农民生产生活中的涉林问题。如敦化林业局松江林场在防火期，对农民着急烧荒种地，并没有做经济处罚，他们把烧荒的农民请到林场食宿，办学习班，使农民深受教育、感动，大大减少了林农矛盾和林政案件的发生。
4、建立健全长效机制—这是构建和谐林农关系的保证。要根据实际情况建立健全构建和谐林农关系的组织领导机制、宣传教育机制、信息通报机制、矛盾排查调处机制、打击各种违法犯罪机制等各种长效机制，这是构建和谐林农关系的重要保证。如敦化林业局在这方面建立了“两个坚持”、“三个做到”、“四个定期”运行机制。“两个坚持”即：坚持信息员互相通报制度，及时了解、掌握社会治安动态和林农之间可能出现的矛盾和问题；坚持治保会、调解委员会工作制度，及时化解林农矛盾。“三个做到”即：做到村民家中遇到特殊困难时，林场领导及时为村民解决；做到每逢村委会成员家中有红白喜事时，林场领导必到场；做到林农出现矛盾时，林场领导必到场解决。“四个定期”即：定期召开场村共创联席会；定期召开场村信息情报通报会议；定期召开矛盾纠纷排查会议；定期召开责任落实总结会。这些制度的建立和实施，为构建和谐的林农关系提供了保障，取得的很好的实效。
参考文献：
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2．杜欣;赵文华;论林业在我国农业持续发展中的地位[A];西部大开发 科教先行与可持续发展——中国科协2000年学术年会文集[C];2000年。
3．向成华、潘攀；《四川林农复合经营持续发展对策探讨》；山地学报； 1997年01期。
4．王玉芳;林业与西部开发互动研究[D];东北林业大学;2002年。
5．陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探讨J.经济问题探索，2006（1）。
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关键词：林业生态；分类经营；对策；建议
收稿日期：2011-06-08
作者简介：梁和英（1960―），女，贵州织金人，助理工程师，主要从事林业营林生产技术指导工作工作。
中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：1674-9944（2011）07-0171-02
1引言
林业是所有生态建设的主体,也是规模巨大的生态经济循环系统,林业生产的物质产品绝大部分都是可降解再生的绿色能源,在节能减排目标中具有不可估量、不能替代的重大意义和作用［1，2］。林业又是生态文化的源泉。必须在科学发展观指导下树立正确的森林经营理念,体现在人与环境、资源与生态、经济与自然的协调和统一的发展,通过科学、政策、技术和不断进步的管理措施,通过不断地适应寻找到适合我国社会自身发展情况的道路,以期达到林业资源的多方面发展、和谐发展和可持续发展［3］。
2林业生态建设的意义
2.1现实方面
在我国社会和国民经济飞速发展的同时,我国生态环境呈几何速度恶化,自然生态系统被污染和过度索取,大量自然资源面临着短缺和后续乏力,其中林业资源也是其中之一。按常理来说,作为可再生资源的林业,只要统筹科学、开发合理,是可以持续为我国经济建设做出贡献的。但是,我国森林产业的现实状况是森林生态系统退化速度比建设速度快,局部好转,总体恶化,林业生态环境建设的主体缺位、供体错位,载体即林地和林木发展跟不上经济发展需求。林业生态环境恶化造成了每年数百亿的经济损失,传统的林业经济模式已经无法适用于现代社会经济发展,改变势在必行。
林业主要以森林为主要资源,森林是一种复杂的复合生态体系,是地球生态环境的重要组成,是人类O2的制造者和CO2的净化器,也是生态链中重要的一环。林业生态环境的保护和建设主要也是对森林资源而言的,林业的生态建设是指针对人类社会面对的越来越严重的的生态问题和环境危机而提出的一种保护、恢复和建设生态林业系统的规划和措施［4］。而从某种意义上讲,人类社会现在面临的环境与发展的困境,实际上是人类长期错误对待大自然的结果,生态问题和环境危机严峻形势迫使人类去思考如何与自然相处,去思考人类的命运和地球的前途。
2.2经济方面
