突发事件的基本属性范文

导语：如何才能写好一篇突发事件的基本属性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词　突发事件　脆弱性　风险评估

中图分类号：F326 文献标识码：A

一、脆弱性的概念与性质

脆弱性是系统在一定的环境下所具有的一种属性，它与暴露和干扰存在与否没有关系，　而只是系统暴露在一定干扰的影响下，脆弱性便会体现出来。暴露和干扰不是脆弱性产生的内因，而是风险形成的必要条件。应急系统的脆弱性来自管理系统中应急体系的不足和应急组织反应能力的不足，将应急管理系统从管理系统分离出来是着重强调管理系统应对突发事件的反应能力。

脆弱性具有如下性质：第一，脆弱性是系统的基本属性。它由系统内部功能结构所决定，　受到所处环境的社会、经济、制度和权力的影响。系统没有绝对的安全也没有完全的不安全，　系统的脆弱性总是存在的。第二，脆弱性具有相对性。系统暴露在某一扰动影响下是脆弱的，而暴露在另一种扰动下可能是稳定的、可靠的。第三，脆弱性具有隐蔽性。在传统的风险分析过程中系统脆弱性可能被疏忽掉。脆弱性具有很强的隐蔽性，很难被发现，而且并不是所有的脆弱性都能被彻底发现或完全消除。第四，脆弱性具有复杂性。由于系统的复杂性和系统所处环境的复杂性使得开展脆弱性分析非常困难。

二、基于脆弱性的突发事件机理分析

突发事件的发生机理是具有脆弱性的系统暴露在一定强度的干扰下，系统承受不了干扰影响致使系统全部或部分功能丧失，并造成一定的损失。理论上干扰、脆弱性和暴露是突发事件发生的充要条件，缺一不可。假设系统是极为稳定和可靠的，可以承受任何干扰，那么当系统暴露在干扰下时突发事件也不会发生。当然这样的系统现实中几乎不存在。如果没有任何干扰存在，　即使脆弱的系统也是安全的。而既有干扰存在又有脆弱性存在时，系统却没有暴露在干扰的影响下，那么系统也是安全的。另外，在既定的系统脆弱性下，只有当干扰和暴露达到阈值时，才会引发突发事件。干扰也并不仅限于危险事件，它包括一切对研究系统或单元不利的经济、政治、社会等因素。

传统的风险管理包括风险识别、风险计量、风险评价、风险控制四个过程，风险识别是指在收集资料的基础上，对尚未发生的、潜在的及客观存在的各种风险根据直接或间接的症状进行判断、归类和鉴定的过程。其主要任务是找出风险之所在及其引起风险的主要因素，　并对后果做出定性分析。而突发事件风险不同于一般风险，它具有强突发性、危害性和偶然性等特点，而且大多事件无历史资料可依，因此传统的风险识别和风险分析方法不适合突发事件风险的研究。本文基于脆弱性的突发事件风险分析将脆弱性识别与评价的概念融入到风险分析中，从而形成了一个适合于分析突发事件风险的理论框架。它能较好地针对各种潜在干扰识别系统存在的脆弱性，判断突发事件风险的强弱，找出控制风险的措施，减小突发事件风险。在突发事件风险的理论框架中，风险识别包括干扰识别和系统脆弱性识别两个部分。干扰识别是分析某一时段某一地域内潜在干扰，按类型、强度、持续时间和变化速度等进行详细的分析，得出干扰分析结果。干扰分析时注意需要将研究区域内历史上发生的和该区域外历史上发生所有可能扰动都考虑在内。系统脆弱性识别是识别在每一潜在扰动影响下暴露系统的脆弱性。脆弱性识别存在一个假设前提，即研究对象完全暴露在扰动下，并引发事故。我们从假设的事故出发去推理系统的脆弱性，脆弱性识别包括物理系统、管理系统和应急系统的脆弱性识别。

三、研究结论

从系统的角度出发研究系统的脆弱性，从系统的脆弱性、干扰和暴露来解释突发事件风险的形成，并给出了基于脆弱性分析的突发事件风险分析框架，能很好地弥补突发事件风险分析理论上的不足。但是该分析框架还面临着很大挑战，而主要的难点在于系统脆弱性的研究上，表现在：（1）脆弱性的度量。脆弱性是不容易被降低的，也不容易定量化。尽管脆弱性的含义很容易理解，或许也能得到相似情况下脆弱性的结果，但是许多将复杂参数集合数量化的方法降低了参数的实际影响，隐藏了参数自身的复杂性。（2）脆弱性、风险的客观存在与感知之间的差异。对脆弱性的感知是不易测量的，因为安全与不安全本身不易测度，而且环境变化产生的不安全感知可能不明显的。脆弱性的持续存在归因于两个方面：一方面某些物理系统的内在不可预测性，另一方面存在感知特定风险的思想障碍。（3）针对脆弱性的管理措施分析和管理措施的实施。管理结构在降低社会系统脆弱性方面有着重要的作用。

（作者：湘潭大学公共管理学院2010级硕士研究生，研究方向：应急管理）

参考文献：

[1]李鹤，张平宇，程叶青.脆弱性的概念及其评价方法.地理科学进展，2008（2）.

篇2

论文摘要:普通高中思想政治课程标准(实验贷的一大特点是课程资源的变革，即教材不再是惟一的课程资源。高中思想政治课教师要立足于学生实际、灵活运用和开发学生的生活资源、课堂生成资源、课内外资源、教材资源等，从而激活高中思想政治课课堂教学。

《普通高中思想政治课程标准(实验)》在课程资源的开发和利用中指出:“一是丰富、拓展课程资源，二是主动开发课程资源”。而传统的高中思想政治课教学课程资源比较单一，往往是“一本教材教到底”，与学生的实际、生活相脱节，导致学生学习思想政治课兴趣不高，学习效率低下。为了改变高中思想政治课课程资源单一的现状，提高高中思想政治课教学的实效。作为高中思想政治课教师，要立足于学生实际、灵活运用和开发学生的生活资源、课堂生成资源、教材资源、课内外资源等，从而构建动态生成的高中思想政治课课堂。

一、开发学生的生活资源

动态生成的课堂要求教师以强烈的课程资源意识主动建构与学生日常生活和社会的联系。用心捕捉学习活动中有利于学生进一步建构知识的生动情境与鲜活的课程资源。教师应站在学生的角度，联系学生的生活实际，创设开放性的学习情境，在课堂中适度地引人开放性问题，激发学生主动探求知识的欲望，促进学生认识深化、情感发展。如在“树立正确的消费观”教学中，笔者创设了一个既贴近学生实际又紧扣教学目标的情境(小明:老爸，我同学家装新居时，都配了数字背投、笔记本电脑和进口音响，称之为“新居新气象”。爸爸:儿子，你放心，咱家也有这打算!妈妈:我看你们父子俩头脑发热了吧，这房子的贷款还有“十万”呢?不用还啦?小明:啊?还欠这么多钱啊!)，然后提出问题:你如何理解小明家贷款购房的行为?小明和他爸爸谈论装修是出于怎样的心理?又会给他家庭带来什么影响?

在上述问题情境中，一方面激活了学生的生活资源.激发学生的探究欲望，并且让学生真正体会到课堂是他们自由发展的场所、学习的乐园。另一方面也使学生明白在消费时应量人为出，适度消费。

二、灵活运用课堂生成的资源

课堂教学不是一个被动的传递和执行课程的过程，而是一个动态的生成资源、提升资源的过程。教师要敏锐地感受和准确地判断教学过程中随时出现的问题，调整自己的教学行为，并能迅速地捕捉不断生成的资源，加以提取、筛选、整合，并把这些不断生成的资源转化成新的教学内容。

(一)由学生认识的偏差和理解的错误生成的资源

课堂应该是允许学生出错的地方，学生出错的地方并不全是坏事，关键是教师如何利用好这一“错误”所带来的契机，赋予他特有的价值，为我所用。当学生出现错误时，教师应该理解学生的错误，要有耐心，要让学生的错误成为教学中难得的资源，因为出错，才会有点拨、引导、解惑，才会有教育的敏感、机智和智慧，才会有对学生乐观的期待，以及真正的爱护和保护，只有出了错，才有利于课程的生成。

如有一次，笔者让学生回答:在激烈的市场中企业怎样做才能在竞争中取胜?学生讲到其中的一个措施就是企业要提高社会劳动生产率。笔者马上抓住了这一细节，并进行引导。充分利用学生的错误，引导学生自己发现问题，自我改错，把纠错的主动权交给学生，使其生成正确的认识:一是个别劳动生产率与社会劳动生产率是两个不同的概念，个别劳动生产率是某一行业中某一商品生产者的劳动效率。而社会劳动生产率是某一行业劳动效率;二是企业要使自己在竞争中取胜应提高个别劳动生产率。也可引发学生对问题的重新认识，从而使学生的理解趋于正确、深人、全面，以体现良好的、动态的生成教学。

(二)课堂上“突发事件”生成的资源

新课程把教学看作是师生积极互动的过程，师生在丰富多彩的课堂教学活动中，不断地分析解决已有的问题，同时又不断地发现新的问题，这一过程并非是一帆风顺的，有时会出现一系列教师意想不到的情况。这些“突发事件”，同样也是非常重要的课程资源。对此类突发事件，如果发现其与教学内容有一定的联系，教师可以突发灵感，紧扣教学内容，化外来干扰为有利条件，不但会扭转被动局面，甚至会使课堂教学收到意想不到的效果。

