财政支农政策范文

导语：如何才能写好一篇财政支农政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、当前我国财政支持“三农”政策的现状分析

近年来，中央政府运用财政政策加强了对“三农”的支持，特别是2004年以来，为了加快解决“三农”问题，中央政府在实施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力的政策措施，体现在财政支出上，不仅用于“三农”的资金投入绝对量大大增加，增长幅度屡创新高,更重要的是财政支持“三农”的指导思想和支持方式发生了质的变化，这种变化改变了国家与农民之间传统的利益分配格局。具体表现为以下六个特点：一是中央财政对“三农”支出总量保持较快增长。由于体制和财力状况，1998年以前财政支农资金总量规模比较小，自1998年国家实施积极财政政策以来，财政对“三农”的投入逐年高速增长。二是中央财政对“三农”支出结构发生显著变化。改革开放初期，中央财政对“三农”支出主要用于流通领域的农产品政策补贴支出，1998年以后，借实施积极财政政策之力，国家加大了对主要江河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加大了对长江中上游和黄河上游林业生态建设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上升。2000年以后，随着农村税费改革试点的推进，农村税费改革转移支付支出逐步成为中央财政支持“三农”支出的一个重要部分，比重迅速提高。三是推进农村税费改革，改变了过去政府与农民之间“取多、予少”的传统利益分配格局。四是把农村社会事业发展和公共基础设施建设逐步纳入公共财政的支出范围。过去对“三农”的支持主要是支持农业生产，从2003年起，中央财政用于农村公共基础设施建设和农村教育卫生等社会发展方面的支出大幅度增加。五是财政支农支出方式发生重要转变，对农民直接补贴的比重大幅度提高。长期以来，财政支农方式主要是以间接为主，或者是项目投资、项目补助，或者是对流通领域的间接补贴，实行退耕还林工程和农村税费改革以后，支农支出的方式开始发生转变。六是财政支农指导思想从以农业生产为本向以人(农民)为本转变。近年来，国家财政支农政策实现了从支持农业生产，到支持农业结构调整，再到支持农民增收的转变，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促进农民增收的措施,包括农民就业技能培训、支持农业产业化、支持农民专业合作经济组织、扶持粮食主产区、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税税率或免征农业税、清理欠发农民工工资等。与此同时，中央财政还不断加大支持扶贫开发的投入力度。

二、当前我国财政支持“三农”政策存在的问题与缺陷

以2004年作为重要分水岭，经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制基本相适应，以推进农村全面小康建设和促进农民增收为目标；以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快新农村建设为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现。这种新的政策框架体系尽管延续了过去一些政策的内容，但其包涵的理念、主要政策内容和政策作用方式，与以前相比有着本质的区别。尽管如此，我们也清楚地看到，现行的财政支持“三农”政策体系也存在一些比较突出的问题。

一是粮食安全长效机制没有形成，使得财政支出潜在压力加大。20世纪80年代以来，我国粮食供需关系曾经历几次大的波动，经历了粮食大幅度增产、库存过大、财政负担过重，到粮食连续减产、库存持续下降的过程，短时间内出现如此大幅度波动的主要原因之一是农业政策在支持粮食生产和农业结构调整之间的不断变化，没有形成确保粮食安全的长效机制。二是财政支持“三农”政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济条件下，财政对“三农”的支持，一个重要方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。但从目前看，财政政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他方面对农业农村的投资比重下降。事实上,如果仅仅依靠财政加大对农业农村发展的投入将很难满足日益增长的资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符合。三是各级财政对“三农”投入增长不对称，农村公共品供给投资机制不健全。主要表现为：中央财政和省级财政投入多，市(地)、县、乡(镇)级财政投入少；对水利投资偏重大江大河治理、城市防洪和调水，农村小型水利设施建设投入不足；农村公共基础设施建设和社会事业投入来源渠道少，投入不足。四是农村税费改革成本越来越大，中央财政转移支付范围越来越宽。农村税费改革以来，为弥补县乡财政出现的短收，中央财政已经安排了巨额转移支付。这是目前中央财政支持“三农”支出中增加最多、增幅最大的项目。随着改革试点的深入和免征农业税，农村税费改革的成本越来越大，还可能产生一些新的“改革成本”，如：农林场的税费改革；全部免征农业税；税费改革后的农村公益设施建设等成本。

总之，随着农业税的逐步取消和直接补贴规模的增加，国家与农民的经济利益分配关系由过去“索取”机制向“给予”机制转换，这种转换符合科学发展观和“统筹城乡经济社会发展”的要求，与建立和完善社会主义市场经济体制的方向基本一致，面临的问题也是随着政策转型而生，需要客观地对待，积极地寻求不断解决的措施和途径。

三、完善当前我国财政支持“三农”政策的建议

进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，有效配置公共财政资源。

一是要保持必要的财政投入增长幅度。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求今后一段时期内财政支持“三农”支出必须保持一个较高的增长幅度。随着我国经济发展阶段的转变和国家财力的增强，保持财政投入的较高增长幅度，不仅必要，而且完全有可能。关键是要切实调整国民收入分配结构和财政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支持“三农”资金的投入机制。

二是要根据“三农”发展态势和公共财政原则，合理确定财政支持“三农”资金的有效配置。随着国债规模的缩小和大江大河治理任务的逐步完成，水利基本建设投资将会逐步减少，这就有可能调整一部分资金用于农村中小型水利设施建设、农业综合开发、农业科技等方面，重点稳固农业综合生产能力的基础；农村税费改革和相关配套改革的投入可能是今后几年增长较快的一项，但在完成农业税减免后将会保持稳定；林业生态支出继续增加；随着粮食市场的放开，一定时期内农产品政策补贴的总量有可能增加，但比重会有所下降。农村公共基础设施建设和教育卫生事业支出将大幅度增加。各级财政将把新增教育卫生文化支出主要用于农村，同时，农民就业技能培训、农村扶贫和救济等方面的支出也应有较大增长。

三是要抓住重点产品、重点区域和重点环节，促进建立粮食安全的长效机制。总的原则是“财政重点保障粮食安全，市场为主发展多种经营”。在品种上，财政主要支持水稻、小麦、玉米等主要粮食作物的良种补贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、粮食安全储备等。在区域上，中央财政主要支持粮食商品率高、外调粮食多的13个粮食主产区，其中重点是黑、吉、辽、湘、鄂、皖、赣等7省。在环节上，重点促进粮食安全长效机制的形成。主要做到：坚持粮食直补政策；相应增加主要粮食品种科技攻关和技术推广的投入，提高粮食生产和储备的科技含量；实行最低收购价要限制品种、政策量化和坚持走粮食生产经营的市场化、规模化道路。

四是要加强农业基础设施建设，完善林业生态建设机制。要在压缩国债项目规模和巩固大江大河治理阶段性成果基础上，调整一部分水利投资用于农田基本设施建设。重点支持大中型灌区、中小型水利设施、水库除险加固、土地治理等。还要及时总结天然林保护、退耕还林、防沙治沙、森林生态效益补偿等工程的经验，改进投入机制和资金管理办法，解决工程到期后的后续资金来源问题，防止出现过度依赖财政投入，逐步形成生态建设的良性循环。

五是要区分东、中、西部地区采取不同的支持政策。坚持公共财政覆盖农村方向和分类指导、支持的原则，逐步打破城乡二元结构，实现城乡协调发展。要充分调动地方政府的积极性，允许具备条件的地方先行探索建立农村最低生活保障、医疗、养老等制度，并及时总结经验进行推广。从中央财政来讲，要把公共财政覆盖农村的重点放在中西部，增加对“六小工程”的财政投资；对“非典”和艾滋病等传染性疾病实行城乡统一防疫免费治疗，完善农村卫生防疫体系，逐步建立完善以大病统筹为主要内容的新型合作医疗制度；将进城务工人员纳入当地城镇公共财政的支出范围，给予平等待遇。中央财政扶贫资金着力解决2900万特困人口温饱问题的同时，加大对贫困地区公共基础设施建设和教育卫生等事业发展的扶持。

六是要着力建立财政支持“三农”政策有效引导机制。(1)发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励

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关键词：财政支农 问题 建议

中图分类号：F810.4文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0019-03

一、研究背景和意义

农业的基础地位和弱势性特点决定财政对农业支出是农业和农村经济发展的重要保证，尽管从数字上看国家财政对农业的投资规模在不断的加大，但是投资的效果和效益并不尽如人意。特别是财政支农效益低下问题表现得尤为突出。2010年党的十七届五中全会明确提出了中国“十二五”时期，“坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平。”因此，在现阶段研究如何调整中国财政支农政策，财政支农支出如何着力于解决农民增收，具有较强的现实意义。

二、中国财政支农存在的问题分析

1.财政支农宏观效益不高。财政用于农业的支出总量，是衡量政府对农业支持程度的重要标准，改革开放以来，中国财政支农支出从1978年的150亿元增加到2009年的6 720亿元，增长了44.8倍。但是财政支农总额占国家财政支出总额的比重整体上呈现下降趋势。这一比重最高时为13.6%（1979年），最低时为7.12%（2003年），截至2009年这一比重也仅上升为8.81%，这说明基本的投入规模并没有大的改变。还有其他的指标如财政对农业支出占农业GDP的比重、财政净投入占财政支农支出的比重等也均呈下降趋势，从这些指标来看，国家财政对农业的实际支持程度在不断的下降，这说明国家财政对农业的投资从宏观上重视不够，宏观效益不高。

2.支农支出的结构不合理。在农业发展各项支出中农业科技费用、农村基本建设支出和农村救济支出是关系农业发展的重点费用，可是在中国财政支农总额中，这三项费用还没有占到整个财政支农支出的50%，而且还呈逐年下降的趋势，而这几个方面正是约束中国农业发展的重要因素，用于农业生产和各部门事业费支出所占比例较大，一直维持在50%以上，由此可见，中国财政支农支出结构不合理。

3.财政支农资金使用效率低。由于中国现行的支农支出管理体制不完善，资金管理和使用部门较多，且各部门条块分割各自为政，这种管理模式使得支农资金很难进行统筹管理和合理使用，资金投放的目标不明确，资金往往不能真正用到急需的地方，经常出现一个项目分别向多个部门申请资金的情况，而各部门之间缺乏沟通和互相监督机制，导致资金投向不明确，使用效率低。

4.农业科研投资经济效益低下。虽然中国农业科研投资总量和科研投资带来的总收益在逐年递增，但是边际收益、长期边际收益和边际内部利润率在1998年之后一直呈现下降的趋势，1998 年，这 三 项指标分别为 36.89 元、308.88 元和 77.41%； 2003 年分别为 33.07元、276.88 元和 75.48%。2006年中国农业科研投入仅占农业总产值的0.4%左右，低于世界平均水平（1%），甚至还低于世界低收入国家的平均水平（0.8%），与发达国家平均水平（2.37%）差距就更大。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达70%~80%，而中国截至2008年这一比例仅为51%。

5.对农业和农村基本建设投资不足。中国农业基础设施基础薄弱，国家对农业基本建设的投资力度在很长一段时间又处于停滞不前的状态，1979年农业基建投资占财政支农支出的35.6%，此后的二十年基本维持在21%左右，1998年因遭遇特大洪涝灾害，基本设施损失较大的情况下，投资比例提高到39.9%，此后又直线下降。由于基本建设投入长期不足，农业基础设施普遍陈旧、落后，亟待更新，很难起到对农业生产的保障和促进作用，更难以满足发展现代农业的要求，同时也降低了抵御自然灾害的能力。