森林是我国生态系统的主要环节,也是林业经济的最重要载体。培育健康的森林生态系统是林业生态环境保护和经济建设的最主要目标。完整平衡的森林生态系统不仅能够持续提供生态效益也能持续提供经济效益。被破坏的退化的森林不仅在物质生产能力上明显衰退,森林的其他效益功能也必然相应减少。我国现有森林生产力只相当于其潜在生产力的1/3,这是国内林业产业界内的共识,因此恢复、开发和提高森林生产力的可能性是存在的,也是必要的。此外,林业生态环境可以支持复合经济体系的发展,可以帮助建设和发展多样化的经济结构,在成熟健康的市场经济条件下,完备的林业生态体系和发达的林业产业体系是共生的,如果片面强调任何一方面的效益,都会使林业生态环境保护和经济建设失去推动力与生命力。因此,完全可以在建设功能性完整的林业生态体系的同时,形成以林业资源为依托、以商品林基地为龙头、以林业商品产业和绿色旅游产业为一体的林业产业体系,建设如木材、林果、花卉、草坪等产品的深加工产业,逐步形成比较发达、系统和绿色的林业产业。
2.3技术方面
全面加强森林保护,减少资源损失。抓好种苗生产,坚持良种壮苗,提高旗（县）造林种苗自给率。工程造林一定要按管理办法进行。要有施工设计,按设计施工,采用良种壮苗,高标准整地,造林后严格检查验收,填写工程造林卡片。坚持以质量效益为中心,在提高质量效益的基础上,加快进度。调整林种、树种结构。在林种上,要增加经济林的比重。在树种上要增加经济价值高、生态效益好、抗病虫能力强的树种,逐步改变树种单一的局面。要进一步调整乔灌木造林的比重,灌木造林比重大的地区,凡能营造乔木的地方尽量增加乔木造林。全面推行混交林。抓好中幼龄林抚育。织金县国营桂花林场大面积的中幼龄林未得到及时抚育,严重影响了林木生长和林分质量。各地应积极抓好中幼林抚育工作,这是提高林地生产力的重要措施。
3森林分类经营促进林业生态建设
实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革,其主要任务并不在于对森林进行简单的划类,而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革,以推进林业的可持续发展,进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。
3.1成立公益林、商品林管理机构,实施分类管理
应建立与分类经营相适应的林业管理体制,将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林（草）、天然林保护、防护林建设、保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。这既是森林分类经营的要求,也是林业可持续发展的必然要求。
3.2改进在分类经营条件下对森林的经营方式
根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入（包括高科技的投入）、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。
3.3帮助生态公益林区群众解决实际困难
引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。
3.4适度调整林产品税费,促进林业发展
林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通2个环节重复征收2个8%（贵州省为2个8.8%）的税问题,林农和林区干部意见较大；其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。在这种情况下,建立生态公益林的补偿制度就是当务之急。
4结语
林业生态建设改善林业生态环境、减少城市建设浪费现象、实现城市经济可持续发展是十分必要的。以林业生态经济为重点、以环境建设为中心的全国绿化模范城市、县、单位的创建活动正在全国蓬勃发展。在以后的工作中,应加大宣传力度,动员全社会力量投入森林生态,在大力发展经济的同时,营造宜居的城市生态环境。
参考文献：
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［3］ 姜东涛.浅论林业改革的重要课题――森林资源资产化管理［J］.林业资源管理,1993（4）:37～38.