一次，在讲拥量变引起质变的道理看问题》时，让一位女同学举例说明“坚持适度原则的正确性”。该同学正欲坐下，不料摔倒了，立刻引起全班同学轰堂大笑。同学们边笑边把目光转向了我，看我究竟怎样处置此事。当时，虽说我也注意到是同学之间开玩笑，但并未发火，反而神情自若、巧妙风趣地讲:“某某同学也许是因为刚才对老师的提问回答得很好而激动了吧，以至于失去了身体的稳定性。由此看来‘凡是都要注意分寸，坚持适度的原则’是非常正确的。”同时，辅以严肃地注视目光，与开玩笑的同学作了短暂的目光交流，传递了教师的情感暗示。这样平息课堂意外风波，既不会打断正常的教学秩序，影响教学进度，也不会挫伤违纪学生的自尊心而造成师生情绪对立，而是结合教学内容，随时调整了教学过程，捕捉利用教学资源。既妥善地处理了意外事件，保持轻松愉快的课堂情境，也使教学得以顺利进行。

三、活用高中思想政治课教材

着眼于动态生成的观点，教科书不再是神圣而不可侵犯的，新课程要求教师不是教教材，而是用教材教。老师和学生可以根据教与学中的实际情况，对教材进行补充、延伸、拓宽、重组，或添或删，灵活使用教材，使教材更具开放性。对教材进行创造性处理，会产生明显的课堂教学创新效果，从而激活课堂，可从三方面人手:

(一)增

就是增加一个知识点。如经济生活“信用工具和外汇”这一框中常用的信用工具只提到信用卡和支票。而笔者在讲“转帐支票”这个知识点时说转帐支票只能用于同城结算，有学生就问那么到外地做生意怎么办?为了解决学生的疑问，笔者增加了“汇票”这个知识点。通过这样的增加，使学生对常用信用工具的知识有了更完整和深刻的认识，并且提高了教学的效果。

(二)删

高中思想政治课新课程知识点多而杂，时间不够，课时不足;在教学时要注意把握内容的深度和教学的进度，按照撕江省普通高中新课程实验思想政治学科教学指导意.卿的要求，根据教学的实际情况和学生的实际情况对不作拓展的内容和不作要求的内容进行删除，进而突出重点，提高教学的效果。

(三)换

就是将教材中的有关内容的顺序换一下。如在讲促济生活》“货币的本质”这一框时，教材先讲商品的含义，接着讲商品交换的发展过程与货币出现的过程，再讲商品的基本属性。无论从教师讲课的思路还是学生对知识的掌握都不好，于是我把“商品的基本属性”换到前面，讲完商品的含义，接着讲商品的基本属性。通过这一换，老师上课的思路就比较顺畅，学生的理解也更容易了。

四、整合课内外资源

篇3

《雷神》（Thor）

主演: 克里斯•海姆斯沃斯 / 汤姆•希德勒斯顿 / 娜塔丽•波特曼 / 安东尼•霍普金斯

上映时间：5月6日

人类向来有着征服自然的野心，在自然面前总是显得踌躇满志。但是当灾难袭来时，人类才发现自己的弱小。在关键时刻西方人呼“上帝”，中国人喊“老天”，小孩子叫“爸妈”――这时“他信”取代了“自信”。因为每个人对自己有几斤几两掂得很清楚，而对于别人的能力总是捉摸不透。当面对的灾难太多，人类才发现“救苦救难的观世间菩萨”救不了自己，“万能的上帝”总是无能为力。因为人类把佛和上看得太完美，他们和人早已不是同一类，因此绝不会轻易显灵。所以人们在神和人之间找到了一个个过渡人物来为自己排忧解难。他们得有神的超能力，又有人的缺憾与优点，于是超能英雄便诞生了。每当怪兽来临时，奥特曼就会现身；章鱼博士出现时，蝙蝠侠就会与他PK；冰雪巨人来地球了，雷神也就跟着来了⋯⋯

然而，和所有超能英雄一样，雷神托尔并不完美，他是“神二代”，鲁莽而好战，刚愎而骄傲，够MAN，但是有太多不安分的荷尔蒙。

万神之父要选一个王位继承人，他在长子托尔和二子洛基之间举棋不定。托尔血性，洛基理性。对于雷神来说，血性是基本属性；而对于臣民来说，理性才是根基。二人都缺乏应对突发事件的历练。

在托尔即位前夕，得知黑暗势力入侵自己的领地后，他条件反射地拿着雷神之锤带领突击队潜入了黑暗领地，这时雷神之锤只显示出了它破坏性的一面――这时，托尔只具备超级英雄的超能力，但不具备超级英雄的担当精神，因而被父亲贬下凡间。

在西方哲学中，很多事物都是矛盾二分的：达摩克利斯之剑锋利，可以用来杀敌，也可以伤已；钢铁可以用来铸犁，也可以用来炼剑；同样，天神之锤神威，可以用来建造，也可以拆迁。而太多“准超能英雄”都只看到超能力“破坏”的A面，而忽视了其“保卫”的B面。

老国王奥丁在把托尔贬下凡间时，也把雷神之锤扔向地球，向众神宣布，任何人能得到雷神之锤就能得到雷神的力量。这时，被贬下凡的托尔和他的弟弟洛基都在寻找雷神之锤。而无论是丧失神力的托尔还是依然是神籍的洛基，都拿不起神锤。两人以为只要具备神力就可以拿起雷神之锤，具备雷神之力。而他们没有意识到雷神要肩负的责任。

《蜘蛛侠》中有句话：能力越大，责任就越大。如果说雷神之锤破坏的一面，代表的是能力，那么雷神之锤建设的一面，代表的就是责任。当托尔丧失能力后，在人间学会了担当和献身时，在弥留之际，雷神之锤和他产生了共鸣，自己飞到了他身边，让他成了“德才兼备”的雷神。

篇4

一、音乐教师应不断更新自己的知识结构

音乐不是人类社会孤立存在的文化现象，而是与现实生活中的各种文化和科学有着千丝万缕的联系。最典型的例子莫过于声乐作品文学内容的表达。可以说人类社会发展的文明史之所以辉煌灿烂、浩浩荡荡，最能承载它的就是音乐。此外，音乐与诗歌、舞蹈、绘画等艺术形式都有密切的联系，教师掌握相关学科的知识，不断更新和充实自己的知识结构，提高综合素质，才能更好地培养学生在音乐学习中融会贯通的能力。

二、音乐教师应具备广博的音乐文化知识

就专业化的音乐教学活动来说，教师必须精通音乐学科的专业知识，即本体性知识，包括对音乐学科的历史、现状、未来发展等有关的基本理论、基础知识、主要内容、研究方法以及发展趋向有全面、深刻、透彻的了解和认识。具体来说，主要包括：1.音乐学科的理论知识。如基本乐理、和声、曲式、歌曲作法、配器等，并能融会贯通地理解和运用这些知识分析、处理、表现甚至创作音乐作品。基础音乐教育具有全面综合的性质，这就要求音乐教师必须全面掌握音乐学科的理论知识，否则将难以胜任本职工作。2.教育的基础理论与实践方面的知识。音乐教育是普通教育的组成部分，在基本属性上属于教育的范畴。音乐教育的这种性质决定了音乐教师必须懂得教育科学的基本理论，熟悉各种教育思想体系和方法。3.音乐学科教育理论与实践方面的知识。音乐教育作为教育的一个分支具有许多特性，这些特性既有别于音乐工作的其他领域，又未被普通教育理论所涉及。它的教育体系是介于音乐和教育之间，体现音乐教育作为一门专业的独立地位的知识体系。

三、音乐教师应具备良好的专业能力

音乐教师是音乐新课程改革的主力军，是新课程实施、研究、开发、评价的主体。音乐课程改革的全面推行，既给教师带来了新的发展机遇，使音乐教师的地位得到了进一步的肯定和提高，同时也让音乐教师面临许多新的挑战。如何突出“以审美为核心"的音乐教育新理念，如何培养学生的音乐学习兴趣，如何开发每一位学生的音乐潜能并使他们从中受益，如何引导学生主动参与音乐实践活动，鼓励他们用音乐来表达情感、交流思想等等，要解决这些问题音乐教师就必须准确理解新课程，真正接受新课程，积极实施新课程，并在实践过程中转变教育观念和角色，更新知识和技能，提升素质和修养，为适应21世纪音乐教育发展的需要而努力实现自身专业的发展。

在具备了本体性知识后，音乐教师的专业能力（专业精进的具体表现形态）便是检验音乐教师合格与否的又一重要标尺。所谓音乐教师的专业能力是指音乐教师的教育教学能力，是音乐教师在教育教学活动中形成的顺利完成音乐活动的能量和本领。一般来说，音乐教师应该具备以下几方面的专业能力：

第一，音乐教学能力。中小学的音乐教学，除了课堂教学外，课外活动便是音乐教师一项十分重要的教学内容。因此，音乐教师应具备歌唱、器乐、律动、欣赏、创作等课堂教学以及课外活动所需要的专业能力。这些专业能力包括：准确的视唱和视奏能力，分析音乐作品和音乐表现的能力，合唱与合奏的组织和指挥能力，音乐、舞蹈的表演能力，课堂教学设计能力，语言表达和语音表达能力，处理突发事件的能力（教学机智），教学反思能力，教育教学交往能力，教育教学创新能力，获得和处理信息能力等等。只有具备了上述专业能力，才可能完成好包括唱歌、音乐欣赏、识谱、乐理知识、器乐演奏等在内的课堂教学，完成好组织辅导合唱队、乐队、舞蹈队以及其他集体性的课外音乐活动。