三、影响中国财政支农政策效益的成因分析

1.配套资金筹集难度大。尽管财政支农支出的绝对量一直在增加，但是财政支农净支出占财政总支出的比重却呈现下降、徘徊和缓慢回升的波动过程，近几年来为了保证财政支农资金能稳步增加，国家出台了一系列相关措施，并在《中华人民共和国农业法》中直接规定财政用于农业的投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。并努力运用各种方式鼓励其他社会各方面资金投入农业、农村，但是执行效果并不乐观，另外，随着税费改革进程的深入，农业税和农业特产税相继减免，地方政府财政收入锐减，又没有及时找到资金缺口的补充来源，对于中央在一些重大农业投资项目上实行的配套投入政策，由于地方财政紧张，而且缺乏投资的动力，项目所在地的农民收入又比较低，配套资金很难筹集。

2.财政资金到位率低。在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，使得财政支农支出大为缩水。据调查统计，财政对农业投入有30%左右不能及时到位或根本不能到位。随着国家农业税费制度的改革，地方财政收入大幅度减少，这种挤占挪用的现象可能会愈演愈烈。

3.财政支农资金管理缺少约束机制。虽然国家在基本建设投资的风险约束方面作了一些尝试，如实行项目法人责任制和项目资本金制，收到了一定的效果，但完善而又有效的投资风险约束机制尚未建立起来。一方面对政府投资主体，尤其是地方政府投资主体缺乏有效的监督约束机制和责任约束机制。另一方面，国家投资主体不够明确，政府投资责任虚化。从内部而言，缺乏明确的责任约束和足够的风险意识：从外部而言，缺乏必要的民主监督。

4.财政资金使用的多头管理。中国政府财政对农业投资一直执行条块分割的管理体制。从结构设置和职能看可分为三个层次。第一层次为综合职能部门，包括发改委、财政部、科技部等，除财政部门负责农业财政资金的预算安排、分配和管理外，发改委、科技部等综合部门也拥有规划制定、项目确定等职能，而且共同拥有支农资金分配职能。第二层次是涉农主管部门，包括农业部、国家林业局、水利局、商务部、扶贫办等，主要负责行业发展指导、同时履行农业财政资金使用、分配和管理的职能。第三层次是直属事业单位，隶属各涉农部门，承担相应的行政管理职能和事业发展职能。这种机构设置，产生很多不良后果。一是部门间的职能交叉，一项政策措施的落实会牵涉很多部门，环节多，时间长。二是各管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，导致农业支持和保护力量分散，缺乏整体规划。使原本有限的资金分散化，难以形成合力，制约了财政支农资金整体效益的发挥。三是资金使用主体没有话语权。现行的财政支农资金使用主要由政府主管部门进行规划，然后是层层分配计划。基层资金使用者只有被动的接受。

5.财政支农资金投入体制不完善。中国传统的财政支农体系，财政直接干预农业经营，普遍存在包揽过多的“越位”现象，而在一些市场不能自我调节或调节不利的失灵领域，又表现出“缺位”弊端。中国在财政农业支出管理上，普遍存在中间环节多，资金在途时间长，运行缓慢，资金到位率低等问题。另外中国财政支农没有经营性的投资机构，难以直接取得投资回报，财政部门缺乏支农动力，也不讲求资金投入效益。

四、提高中国财政支农效益的政策建议

1.强化政府在财政支农中的主体性作用。根据中国农业发展的需要及农业自身的特点，以及借鉴其他发达国家的成功经验，政府必须承担加大财政支农支出的主要责任。一方面，国家财政支出要向农业倾斜，优先考虑农业。另一方面，适当提高支农支出占财政支出的比重，切实加大财政对农业的投资力度。目前中国对农业和农村的投资主要依靠国债资金，也就是说对农业投资的来源不够稳健，一旦停发国债，对农业和农村的投入将无法保证。近年来，中国经济一直保持着较快的增长势头，财政收入也有较大的增加，应逐步调整国民收入分配格局，将对农业和农村的投入纳入中央预算内投资的重点，保证农业投资有一个正常稳定的来源。

2.明确地方政府的支农职责，规范地方政府的支农行为。首先，在进一步完善分税制的基础上，明确划分中央与地方发展农业的职权和支农职责。第一，区分投资方向，中央政府应侧重于大型公共基础设施的建设如大江大河的治理、大型水利工程等，和农业科研、技术推广以及先导性农业生产的发展；地方政府应侧重于外部性较小的公共产品；基层政府应把精力放在农业生产上。第二，在资金匹配额上要适当，中央要求配套的项目应根据地方的财力情况而定，不宜过多，同时地方也要预留一定的资金以保证对中央项目的配套，权责明确才能确保效益的提高。其次，要逐步规范各级政府的支农行为，加强法制约束，敦促各地方政府应按照《中华人民共和国农业法》的要求，制定出细致、具体、操作性强的实施办法，以保证预算内的地方财政支农支出增长幅度不低于地方经常性收入的增长幅度。

3.精简农业行政机构减少农业事业费支出。减少中国农业事业费开支，是优化财政支农结构的一个重要方面。目前，中国农业事业费支出过多的主要的原因是：涉农部门过多、机构重复、机构膨胀、人员编制严重超标。机构运行费用和人员开支占据了农业事业费开支中的很大比重。各地政府应建立控制人员增长的刚性约束机制，做好富余人员的分流转岗工作，最大限度的压缩支农事业费支出，确保财政支农资金真正用到农民身上。

4.加大对农业基础设施建设的投资力度。加快农业农村基础设施建设，既是改善农村民生、提高农业综合生产能力的需要，也是扩大内需的需求。政府应建立对农业和农村基础设施建设的长效投入机制，在增加财政对农业基础设施和生态环境建设投入的总量的同时，提高农业基础设施建设支出在财政支农总支出中的比重，投资的重点是：一是加强固定资产投资和农业综合开发加强生产能力建设，创建新型现代农业示范区。二是加强农田水利设施建设，努力提高抵御自然灾害的能力。三是加强农村信息化建设，提高农民基础设施占有水平和信息占有能力，提高农民的竞争力。

5.增加农业科技投资。目前中国农业面临诸多亟待解决的问题，其中比较重要的有提高生产效率，提升产品质量和增加农民收入等，解决这些问题只能依靠科技创新，而科技创新具有投入大、周期长、成功率低等问题，是一家一户很难解决的，因此提高国家财政对农业科技的投入是中国实施科技兴农战略的迫切要求。目前，政府支持农业科技进步的重点应是：（1）加强对农业科研机构的支持，加强对农业全方位的科研力度。提高农业生产和农产品的科技含量。（2）促进基层农技服务体系建设，加速科研成果的转化和实施，支持农业新技术、新品种的推广应用。加强对基层农民的科技培训，使新技术迅速转化为生产力。使农民真正走上科技致富的道路。

6.加强对财政支农资金的使用的监管力度。首先，加强对财政支农资金使用进行全过程的监督，完善内部控制制度，努力从制度上、机制上预防各类违法行为的发生。其次，针对财政支农资金管理工作中的薄弱环节和关键部位，加大监督检查力度，重点加强农机补贴、良种补贴、农田水利、退耕还林、 救灾 扶贫等专项资金检查。对重点项目的资金使用密切配合财政监察机构进行重点审计，必要时引进社会中介机构开展监督检查，并充分发挥社会舆论和各种媒体的监督作用。建立扶贫资金使用的公示制度，增强透明度。进一步规范转移支付制度，加强对地方转移支付资金的管理，从源头上加强监管，防止违法违规行为的发生。

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关键词:财政支农;税收;农村社会保障

中图分类号:F810.451文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)01-0154-03

公共财政体制下财政支农政策的存在不仅具有必要性更具有重要性,这已被大家所共识｡但是,现行的支农政策以及实施的效果却并不尽如人意,存在着“头疼医头,脚疼医脚”的现象,没有形成一个全面化､长期化的支农政策体系｡因此,尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫｡但是,这一体系的构建并不是“一蹴而就”的,而是一个渐进的､长期的系统工程｡当前的主要任务是完善现有的政策体系并积极创建新的政策方式｡在此基础上,通过进一步整合这些政策,区分其主次和先后顺序,统筹安排这些政策,使之相互配合､相互协调,最终实现政策框架的整体目标｡

一､财政支农政策的完善

(一)稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入

1.要确保国家新增财力向农业倾斜

近年来,我国财政收入每年以1 500亿元~2 000亿元的幅度递增,据初步预测,这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去｡建议国家财政每年新增财力分配要切出10%~15%的份额用于农业,这是强化农业投入的一条重要渠道｡

2.财政投入要依法进行

各级财政对农业的投入,必须建立在用法律､法规进行制约的基础上,切实做到依法投资,真正落实｡同时,各级对农业的投资总额､投资方向､资金匹配额都应制定具体标准和办法,以分清责任,强化对农业的投入｡

3.要积极利用政策作用,引导集体､农民和其他有关渠道增加对农业的投入

如投资大的项目,采取比例投入､分级负担和银行贷款､财政贴息的办法;对收益高､收效快的项目,采取利用社会资金按股投资､按股分红的办法;对资金回收期长､见效慢且不易管理的项目,采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等｡

(二)改革农业补贴政策

1.建立健全农业补贴的政策法规,使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度

根据我国现阶段农业发展和财政收支状况,可先考虑制定农业基本建设补贴条例､农业科学研究与科技推广补贴规定､农业生态保护与环境建设补贴条例等,然后逐步形成规范的《农业补贴法》,算是对《农业法》的补充与细化｡

2.增加补贴额度,改进补贴方式

要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少､相对数明显下降的状况,逐步增加对农业的补贴额度;在补贴方式上,首先改暗补为明补,减少对间接的､中间环节的补贴,直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设保管费用等方面,补贴国家需要支持与发展的农业生产项目｡其次要改补“硬件”为补“软硬件”并重｡即由过去补农药､化肥､农膜等物资为主转向对农业科技､社会化服务体系等方面的补贴｡

3.突出补贴重点

重点加强对农业基础设施建设､调整种植结构和农产品出口的补贴｡同时,还应注意增加对粮食等主要农产品的出口补贴,鼓励粮食出口,以减少粮食积压和过剩｡

(三)利用好财政贴息政策

财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式,是财政政策与金融政策相配合的一种形式,它既能弥补财政资金的不足,又能发挥银行信贷资金的优势,它是在市场基础上维持有效率的农业需要｡目前,我国的财政贴息主要用于政策性银行的贷款贴息｡但因为政策性银行的资金是有限的,远远不能满足全部政策性贷款的需要,故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息｡财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上,以解决当前农业投资整体资金不够的问题｡但应注意的是,按照WTO规则,财政贴息是属于应予减让的政策,这一数额不宜过大｡

(四)整合农业税收政策

WTO规则下,财政补贴和财政贴息都是受到限制的政策,因此利用税收杠杆发展农业就成为了当务之急｡当前,我国农业税收政策的改革主要应从以下三个方面着手:

1.进一步推进农业税费改革,建立新的农业税制

2000年以来,我国农村税费改革试点工作由安徽起步迅速推进到全国｡改革取得了巨大的成就,称得上是农村地区的一次重大制度创新｡不过到目前为止,这次改革还没有从根本上解决原来农业税制的内在缺陷,也没触及城乡分治的问题｡今后,应在此基础上进一步进行制度再创新,通过引入新的农业税制,将改革推向新阶段｡从长期来看新的农业税制应体现轻税､发展和城乡统一的原则｡其基本方案是:在近期彻底取消农业“两税”,给予农民休养生息的机会;中期基本实行城乡统一税制,直接对农业生产者征收土地资源税和农产品增值税;从长期看,要逐步有选择地对农业征收收益所得税｡

2.做好新农业税制试点的配套改革

一是进一步改革县乡财政体制,实行上下齐动｡“上动”是指中央和省要尽快规范对县乡财政的转移支付制度;“下动”是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革,通过财政改革来促进机构改革｡二是进一步放开搞活农业土地流转｡结合农业土地资源税的开征试点,建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心,积极探索各种土地流转模式,一方面促进土地资源的合理利用,另一方面为无地少地农民提供更大的选择空间｡

(五)加强财政扶贫开发的力度

1.突出资金投入的四个重点

第一,以促进贫困地区劳动力转移为目标,加强对贫困农民的教育和培训,提高就业能力｡第二,支持贫困地区基础设施建设,加大扶贫移民开发力度｡第三,支持贫困地区农产品加工､运销和农业产业化的发展壮大｡第四,支持贫困人口教育和医疗卫生｡

2.处理好四个方面的关系

第一,区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系｡就扶贫开发而言,解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位,其次才是区域经济的发展｡第二,开发式扶贫与救助式扶贫关系｡当前,扶贫开发要根据贫困的成因､特点,以开发式扶贫为主｡随着扶贫开发工作的不断深入,对贫困人口中丧失劳动能力的,应当考虑通过建立农村低保制度,或者通过直接补助资金给予救助｡第三,当前和长远的关系｡当前,财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度｡从长远看,解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业｡同时,要把扶贫开发与可持续发展结合起来｡第四,政府扶贫与社会扶贫的关系｡关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系｡

(六)完善农村社会保障制度

1.健全立法,为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证

目前应主要抓好两项工作:一是抓好单项法规的建设,如农民养老社会保险法､农民医疗社会保险法､农村工伤社会保险法､农村扶贫与灾害救济社会保险法,等等｡二是抓好地方性的法规建设｡政府除了建立一套立法体系外,还应建立有效的监督机制,加强对农村社会保障工作的监督｡

2.加强政府投入

农村社会保障制度需要政府适当的财政支持,尤其是一些基本性保障项目,如社会救助､养老､医疗等项目｡政府财政支持农村社会保障事业,一方面体现政府对农村居民保障的责任;另一方面体现了政府的公平｡同时,还应积极引导社会各方力量投入农村社会保障,构筑完整的农村社会保障体系｡

二､财政支农政策的整合

以上财政支农政策的实施并不是孤立的,彼此毫无关系的,而是相互协调､相互影响的｡这些政策之间有先后之分,主次之分,层次之分｡构建新的支农政策框架要求我们整合这些政策,协调其关系,对其作连续动态安排,发挥其整体功能｡

(一)协调政策间的关系

第一,就财政贴息政策而言,其内容可以归入到补贴政策中｡因为,财政贴息是指政府代企业支付全部或部分银行贷款利息,是财政对企业生产成本的补偿｡因此,从本质上讲它是一种间接的补贴政策｡另一方面,从财政资金的作用机制来看,财政农业补贴是通过直接的财政投资,吸引社会资金的大量投入,而财政贴息更侧重发挥金融信贷资金的优势｡因此,无论从本质上还是资金的作用机制来看,两者都是一种包含的关系｡

第二,农业投入政策与农业补贴政策是并列的关系,两者可统一内涵于农业投资政策中,在很多情况下两者的内容也是相通的｡但是,两者的作用目标和原理又有些区别｡农业投入政策侧重于农业综合生产力的提高,而农业补贴政策更侧重于直接提高农民的收益水平｡在当前我国财政资源有限的情况下,农业投入和补贴都应尽快向WTO规则所允许的“绿箱支持”转移,并有效发挥其“四两拨千斤”的作用,带动社会资金投入｡

第三,农业投资政策与农村税收政策两者无论是对农业还是农民都是一种“取”与“予”的关系,两者必须协调好,否则就会事半功倍｡比如,我国政府历来重视农业投入和农民收入问题,但与此同时我国农村的税费负担也居高不下,结果国家财政支出不少,农民的收益却不见提高,不仅浪费了资源还加剧了矛盾｡因此,在解决三农问题的过程中,首先要处理好“取”和“予”的关系｡国外的经验表明,要保护农业,实现国民经济健康协调发展,就必须对农业实行多予少取或不取的政策,我国亦应如此｡

第四,财政扶贫政策和农村社会保障政策的建立主要是针对农民增收和稳定农村经济而言的｡这两个政策的实施对于统筹城乡发展､缩小收入差距具有十分重要的意义｡财政扶贫工作要求尽快建立农村社会保障制度与之相配套｡而农村社会保障制度的建立包括建立低保制度､开展农村医疗保障和开办农村养老保险等业务,又可以切断农民致贫和返贫的根源,有助于发展和巩固扶贫成果｡从某一角度而言,建立扶贫开发新机制也是完善社会保障的一项内容｡因此,这两个政策间应相互搭配,有机结合起来｡

第五,农业投资政策､税收政策等各项宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口｡包括增加财政扶贫资金的投入,增加信贷资金的规模和通过优惠财税政策引导各种经济成分到贫困地区开发等措施｡

(二)安排政策实施的次序

以上财政支农政策间的关系要求我们在处理好国家与农民取与予的基础上,充分发挥好财政投资政策的作用,并使财政投资的重点向农村扶贫救济和建立社会保障体系方面倾斜｡具体而言,财政支农的优先次序应是:农村扶贫救济和建立社会保障体系的投入,农业基础设施建设的投入,农业生态建设的投入,农村社会化服务体系建设的投入和农村产业发展的扶持资金｡在需要体现社会公平的事务上,财政无偿投入;在体现经济效率方面(如产业建设),财政侧重是通过间接支持培育和创造环境,减少直接的投入｡财政投入要在解决眼前困难的同时,尽可能建立起一种长效机制,最终实现内在造血功能和形成自主发展机制｡

参考文献:

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关键词：公共财政；财政支农；财政补贴；政策选择

1　中国现行财政支农工作的主要问题分析

1 1　财政支农资金投入不足，不符合相关政策法规的要求

改革以来，尽管财政支农总量有所提高，但农业投入特别是公共物品的投入不足，是制约中国农业发展的重要因素。国家财政农业投入的增长幅度大大低于国家财政收入的增长幅度，1978年、2000年的国家财政收入分别为1132.26亿元、13395.23亿元，增长了10.8倍，而国家同期财政农业投入分别为150.0亿元，1237.5亿元，只增长了7.2倍，财政收入增幅是财政农业投入增幅的1.5倍。从总量上看，国家财政农业投入不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。加入WTO后，中国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场，按照WTO《农业协议》，中国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%，而目前仅为3.3%，“绿箱”政策12项支出（其中10项农业补贴）内容中中国有6项空白。因此，财政农业投入的上升空间还很大。

1 2　财政支农结构不尽合理，不利于农业的可持续发展

由于农业比较利益低，各级政府更偏重于将财政资源投向投资见效快、易出政绩的“硬性”公共产品，而不愿投向期限长、具有战略意义的“软性”公共产品。在财政支农资金结构中，用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的比重上升，且在农业事业费比重上升的同时，其内部分配结构不合理。人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，农业事业的发展面临资金的困扰。财政对农村基础教育的保障能力明显不足。国民的基础教育是纯粹的公共产品，是国家财政应首先保障的支出，但是，财政对农村基础教育的投入明显不足。以1998年为例，农村义务教育的学生达到1.23亿人，占当年全国义务教育学生总数的65%，但农村基础教育的投入仅占全国基础教育投入的56%.农村基础教育的人均经费低于全国平均水平18个百分点。在投入渠道上，来自国家财政预算内的投入仅占农村义务教育投入总量的34%，66%的教育投入是靠集资、收取学费和社会捐款解决的。

1 3　财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性

财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996～2000年，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿～800亿元，占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅为27.16%.然而，如此巨额的补贴主要都是补在流通环节，补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析：国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民，国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。

1 4　财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显

现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，实施效益不理想。从1997年到2000年的4a时间里，财政对农业生产性投入以每年7%的速度递增，而同期限的农民收入增长速度由1997年的4.6%分别下降为4.3%、3.8%、2.5%.

2　国外财政支农政策的经验及启示

2 1　巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的支持作用

从经济发展的角度分析，伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变，各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上；日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%～95%；即使像印度这样的发展中国家，国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%.在20世纪，日本于50年代末60年代初实行农产品保护政策，韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。中国进入90年代以后，经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平，因此有必要实施农业保护政策。2 2　高度重视农业科技进步，促进农业的可持续发展

发达国家科技在农业增长中的贡献份额较大，农业增长的科技贡献率为70%～80%，农业科技转化率达到80%～85%.中国农业科技水平比发达国家落后15～20a，农业科技成果的转化率只有30%～40%，在农业增长中的贡献率只有30%左右。如果中国的农业科技储备增加，成果转化率提高，那么对于中国这样一个人多地少的农业大国而言，农业潜力将会得到进一步的释放。

2 3　注重财政补贴的运用，提高农业补贴水平

财政补贴作为一种有效的经济调节手段，对促进农业经济的发展具有积极的作用。据统计，经济合作组织成员国2001年的农业补贴为3000亿美元以上，政府对农业的支持占农户收入的比重达31%.其中，美国、加拿大、墨西哥为20%左右，欧盟为35%，日本、挪威、瑞士、韩国等高达60%以上。美国准备继续加大对农产品支持计划的资助力度，拟在今后10a内增加资金490亿美元，增幅高达63%.日本则规定，凡是农民集体和公共团体购买农用机械和设施所需费用，30%～40%由政府补助金承担。

2 4　多种财政支农政策工具协调使用

美国除了采用常规的农业直接补贴、价格支持、税收减免、优惠税率、出口补贴等微观政策工具扶持农业发展外，还非常重视财政投融资工具的使用，如联邦财政拨款建立政策性的金融机构或资助其它农业信贷机构。欧盟共同农业政策工具主要包括农业基础价格补贴、农产品的价格支持、农业经营者的收入补贴、出口补贴、税收减免等支持措施。随着改革进程的深化和可持续发展意识的增强，有些财政支农措施已经开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩。

3　借鉴国际经验，完善中国公共财政框架下的财政支农政策

3 1　逐步加大国家财政支农力度，确保财政支农资金稳定增长

在公共财政框架下，财政支农的界定是以市场是否失灵为依据，而农业生产的根本特点和农产品的特殊性质决定了农业是存在市场失灵的领域。为此，应根据中国农业发展的实际状况，适时调整国民收入分配结构和财政支出结构， 适当加大财政对农业的支持力度，增加政府财政支农资金投入总量，遏制其占GDP、财政总支出、财政收入等比重的持续下滑，保持投入的稳定性与长期性；充分利用WTO《农业协议》中“黄箱政策”保留支持空间（8.5%）和“绿箱政策”条款对农业进行保护和补贴。

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关键词:“三农”问题；城乡差距；财政支农政策

Abstract:Financialsupportforagriculturepolicyhasbecometheimportantmeasureofalleviatingruralissuesconcerning“agriculture，countrysideandfarmers”.However，urban-ruralincomegap，consumptiongap，thegapbetweenpropertyandthegapbetweenpublicserviceareveryprominent.Thereasonsincludemarketandsystemtwoaspects.