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关键词 林业经济；发展；青海互助
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）16-0167-03
1 森林资源状况
1.1 森林资源现状
全县林业用地211 194.2 hm2，占全县总土地面积的61.7%。其中，有林地60 497.8 hm2，占林业用地面积的28.65%；疏林地4 051.2 hm2，占林业用地面积的1.92%；灌木林地56 665.4 hm2，占26.83%；未成林造林地32 384.8 hm2，占15.33%；苗圃地173.7 hm2，占0.08%；宜林地54 631.8 hm2，占25.87%。按土地权属分，国有林120 841.7 hm2，集体林90 352.5 hm2，分别占全县林地总面积的57.22%和42.78%。全县活立木总蓄积600.35万m3，森林覆盖率为34.2%，林木绿化率为36.0%。
1.2 野生动植物
1.2.1 植物资源。互助土族自治县的植被丰富多样，已定名的高等植物有981种，隶属92科391属，其中经济植物有870余种，有药用价值的植物624种，名贵药材有党参、黄芪、贝母、大黄等。
全县植被可分为森林、灌丛草甸、高山草甸、草原、荒漠草原和高山流石坡稀疏植被6种类型，其中以前4种为主。森林植被主要分布在天然林区，主要乔木树种有云杉、圆柏、油松、青杨、小叶杨、山杨、桦树等；灌木有沙棘、柽柳、高山柳、黄花柳、杜鹃、锦鸡儿等。灌丛草甸植被，分布于海拔3 200～3 800 m，阳坡灌木有小檗、锦鸡儿、金露梅、银露梅、杜鹃等。高山草甸植被，分布于海拔在3 800～4 200 m，以莎草科和禾本科草类为主。草原植被，分布于浅山干旱丘陵地区，主要植被有抗旱能力强的冰草、早熟禾、蒿草、芨芨草、骆驼蓬、黄花棘豆等[1]。用于造林的主要乡土树种有青杨、青海云杉、油松、桦树、榆树、旱柳、沙棘、柽柳、红皮柳、柠条、锦鸡儿、北京杨、新疆杨等。
1.2.2 野生动物资源。互助土族自治县野生动物资源比较丰富，由于境内地形复杂，山高沟深，形成了生物的多样性。野生动物有179种，其中兽类40种，鸟类139种，国家一级保护动物主要有麝、马鹿、狐、狼、高原兔、岩羊、猞猁、荒漠猫、棕熊、梅花鹿等；经济动物主要以马鸡、雪鸡、石鸡、猫头鹰为主，还有鱼、蛇等。
2 林业在经济社会发展及生态建设中的地位
2.1 林业在经济社会发展中的地位
通过林业重点生态工程的实施，生态环境显著改善，有力保障了互助县经济社会可持续发展。在全县大力倡导“封山禁牧，舍饲圈养”的新型畜牧业经营方式，优化调整了农业产业结构，大力发展育苗、种草养畜等特色产业带动了林业、畜牧业等产业开发。2009年林业产值达到3 900万元。通过林业生产的发展，增加了群众收入，改善了山区生产生活条件。
2.2 林业在生态建设中的地位
随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，人们对林业主导需求发生变化，保护和改善生态环境，促进国民经济和社会可持续发展，已成为对林业的主导需求[2]。首先，林业是可持续发展的基础产业，具有与农业、水利、电力等产业同等重要的位置；其次，林业是生态环境建设的主体，在优化环境、促进发展中居于主体地位；第三，森林文化、生态文明、生态安全是精神文明建设的重要组成部分，在满足人们精神需求、陶冶情操、提高人民健康水平方面具有重要的文化价值。林业是互助县生态建设的主体，全县林业用地211 194.2 hm2，占总土地面积的61.7%，森林覆盖率为34.2%，为全县的生态环境及全县近40万人民群众的生产生活发挥着极其重要的作用。
3 林业“十一五”发展回顾
在“十一五”期间，互助县林业在林业生态建设、森林资源保护、林业产业、林业科技与林业体制改革等方面得到长足的发展，并取得了巨大的成绩，同时也还存在着不少制约林业发展的突出问题。
3.1 “十一五”期间林业经济指标完成情况
林业经济指标完成情况如下：①有林地面积：2010年达到6.05万hm2，比2005年（5.74万hm2）增加0.31万hm2，增加5.4%，完成“十五”计划的100.1%。②灌木林地面积：2010年达到5.67万hm2，比2005年（5.566万hm2）增加0.104万hm2，增加1.9%，完成“十五”计划的102%。③未成林造林地：2010年达到3.24万hm2，比2005年（2.168万hm2）增加1.072万hm2，增加49.4%。④四旁树株数：2010年达到9 440.9万株，比2005年（7 940.9万株）增加1 500万株，增加18.9%，完成“2005”计划的123%。⑤人工造林面积：2010年达到15.286万hm2，比2005年（11.986万hm2）增加3.300万hm2，增加27.8%，完成“十一五”计划的101.4%。⑥活立木总蓄积：2010年达到600.35万m3，比2005年（539.42万m3）增加60.93万m3，增加11.3%，完成“十一五”计划的100.7%。⑦森林覆盖率：2010年达到34.2%，比2005年（32.03%）增加2.17个百分点，完成“十五”计划的102%。⑧新农村村庄绿化8个村。⑨林业科技推广项目：实施互助县2005年干旱、半干旱地区抗旱造林综合配套技术推广、青海省以四翅滨藜、金露梅为主的优良灌木品种推广、青海省互助县乡土灌木树种小叶锦鸡儿造林试验、青海省互助县乡土树种育苗造林推广、互助县乌柳和沙地柏育苗技术示范青海省生态经济型沙棘优良品种繁育及示范造林、优良沙棘雌株繁育及造林推广、青海省高寒干旱地区乡土灌木树种育苗、造林技术推广等项目，完成投资378.31万元。⑩林业有害生物防治面积5.82万hm2，其中病害防治面积0.26万hm2、虫害防治面积1.506万hm2、鼠害防治面积4.05万hm2。