篇5

【关键词】志愿服务；法律；途径

一、志愿服务面临的问题和挑战

近年来，我国志愿服务发展迅速，尤其是经过北京奥运会、上海世博会、广州亚运会以及几次自然灾害救援行动后，志愿服务事业已呈现蓬勃发展态势。随着志愿服务领域的不断延伸，志愿者的队伍不断壮大，志愿服务在构建和谐社会、推进现代化建设进程中发挥着越来越重要的作用。与此同时，由于缺乏立法约束，志愿服务在迅速发展的过程中也暴露出了一些问题，主要表现在保障力度不够、活动运作不规范、志愿者权责不清等方面，这些问题极大制约了志愿服务事业的长期稳健发展。

（一）疏于保障，志愿服务活动缺乏资源

“志愿服务”，顾名思义，不计报酬、无偿提供服务。但志愿服务活动的开展是有成本的。当前，我国大部分志愿服务组织缺乏稳定的经费来源，开展志愿服务活动的资金主要依靠自筹和各类基金会的资助。经费短缺已经成为制约我国志愿服务事业正常发展的最主要因素。同时，各地各领域在开展志愿服务活动时，在经费的投入方面随意性很大，缺乏制度化保障。如果是影响较大的大型活动，领导重视、企业支持、社会赞助、多方扶持，开展活动时也会资源丰富、经费充足，效果明显。而常规的志愿服务活动，因关注度不高，社会影响不大，就会陷入资金短缺、资源匮乏的境地，影响活动的正常开展。

（二）组织薄弱，志愿服务效果受到削弱

期待组织的归属感是很多志愿者的共同感受。目前很多的志愿者仍然把志愿服务当作“学雷锋、做好事”在开展，缺乏统一的组织领导和常规化的运作。尤其是面对一些突发事件，需要志愿者冲锋陷阵时，志愿者就会自发按照媒体的指引，单凭热情开展服务，没有培训，没有领导，不听安排，一窝蜂行动。面对像汶川地震救援这样需要专业知识专业的服务项目时，就会变得力不从心，有时甚至是添乱。很多志愿服务活动效果不明显的关键因素是志愿者组织的缺失和组织力量的薄弱。长此以往，会逐渐削弱志愿者的热情。如何提高志愿服务效果？规范志愿者组织，例如形成一个民间组织，经常性开展活动，在遇到大地震这样的突发事件时就会做到有计划、有目的、有组织、有效率、有效果。

（三）权责不清，志愿服务成果有待认可

在志愿服务中，权责不清，志愿者的有效权益不能得到相应保障。具体体现在，志愿者不能得到相应的工作培训和服务待遇，甚至最基本的人身安全都不能保障。权利和义务失衡，义务明显高于权利，把志愿者“爱的奉献”变成了“爱的风险”。志愿者权益受侵害的行为在社会上时有发生，且维权十分困难。这些都源于志愿服务的认可机制尚未形成或不够完善。志愿者个体经常被志愿服务活动的主办方当作免费劳动力使用，忽略志愿者的自我需求和服务意向，甚至超负荷劳动，而一旦发生意外，或权益受到侵害时，由于没有完善的机制保障，就会导致分不清责任、找不到责任人，维权将会变得非常困难。这些情况一旦发生，志愿者的工作热情和积极性受到影响，长此以往，志愿服务难以健康持续。

二、志愿服务立法的必要性

面对我国志愿服务工作出现的突出问题，如何促进志愿服务事业健康发展？出台一部相应的全国通用法律，进一步规范志愿活动组织、保障志愿者合法权益、彰显志愿服务活动效果等方面尤为紧迫和必要。

（一）对志愿服务立法具有国际普遍性

世界范围内的许多国家都为志愿服务立法，具有普遍性。日本、西班牙等一些发达国家都专门制定有《志愿服务法》等法律法规，对志愿者组织的社会地位、活动开展、资金筹措做出了明确规定。巴西、加拿大等12个国家有《公民服务法》，法律规定，志愿者组织或者非政府组织可以通过与政府进行合作解决社会问题。美国的志愿服务高度发达，对志愿服务立法也更为完善。美国没有对志愿服务针对性立法，而是将为志愿者提供保障的相关项目在其他法律条款中明确提出，如《基金会法》、《税收法》、《劳动法》等。例如美国《劳动法》在志愿者最低工资上作出明确规定，这样避免志愿者成为廉价劳动力。在资金来源上，美国的基金会组织也成为志愿者组织的坚强物质后盾，因为美国的基金会组织掌握着全国60%以上的社会财富，他们接受志愿者组织的资金申请，更好地促进其开展公共事务。相比之下，在我国，由于缺乏完善的志愿服务法律体系，许多志愿项目由于资金匮乏、在活动开展上缩手缩脚、举步维艰。

（二）出台通用的法律有利于整合分散立法

迄今为止，我国已有20多个省、自治区、直辖市，港澳台地区相继出台志愿服务的地方性法规，且数字还在快速增长中。在法律法规的保障下，一些地方的志愿服务工作开展得有声有色、效果十分明显，在当地的经济社会发展中也扮演着十分重要的角色。《北京市志愿服务促进条例》在2008年北京奥运会前颁布施行，在及时有力的法律保障下，志愿服务组织得到规范、志愿服务质量得到提高、志愿服务精神得到彰显、志愿服务效果更加突出，成为立法推动志愿服务事业发展的一个典范。但是，由于地方性法律法规的局限性与志愿服务活动本身的共通性之间存在的矛盾，使得各地重复分散的立法不仅浪费立法资源，也不利于促进志愿服务在诸如抗震救灾、大型赛会等重大事件中的整体推进。志愿服务活动本身并不存在明显的地域差异化，加之目前各地的立法也大同小异，所以，迫切需要有一个全国性的法规，来规范和促进志愿服务事业。

（三）志愿服务立法可以有效推动志愿服务的良性继承与循环

首先，志愿服务是奉献精神的一种体现，它传承和发扬了中华民族一方有难八方支援、无私奉献、助人为乐、尊老爱幼等传统美德，是新时代下社会主义精神文明的弘扬和体现，通过立法可以更好的弘扬志愿服务精神。其次，现今的志愿服务活动参与人数逐年增多，与以前的“学雷锋做好事”相比较，呈现出规模化、专业化、全面化的趋势。可以说志愿服务已经融入人们的社会生活，是人们成长发展的重要组成部分，通过立法也可以保障人们的这种成长需求。最后，要想是志愿服务这种优良传统能更好的继承与循环发展，必须将其纳入法律法规将其规范化。因为，政策、社会组织自律以及道德的约束力往往力道不够。法制化的轨道可以为志愿服务提供较稳定的资金帮助和合法的社会地位，可以促进志愿服务事业更好的发展。

三、志愿服务立法的具体途径

志愿者、志愿者组织和被服务单位及三方各自的权利、义务、纠纷解决机制是志愿者立法需要解决的最基本和最核心的问题。其关键内容应为是明确志愿者责任与相关权利的保障、人身保障、培训和物质保障等，约定在发生突发事件造成伤害时的权益保护内容。

（一）完善志愿服务组织管理体系

我国的志愿者组织多为政府机构主导，或工作开展主要依靠政府支持，导致志愿服务工作的开展受到政府和政策的影响极大。而一些志愿服务事业比较发达的国家通常采用的是政府通过社会团体间接管理和帮助志愿者组织。因此，立法时可与发达国家接轨，向非政府组织开放，鼓励并借用非政府组织的力量参与建设志愿者服务组织体系，进一步完善其管理体系。首先，全国志愿服务工作的主管机构需要被建立，负责对全国范围的各类志愿服务活动进行指导、管理和协调，实现志愿服务工作“有人管”；其次，应当明确志愿者组织的合作单位，负责志愿者的专业培训、医疗服务等项目，实现志愿服务工作“有人帮”；最后，应当鼓励各种社会力量成立非政府组织的志愿服务组织，赋予这些组织的管理自，鼓励他们开展内容丰富的志愿服务活动，实现志愿服务工作“有人干”。

（二）精确志愿者服务各方面的法律责任

志愿服务体系作为一个多方面参与的社会体系，其中含有很多的法律关系。志愿立法的首要任务就是要志愿者组织、志愿者和服务对象这三方面的关系。志愿服务作为一种社会行为，虽然具有公益性、无偿性等基本属性，但所有行为必定产生一定的法律后果。首先，志愿者组织与服务对象之间不应当是雇佣关系，而应该为服务与被服务关系，他们之间应该是自愿、平等和相互尊重的。在法律上这种关系应为合同关系，双方必须恪守各自的义务和权利，发生纠纷时应该按照合同或者协议约定进行处理。其次，志愿者组织与志愿者之间应该是组织者和参与者的合作关系，当志愿者在服务过程中权益受到损害时，志愿者组织应当保护志愿者的利益，出面协调解决矛盾并为志愿者承担一定的责任。最后，志愿者与服务对象之间是服务的主体与客体。如果发生矛盾时，假如志愿者的行为客观上损害了服务对象的人身财产利益时，应对照相关法律进行处理，同时应区别对待。如果是过失行为，应由服务活动的组织者，也就是志愿服务组织承担法律责任。但假如行为是由志愿者个人故意所为，则相应的法律责任需有志愿者本人承担。