Keywords:ruralissuesconcerning“agriculture，countrysideandfarmers”；thegapbetweenurbanandruralareas；financialsupportforagriculturepolicy

国家实施财政支农、惠农政策以来，我国“三农”问题加重、升级的趋势得到有效遏制，城乡差距扩大的趋势明显减缓，但“三农”问题的运行趋势还没有根本扭转，“三农”问题仍很突出。本文拟从国家实施的财政支农政策入手，对“三农”问题现状与特征的原因进行分析，在此基础上提出相关政策建议。

一、城乡居民收入、消费与财产比较

十六大以来，我国农民的人均收入增长较快，每年均超过6%，但城乡收入差距并没有缩小，且绝对差距数越来越大，处于高位徘徊状态。收入决定消费，城乡收入差距大且高位运行导致城乡居民消费差距大的现状也没有根本转变。依据国家统计局2006年统计年鉴上的数据，我国农村居民生活水平落后城镇居民生活几乎一个等级，而且这种差距仍看不出有缩小的趋势。目前，对城乡居民家庭财产情况尚无准确统计，但从居民储蓄存款余额来看，城乡之间的差距相当大，财产差距扩大从另一方面说明了城市收入的差距问题。近年来，在中央一系列强有力政策措施的促进下，农村的基础设施和社会事业有了很大发展。但由于以往的欠账太多，农村水、电、路、气等基础设施建设滞后，农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。目前，约2.8亿农民的饮水不安全，1亿多农户急需解决烧饭、取暖的燃料问题。2005年，农民平均受教育年限仅7.7年，5.04亿农村劳动力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小学及以下文化程度的占34.1%，不识字及识字很少的还占6.87%。2006年，我国平均每千人有病床2.34张，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67张，农村只有0.76张；城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备，农村仅有1.1万元。城乡文化事业方面的差距则更为明显。

上述几个方面的差距状态集中到一点，便是城乡差距、城乡居民生存权、甚至发展权的差距仍然很大，处在高位徘徊状态。

二、原因分析:财政支农角度的透视

毫无疑问题，十六大以来的财政支农政策是缓解“三农”问题的重要政策保障。但是，当前的财政支农政策与“三农”解决问题的实际需求相差甚远，政策的实施所产生的积极效应还不能完会消化二元体制(制度)及其市场等因素对“三农”的侵蚀。

1.财政支农规模偏小。国际经验表明，财政支农政策对促进农业增长具有特别重要的意义:它不仅构成农业投入的主要来源，而且对一些公共农业基础建设来说，甚至是唯一的来源。十六大以来，财政支农力度与以前相比，力度明显加大，但是财政支农规模偏小却是一个不争的事实。在我国这样一个农民收入不高、私人农业投资有限的发展中国家，目前的财政支农规模是不足以担当农民收入快速增长的重任。

2.财政支农结构偏差降低了支农资金效率。农业固定资产投资对农业的发展、特别对未来农业的发展具有决定性作用。尽管十六大以来，我国加大了对农业固定资产的投资力度，投资结构进一步优化，农业固定资产投资额平均每年增长16.45%，但是农业固定资产的年增长率波动较大，农业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例较低，这与我国农业在国民经济中的基础地位很不相称。另外，“直补”是财政支农政策的最重要工具之一，我国当前“直补”所占财政支农资金的比重很低，“直补”对农民增收的作用并不显著。不仅如此，由于当前财政支农政策的运行、管理和监督机制不完善，大量支农资金、特别是间接补贴资金容易漏损，使支农资金难以起到支持农业、农民的作用。

3.财政支农的监管制度不健全。近年来，国家出台了一系列的纪检监察制度，有关部门也围绕工作需要制定出台相关监管措施，如财政部制定实施了《财政农业专项资金管理规则》、农业部实施了《农业部财政项目支出管理暂行办法》等文件，为规范支农惠农政策监管有章可依奠定了一定的基础。但在具体政策层面上，对政策实施全程监管的制度不配套，尤其是对支农资金的监管，表现在立项拨付环节上，难以有效地监督计划或负责资金安排分配的权利部门，严格按照规定的投资方向、重点和内容进行立项和分配拨付资金。在支农资金使用环节，难以及时发现擅自改变项目计划和未按上级批准的要求执行，甚至挤占挪用、串用、虚列支农资金、套取骗取财政支农资金侵害农民利益等问题。在支农资金管理环节，由于支农资金因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善等原因，造成损失浪费、效益低下，甚至损害农民利益等问题和进行有效责任追究。缺乏健全监督制度的政策执行，难以保证政策的全面高效落实。据报道，国家审计署在对8省(区)2004年至2006年天然林资源保护工程资金审计中，查出虚报冒领挪用滞留等违规问题资金1.3亿元等事例，可以说政策执行不够公开、透明是重要的诱因。

三、结论与政策建议

1.加大支农惠农力度。目前，我国支农资金从绝对数上讲提高很快，但支农资金的比重仅占国家财政收入的8%左右，占农业GDP的10%左右。因此，在加大中央财政支农力度的同时，应建立地方各级财政增加支农投入的机制。随着中央财政转移支付力度的不断加大，地方“吃饭”问题得到基本解决以后，地方财政应有空间进一步加大对“三农”的支持力度。所以，要在进一步完善财政体制的基础上，明确中央和地方的支农责任，共同增加农业投入，逐步形成以中央为主体、地方为重要补充的中央与地方共同的财政支农投入机制。2.优化支农惠农结构。当前，有限的支农惠农资金没有发挥应有的作用。就其原因，与国家的支农惠农政策安排存在一些问题有关，使资金的投向结构不尽合理。首先，“直补”资金比例偏低，这对农民增收的贡献不大。其次，支农资金分配上应突出支持粮食生产。如进一步加大良种补贴、农机补贴、小型农田水利建设和测土配方施肥的投入规模。应支持现代农业产业体系建设，支持农村公共基础设施建设，做到因地制宜、科学规划，不盲目照搬，不大拆大建。根据现有的经济实力，集中力量重点支持农村道路、农村能源(沼气)和农村安全饮水等基础设施建设，尽快改变农民的生产生活条件。

3.进一步规范支农资金监督机制，加强支农资金使用的监督管理，提高支农资金使用效率。一是要加强制度建设。在健全现有财政支农各项规章制度的基础上，完善各项资金的管理制度，做到有法可依，依法理财。二是要加强支农资金的日常管理工作，通过开展经常性自查、重点检查等活动，及时发现资金使用方面存在的问题及薄弱环节，认真加以整改。三是要自觉接受审计、监察、纪检等部门的审计、监督，对核实的问题及时加以纠正，并按有关规定严肃处理。同时，要强化外部监督，积极引入社会监督机制，增加资金使用的透明度；提高农民监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，实行政务公开、事务公开、财务公开，定期向群众公布收支情况。四是要加强队伍建设。随着政府支农政策的不断出台和强化，支农资金使用、管理和监督的任务越来越重，要求也越来越高。改变目前大多数县从事财政支农管理的力量比较薄弱局面，加强基层农财队伍建设，适当充实力量。同时加强培训，不断提高业务能力、政策能力和工作水平，使财政支农管理工作能够上升到一个新的台阶。

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关键词:财政专项;支农政策;农业;发展方式

中图分类号:F812.8　文献标识码:A　文章编号:1672―3309(2009)11―0060-04

一、引言

2004年以来,中央先后出台直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价等一系列扶持粮食生产的政策措施。2006年,考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素,又出台了对种粮农民的农业生产资料综合直接补贴政策。2008年,中央预算安排“三农”投入5625亿元,比上年增加1307亿元,进一步加大对农业和粮食生产的支持力度,2008年对农民的直接补贴总额达到789亿元。在增加对农民直接补贴的同时,中央财政设立的良种补贴范围不断扩大,补贴品种扩大到高油大豆、优质水稻、小麦、玉米、油菜和棉花等6种,初步形成了综合性收入补贴和生产性补贴相结合的粮食补贴政策体系f张照新、陈金强。2007)。

然而,现代农业不仅要求粮食生产的稳定发展,更要求农业综合生产能力的不断提高,这从根本上说是农业发展方式转变的任务。现代农业的本质特点是“高投入、高产出”。其中,高产出是目标,高产出的内涵包括产品的数量多、质量好、农民的收入高、农村生态环境保护得好等。建设“优质、高产、高效、生态、安全”的现代农业,是转变农业发展方式的总体目标(柯炳生,2007;孔祥智、李圣军,2007)。具体归结为5个方面:农业发展由主要依靠投入要素增加向主要依靠生产效率提高转变:农业生产的目标由单纯追求数量向数量、质量、安全、生态和效益并重转变:主要依靠传统技术向传统技术与现代技术相结合转变:以劳动密集型为主向劳动密集、资本密集和知识密集相结合转变;由对资源的过度利用向可持续发展转变。

由于生产条件等方面的差异,农业中各行业的增长方式转变面临的关键问题也存在一定差别,而现行的财政支农专项政策并未充分关注这些关键问题。因此,对各行业的关键问题和财政支农专项政策进行梳理分类和系统分析,以便有针对性地完善财政支农专项政策,对实现农业发展方式的有效转变具有重要意义。

二、财政支农专项政策系统分类

财政支农专项政策是农业发展方式转变的重要保障,但是,当前政策在发挥其积极作用的同时,也反映出一些问题:财政支农专项政策未能完全匹配种植业、畜牧业和水产业所面临的关键问题,某些亟待完善的环节尚未得到政策的充分关注。

转变农业发展方式旨在提高生产要素的利用率、优化生产结构、提高科技含量、健全生产组织方式以及完善社会化服务体系。因此,财政支农专项政策将按照生产要素、生产结构、科技进步、生产组织方式以及社会化服务五大类进行细分。

(一)种植业财政支农专项政策

种植业财政支农专项政策总体上涉及面较广,生产要素、生产结构、科技进步、生产组织方式以及社会化服务均有针对性的财政政策。但是,财政支农专项政策的倾斜性明显,生产要素方面政策相对更全面,而生产结构、生产组织方式等方面有待完善。

1　生产要素方面。种植业生产要素方面的财政支农专项政策比较全面,涉及到种子、农药、化肥、机械、灌溉等。种子方面有“农作物良种推广项目(不含水稻)”、“水稻良种推广补贴”和“种子工程”;农药方面有“高毒农药替代试验示范项目”:化肥方面有“测土配方施肥补贴(试点)”;机械方面有“农业机械购置补贴”;灌溉方面有“膜下滴灌设备补助(试点)”;此外,还有土地方面的“土壤有机质提升试点补贴项目”、病虫防治方面的“农作物病虫害防治补助”等。生产要素方面的财政支农专项政策得到了高度的重视,政策涉及到种植业生产要素投入的多个方面,而且支持对象涵盖了农民、相关企业、农业技术推广部门以及农业管理部门。