3.2 主要成就
3.2.1 林业重点工程推动了互助县林业又好又快发展。①天然林资源保护工程：按照《互助县天然林保护工程实施方案》，该县天然林资源保护工程有序开展，使全县10.066万hm2天然林资源得到有效保护，公益林建设取得一定的成就，共完成人工造林0.11万hm2、封山育林0.76万hm2。在加强公益林建设的同时，严格保护现有的森林植被，扩大了森林植被面积，林区生态条件得到显著改善。②退耕还林（草）工程：自2001年退耕还林（草）工程实施以来，县、乡2级政府高度重视，扎实工作，取得了初步成效。到2010年底全县共完成退耕还林（草）工程3.13万hm2，其中退耕地造林1.03万hm2，荒山造林1.83万hm2，封山育林0.27万hm2。工程涉及19个乡镇147个行政村493个社3.6万户农户。退耕还林工程的实施，调整了农村产业结构，增加了农民收入，加快了生态环境治理步伐，促进了区域社会经济的可持续发展。③“三北”防护林工程：三北防护林工程建设稳步推进，截至2010年底，累计完成建设任务4.75万hm2。其中人工造林2.58万hm2，封山育林2.07万hm2，飞播造林1 000 hm2。工程的实施改善了生态环境，遏制了区域内的水土流失，同时带动了非公有制林业的发展，增添了林业发展的后劲。截至目前，全县已有25家单位和个人承包、租赁、拍卖“四荒”地面积5 000 hm2，其中高寨镇就有10家单位和个人承包、出让、拍卖“四荒”地3 000 hm2，现已治理面积933.33 hm2，投资额达2 123万元，生态治理已初见成效。
3.2.2 分类指导，分区实施，取得成效。按照2005规划确定的三大重点区域，即达板山水源涵养林建设区、干旱浅山水土保持林建设区、川水农田防护林建设区，实行分类指导，分区实施，取得了显著成效。①天然林资源保护区全面实行天然林禁伐，开展天然林保护工程，现有10.066万hm2天然林资源得到保护和恢复；加大造林力度，通过封山育林和人工促进天然更新，扩大森林面积；加强基础设施建设，开展多种经营和转产项目，使国有林场摆脱困难，呈现了快速健康发展的势头。②公益林补偿得到实施。互助县可纳入森林生态效益补偿范围的国家重点公益林面积为1.84万hm2。按地类分：有林地0.95万hm2，疏林地0.08万hm2，灌木林地0.77万hm2。按权属分：国有林40 hm2，集体所有林1.734万hm2，个人所有林1 040 hm2，其他20 hm2。③达板山水源涵养林建设区在保护好现有森林资源的同时，营造以云杉、桦树为主的水源涵养林，以青海云杉、沙棘为主的沙棘林基地建设，加大网围栏建设力度，开展封山育林，实行封山禁牧，取得了显著成效。④干旱浅山水土保持林建设区营造以柠条、青杨、山杏等抗旱树种为主体的水土保持林，加大林木管护力度，积极推广抗旱造林技术，引进抗逆性强的适生树种，营造山地农田林网，进行低产林改造，积极营造速生丰产林，加大小流域治理力度。⑤川水农田防护林建设区营造花椒、山杏等适生经济树种的农田防护林，结合防治天牛虫害，完成第一代农田林网的更新改造，推广应用节水技术、提水灌溉技术、抗旱造林技术等，制定优惠政策，加大“四荒”地拍卖、承包、租赁力度，加快“四荒”地的开发和治理。
3.2.3 森林“三防”工作得到长足发展，确保了森林资源安全。一是保护现有森林资源为重点，严格执行林木采伐限额制度，实行凭证采伐。二是在木材运输、经营和加工管理上，坚决取缔无证经营。三是在护林防火工作中，坚持“预防为主，积极消灭”的方针，以严格火源管理为中心，做好火灾防范工作，全县没有发生大的森林火灾。四是林业有害生物防治工作，坚持“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”的方针，实行成灾率政府考核。五是林业公安民警和林政执法人员严格执法，积极查处各类破坏林木和野生动物资源的违法犯罪活动[3]。
3.3 基本经验
3.3.1 领导重视，狠抓责任落实。县委、县政府十分重视造林绿化工作，牢固树立改善生态环境就是发展生产力的思想，把加快造林绿化纳入重要议事日程，充分发挥县绿化委员会的职能作用，明确责任，强化造林绿化的政府行为。把加快造林绿化步伐作为加快对外开放、经济发展的重要基础设施建设来抓，确定林业形象工程，狠抓落实，年年都有新举措，每年都有新发展。
3.3.2 科学规划，狠抓造林质量。坚持“因地制宜，分类指导，因害设防，适地适树”的原则，实行多林种、多树种、乔灌草、带片网相结合。一是加大整地力度，做到工程造林全部整地，一般造林整地面积必须达到60%以上。二是转变造林方式，从实际出发，调整区域树种结构。三是加强管理，保证造林质量。人工林严格按《青海省主要造林树种技术规程》操作，坚持进行总体规划—年度计划—作业设计—实施造林—检查验收—建立档案的一条龙管理办法的同时，实行专业队造林，确保造林质量。
3.3.3 科技兴林，加强技术培训。把科技兴林，科技成果的推广应用作为互助县林业发展的关键环节。一是突出重点，狠抓科技培训。通过各种媒介，有计划地搞好技术培训，积极开展科技下乡活动。二是积极推广营造混交林、GGR生根粉造林、覆膜造林、地膜育苗等10项常规适用技术推广应用。三是调整林种、树种结构，增大了针叶、阔叶等乔木树种比重，提高营林实效[4]。
3.3.4 依法治林，保护森林资源。在坚持抓造林绿化的同时，不断加强森林资源的保护管理。一是严格执行采伐管理，实行凭证采伐制度。二是严格防火制度，实行“四长”负责制和“六包”责任制，加强了以火源管理为中心的预防措施。三是加强林业有害生物防治工作，坚持“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”的方针，实行目标管理，开展以鼠害和黄斑星天牛为主的林业有害生物综合治理，使主要林业有害生物得到有效控制。四是林业公安民警和林政人员严格执法，认真贯彻《森林法》及有关林业法律法规，开展严打专项斗争，有力地打击了破坏森林资源的违法犯罪活动。