（三）界定志愿者的权利和义务

由于志愿服务兼有非营利、自愿的特点，因此，志愿服务不同于合同性、付酬性的劳动，与商业关系当中的等价交换和司法行政关系中的强制性存在区别。由于志愿服务自身的特点，为了更加规范我国的志愿服务事业，法律就需明确的界定以下几个方面：法律保护怎么样的志愿者？哪些人可以成为志愿者？志愿者需要具备什么样的素质与品质？同时，法律法规还需规定志愿者应该享有人身保障、受尊重、物质保障、接受培训等等最基本权利。此外，志愿者的权利还应该包括在发生权益受到侵害时维权的权利。志愿服务的性质决定了志愿者在开展服务时需要承担其它更多的义务，这些义务主要包括尊重服务对象、服务工作安排、遵守相关规定、接受监督等等。因此，清晰界定志愿者的义务，明确列举志愿者的权利十分重要。

（四）建立工作经费的筹措、使用和监督机制

目前我国志愿服务活动经费来源中政府出资、活动的上级组织单位出资十分有限，政府对志愿服务组织的资金扶持只能提供少部分的专项活动经费，对志愿服务组织日常工作开展支持力度不大。要保证日常志愿服务工作的开展，必须拥有稳定而充足的经费保障。为确保连续性的志愿服务，从当前我国实情出发，可以明确要求各级政府建立志愿服务基金或公益慈善基金，基金的来源除了接受捐赠以外，可以明确从企业缴纳的所得税中按比例划拨。另外，为保证经费的合理利用，应该全程公开工作经费的使用和管理，透明的通报和公示经费的开支，规范的申报和审批经费的使用。便于捐赠人、资助人及志愿者和相关组织的监督与管理。

参考文献

[1] 田思源.我国志愿服务立法的现状及构想[J].法学，2008 （5）.

[2] 陈卓.志愿服务保障机制的法治化[J].国际关系学院学报，2009（1）.

[3] 陈劲松.志愿服务需要立法保障[J].中国社会导刊，2008年11月.

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Abstract: Recent years, the strategies of “lean production”, global purchasing and outsourcing create the competitive strengths of companies as well as increase the risks of supply chain which makes the supply chain weaker. So, the flexibility, as a core element of the supply chain, not only mean the ability to manage risk, but also means that it is in a better situation than the competition, even means that it get competitive advantage from the risk. For enterprises, it is important for the stable development of the supply chain to use flexible management thinking to guide supply chain management and introduce the flexible management thinking into the supply chain management.

关键词：供应链；弹性管理；风险

Key words: supply chain；flexibility management；risk

中图分类号：F274 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）13-0026-02

0 引言

20世纪后期，企业之间的竞争逐渐演化为供应链之间的竞争。供应链一方面使企业的生产、创新能力得到快速提高而更快的赢得市场走向成功；另一方面，也使企业更容易或更多地遭受来自供应链的不稳定性带来的风险。因此，研究如何使企业在供应链管理过程中更具备适应性、柔性以及快速恢复的能力的弹性管理研究显得尤为必要。

1 供应链弹性管理

1.1 供应链弹性 材料科学中，“弹性”指材料变形之后恢复到初始形状的能力。寇图认为“弹性是从困境恢复过来的能力”，“是一种关键能力”，“是一种深深刻在人们头脑和心灵中的习惯性思维方式及面对和了解世界的方式”。马丁・克里斯托弗与克里斯坦・卢塞福特认为“弹性是指一个系统在中断（或发生故障）后回到原始（或新的更理想）状态的能力”。何轮・佩克将弹性定义为“一个系统受到干扰后恢复到初始或理想状态的能力”，并认为柔性是弹性的基本属性，除此之外弹性还应包含“适应性”。从弹性的基本含义来看，适应性、柔性和恢复能力是弹性的本质属性。现今的商业环境中，“弹性”被广泛用来描述组织对意外中断的反应并恢复其正常功能的能力，结合“弹性”的各种描述和理解，供应链弹性可定义为：供应链网络系统在中断风险发生之后恢复到初始状态或理想状态的能力，包括回到正常绩效水平（生产、服务、供应比率等）的速度。

1.2 供应链弹性管理及作用 供应链弹性管理就是塑造供应链弹性的各种措施和手段。对企业而言，在供应链管理过程中运用弹性管理的思想来指导经营企业，将弹性管理的思想融入到企业的内部控制中，面对复杂多变的经济环境，可提前做好风险管理，应对各种变化，以此规避供应链风险。另外，在受到同样的中断风险影响时，一个成功实施供应链弹性管理的企业不仅可以在风险中维持经营活动，而且能够比没有弹性或弹性很弱的对手更迅速更有利地对风险做出反应，从而获得竞争优势。

2 供应链弹性管理的目标

简言之，供应链弹性管理的目标就是塑造供应链弹性，具体表现为实现供应链在以下几个方面的能力：

2.1 环境适应能力 供应链环境适应能力主要表现在应对产品的市场需求不确定性和原材料或零部件等供应资源的不确定性两个方面。产品的市场需求的不确定性主要由产品的性质决定。产品的性质会导致诸如需求数量、提前期、品种、创新、销售渠道以及服务水平等方面的要求变化较大，增加供应链的风险。而供应资源的不确定性主要表现为供给时常中断、质量低劣以及有限的供应资源等，这些都带来较大的供应链风险。

2.2 战略匹配能力 战略匹配是指通过有效的供应链管理，使供应链具备完成企业战略目标的能力。如沃尔玛的战略目标是成为以最低的价格向消费者提供各种日常消费品的值得信赖的零售商，这意味着沃尔玛的供应链必然会在保持足够的服务水平下强调效率。与沃尔玛截然不同的戴尔，其战略目标强调产品多样化和顾客化，JIT管理就成为戴尔供应链管理最显著的特征。

2.3 协作能力 供应链协作指供应链上所有的节点企业共同努力以提高供应链收益。由于信息不能及时传递或扭曲而造成节点企业之间的目标冲突会使供应链缺乏协作性，并导致节点企业仅关注自身利益而忽视供应链的利益从而最终加大供应链的风险，如“牛鞭效应”就是由于供应链上需求信息扭曲，各节点企业各自预测需求而导致的。

3 供应链弹性管理措施

供应链弹性管理作为供应链管理的一个重要部分，在实施的时候主要注意以上三方面能力的形成，主要的做法有：

3.1 弹性生产 弹性生产指根据所获得的各种相关信息，如需求、销售、市场行情等情况来调节生产量的生产活动。企业在面对市场需求风险时最简单的解决办法就是在供应链上保持超出正常需要的库存和生产能力，额外的库存和生产能力可临时满足对物料或最终产品的紧急需要。然而，企业必须事先在仓库设施、机械设备、生产能力等方面进行投资，并为多余的库存、能力、人员付出代价。从成本、效率和质量的角度看，它与“精益”理念是背道而驰的，可能导致经营上的松松垮垮以及成本增加和质量降低。而弹性生产能使产量具有弹性，在不增加额外成本的情况下满足市场需求的变化。这要求企业加强与供应商的合作关系，实现信息共享以提高决策的准确度。供应链成员之间需共享的信息主要包括：库存信息、生产能力信息、新产品开发信息、销售时点信息、销售预测信息。弹性生产的方式主要有外包、应急生产和存货导向缓冲方式三种。外包适应三种情况：第一，产品的需求比较不确定时，为避免风险而外包；第二，产品的需求量太小，不符合生产的规模经济效益；第三，接单的产品为非关键性的零组件。企业如果遇到了突然的大量或小量的订单或本身不能负荷或者无法达到规模经济时，可考虑外包。当市场需求量突然增加时，企业可以采用应急生产的方式，快速组织人力增加工作时间，要求员工加班赶工将顾客所要求的产品数量在交货的时间前完成。存货导向缓冲方式是企业运用存货以及提前前置时间的方式来应对市场需求风险的冲击，主要是将供应商意外延迟交货的因素考虑进来。如在一般正常的情况下，订购的前置时间为一个星期，为了避免特殊情况发生导致缺料，可加入一个安全的前置时间，如三天，使前置时间变为十天。设置安全存货主要是避免因需求量预测错误或过度的需求变动而造成缺货损失――即防止需求风险和避免因不可靠供货来源而造成缺货损失――即防止供应风险。

3.2 供应链设计时“预嵌”弹性 传统上，企业进行供应链设计时考虑的是如何优化成本和客户服务，很少以弹性为优化的目标函数。由于新型供应链的生存需求不再是面向成本和服务的设计思想了，因此，我们应在供应链设计时，要从源头与顶层开始，首先做好全面的考虑将来或许遇到的风险，进而把弹性当做一项设计性能预嵌其中。假如有以下情况：提前期长，供应源比较单一以及在节点之间有着不良的可视性，均能够确认成风险，从而预先设计。在设计供应链的时候，还有一个主要问题就是基于战略的高度，使得成本、风险以及效率三者之间达到均衡状态。成本最低的设计方案很可能就是风险最大的方案。一旦产生风险，势必对企业的经营带来威胁，然而，相比于成本来说，企业能否持续的经营显得更为重要。虽然某些方案在“预嵌”了弹性后会使短期成本提高，然而，如果从长期来看，达到的是低成本的目标。

3.3 提高供应链敏捷性 敏捷性是指供应链对需求或供应不可预知的变化作出迅速反应的能力，即在反应过程中迅速变换行动方向或调整行动策略的能力。敏捷性的两个要素是“可见性”和“速度”。