2　生产结构方面。种植业生产结构方面的财政支持政策集中在产品结构上,即通过新品种推广和应用来优化生产结构。主要政策有“优势农产品新品种推广项目”、“优势农产品重点技术推广项目”以及“农作物品种区域试验项目”等。生产结构方面的财政支持政策并未进行有效的细分,一项政策基本上囊括了所有的农作物,如“优势农产品新品种推广项目”涉及了水稻、小麦、玉米、大豆、棉花等主要的农作物,这将导致重点不突出、针对性不强,从而限制种植业生产结构的优化效率。另一方面,生产结构方面的财政支持政策未对产品区域结构予以充分重视。仅有“农作物品种区域试验项目”涉及到区域结构问题,但仍然处于试验阶段。

3　科技进步方面。种植业科技进步方面的财政支持政策既考虑到了整体推进,又突出了重点领域。“农业科技跨越计划项目”旨在用于水稻、小麦、棉花等生产技术的集成示范。从整体上推进种植业的科技进步。而“超级稻新品种选育与示范项目”和“苹果套袋关键技术示范补贴项目”分别关注了水稻和苹果两个重点领域。此外,从农民的角度推进科技进步也得到重视,如“农业科技入户项目”、“农民科技示范场项目”等,但是,这些财政支持政策并非仅仅针对种植业,而涉及到整个农业。

4　生产组织方式方面。种植业生产组织方式方面的财政支持政策基本以整体农业为出发点,而且支持对象以农业企业为主,对一般农户的关注不够。“农业标准化实施示范项目”、“农民专业合作组织示范项目”以及“农业产业化专项资金项目”旨在改善农业生产组织方式,但针对的是整个农业,并非集中关注种植业。完全以种植业生产组织方式转变为目的的财政支持政策涉及到“保护性耕作项目”和“优势农产品重大技术推广旱作节水项目”,分别考虑了耕地和水资源利用问题,涉及面较窄。另一方面,生产组织方式方面的政策支持对象以农业龙头企业、专业合作组织等为主,对一般的分散农户考虑较少。

5　社会化服务方面。种植业社会化服务方面的财政支持政策仍然缺乏针对性,基本立足于整个农业。完全考虑种植业社会化服务的政策仅有“农作物种质资源保护项目”,其他的相关政策主要表现在农村劳动力转移、农业生态环境、农产品质量安全以及农业信息等方面,这些对于种植业的增长方式转变均具有重要意义,但为了保证较高的政策效率,有必要根据具体行业对其进行细分。

(二)畜牧业财政支农专项政策

畜牧业财政支农专项政策总体上比较零散、缺乏系统性。财政支农专项政策主要集中在生产要素和社会化服务方面,而生产结构、科技进步和生产组织方

式等方面的支持政策相对较少,且针对性不强。

畜牧业生产要素方面的财政支持政策突出表现在良种补贴上,如“奶牛良种补贴试点项目”、“畜禽良种补贴项目”,补贴对象涉及到畜牧业农户和良种工作站。其他生产要素方面的财政支持政策较少,仅有2003年畜牧病疫防治的“炭疽病快速诊断项目”。

畜牧业生产结构方面的财政支农专项政策几乎空白。尽管奶牛和畜禽的良种补贴项目能够一定程度带动畜牧业产品结构的优化,但是,增长方式的根本转变必须要求高度优化的生产结构,这需要针对性较强的财政政策支持。

畜牧业科技进步方面的财政支农专项政策同样缺乏系统性。“新型农民科技培训补助”和“农业科技入户项目”并未有针对性地考虑畜牧业农户,而“农民科技示范场项目”也未将种植业和养殖业农户系统归类。畜牧业科技进步方面的财政支农专项政策比较零散,缺乏针对性。

畜牧业生产组织方式方面的财政支农专项政策开始突出重点。2006年开始实施的“标准化畜禽养殖小区试点”对转变粗放的畜牧业生产方式具有重要意义,当然,该项措施仍处于试点期,财政支农专项政策需要尽快完善。其他方面政策,如“农业产业化专项资金项目”和“农民专业合作组织示范项目”,主要支持对象为畜牧业龙头企业,一般分散农户难以得到有力支持。

畜牧业社会化服务方面的财政支农专项政策集中体现在资源保护上。其中,“畜禽种质资源保护项目”和“牧草种质资源保护项目”已经有4年左右的连续实施期。其他方面的支持政策,如劳动力转移、农业生态环境、农产品质量安全以及农业信息等没有专门针对畜牧业。

(三)水产业财政支农专项政策

水产业财政支农专项政策总体上比较零散,与增长方式转变缺乏高度关联性。现行财政政策的主要支持对象为水产业管理部门,而较少直接关注水产业的农户。

水产业生产要素方面的财政支持政策仅涉及到疫病防治。2003年和2004年实施了“渔业病疫防治项目”,其他生产要素方面的支持政策比较缺乏;生产结构方面的财政支持政策仅在2003年实施了“海洋捕捞渔民转产转业”,通过渔业劳动力的转移来优化生产结构,其他的类似政策有待完善;科技进步方面的财政支农专项政策同样比较零散,缺乏针对性;生产组织方式方面实施了“远洋公海渔业资源探捕项目”,但支持对象主要为渔业管理部门和科研院所,对渔民的生产组织方式转变效果不大:社会化服务方面的财政支农专项政策涉及到渔政管理、渔用设备以及渔业和种质资源保护等,但是,仍然存在着与水产业增长方式转变关联度不强的问题。

三、完善财政支农专项政策的思路和重点探讨

(一)财政支农专项政策调整的主要思路和基本原则

通过对各行业农业发展方式转变的现状分析,找到存在的关键问题,明确影响农业发展方式转变的主要环节:系统梳理现行的财政支农专项政策,明确各行业财政支农专项政策的薄弱环节和缺陷之处,了解哪些方面的政策依然空白,哪些方面支持力度不够,哪些方面支持方向存在偏差等。然后,根据关键问题和财政支农专项政策状况,确定各行业财政支农专项政策的调整方向和重点,从而实现增长方式的根本转变。

财政支农专项政策的调整必须遵循全面性、针对性、系统性和连续性的原则。全面性旨在保证财政支农专项政策覆盖增长方式转变的所有方面,包括生产要素、生产结构、科技进步、生产组织方面以及社会化服务:针对性旨在保证财政支农专项政策调整必须重点解决增长方式转变的关键问题:系统性旨在保证各行业之间以及行业内部的财政支农专项政策互不重叠、相互协调:连续性旨在保证各行业的关键财政支农专项政策连贯实施,避免随意中断。

(二)种植业财政支农专项政策调整的重点

种植业财政支农专项政策调整的重点在于从农户角度优化生产结构,改变生产组织方式,提高科技进步吸收率,同时,完善生产要素投入和社会化服务体系。

产品结构和区域结构趋同化是种植业存在的关键问题,财政支农专项政策调整必须保证生产结构的优化与优质品种和技术推广等相关政策有效结合,相互协调。支持对象应当充分关注一般农户,从根本上带动农户调整生产结构的积极性。分散化经营是导致当前粗放的生产方式的主要原因,财政支农专项政策调整需要重点解决种植业规模经营水平低下问题,而这同样需要将政策支持对象指向一般的分散农户。科技进步方面财政政策调整重点在于新技术的吸收问题,必须保证农户在获得新品种的同时,真正实现创新收益,这要求财政支农专项政策覆盖到整个种植业产业链。生产要素投入方面的财政政策相对较全面。尤其是优质品种方面,但在农用薄膜、小型农机具等方面仍需完善。社会化服务方面财政政策调整需要进一步关注农村生态环境、农户市场信息包括生产资料市场和农产品销售市场等。

(三)畜牧业财政支农专项政策调整的重点

畜牧业财政支农专项政策调整的重点在于有针对性地优化生产结构,提高科技含量,加强生产要素投入力度,同时进一步推动生产组织方式转变。健全社会化服务体系。

畜牧业生产结构方面的财政支农专项政策比较缺乏。仅在良种补贴政策上有所涉及。有针对性地优化产品结构和区域结构,提高产业竞争力是财政支农专项政策调整的重点。科技进步方面基本依靠针对整个农业的财政政策,具体针对畜牧业实施的相关政策有待完善,尤其是直接面向畜牧业农户的技术支撑体系严重缺乏。生产要素方面的财政政策基本集中在良种方面,其他重要生产要素如饲料,支持力度不够,这需要得到政策调整的充分考虑。生产组织方式方面的政策调整应关注支持对象上,当前政策支持的基本是畜牧业龙头企业和经营规模较大的农户,而分散的农户缺乏必要的支持。难以转变粗放的生产方式。社会化服务方面需要重点考虑对农户的生产和销售指导。

(四)水产业财政支农专项政策调整的重点

水产业财政支农专项政策调整的重点在于转变支持对象,加强生产要素投入,提高科技水平,改变传统的生产方式。同时进一步调整产业结构。增强社会化服务水平。

水产业财政支农专项政策的首要问题在于支持对象上,现行政策主要考虑渔业管理部门,仅有“海洋捕捞渔民转产转业”涉及到渔民,政策调整首先需要转变支持对象,充分考虑水产业生产者的利益和积极性。生产要素投入的支持力度有限,优质品种、饲料、养殖设备等均是财政支持政策可考虑的方向。科技进步方面的支持政策应关注农户对养殖技术的有效应用,保证政策具有较强的针对性。生产组织方式方面的支持政策应强调改变传统落后的养殖方式,“标准化养殖小区”政策需要惠及到一般的农户。产业结构优化重点从品种多样化和产业转移方面给予政策支持。社会化服务应进一步完善资源保护和生态环境相关政策。

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【关键词】财政支农 规模 结构 对策建议

2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。

一、规模：不断扩大但仍有很大提升空间

1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增

改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950―2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。

2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差

从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978―1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982―1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996―2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978―2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。

3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势

从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978―1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6% 降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985―1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991―2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。

4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实

从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993―2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996―1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。

从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的 8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。

二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善

1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理

目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000―2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。

财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。

财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。

农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000―2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。

2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善

我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950―2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950―2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950―1962年没有，1963―1967年有一点，而1968―1970年又取消，之后逐渐增多，1950―2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950―1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少， 1984―2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。

三、政策建议

由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。

1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用

一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。

2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构

首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。

【参考文献】

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篇8

〔关键词〕 政策性农业保险，财政支持政策，问题，对策建议

〔中图分类号〕F812.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0060-05

农业和农业保险的特殊性决定了在农业保险的发展过程中需要政府提供强大的财政支持。国际经验及国内实践也表明，政府财政支持是政策性农业保险发展的基本保障和重要条件。2004年，中国保监会逐步批准在全国试行不同区域模式的专业农业保险公司，随后上海安信、法国安盟、吉林安华、黑龙江阳光农业等保险公司相继成立。同年，在地方政府财政补贴政策的扶持下，我国部分省区（江苏、新疆、四川、内蒙古、湖南）开始了以省级财政补贴为主的农业保险试点，逐步激活农业保险的发展。2007年，中央财政开始对政策性农业保险给予保险补贴，随后各省区也相继跟进，开始或加大对政策性农业保险财政支持的范围与力度。到2007年底，政策性农业保险覆盖所有省、自治区和直辖市，在全国范围内以试点形式普遍展开。政策性农业保险实行分散决策方式，由于不同地区试点模式、经济发展水平和地方财政实力等方面的差异，各地农业保险财政支持政策也各有不同。本文拟对我国政策性农业保险发展中的财政支持政策现状进行比较分析并提出改进建议。