3.3.5 依托资源，发展特色经济。以森林旅游业为龙头，发展林业特色经济，实施沙棘基地建设项目，带动林下种植业、养殖业发展，壮大自身经济实力。
3.4 存在的问题
3.4.1 工程造林及组织实施的难度加大。通过前期三大工程建设的实施，立地条件较好的地方已经造林，现剩造林地的立地条件较差。浅山川水地区等雨量少的地方是最需要治理的地方，但造林成活难的问题更为突出。原先工程建设中采用的领导号召、群众投劳、国家补助的建设和投入机制已不适应新的形势和国家有关政策。要探索和制订适应社会主义市场经济体制又利于林业工程建设的优惠政策。
3.4.2 治理与破坏处于相持阶段，边治理、边破坏的现象依然存在。由于互助县人民群众生活贫困，只顾眼前利益；工程建设重造轻管，缺乏保护管理措施；广种薄收、超载过牧等落后的生产经营方式没有从根本上得到扭转；加之人们的法制观念不强，执法不力，在一些地区盲目开垦和开矿、修路、采沙取石等各种经济活动，造成了林地的毁坏和生态环境的破坏，尤其是放牧在局部上抵消了工程建设的成果。
3.4.3 造林投资严重不足，制约着工程建设的质量。互助县林业建设长期实行国家补助、地方配套、群众投劳的投入机制，国家专项资金的投入水平很低。加之，地方经济困难，配套能力差，大部分项目县很难达到规划要求的配套标准，低水平的投入影响了工程建设的质量和效益。
3.4.4 乡镇林业建设机构薄弱，队伍短缺。2007年，由于全县各乡镇实施乡镇机构改革，成立了农村社会服务中心，原乡镇林业站不复存在，淡化了原来林业站的专职职能，管理不规范，缺乏必要的专业技术人员，一定程度上影响着林业工作的开展，很难适应新形势下林业工作的需要。
4 今后林业发展的重点
4.1 完善林业经营管理体制
公益林要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，确保重点生态保护区公益林封禁严管，建立森林生态效益补偿制度。一般公益林建设和管护，要积极探索与市场经济体制相适应的有效方式，实行国有民营、国有民养、民有民营，生态效益和经济效益相结合，降低公益林建设和管理成本，提高经营效益。
4.2 不断创新林业经营机制
在推进林业产业化的过程中，利用退耕还林和农业结构战略性调整的有利时机，通过承包、租赁、股份合作等多种形式，推行“公司+农户”的模式，大力扶持规模化、集约化、产业化、市场化、组织化程度起点高的民营林业，把千家万户农民和大市场连在一起。互助县国有林场全部界定为公益型林场，按公益型事业进行管理。
4.3 转变形式，强化政策引导
坚持把政策引导作为林业发展的动力，制订“四荒地”拍卖、延长承包期以及“谁造谁有”等一系列优惠政策，放手发展非公有制林业，落实了投资对象放开、投资渠道放开、经营形式放开政策，靠政策调动群众的积极性，初步形成全社会办林业、全民搞绿化的良好氛围。
4.4 建立林业多元化发展体系
加快非公有制林业发展必须最广泛地利用民资，调动民力，集中民智，不限发展比例，不限发展速度，不限经营方式，不限经营规模，积极创造有利于其发展的环境。要鼓励和引导各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业，参与林业生态建设。转变林业工程由国家统管、统建的传统营造林模式，加大对非公有制造林主体的资金项目支持力度，在资金投入上给予和国家造林同等的待遇[5]。
5 参考文献
[1] 王心同.中国林业发展的经济政策研究[D].北京：北京林业大学，2008.
[2] 李扬.林业经济发展趋势探讨[J].华章，2010（35）：15.
[3] 周素荣.浅谈我国林业经济的可持续发展[J].华章，2011（21）：48.
篇7
所谓森林分类经营(Classifiedforestmanagement),又称为“森林多效益主导利用经营,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式。
森林分类经营并不是近年才提出来的,在18世纪形成的森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。例如,在地域上把相互连接的、具有相同经营方向的块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同的小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的的森林经营类型合并建立起相应的森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型的分类经营。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经营的生物学和技术方面,忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要的方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业的局限。