可见性指核心企业对上游和下游的库存、需求和供应情况、生产和采购进度等有清楚的了解。要提高供应链可见性，一是要企业与客户和供应商建立网络组织，客户将信息实时反映到网络信息库中，实现供应链信息共享，企业就可以及时把握供需变化和不确定性。二是要进行组织内部整合。影响可见性的一个重要障碍通常是在核心企业的内部结构之中，必须要进行内部结构整合，建立多学科、跨职能流程的团队。

在条件一定的情况下，时间的压缩意味着速度与加速度的提高，而缩短产品和物料从供应链的一端移动到另一端的总时间是核心所在。提高供应链速度和加速度有三个基本方法：第一是改进流程，改进流程指削减流程的阶段数量，实行电子交易，减少产品和物料的中转过程。改进后的流程是基于电子的而不是纸面的，用来完成相互平行的而非连续的活动；同时根据最小批量（指订单数量、生产批量或运送数量）设计流程以保证灵活性。第二是缩短交货前置时间，将供应商在交货方面的快速反应能力和处理订单短期变化能力作为选择供应商的标准来实现缩短交货的前置时间。第三是减少供应链中无价值的附加时间，合理选择运输方式或工具，减少货物的在途时间。增加先进设备，提高装卸搬运效率，减少货物的出库入库时间。

3.4 构建环境弹性 环境风险是指无法正确地预测未来可能发生的事件将会对企业的供应链流程所造成的影响或是突如其来的事件将会对企业所造成的影响，构建环境弹性包括环境预测和与供应商联手建立“应急反应系统”。企业使用合适的预测技术就能减少现有和潜在的问题而使未来的运作能够更加顺畅。如预测的状况发生，企业能很好地应对，体现出供应链处理突发的事件的能力。选择预测方法时要注意：首先确认预测所要面对的问题和目的。预测面临的问题是在未来的一段时间内会不会发生市场需求量的短时间的急速增加，或者原材料的供应突然中断等等，那么预测的目的就是尽可能地捕捉相关迹象。其次是收集相关资料，包括公司内外部的相关资料。最后决定哪种预测方法最能符合企业目标以及资料是否可以获得。与供应商联手建立“应急反应系统”首先要求供应链核心企业根据外部突发事件对企业产品的后继影响做出判断，然后根据判断与供应商建立反应机制以满足需求、质量等变化。如宝洁曾根据SARS疫情判断舒肤佳市场需求的变化，和供应商共同建立“应急反应系统”，在需求暴涨时加大生产，保证供应。

总之，供应链弹性管理要求进一步加强对供应链上节点企业之间的管理，实现节点企业之间风险共担和利益共享。

参考文献：

[1]陈长彬.供应链风险类别、脆弱性因素及管理方法解析[J].商业经济,2009,10:98-101.

篇7

关键词：医院； 绩效评价；体系

医院绩效评估是采用特定的指标体系，运用数学、统计、分析方法，对医院一定经营时期的经营收入、效益、成本、利润等经济指标和非经济指标做出客观、准确、较公正的综合评判。实施医院绩效管理是医院管理水平发展的新阶段，是现代医院迈向综合型、管理型、智慧型医院的核心依据。医院绩效评价是适应医改的要求，能充分调动医院广大职工的积极性和创造性，全面提高医院的运行效率和服务水平，实施绩效管理的有其重要的意义和作用。

一、现状及存在的问题

目前缺乏从政府监管角度建立一套以公益性为导向的绩效评价指标体系和操作规则，促使医院改进服务，提高医院核心竞争力，需尽快制定出科学实用绩效评估指标体系和方法，并指导各医院根据此类方法和评价体系进行科学的评价，总结评价经验。目前国内关于医院绩效评估研究中，主要对人员、设备、物资、经费、社会效益和经济效益等方面进行评价。

（一）设置的评估指标比较片面

绩效评估需要一系列基础数据，包括财务指标、医院管理情况等，这些数据要求有效、真实、客观，同一水平的医院需要建立在同一指标体系上才能进行真实评价。以前的研究当中比较偏重评审医院的经济效益、组织结构、收入产出、运行效率等经济指标。

（二）选择指标的方法不够科学

医院绩效评估需要一套科学、完整、符合医院实际情况的评价方法。专家咨询法主要依据专家的经验、喜好、行业特征对指标及权重进行选择，评价的结果也和专家自身的水平有很大关系，带有片面性、武断性、经验性，难以做到公正合理评估，权重系数的确定也主要依靠经验。

二、常用的绩效评价方法

关键绩效指标法。主要是选择在此行业有一定影响力的专家学者通过其自身的经验，把被考核对象、考核目标设计成对几个关键指标进行的考核，在一定程度上是目标管理法与帕雷托定律的结合，关键指标必须符合SMART原则。

平衡记分卡。平衡计分卡是最初应用于国外企业的一种绩效管理方法。它包括财务、顾客、内部运营及学习成长四个维度。以竞争战略为出发点，全面动态的评估，能有效地防止优化行为。直观的图表及职能卡片的展示下，抽象而概括性的部门职责、工作任务与承接关系等，显得层次分明、量化清晰、简单明了。

三、基于Delphi 专家咨询法的绩效评价体系构建

本文借鉴平衡计分卡的这一科学的管理工具，希望通过财务指标与非财务指标的结合，在医院内部管理中制定出一套能够符合医院实际情况、科学有效的预算考核评价指标体系及预算考评办法，确保医院绩效评价目标的实现。本文从公益性指标、医疗质量指标、运用状况指标、发展潜力等多个指标，综合衡量医院财务预算管理考核体系。拟筛选出以公益性为核心的公立医院绩效评价指标，为建立全面、科学、可操作的公立医院绩效评价体系和制度奠定基础，文章下一步将依据各指标权重构建指标评价体系，就行绩效评价。

四、完善公立医院绩效指标体系的建议

（一）兼顾公立医院公益性类指标

建立以公益性为核心的公立医院绩效考核制度，不能以营利为根本目的，应多考虑设置增加反映公益性类指标。公益性是公立医院基本属性，主要体现在医疗公共服务、医疗突发事件、援疆援边等公共服务。选择一些经济效益、财务收入、运营指标财务类指标是有必要的，这不仅能够反映公立医院医疗规模和水平。经济效益指标所占比重和权重不要太大，要追求效用最大化，肩负起公立医院承担的社会责任。

（二）加强绩效管理在日常工作中的作用

目前的评价体系主要强调和研究的重点是如何进行绩效评估、评估指标的设置、权重的选择以及评估方法的选择等，而没有把绩效管理覆盖到日常工作的全过程，作为系统工程来抓，未常抓不懈，过于片面性，结果的参考意义不是很大，不能很好的在同行医院进行推广和普及。单纯进行绩效评估，一般集中在年终时间进行突击，强调事后评价，不注重L期性，侧重于考评过程的执行和考评结果的判断（如表1所示）。

（三）其他管理科室的绩效分配方案有待进一步完善

应进一步探索管理、行政、医疗辅助、后勤等非医疗一线部门的绩效分配方案，重点向核心岗位、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，激发职工的工作热情和积极性，改善服务流程和评价体系，优化绩效分配理念。

公立医院是我国医疗服务机构的主体，绩效考核工作要取得成效，必须坚持科学性、时效性，同时要有创新性。公立医院的绩效评价具有动态性、复杂性等特点，对其评价不能采用统一评价模型。要根据我国当前公立医院的不同类别、发展的不同阶段，采用不同的方法进行动态评价，只有这样才能实现绩效评价的最终目标。

参考文献：

[1]徐倍，沈迎春，陈英，等.医院职能部门贡献度评估指标体系构建――基于目标管理和关键绩效指标[J].中国医院管理，2013（06）.

[2]陈英耀，倪明，胡献之.公立医疗机构公益性评价指标筛选――基于德尔菲专家咨询法[J].中国卫生政策研究，2012（01）.

[3]何雅静，吴思洋，孙静.公立医院绩效考核方法研究[J].中国卫生经济，2013（06）.

[4]马晓峰.公立医院绩效管理体系的构建[J].医院管理杂志，2012（07）.

篇8

［关键词］青海省；社区矫正；问题；法律；对策

［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）48-0173-03

2010年起我省全面试行社区矫正工作,并制定出台了《关于全面试行社区矫正工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）,《实施意见》强调,在全省全面试行社区矫正工作,把那些不需要、不适宜监禁或继续监禁的罪犯放到社区里,充分利用社会力量对其有针对性地实施矫正,促进其顺利回归社会和融入社会青海新闻网：《2010年起在我省全面试行社区矫正工作》,下载于省略于2010年9月12日。。司法实践证明,社区矫正有利于提高罪犯的教育改造质量,有利于促进社区服刑人员顺利回归社会,社区矫正彰显了我国刑罚执行理念的升华,体现了刑罚人道化和国家文明。

1 社区矫正制度的意义

我国的“社区矫正”,是与监禁矫正监禁矫正模式存在的缺陷和不足主要体现在以下几个方面：第一,从监狱整体布局看,存在许多监狱地处偏远的不合理性。第二,从监狱设施看,绝大多数监狱都是与社会高度隔离的封闭环境,高墙电网、武警站岗、关卡林立、戒备森严,除了安全防范的需要外,还渲染着一种威严、神秘又使人压抑的气氛。第三,从内部管理看,仍沿袭着传统的封闭性管理模式。第四,从监狱同社会的互动关系看,存在沟通途径不畅、社会帮教不力的问题。相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正就是以矫正为核心,在坚持刑罚执行根本属性的同时,立足社区,尊重并吸收社区各方面的意愿及合理化建议,对罪犯进行矫正,社区矫正是保证犯罪人与社会密切联系,不使犯罪人与社会隔离,不脱离正常的社会生活,不丧失工作和教育机会,也无损其地位和尊严的情况下,利用社区资源环境管理、教育、改造罪犯的新型行刑方式的总称陈晓明：《修复性司法的理论与实践》,法律出版社2006年9月第1版第63页。。社区矫正既体现了司法的民主,也促进了刑罚方式与社会的和谐。