一、政策性农业保险的主要财政支持政策

目前，我国各地政策性农业保险中的财政支持政策主要包括保险费补贴、经营管理支持、风险责任分担与巨灾风险分散机制四方面内容。

（一）保费补贴。保费补贴的目的在于增加农民的付费能力，提高农民参加农业保险的积极性。从补贴层次看，目前政策性农业保险的保费补贴由中央及地方财政共同承担。中央财政对江苏等试点省份及新疆生产建设兵团、中央直属垦区的特定种植业险种如玉米、水稻、小麦、棉花、大豆、花生等提供35%的保费补贴，为中西部22个省份及新疆生产建设兵团、中央直属垦区的能繁母猪、奶牛保险分别提供50%和30%的保费补贴。其余地区及其他种类政策性农业保险的保费支持主要来源于地方财政，多数试点地区要求省、市、县（区）财政共同参与分摊。

在补贴方式上，中央财政采取与地方财政的“联动补贴” 〔1 〕，即对于补贴险种，只有在补贴地区省级财政部门提供补贴的前提下，财政部才给予相应的保费补贴。各试点地区省、市、县等不同层级的保费补贴分摊方式有三种类型：一是按固定比例分摊，即在试点范围内，不考虑各地具体情况，一刀切地承担统一责任；二是区域化差额分摊，即依据各县市社会经济发展水平与财政能力的差异，在补贴分摊比例上有所区别；三是自主协商确定分摊比例，即不明确各级政府的具体分摊比例，由政府结合实际情况自行协商。

从补贴标准上看，各地均采用了比例补贴方式，补贴比例一般视参保农产品对国计民生的重要性不同而有区别。对于直接影响经济发展和人民生活的作物和牲畜如水稻、棉花、小麦、奶牛、生猪等补贴比例可高达50%，而对于其他具有地方特色的农作物、经济作物及养殖品种补贴比例则相对较低，一般也在30%以上。大多数地区的政策性农业保险提供低保额的直接物化成本保险，与发达国家相比，保费补贴比例较低。

从补贴对象看，各试点地区主要采取三种做法：一是面向所有农户，凡是参保农户都能获得保费补贴。二是面向“大户”，即对达到一定生产规模的种养大户、龙头企业、农业专业合作组织给予保费补贴。三是面向“小户”，即对生产规模较小的分散经营的农户参加保险给予财政补贴。

（二）经营管理支持。农业遭受灾害风险频繁，且多以家庭生产为单位经营、规模分散，承保、调查、索赔成本较高，较易发生逆向选择和道德风险，造成农业保险业务成本较高，与之相应的保险费率也就比较高。对政策性农业保险的经营机构提供财政支持，目的是解决农业保险经营成本过高的问题。其具体措施包括“明补”形式的税收优惠政策、经营管理费用补贴和“暗补”形式的“以险养险”措施。

在税收优惠政策方面，我国对种养两业的保险业务免征营业税和印花税；除少数地方政府对农业保险经办机构提供经营费用补贴外，多数地区采取了“以险养险”的“暗补”，即通过非农业保险业务的盈利来补贴政策性农业保险。

（三）风险责任共担。即在一定范围内和一定程度上分摊政策性农业保险经营机构的赔款责任，解决农业保险赔付压力过重的问题。目前各试点地区的风险分担机制主要有两种：一是“地方政府与保险公司联办”模式，经营风险包括赔款及超额赔款责任由地方政府和保险经办机构共同承担；二是“保险公司自营”模式，即在政府财政补贴的政策框架下，保险公司自主经营、自负盈亏。

（四）巨灾风险分散机制。其目的是解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题。农业巨灾风险发生频率高，大面积干旱、洪水、台风等风险事故往往会给经营机构造成沉重打击，再保险安排和巨灾风险准备金的建立是抵御巨灾对政策性农业保险威胁的两大保证。目前中央并未建立巨灾风险分散体系，巨灾风险分散责任主要表现为地方政府责任。从各试点地区的方案规定看，北京、山东等地明确应建立巨灾风险准备金，并积极利用再保险等市场化机制分散经营风险。但也有相当省区尚未明确巨灾风险处理机制，这意味着一旦巨灾发生，在经营机构无法负担的情况下，政府将被迫承担所有风险。

二、政策性农业保险中财政支持政策存在的突出问题

（一）中央和地方责任划分不合理。农业是我国国民经济的基础产业，其发展既关系到全社会的公共利益，也关系到广大地区利益和农户个人的福祉 〔2 〕。农业保险具有外部效应大、受益区域范围广的特点，因此，支持农业保险发展，是中央和地方财政应共同承担的责任和义务，在我国目前多级财政预算管理的体制下，中央及地方财政应合理分工协作，确保农业保险的各项财政支持措施能正常到位。而我国的现实状况是各地方经济发展严重不平衡，农业比重较高的地区，地方政府的经济实力较薄弱，地方财政大多相对困难。经济发达地区财政基础较好，而农业的比重较低。经济欠发达地区更多地向全国、特别是向发达地区输出粮食和其他农产品及原材料。由此可见，主要由地方政府财政支持发展农业保险，对欠发达地区而言既缺乏可能，也有失公平。因此，负有全社会利益分配调节责任的中央财政，在农业保险的发展中应当承担主要支持责任。同时，农业生产、农业风险的性质和特点决定了小区域的内部运转无法实现农业风险在时间与空间两个维度的有效分散，高强度风险一旦发生，将严重冲击农业保险公司的财务稳定，影响农业生产的持续与稳定，因此，中央政府应负起巨灾农业风险基金筹集使用的主要责任，以确保农业保险的可持续性发展。

我国政策性农业保险中中央及地方政府财政均承担了财政支持责任，初步形成了多层次财政支持的局面。但目前中央财政支持只限于保费补贴，由于整体而言，政策性农业保险保障水平较低，对中央财政并没有造成压力；但地方政府责任则过多过重，由于地方政府财政实力的有限性和差异性，各地开展的农业保险试点规模和政府扶持力度存在较大差异，部分欠发达地区原本已捉襟见肘的地方财政承受了更大压力，造成了试点地区或者财政支持力度不足，或者由于财力缺乏而根本无法开展业务，阻碍了政策性农业保险的进一步发展，使得农业保险作为“支农”工具的功效尚未得到充分发挥。

（二）保费补贴存在隐忧。从中央财政保费补贴政策看，中央和省级财政之间采取的“补贴联动”方式鼓励地方财政拿出资金来发展农业保险，保障农业稳定和农民的基本生活，且能在一定程度上避免地方政府的道德风险和“钓鱼”行为，但也存在中央财政资金拨付滞后的问题，导致地方政府及保险经营机构在制定保险保障水平和保险补偿方案时趋于保守。此外，“补贴联动”也会形成地区间的不公平，经济欠发达及农业比重较高的地区往往由于地方财政实力不足而导致上级财政补贴不到位或到位不及时，产生补贴累退效应。中央财政补贴比例在地区间的基本“一视同仁”也没有考虑到各地经济发展及地方财力的差距，没有有效发挥政府的转移支付功能。

从地方财政补贴政策看，区域化差额分摊方式综合考虑了基层政府的财政负担能力与农业保险发展责任相匹配的问题，较好地解决了财政补贴的公平性；按固定比例分摊的方式简便易行，但由于没有考虑各地社会经济发展水平及地方财政能力的差异，往往造成贫困地区及农产品基地的补贴难以到位，财政支持存在缺口。各地试点中此种状况较为突出；自主协商方式给予了县市政府灵活动态调整补贴比例的权力，但也增加了基层政府寻租的可能性，使得其实际承担的责任取决于活动能力而非财政实力，使制度效果大打折扣。

从保费补贴的效果看，保费补贴的高低关系到农户参加农业保险的实际成本，是影响农户最终是否投保的关键因素之一 〔3 〕。但目前保费补贴标准和对象的规定对农户的投保行为激励有限。一是较低的保费补贴比例使得部分农户参加保险后需要自己负担的保费成本仍较高，在超过其支付能力或其愿意支付的最高保费的情况下，他们宁愿选择不投保；二是各试点地区农业保险以“保成本”为主，保费低、保障程度也低，受灾后农户实际获得的赔款不多，农业保险的经济补偿作用发挥不大，对农民缺乏吸引力，一些自身实力较强的农业企业不愿意投保；三是部分试点地区对保费补贴对象的界定严格，使得部分有参保意愿的农户由于不具备参保资格而无法投保，使得整体农户的投保率偏低。

（三）经营管理支持不充分。其一，税收优惠范围较窄。广泛的税收优惠才能保证农业保险经营主体的实际经营负担得以减轻。但目前我国农业保险的税收优惠只限定在种养两业，且只免征营业税和印花税，其范围偏窄、力度不高，激励作用有限。

其二，经营管理费用补贴不足。除少数地区外，各试点地区不存在对保险公司的经营管理费用补贴，即便补贴，其比例也较低，经营管理费用补贴不足以弥补实际发生的费用，保险经营机构面临亏损，基层保险公司开展农险业务实际发生的经营费用只能用商业性险种的赢利来弥补，这将打击其业务拓展的积极性，不利于农业保险试点的顺利开展。而且，随着农业保险试点规模的扩大，保险经营机构的亏损也越严重。这也导致在政策性农业保险试点过程中，保险经营机构的道德风险开始显现。如有的基层保险公司为了控制农业保险业务规模，降低农业保险的经营成本，拒绝符合条件的农户参保；有的基层公司在农业灾害发生后，则不符合原则的 “滥赔”，不惜成本超越保险范围向农户提供赔款，希望借此手段拉拢农户，树立公司形象，以开拓农村商业保险市场。

其三，“以险养险”方式受质疑。在政府财力相对有限的情况下，采取“以险养险”措施对保险公司的农险亏损进行补偿，以激励保险公司积极开展农险业务，有其合理性。但如何计算政策性农业保险的亏损程度及需要多少盈利险种来弥补亏损存在技术困难，且随着农业产业化进程的推进，即使是狭义农业的边界和范围也将逐渐模糊，采取“大农险”这种暗补措施，极有可能产生对农业保险经营机构的负面激励，使其将政策性农业保险变成一个可以利用的“壳资源”，在吸取和享受优厚政策资源的同时，控制农险业务规模，以求得农险亏损与“以险养险”盈余相当的情况，可能会出现阻碍农业保险试点的深入和参保率提高的负面效果。

（四）风险分担机制不健全。在联办模式下，由政府与保险公司共同承担风险，其关键在于明晰政府与保险公司的责任划分，以避免出现灾后的相互推诿和延迟赔付；在自营模式下，风险由保险公司自行承担。这种模式的问题是，在尚未建立起有效的农业风险分散机制以及巨灾准备金制度的情况下，单凭保险公司自己是无法应对巨灾风险全部后果的，一旦较高幅度的超赔出现，保险公司经营的持续性难以维持。

（五）中央财政支持下的风险分散机制尚未建立。目前，我国仅在部分试点地区以省级政府为单位构建了巨灾风险分散体系，初步建立了巨灾风险基金，但巨灾的客观存在使一定区域投保农户风险呈现高度相关性，从而不满足“大数法则”。因此，小区域范围内无法实现对巨灾风险在时空上的有效分散，巨灾风险一旦发生，仍存在较大的击穿省级基金的威胁。