关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式的讨论经历了相当长的一个时期,争论的实质是对森林利用是否存在着效益和功能上的互斥和兼容是单目标与多目标上的差异,也包含着对森林经营上的理解。在我国,对生态与经济是否一致的问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展的同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”,“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“……紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业的高效益带动全局的发展”,认为“生态经济一体化的林业难以实施”。从目前森林分类经营的理论与实践来看,后一种观点是严格的分类经营观点。但是这种分类经营应强调的是主导功能上的分工,是一种矛盾的主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一的关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益的特殊行业,两大效益的建设有完全不同的经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中的基础作用,又对市场机制失灵的方面加以克服,必须实行整个林业的分类经营。国家体改委和原林业部颁布的《林业经济体制改革总体纲要》,正式推出以分类经营改革为主题的林业经济体制改革总体方案。在1992年,中国林业出版社出版的《林业分工论》一书提出一种分类经营的模式——“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林的用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“林业分工论”是森林多功能主导利用的分工,是林业的分工,而不是林种的进一步划分。
自1995年原林业部颁发《林业经济体制改革总体纲要》以来,根据原林业部下发的《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》(林策通字[1996]69号)精神,各省(区)相继于1996年选择2～4个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》(林策发[1999]191号)和国家林业局《国家公益林认定办法》(林策发[2001]88号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。其间各省林业厅(局)也同时制定和了本省的《分类区划界定工作方案》和《森林分类区划界定操作细则》，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。二、森林分类经营的政策和经营体制问题
新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区最广大人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障,经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。
2.1国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台
生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析,我们认为造成这种局面的原因主要在于:①人们的生态观念不强,对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差,弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益,人们享受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务,而不能获得相应的补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中,森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。②森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出,已为时不短,并早已载入《森林法》中,但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。
公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制,森林的生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。
2.2分类经营管理体制尚不完善
长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多:(1)大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相单一的人工林取代,造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富,具有人工林不可比拟的生态价值。(2)因缺乏科学的价值利益投入补偿机制,国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采,或者无法在市场上实现其价值,生产经营难以为继。(3)林业企业经营目标不明确,林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。
2.3社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在
分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。