现代刑罚理论认为,犯罪不是犯罪人与生俱来的,乃是社会多种因素交合作用而生成的独特的社会实践的产物。人是裸地来到这个社会的,这个社会赋予了他们一切,包括犯罪行为能力。对此,社会有责任帮助他们消除犯罪动机和能力,使他们重新适应正常的社会生活。要达到此目的,就要把犯罪人置身于由多种良性社会关系所构成的特定社会环境中,从事多方面社会关系的体验,使犯罪人在社会关系中找到自己的归宿。由于人们生活在特定的区域内,彼此之间存在着不可分割的或多或少的社会联系。犯罪对于社会所产生的不利后果，即社会危害性,在某种程度上也影响着其原初的生活区域(社区)。让罪犯回到其生活过的社区,辅以社会力量的帮助,通过某种有益的形式,表示其真实悔罪的意愿,有助于修补被破坏的社会关系,更有助于达到社区矫正的目标,使罪犯在不与社会隔绝的环境中实现其再社会化,从而最终促成其回归社会,也充分体现法律的人文关怀和刑罚的人道价值。

2 青海省社区矫正现状及存在的问题

2011年4月,笔者随同青海省司法厅社区矫正工作处对我省部分司法所开展社区矫正试点工作进行了实地调研,各地区在社区矫正方面,积极探索,努力实践,取得了阶段性成果,为今后在我省开展社区矫正工作积累了一些基本经验,但仍存在一些不容忽视的问题,这些问题将是现在和今后严重制约青海省的社区矫正工作开展的重要因素。主要表现在：

2.1 社区矫正队伍建设不完善

根据《青海省社区矫正试点工作方案》和《青海省社区矫正工作管理暂行办法》的规定,社区矫正工作队伍主要由社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员组成。司法所工作人员是社区矫正工作的具体执行者和实践者,社区矫正各项具体工作业务由司法所承担,但目前司法所的人员普遍较少。例如：青海省399个乡镇(街道办事处)中,已建成371个司法所,其中,72个为无人所,132个是1人所,平均配备人员只有1.24人。[注：于2011年3月笔者实地调研获得的数据。]与规范化司法所每所3~5人的基本要求相差很大,社区辅助人员主要包括志愿者,但目前,先期招募社会志愿者289人,今年又招募了1000名,[注：于2011年4月笔者实地调研获得的数据。]但社会力量的参与程度还远远不够,重要原因是缺乏社会公众参与的健全机制。因此,人员问题将是严重制约我省的社区矫正工作开展的重要因素。

2.2 执法身份不明确

社区矫正是司法行政一项新的工作职责,街道司法所承担着社区矫正的一线工作,责任重大,但法律政策又没有赋予司法行政机关相关的执法权,司法所有社区矫正工作职责,但没有执法权,开展社区矫正工作面临着很多困难和无奈。没有公安派出所的协助,司法行政工作人员无法调查落实社区矫正对象的去向和相关信息,特别是在矫正对象不服矫正或出现突发事件时,按照现有规定,“对拒不服从管理教育,情节严重或者有重新犯罪嫌疑的社区服刑人员,提请公安机关依法处理”,这种 “搬救兵”方式,在发生突发事件时,社区矫正工作人员无法在第一时间对现场形势进行控制,无法有效制止犯罪行为。

2.3 缺少必要的经费保障

经费是开展各项工作的根本保证,没有经费,社区矫正工作寸步难行。在我省全面实行社区矫正工作后,涉及全省8个州(地、市)、46个县(市、区、行委)、399个司法所,社区矫正对象共(即“五种人”)2415人,[注：判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。]平均每个试点地区35人，以此推算,全省399个乡镇(街道办事处)各类社区矫正对象在1万人以上。对这些人开展监督管理、学习教育、心理咨询、公益劳动等社区矫正具体业务,需要工作经费作支撑；聘用社会志愿者,招纳社会工作者,也需要经费作保障。2009年省财政厅分别拨付了10万元社区矫正工作启动经费,发挥了重要保障作用。但是,青海省的社区矫正工作经费均没有列入财政预算,各基层司法所实行社区矫正的经费也没有任何保障,严重影响了社区矫正工作的深入开展。[注：青海省司法厅：《关于在西宁市、格尔木市等地开展社区矫正试点工作的调研报告》,二九年九月。]青海省矫正对象均无人头经费可言,由于经费的紧张,导致一些工作流于形式,一定程度上影响了矫正质量。

3 完善青海省社区矫正的法律对策

经过调研笔者深切地感受到：要促进社区矫正工作健康发展,必须以加快立法进程、队伍建设专业化、加强社区矫正经费保障作为长远的目标,并在以后的矫正工作中期于实践。

3.1 加快地方立法进程

社区矫正作为一种刑罚执行活动,要求有法可依,依法行刑。作为非监禁刑罚执行制度,社区矫正的顺利开展需要立法保障。《刑法》修正案(八)将社区矫正制度进行了规定,刑法修正案(八)规定了依法实行社区矫正,这既是对社区矫正试点试行工作的充分肯定,也为社区矫正制度提供了坚实的法律基础,为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能,积极推进依法实行社区矫正工作提供了法律依据,标志着社区矫正工作进入新的发展阶段。但《刑法》修正案(八)仅是原则规定,缺乏可操作性。在目前立法阙如的情况下,首当其冲的是如何依法规范的问题。从实践层面而言,则主要是如何规范操作的问题,青海省社区矫正工作领导小组办公室在充分调研的基础上,在现有法律框架下,学习借鉴外地经验,制定了一系列规章制度,覆盖了社区矫正工作方方面面,形成了青海省社区矫正工作的基本制度框架,并经过试点实践的验证。但这些规章制度还比较粗浅,可操作性不强。笔者认为,青海省必须走地方法规先行的立法之路,建议在试点工作取得成效的基础上,借鉴国际相关成熟经验,对相关法律进行梳理整合,然后按照《立法法》的权限,进行地方特色立法,通过地方性法规对社区矫正的具体内容、措施、机构设置等具体执行问题进行详细的规定。这样既可以规范本地的工作,也可以通过地方立法推动全国统一立法。随着社区矫正工作的深入开展,地方立法的条件渐趋成熟,社区矫正是一项严肃的执法活动,因此必须在法律范围内运作,青海省应计划争取人大或政府出台一部社区矫正条例或规章。以促进青海省社区矫正工作早日在规范化和法制化的轨道上健康发展。

3.2 通过地方立法建立一支专业化的队伍是全面开展社区矫正工作的迫切需要

队伍建设关系到社区矫正工作能否取得成效的根本性问题。从整体调研情况看,目前司法所的人员还是普遍较少,跟不上日益扩大的社区矫正的需要,尚未建立起社区矫正的稳定的专业化矫正人员队伍,人员问题仍是严重制约青海省的社区矫正工作开展的重要因素。笔者建议,根据青海省的实际情况,一方面,应积极争取司法专项编制,充实司法所队伍；另一方面,要广泛动员社会力量参与社区矫正工作。青海省司法厅办公室关于《2011年全省社区矫正工作要点》的通知,要求各地要按照《关于组织社会志愿者协助开展社区矫正试点工作意见》的规定,应大力发展社区矫正工作志愿者队伍,管理好社区矫正对象。鉴于此,青海省应尽快建立以司法行政主体为主导,以社会力量参与为基础,着力于扩大与稳定专业的社区矫正社会工作者队伍。

所以,青海省应尽快出台社区矫正条例或规章,通过地方性法规对社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员作出明确规定,一是要保障矫正人员执法权力的合法化。主要是通过立法的方式明确基层司法行政机关社区矫正执行机关的主体地位,以利于工作的开展；二是要确立矫正资格准入机制。吸收社区矫正辅助人员积极参加,特别是有经验的心理专家和一对一帮教志愿者的参加,通过立法建立一支专业化的社区矫正队伍。

3.3 通过地方立法为社区矫正提供经费保障

随着社区矫正工作的深入,经费需求问题也日益突出。社区矫正是国家刑罚执行活动,比监狱刑罚执行经济得多,其主要资金必须来源于政府财政,必须确立稳定的政府财政经费保障体制。根据我国《宪法》第28条的精神,国家承担“惩办和改造犯罪分子”的责任。社区矫正工作必须选择政府主导、政府推动型的发展模式,政府在社区矫正的启动和发展阶段,将承担更多的任务和责任,社区矫正工作中所需要的人、财、物主要由政府提供。因此,笔者建议社区矫正经费全部列入国家预算,转移到各地支付。矫正专项业务经费按照矫正对象每人每年1800~2000元标准,由省财政划拨,为社区矫正提供经费保障。在坚持社区矫正经费以政府划拨资金为主的前提下,也可以进一步拓宽社区矫正的资金来源渠道,鼓励社区矫正机构在法律规定的制度框架内多方筹集社会资金,为保证社区矫正机构的有效运转,青海省今年拟研究制定《青海省社区矫正工作经费保障标准》。笔者建议,青海省应尽快出台《青海省社区矫正工作经费保障标准》,同时尽快出台社区矫正条例或规章,明确规定社区矫正的经费保证,明确社区矫正经费由地方财政承担的责任,力争按标准把社区矫正工作经费纳入到同级财政预算,并对矫正机构经费的拨放及经费的使用也应作出详细规定,并根据社区矫正工作发展的需要,建立社区矫正经费动态增长机制。

随着青海省社区矫正工作的全面铺开和对青海省社区矫正工作中长期发展方向的不断思索，笔者相信,通过法律制度的构建,青海省社区矫正工作将稳步进入以提高矫正质量为核心的新的发展阶段,关于社区矫正工作的法律问题研究也将得到进一步深化和拓展。

参考文献：

［1］刘强.美国社区矫正的理论与实务［M］.北京：中国人民公安大学出版社,2003.