三、高效运转财政支持政策体系的构建

从目前我国政策性农业保险试点中财政支持的情况看，中央财政与地方财政的责任划分不合理，财政支持力度有限、程度偏低，这在一定程度上影响了农业保险的可持续发展，构建高效运转的财政支持政策体系迫在眉睫。

（一）明确中央及地方政府在财政支持中的职责划分，逐步完善中央财政支持体系。中央政府要主动承担起支持政策性农业保险发展的责任。从我国推行政策性农业保险试点的情况看，地方政府应成为推动农业保险的中坚力量。尽管如此，中央财政支持体系的建立和完善仍将在改善试点工作制度环境，激励地方政府推动试点工作方面发挥重要作用。从操作层面看，中央财政的义务包括：在试点时期，承担全国粮、棉、油及主要养殖业品种等关系到国计民生的大宗农产品的保费补贴及经营管理费用补贴。根据地区经济及财政实力、农业发展重要性以及农业保险需求容量，实施区域性、差异化的财政转移支付制度，即在保费补贴比例上，中央财政可按经济发达程度、政府财政实力、农业产值比重等几个维度划分为重、中、轻度支持区，分别承担80%、50%与20%的责任 〔4 〕。此外，中央政府应出资组建全国农业保险巨灾基金，以抵御巨灾风险对农业保险经营稳定性造成的冲击。

在地方政府层面，地方财政主要承担中央财政补贴品种的配套补贴责任，同时负责向地方经济作物和特色种养产品提供保费与经营补贴，负责建立地方巨灾风险基金，实现辖区内统筹使用。由于现行分税制改革的情况下，省级以下层层向上集中财权，加剧了县级财政入不敷出的困境，因此，省级政府应承担对政策性农业保险的主要财政支持责任，市县级财政承担政策性农业保险的支持责任会使其财政支出压力过重，不利于政策性农业保险的发展。

（二）优化保费补贴政策，适当提高补贴程度，提高参保率。从中央财政保费补贴上看，要统筹考虑中央财政的补贴比例和地方财政的支持能力，改变中央财政和地方财政的“联动补贴”方式；要改变各地统一无差异的补贴比例，在充分考虑各地经济及社会发展水平差异的前提下确定中央财政的补贴力度。在地方财政较为拮据的情况下，中央财政补贴数额或比例要高一些，对于富裕地区，补贴数额或比例要低一些。

从地方财政保费补贴上看，应明确省、市、县地方政府的职责分工，根据财权与事权相统一的原则建立弹性和灵活的补贴方式，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。

适当提高对农户的保费补贴，提高参保率。在“保成本”阶段，提高保费补贴比例有利于增强农业保险对农户的吸引力，增强低收入农户的支付能力。但在现阶段，农民由于受收入水平的制约以及对风险的认识程度不高、保险意识不强的影响，如果完全实行自愿保险，即使在提高保险费补贴的情况下，农业保险的参与率也将会呈现一个较低的水平。因此，可考虑在广泛宣传教育的前提下，在提供适当补贴的同时，将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来，辅之以强制性、区域性投保措施，以增加农业保险的有效需求，保证必要的参与率。

（三）改进对保险经营机构的财政补贴方式。第一，应完善税收优惠政策。在现行农业保险免征营业税和印花税政策的基础上，对于各种农业保险经营主体，不论农户共保组织或是商业保险公司，均免征种养两业的保险所得税；为促进各地区进一步推动和开展农业保险试点工作，探索出更符合各地经济社会发展条件以及维持农业保险可持续性的财政支持体系，应适度将部分税收减免权限下放给地方，并酌情补偿因减免所致的地方财政收入的损失；为增强农业保险经营机构的资金实力和抗风险能力，应允许其在经营盈余中提取适度比例的资金，并在税前扣除，用做保险准备金；同时，对农村营销员减免营业税和个人所得税。

第二，提供业务费用补贴。我国农业保险试点普遍采用了“政府推动、保险经营主体运作”的模式，参与农业保险经营的主体又以商业保险公司为主。商业保险公司以利润最大化为其经营目标，逐利性是其内在冲动和本质属性。因此，政府应合理调整财政补贴运作机制，建立起明确的激励机制，确保商业保险公司在经营农业保险的过程中实现剩余索取权，使得其以实现政策目标为导向开展农业保险业务。政府对保险公司的财政补贴比例及数额不能“一视同仁”，应根据当地农业生产风险大小、行业农业保险经营平均综合费用率及利润率、保险公司经营非农险业务的成果和业绩等因素来综合评定，建立保险公司经营农险业务的动态评价机制，以实现对保险公司的有效约束。此外，为进一步发挥财政补贴的激励作用，可采用“以奖代补”等多样化的补贴发放方式。

（四）完善风险共担机制。从长期看，应将经营政策性农保业务的盈亏临界点作为保险经营机构承担责任的最高限额。因此，超过农业保险盈亏点的超额赔款责任应由政府承担 〔5 〕。但是，如果全部超额责任由政府兜底则极有可能引致保险经营机构的道德风险行为，如“滥赔”、甚至和农户共谋欺诈的情况均有可能发生。为了控制保险公司的道德风险，应该在超额赔款部分采用“共保”机制，政府与保险公司之间建立农险基金有结余，则按规定比例共享收益，农险基金出现超赔，也按规定比例承担赔款的机制。

（五）建立农业巨灾风险基金。要建立有效的农业保险巨灾风险保障基金，必须有中央和地方两级政府的共同支持。为了实现全国农业保险的统筹，中央财政应出资建立中央级农业保险基金，其初始资金应由国家政策专款拨付，还可包括对农业保险业务减免的税收、民政和水利部门的救灾、防洪资金中划拨一部分等，主要用于对发生巨大灾害、造成巨灾损失的农业保险经营主体补偿，还可用于构建巨灾风险防范设施及支持灾情研究等。省级政府建立省级农业保险风险基金，每年从省财政拨付一定比例资金补充保险风险基金，地方农业保险基金可以由地方农业保险组织进行积累和管理。由于中央农业保险基金必须为所有全国性及地方性农业保险业务提供再保险支持，而且负有统筹管理全国农业保险市场的任务，当地方农业保险经营主体在偿付能力上出现问题时，还需承担“救火员”职责，因此，较之地方农业保险基金，中央农业保险基金建立的意义更为重大。

参考文献：

〔1〕庹国柱，朱俊生.试论政策性农业保险的财政税收政策〔J〕.经济与管理研究，2007（5）.

〔2〕谢家智，等.中国农业保险发展研究〔M〕.北京：科学出版社，2009.

〔3〕施 红.政府介入对政策性农业保险的运作效率影响的分析〔J〕.农业经济问题，2008（12）.

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摘 要 在市场经济体制下，由于农业的基础性和弱质性，实行财政支农是十分必要的。本文通过对我国财政支农支出的分析，发现其存在着支出总量不足、支出结构不合理以及支农运行机制不完善等问题，针对这些问题，给出了加大财政支农总量、优化财政支农结构和改革财政支农体制等建议。

关键词 农业 财政支农 增长机制 对策研究

农业是国民经济的基础，但目前农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。农业的基础地位和弱质特征决定了，在市场经济的条件下，中央和地方各级政府必须从长远和战略高度，加大政府财政对农业的投入力度，建立并完善农业投入稳定增长机制。

财政用于农业的支出即为“财政支农支出”，主要包括支援农村生产和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费、各种补贴与补助等。本文通过对我国近年来财政支农的现状与存在问题的分析，提出建立并完善我国财政支农的对策建议。

一、我国财政支农的现状存在的问题

（一）财政支农资金投入总量不足

虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了，但其相对规模却没有明显改善，与中国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。

首先，我国财政农业支出在财政支出中占份额逐年下降，从1978年的13.43%下降到2005年的7.22%，下降了6.21个百分点，财政支出的增长速度远远大于财政支农支出的增长速度。与此同时每年也表现出较强的周期性波动，反映出财政对农业的支持力度缺乏持续性。其次，我国农业财政支出占当年农业总产值水平为7%-10%，按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%-70%，巴基斯坦、泰国、印度巴西等发展中国家约为10-20%，存在明显差距。在WTO规则允许的12中“绿箱”政策措施中，我国仅使用了6种（政府的一般服务支出、实务安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出也有较大提升空间。最后，国家财政对农业支出的增长速度，大多数年份里都低于国家财政经常性收入的增长速度，不能实现《农业法》规定的增长要求。

（二）财政支农资金投入结构不合理

1．支援农村生产支出少，农林、水利、气象等部门的事业费支出增长过快

支援农业支出包括小型农田水利和水土保持补助费，支援农村合作生产组织资金，农村草场和畜禽保持补助费，农村林木和水产补助费等。农村各项事业费主要指农村各项事业单位人员机构经费和农业事业专项经费。农林水利气象等部门事业费支出居高不下，增长速度明显；且该项事业费中用于人员供养及行政开支的部分比重偏高，目前基本维持70％左右，而用于支援农业生产支出比重很小。

2．农业基本建设支出的比重呈逐年下降趋势，且其中用于带有社会性的大型水利和生态建设比重较大，直接用改善农村生产生活条件、促进农民增收的中小型公益项目的农业基础设施建设的比重较小。

3．财政对农业科技投入比重小且增长缓慢

科技是农业发展的重要动力源泉，但目前我国科技投入不足且占农业财政投入比例逐年下降，约占农业总产值的0.49%（2005年），远远低于发达国家升值一部分发展中国家啊的水平。据测算，我国目前农业生产的科技贡献率只有48%，而发达国家在70%左右的水平。这一方面说明了我国科技进步在农业生产中发的贡献率较低，另一方面也说明了我国农业生产还有很大的潜力。

（三）财政支农资金运作机制存在缺陷

财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理，这种管理模式存在的问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。

二、完善财政支农支出的政策建议

（一）增加财政对农业的支持力度，确保财政支农资金总量的稳定增长

解决农业发展资金严重不足的问题，是推动农业经济发展的首要问题。考虑到目前中国财力规模的实际情况，不可能像发达国家那样进行大规模的财政支农，但我国财政支农力度至少要符合中国《农业法》规定的“国家政每年对农业总投入的增长幅度应高于经常收入的增长幅度、从预算外筹集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金”。落实中央经济工作会议提出的“国债和新增财政资金的使用，要重点向‘三农’倾斜”的政策，促进各级财政加大对农业和农村的投入。

（二）优化财政支农资金投入结构

1．精简农业行政机构，减少农业事业费支出

精简农林水利气象部门的行政机构，降低农业部门事业费支出在财政农业总支出中所的比重。目前，我国农林水利气象等各部门的事业费支出过多的一个主要的原因是：各农业部门了人员和机构的膨胀，许多部门出现人员编制严重超标，机构重复。各地政府应建立控制人员增长的约束机制，各部门不得违反人员和机构数量的有关规定。对于已有的超标人员，各地政府应做好分流工作。

2．加强对农业基础设施建设的投资力度

我国城乡二元体制，加上近年来对农业基础设施支持力度不够，农业基础设施水平相对于农业发展来说依然薄弱。要实现农业的发展，就要加大支农资金对农业基础设施的投入，改善农业生产条件和生态条件，保证农业的可持续发展。农村中小型农田水利基础设施建设直接关系到农民的基本生产条件和生活质量的改善，政府进行财政支农时应重点保障，特别是要重点支持与农民增收和农业发展的领域，如节水灌溉、草场围栏、农村水电等小型基础设施建设。

3．加大农业科技投入

把促进农业科技进步放在重中之重的地位，增加对农业科技三项的投入，提高其在财政农业总支出中所占的比重。加速农业科研成果与技术的创新、转化和推广应用，支持农业高新技术产业化，直接提高农产品的产量和质量，以提高农业竞争力。政府支持农业科技进步的重点应是：（1）对各种农业科研机构的支持。走产研、农科教结合的路子，鼓励产业化龙头企业、高等院校、科研机构和民营企业以多种形式联合进行农业科技开发。（2）对承担公益性职能的农业技术推广机构的支持。农业科技成果的推广和转化是实现农业科技进步的重要环节。兴办和补助农业职业技术学校，加大对农民的实用技术的培训力度。

（三）提高财政支农资金运作机制的效率

改革财政支农资金管理制度，建立一个适应市场经济和政府公共支出的、“统一、效能、协调”的管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前按不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资和投资过于分散，使有限的资金发挥最大的效益。能够归并的支出事项建议有一个职能部门统一负责。对个分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。

参考文献：

[1]王胜.财政支农的文献综述及引申.改革.2009(1).