而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来,国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一,随着两大生态林业工程的相继提出和推行,林业的地位和投入均有明显的提高,但由于受过去计划经济阴影的影响,更受眼前经济利益的驱使,时至今日,部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为,以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下,林业因生产周期长、生产力水平不高,生态及社会效益表现不很直观等因素的制约,使其在市场中成为一个弱势行业,且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面,扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够,这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。
2.4公益林建设与林农生活水平提高的矛盾
国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题,。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。2.5林产品税费比例过高
据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。
2.6生态公益林的人工林问题
各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。
三、实施森林分类经营有关对策和建议
实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革,其主要任务并不在于对森林进行简单的划类,而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革,以推进林业的可持续发展,进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。
1)尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。
森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。
除了国家要增加对公益林的投资外,必须尽快建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益,谁投入”的原则,生态公益林的服务对象明确的,由其受益者补偿,服务对象不明确的,由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。我国已有部分省、市在尝试采用一些方法开展生态公益林的补偿。如:广州市人大常委会通过了《广州市流溪河流域水源涵养林保护管理的规定》,规定每年筹集1800万元作为流溪河流域水源涵养林的生态效益补偿费。各级财政都从年度支出中拿出不少于1%的费用作为公益林的投入;湖南资兴市按水库灌溉田亩面积每亩每年收取20元人民币作为生态补偿费;广西金秀县的大瑶山水源林使下游一些县受益,这些县每年给金秀县的水源林建设补偿费达数百万元。作为“全国森林分类经营试点县”的河北省平泉县根据补偿要素和实际情况,提出补偿标准,并把补偿渠道分为自我补偿、外部受益者补偿和国家政府补偿等三个方面。四川省作为一个经济不发达的地区,很难将公益林的经营投资完全交由政府或者社会去承担,但却可以本着向社会征收森林生态补偿费的思路,对一些事权比较明确的部门和单位,征收生态林的建设补偿费。只有将这个“瓶颈”尽快打开,森林分类经营的实施才有物质基础。
2)成立公益林、商品林管理机构,实施分类管理。
应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设，实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。而商品林建设商品林建设和管理可沿用原来的管理体制和方法进行。推向市场,作为企业行为,在市场上参与竞争,以适应市场,增强市场竞争力。这既是森林分类经营的要求,也是林业可持续发展的必然要求。
3）改进在分类经营条件下对森林的经营方式
根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。
尤其要调整商品林布局和结构,满足社会、经济对林产品的需求。商品林发展中应根据本地区自然、经济条件和市场需求,以市场为导向,大力营造速生丰产林,发展名、特、优经济果木林。在自然、社会条件好的地方,以工程形式营造速生丰产林,并根据速生丰产林资源布局,重新调整林产工业布局,形成资源——产业——效益良性循环。
4)帮助生态公益林区群众解决实际困难。引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。
5)适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。
结束语
森林分类经营作为我国林业改革的关键一环,要走的路还很长,在实行林业可持续发展的过程中,如何更好地实施分类经营仍是我们关注的重点。建立完整的森林分类经营管理体制并给予相应的政策支持是当前工作的重心。林业部门都应该从本地区的实际情况出发,在林业可持续发展原则的指导下,找到适合本地区林业发展的分类经营办法。森林分类经营实施的关键问题是统筹安排,分门别类。难点在于生态公益林的建设与发展。而生态公益林建设的关键是要有大量的资金投入。而现阶段我国财政状况持续紧张,资金问题已经成为整个经济发展的瓶颈。在这种情况下,建立生态公益林的补偿制度就是当务之急。
摘要：分析了实施森林分类经营中有关政策和管理体制问题,主要有公益林补偿政策和标准尚未出台;分类经营管理体制尚不完善等等并对此提出对策和建议。