［2］马兰花.青海省社区矫正试点工作社会基础分析与对策研究――以西宁市东关社区建设为分析点［J］.青海社会科学,2009(4).

［3］刘强,李少兵,张凤军.上海社区矫正理论与实务研讨会综述［J］.法治论丛,2004(1).

［4］许冷.北京市社区矫正的探索与实践［J］.北京政法职业学院学报,2006(1).

［5］杨征军.我们需要什么样的社区矫正制度――社区矫正调查报告［J］.北京政法职业学院学报,2006(3).

篇9

关键词：民事强制执行权 民事强制执行机构 民事强制执行机构的设置

一、民事执行权主体属性的认识

强制执行机构的改革，首先基于对强制执行主体属性的认识，即强制执行是公力救济还是私力救济。目前在理论界有三种观点。其一是债权人说。此说认为强制执行权的主体是债权人，但是由于国家禁止私人自力救济，所以债权人自己不能行使强制执行权，只能委托以执行为职业的私人来行使强制执行权。其二是国家说。此说认为，强制执行权属于国家统治权力的一部分，债权人并无强制执行权，债权人具有的权利只能请求国家对债务人强制执行，其权力性质属于强制执行请求权，不是强制执行权。此说为不多数国家所采用，如我国、意大利、西班牙等。其三是折中说。此说认为强制执行的主体为国家，但国家将强制执行权的行使让与债权人，而债权人委托执行员为人，从而债权人行使强制执行权，如日本、德国就是这种模式。以上三说现在大都以国家说为通说，笔者同意这种观点。

强制执行权是国家权力的组成部分，只能由国家享有。强制执行权的主体应该是国家，机构应该是国家机构，只有这样才能保证强制执行权的公正行使，才能有利于社会关系的稳定。

二、民事强制执行性质的认识

对民事强制执行机构的改革，还基于对民事强制执行权性质的认识，目前理论界从国分权角度有四种不同观点.

（一）司法权说

这是一种传统的观点。此观点认为，我国的法律规定民事强制执行权由法院行使，它是法院裁判权的继续和延伸，是法院司法权力的组成部分，因此强制执行权是司法权，民事强制执行机构应该设立在法院。

这种观点以我国现行的民事强制执行制度为基础，以法院的司法权力前提而得出的结论有片面性，但是判断一种权力的性质应该以某一权力形成的工作性质为依据，而不应该依据该权力所属的部门为依据。如英、美一些国家的强制执行机构就没有设立在法院，所以不能认为强制执行权就是司法权。

（二）行政权说

这种观点认为司法权是裁判权，是对权利义务的确认，而强制执行是实现已确定的权利义务，并且强制执行活动具有明显的确定性、主动性、命令性。因此，强制执行权应是行政权。主张强制执行机构应设在行政机关。

这种观点，忽视了民事强制执行活动中某些方面也有司法行为属性。如当事人、利害关系人提出的异议或执行异议之诉，需要对之进行裁判，以及在分配程序中因分配方案有争议而由法院决定分配方案等。无论中国和外国都需要有法院对执行程序的控制，法院至少对执行程序中发生的争议有裁判权。因此，把民事强制执行机构设在行政机关是有缺陷的。

（三）司法权吸收行政权说

此观点认为，从民事强制执行权的国家权利属性看，强制执行权既具有司法权的特点，又具有行政权的特点，法律将强制执行权赋予人民法院行使，在客观上就形成了一种司法权吸收行政权的关系，导致两全合一。但单从法院执行角度看，权力关系又颠倒过来，是一种行政权吸收司法权的关系，执行权基本属性是行政权。这种观点多为法院内部同志认可，并为现在设立执行局的理论基础。

这种观点的片面性在于把并列、主次关系认为是吸收关系，我们从执行程序上看，无论从质上看，还是从量上看，执行裁决权都不能改变整个民事执行权的性质，执行实施权与执行裁决权是相对独立的两种权能，是同级别的权力，是并列关系、主次关系，而不是吸收关系。

（四）折衷说

此说认为，强制执行权既包含司法权性质的执行裁决权，也包含行政权性质的执行实施权，同时认为，民事强制执行行为不是一种解决争议的行为，说明强制执行权与严格意义上的司法行为不同，因此强制执行本质是行政权。但是强制执行行为与司法行为又有密切联系，如在强制执行中引起争议的解决就是属于司法裁判的行为，所以说强制执行中的司法裁判行为和行政实施行为是密切相关的两种行为，是同级别的并列关系。客观上决定了他们之间谁也不能吸收谁，谁也不能代替谁，密切相关，同时存在，双轨运行。笔者同意这种观点，因为此说不仅说明了强制执行权的性质，有说明了司法裁判权和行政实施权两权同时存在的并列关系，具有明显的理论意义和实践意义。

另外，还有的同志从强制执行的活动过程分析，提出“三权”说，即把强制执行权分为执行命令权、执行裁判权、执行实施权；也有同志提出“四权”说：即执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。这些理论上的认识，对执行权性质的理解以及实践都有一定意义，但是我们细分析一下“三权”说或“四权”说，在理论上都能被司法裁判权和行政实施权归类合并，如执行命令权是指令、决定、裁定的权力，可归类为司法裁判权，调查权是询问、查找等权力，可归类为行政实施权，因此从执行权划分的目的和实际操作上看，“两权”立论较为恰当。

三、执行机构设置的争论

基于对民事强制执行行政主体立论和民事强制执行权性质的认识，对民事强制执行机构的设置有四种不同观点。

（一）民事强制执行机关设在法院以外的行政机关

这种观点认为，法院的基本属性是裁判，裁判是确认权力义务的行为，民事强制执行行为与司法裁判行为不同，它是实现权利义务的行为。因此民事强制执行权应从法院分离出去，交由行政机关行使，这样可以实现法院职能单纯化，可以摆脱目前“执行难”的压力，对法院的形象有好处。现在很多人都赞成这种观点，我对此观点持反对意见，其理由是：1、司法裁判与民事强制执行有着密切的关系，民事强制执行不是单纯实现权利义务的过程，它往往伴随着各种“子争议”，这些的解决不同于行政权行使过程中行政主体对问题的解决，行政过程中的问题是行政相对人与行政机关之间管理与被管理的关系，纳入司法程序前是行政单方解决，而民事强制执行中涉及的问题是平等主体双方利益之争，交行政机关处理明显不妥。2、它们之间的联系还在于人们对权力行使公正性的认同，如执行性命令由裁判机关发出更公正，更容易被人们接受，世界一些国家对搜查权等一般都是由裁判机关和法官签发。3、强制执行过程中许多问题与已发生的审判过程有密切联系，如强制执行依据的合法性问题多源于司法程序，民事强制执行与司法裁判这种关联性，决定了民事强制执行权由行政裁判权的机关行使更恰当。4、在法院这个大框架内，由两个部门分别行使强制执行裁判权和强制执行实施权，既达到了分权的目的，相互制约，又保证了裁判与执行的联系，容易沟通和协调。5、从我国现实国情来看，地方保护主义和部门保护主义在短期内难以消除，民事强制执行交由行政部门来行使，由于行政权的特点，地方政府和个别行政官员干预更便利，债权的实现将可能会面临更大的困难，司法裁判的权威将受到更严重的挑战。更加上我国法制的历史背景和现实法制环境，与法制发达的国家比较差距较大，行政机关行使民事强制执行权的效果会大打折扣。

（二）民事强制执行实施权由法院以外的机关行使

这种思路就是对现有民事强制执行机关进行改革，将强制执行中的执行实施权分离出去，由法院以外的部门负责，办理者是执行员，法院只负责强制执行中的执行裁判权，办理者是法官。这种思路的理由是：1、法院裁判的执行可以由法院以外的机关执行，如美国、英国对民事案件的执行就是由法院以外的司法行政官员负责执行。2、目前法院自身力量不足，需要更有力的组织负责实施。3、目前法院执行干涉多，分离后可以减轻法院压力。4、一个机关垄断全部执行的权力，不利于案件质量和效率。这种思路对克服民事强制执行权由一个机关行使造成权力过分集中的弊端，减轻法院执行难的压力，以及调动全社会关心支持执行工作有一定好处，但是这种思路的弊端也是明显的。一是民事强制执行实施权分离出去，由法院以外的机关行使，会造成责任分散。二是会造成司法裁判与强制执行的密切关系在一定程度上被割裂，不便协调沟通，对效率产生影响。三是这种思路与现行民事强制执行体制差别较大，而且还要改变现在大多数人头脑中根深蒂固的观念，最终实现颇费时日。