[2]叶翠青.国财政支农支出存在的问题及政策建议.财政研究.2008(4).

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一、黑龙江省农村金融存在的主要问题

（一）现代化大农业发展资金总需求与金融机构资金总供给矛盾突出，涉农金融机构较少且高度集中，农村信用社“一农支三农”格局仍占主导。

据保守测算，黑龙江省2亿亩耕地，每亩生产投入500元，按60%贷款需要600亿元；发展5000万头生猪和1000万吨奶，按50%贷款需要450亿元；农村1800万人、600万农户，按20%的农户每户建房贷款10万元，需要120专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net0亿元；全省1200亿斤商品粮，加上包装贷款可达1500亿元以上。上述四方面信贷总需求就达4000亿元。截至2012年9月末，全省金融机构涉农贷款余额为3821.9亿元，满足不了上述四方面测算的需求。

目前，金融支持农业发展面临四大突出矛盾，即农业弱质性与信贷资金趋利性的矛盾，农业金融服务需求结构多样性与金融功能单一性的矛盾，农业资金需求量大与资金吸纳能力差的矛盾，农业地区闲置资金“充裕”与金融机构使用效率低的矛盾。

农村金融发展受到四大突出矛盾的影响。截至2011年末，黑龙江省拥有省级银行类金融机构65户，其中发放涉农贷款年末平均余额超过10亿元的只有8家。“三农”所需贷款主要依赖农村信用社等县域银行类金融机构。2009至2011年，省农信社累计投放农业贷款2472亿元，农业贷款增量份额占全省金融机构的85%以上，支农主力军作用凸显。

（二）大农机、大合作和城镇化的推进，悄然催生信贷主体和资金需求量发生质的变化，银行类金融机构涉农产品创新及信贷投放能力，尚不能适应农民专业合作社发展的现实需要。

据统计，截至2011年末，黑龙江省农民专业合作社已达2.1万个，其中农机专业合作社1774个。农民社员发展到20.6万人，带动农户近100万户，约占全省农户总数的1/4。合作社服务内容由初期的以生产技术服务为主，逐步向销售、运输、贮藏、加工等环节延伸，许多合作社经营活动已扩展到农业产前、产中、产后等生产经营全过程。农村经济组织以及经营结构的变化，使得信贷主体和资金需求量均产生了质变。仅以黑龙江省558个千万元规模的大型农机合作社为例，每个合作社承包流转1万亩土地需支付300万元左右承包费，加上购买种子、化肥、柴油和农药等生产资料需300多万元，每年筹集正常生产资金600多万元，558个合作社每年需要33.5亿元。但因合作社缺少有效抵押物等原因，省内银行类金融机构发放贷款较少，造成合作社融资难，融资贵。近三年来，省内银行类金融机构累计发放农民专业合作社贷款仅为84.26亿元，与千万元规模大型农机合作社每年生产资金需求相差近一半。

（三）农村信用社现有体制已不适应现代化农业发展的需要，与肩负的支农责任、主力军作用不相匹配，急需逐步分类推进产权制度改革。

目前，黑龙江省农村信用社实行省、市、县三级法人体制，全省设立了7个市地级联社（法人管理机构）、6个办事处（省联社派出机构，非法人管理机构）、81家县级机构（法人经营机构）。绝大多数农村信用社股东小、股权分散，真正意义上的法人治理结构尚未形成，原有高度分散、小额多户式的传统信贷经营模式已经不能满足现代化大农业发展的需要。

（四）国有银行占有存款资源数量巨大，综合存贷比率较低，支农贡献度极低。存款资源大部分上存，较大程度上造成县域存款资源严重外流。

据统计，截专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net至2012年9月，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行等6大国有银行省内分支机构存款余额合计为10197.3亿元，占全省金融机构存款余额总数的66.8%；贷款余额合计为4084.7亿元，占全省金融机构贷款余额总数的40.49%，存贷差6112.6亿元。其中，涉农贷款投放746.7亿元，占其贷款余额的18.28%，占其存款余额的7.3%。存款资金的大量外流，使本来十分短缺的农村资金更显捉襟见肘。同时，还带来“挤出”效应，农村信用社等金融机构可贷资金难以满足日益增长的农业信贷资金需求，于是采取高息拆借资金方法，间接加重农业信贷成本。

目前，金融机构正在逐步转变“三农”弱质产业观念，一系列针对专业合作社及农业产业链条的金融创新模式应运而生，集约化、批发式“大农金”的概念正在形成。但省内金融机构多限于本系统内实施推广，银行间相互借鉴较少，农业融资难、融资贵的问题仍然没有得到根本解决。

二、财政促进金融支持农业发展的政策建议

财政金融政策一端连着财政，一端连着金融，是引导金融资源合理流动的有效杠杆。要充分运用财政金融政策，积极引导金融资源支持方向。

（一）采取政府引导、社会参与、市场化运作的方式，积极扶持地方金融机构发展，发挥地方金融机构了解省情、贴近“三农”的优势。

1.在贯彻实施国家对村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构定向费用补助政策的基础上，省政府注入村镇银行资本金。建议通过有资质的省属企业，每年有重点地选择10户拟组建的村镇银行注入资本金，每户不超过500万元，省财政股权5年内不参与分红。按照黑龙江省目前村镇银行每户资本金平均3200万元测算，每年大体需要省级财政资金3200-5000万元。

2.积极引导民间资本参与农村金融，给予村镇银行民营资本初始投入额5%的财政奖励政策。按照每年15户村镇银行每户有3户非银行类民营企业（每户占总股本5%以上的大股东）参与占总股本30%测算，每年大体需要财政奖励资金720-2250万元。

3.在深入贯彻实施县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的基础上，扩大政策实施范围，给予小额贷款公司涉农贷款增量奖励政策。对小额贷款公司年末贷款平均余额同比增长超过15%的部分，给予2%奖励，促进小额贷 款公司加大支农力度，实现持续发展。按照2012年全省381家小额贷款公司涉农贷款年末余额超过15%部分约25亿元测算，需要财政奖励资金约5000万元。

（二）建立以市场为导向，以财政扶持政策为支撑，依托农村产权制度改革，围绕解决农村“信用不足”问题，发挥政府“增信”和“调控”功能，促进金融机构支持农民专业合作社等新兴贷款主体发展。

1.重点选择和支持部分县（市）建立县域融资性农业担保机构。借鉴美国等国家为农场贷款担保成功经验，选择粮食主产区、地方政府有意愿的县（市），建立县域融资性农业担保机构，主要为区域内农民专业合作社等新兴贷款主体提供贷款担保，有效解决农民专业合作社、农业龙头企业等贷款有效抵（质）押不足造成的融资难、融资贵问题。

2.研究制定农民、合作组织等农业贷款主体既有的直补资金、农业保险受益权等预期财政补助资金作为银行贷款担保的措施，引导和撬动信贷资金投向农村。例如：银行根据农民未来应得到的财政直补资金情况，为农民设计直补资金担保信贷产品，解决农民资金需求，同时降低银行贷款风险，提高涉农金融机构发放农户贷款积极性。

3.试行县级财政资金存放与银行类金融机构支持农业发展贡献度挂钩，发挥财政“调控”作用，有效引导和激励商业银行加大涉农贷款投放力度，有效遏制县域存款资源严重外流问题，实现不花钱也能办成事。县专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net域金融机构处于“金融支农”的最前沿，县（市）财政部门可结合县域农业发展实际情况，以银行类金融机构涉农贷款贡献度为主要考核指标，按照“统筹安排，奖贷挂钩；存量（暂时）不变，增量调剂；动态管理，考评兑现”的原则，研究制定“县级财政资金存放银行类金融机构考核激励办法”，加快实现县域内金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的目的，有效解决存贷比过高的县域银行类金融机构信贷资金短缺问题，促进和拉动县域金融机构涉农贷款增长。

4.发挥小额担保贷款财政贴息政策，促进农民工就业和创业，支持农民专业合作社发展。将经工商注册的农民专业合作社视同劳动密集型小企业，纳入小额担保贷款财政贴息政策实施范围，以缓解合作社贷款难、银行难贷款问题。

5.研究探索扩大政策性农业保险规模和险种，开展银行与保险合作，充分利用农业保险“增信”作用，促进参保农户容易获得贷款。目前，黑龙江省农业保险分为种植业（水稻、玉米、小麦、大豆）和养殖业（奶牛、能繁母猪）两大类、6个险种。建议结合实际，开办森林、甜菜、马铃薯等方面的农业保险，在稳步扩大原有保险基础上，积极研究开办新险种，为农业生产“保驾护航”。

6.建立和完善金融机构涉农贷款风险分担和担保机构风险补偿机制，有效降低和分散银行、担保机构涉农业务风险。借鉴国内部分省市的做法和经验，研究制定银行类金融机构新增涉农贷款风险补偿办法，对其年度新增涉农贷款，按照一定比例（5‰）给予风险补偿。研究制定担保机构涉农贷款担保代偿风险财政补助办法，对担保机构为涉农贷款担保新发生的代偿，按照日均担保责任额的一定比例（10‰）给予风险补偿。

7.积极支持农村物权改革，促进农村产权市场发展，扩大农村有效担保物范围。财政部门应积极配合和支持有专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net关部门推进农村物权改革，加快农村土地流转，深化林权及流转制度改革，推进农村宅基地和房屋流转管理制度改革，激活农村静态资产，扩大农村有效担保物范围，使农村房屋、宅基地使用权、林权、土地经营权、土地收益权等均能够作为银行贷款担保和抵押物。促进农村产权市场发展，加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证进度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制，促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易金融资产。

（三）探索建立财政资金市场化、金融化运作模式，充分利用金融机构专业优势、市场优势，形成政府资源与市场资源有机结合，支持农业重要领域的发展。

1.设立农业产业投资基金，吸引各类社会资本投资农业产业化、重点农业项目，推动形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。借鉴财政部“农业产业投资基金”运作模式，建议从目前省财政支农资金中拿出5亿元资金，积极吸引各类社会资本（包括地方财政资金）参与，设立10亿元农业产业投资基金。省财政厅负责制定基金管理办法并实施监督管理。投资基金委托省属有资质的企业负责运营管理。投资基金受托方充分发挥专业优势，采取市场化运作方式，将财政资金投入到政府重点支持的农业生产领域和产业项目，实现政府资金市场化运作。