（三）民事强制执行机关设在法院

这种思路就是对现在的执行庭进行改革，设立执行局，实行内部分权，执行局内设两个庭，一个执行裁判庭，专门行使执行裁判权，具体由法官办理。另一个是执行实施庭，专门行使执行实施权，具体由执行员办理。在体制上建立以高级人民法院对辖区执行工作实行统一管理、统一协调的管理体制。上级法院对执行中的裁判权具有监督职能，对执行中的实施权具有领导职能。

这种思路不论在理论上还是在体制上都有创新，其表现是：1、对强制执行权的性质认识进一步明确，强制执行权不仅是司法权，而且兼有行政权。2、对行政创新提出了新的思路，实行了以省院统一管理、统一协调的新体制，对克服地方保护主义和部门保护主义具有理论意义。3、对机制创新提出了新模式。实行了强制执行权的分权机制，对克服强制执行权过于集中的弊端具有实践意义。

但是，我们在肯定它的创造意义的同时，不容忽视这种思路在理论上和实践上都有不足之处。其理由是：1、执行局定性上有矛盾。执行局既行使司法裁判权，又行使行政实施权，裁判权是司法性质，上下级是监督关系，实施权是行政性质，上下级是领导关系。一个执行局内又是领导关系，又是监督关系，又行使行政权，又行使司法权，执行局成了“两性人”。2、统一管理，统一协调的体制难体现。因为执行局还兼有行使司法裁判权的职能，如果执行局实行行政化管理，上下级领导关系行政化的特点很可能会弱化司法裁判职能，公正性受到威胁。3、分权机制不彻底。在一个部门内，既行使执行裁决权，又行使执行实施权，既当裁判员，又当运动员，不能实现真正意义上的分权，制衡的效果大打折扣。4、实践中不好操作。强制执行权集中的特点要求分权制衡，但有的基层法院人员很少，如执行局内部再分成两个机构，人员力量分散难以开展工作，如不分权，执行权集中的弊端难以克服。

四、我国民事强制执行机构设置的理想选择

这种选择就是在法院系统统一框架内，把强制执行权分配给法院内部两个职责权能相对独立的部门行使，即现在的执行庭行使执行裁决权，具体由法官办理。把执行实施权归入司法警察部门，由司法警察（警察任命为执行员）具体办法。执行裁判权上下级是监督关系，执行实施权受法院和上级执行实施部门双重领导，建立以省高级法院对辖区执行工作统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的领导体制。

笔者认为，上述思路在理论上和实践上的优势都是明显的，强制执行机构的改革应选择这种方案。

1、它较好的体现了强制执行权的性质和本质属性。强制执行权具有司法权和行政权两种性质，本质是行政权，即现在的执行庭专门行使执行裁判权，具体由法官办理，体现了强制执行权的司法属性，司法警察部门专门行使实施权，具体由法警办理，体现了强制执行权的行政属性，司法警察的性质最能体现出强制执行权的本质属性，即行政权的确定性、主动性、命令性、强制性。

2、它较好的体现了强制执行工作领导体制的要求。由于强制执行工作行政权的本质属性，它要求强制执行工作的领导体制，上下级应该是领导与被领导、服从与被服从的关系，司法警察条例要求，司法警察实行本院院长和上级司法警察部门双重领导体制，这种体制正好与行政强制执行领导体制相符合，这就为最高法院提出的建立省高级法院对辖区执行工作的统一领导、统一协调找到了最好的落脚点，这种体制会强化执行实施权的行政化特点，但由于执行裁判权由执行裁判庭行使，单独运行，所以执行中的裁判职能也不会削弱。

3、它较好的体现了强制执行权的分权机构。强制执行权过于集中的弊端，要求执行中的司法裁判权与行政实施权相分离，执行裁判庭的法官行使裁判权，司法警察部门的司法警察行使实施权，两种权力由两个不同部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去两种权力由一个部门、资格相同的人员行使和权力过于集中的弊端，而且会形成有效的分权制约机制。同时，这种分权是在法院这个大系统内的分权，形成了内在的联系，不至于产生因不便协调而影响效率的问题。

4、它对解决当前执行难更具有针对性。对执行难的原因，人们分析很多，诸如法律政策上的缺陷、社会诚信机制上的缺陷等，但最突出、对执行工作影响最直接的原因：一是地方保护主义和部门保护主义的干扰；二是暴力抗法的阻挠；三是手段尚落后的困扰，即被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动；四是执行队伍量少质弱。第一个问题必须从体制上去解决，从长远看，要依赖法院体制的改革，从目前看，最高法院提出的建立以高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调的领导体制很有针对性，这个体制如通过设立执行局来体现，矛盾是明显的，而通过司法警察部门来体现是最直接、最现实的，也是最符合行政权属性和司法警察部门的属性。第二、三、四等三个问题要从力量和手段上去解决，现在执行力量不足，执行实施权由执行庭分离出去以后，执行庭可保留少量法律水平高、经验丰富的法官，行使执行裁判权，他们会更精、更专。其余的法官和执行员充实到司法警察部门，再对现有的司法警察队伍加以充实，执行实施的力量会更加强大。再者，司法警察部门是武装性质的一支队伍，实行的是归队管理、整体划一，具有仪表威严、纪律严明、武装性、机动性强的特点，重大案件、突发事件可以统一调警，对付群体性、对抗性、抗拒执行的行为具有明显的优势。还有，司法警察佩带警械、警具，手段上有明显优势。随着执行工作的改革，法律将赋予司法警察更多的有效手段，执行工作手段落后的状况会得到很好的改变。

5、比较符合法院改革的总体方向。随着司法体制改革的深入，法院的宪法地位会进一步落实，将为执行工作提供良好的环境，执行工作放在法院而不放在法院以外或行政机关的优势将更加凸现出来。再者，法官职业化建设的方向，必须走法官精英化的道路，一部分执行法官充实到法警队伍，保留少数精通业务的法官在执行庭，符合法官职业化、精英化的方向。

6、从合法、合理、合用的角度看，可操作性较强。从合法的角度看，强制执行机构设在法院，法院内设执行庭，执行裁判权由法官行使，现有的法律法规都有明确规定，不存在修改法律的问题。司法警察部门的性质和职责，现有的司法警察条例也有规定，执行中的“强制措施由司法警察部门执行”，“并可以参与执行”，现在只是把行使执行实施权的司法警察经过考试考核合格后，由法院任命为执行员，司法警察具有双重身份，行使执行实施权，身份上就合法了，这样运作只是修改一个《人民法院组织法》、《执行工作若干规定》和司法警察条例的个别条款就行了。况且这些条款都属于法院部门制定的，修改法规的牵涉面不是太广，容易操作。从合理、合用角度看，目前的司法警察有一部分原本是法官和执行员，他们对执行工作并不生疏。再者，目前有的司法警察已参与执行工作，并积累了经验，可以担负执行实施权的职责。另外，基层法院的执行庭人员本来就少，无法分权运行。如把执行实施权分离给司法警察部门，两个独立的部门、两支队伍、两种不同资格的人员，分权运行好操作。

通过以上对民事强制执行主体的属性，和民事强制权的性质，以及强制执行机关设置方案的分析，我们认为对强制执行机构改革的方案，应选择最后一条思路。因为这条思路，从长远看，符合司法改革的总体方向，也符合强制执行权的属性。从目前看，可操作性强，工作量较小，不会对现行法律法规进行过多的修改，也不会对现行体制进行大的调整，是一条比较实际而又比较实用的思路。

参考文献：

1.常怡 崔婕 《民事诉讼程序改革热点问题研究》中国检察出版社2001年5月

2.姜德明等39位人大代表《关于建议制定民事强制执行法的议案》2003年11月5日；

3.张东亮《关于强制执行机构问题的思考》人民法院报2003年12月8日；

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关键词：养老；社会救助；空巢老人

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）14-0180-03

由于我国的社会救助体系的发展大体上还处于起步阶段，各种新的社会问题的出现对社会救助的效用性提出了严峻的挑战。第一，现有的社会救助管理办法多数是以规章制度的形式出现，尚未上升到法律高度，以至于社会救助的范围、标准、资金管理等方面有较大的随意性空间。第二，目前我国发展起来的社会救助体系都是以政府主导甚至是包办的，但是我国国土辽阔、人口众多且区域发展不平衡，使得政府救助这一单一形式效率和效益较低下。第三，现行的社会救助体系实际操作和管理起来欠缺严谨和精细。当前对于空巢老人的社会救助主要可归纳为以下两个层面：一是物质方面救助，二是精神方面，退休后老年人日常生活渐渐与社会脱节，精神层面空缺。下面我们以京沪“空巢老人”为例，从探究老年人尤其是“空巢老人”救助体系的困境和完善救助途径出发，进一步探究我国社会救助体系的发展。

一、主要概念界定和数据来源

1.主要概念界定。世界卫生组织对老年人的定义是60周岁以上的老人。在我国，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第二条规定，老年人的起点标准为60周岁。空巢老人则是指身边无子女共同居住，丧偶独居或夫妇同居的60周岁或以上的老年人。

2.数据来源。本文关于京沪空巢老人的数据分析，空巢老人总人数及其占总人数的比例的统计结果以第六次人口普查的调查数据为依据；北京市空巢老人基本属性数据来源于北京市第五次人口普查办公室和北京市统计局资料库；上海市空巢老人基本属性数据主要来源于上海市老龄科学研究中心；京沪两地老年人外出休闲活动和求医活动的数据统计均来自于京沪老年人日常活动数据库及【柴彦威等：《中国城市老年人的活动空间》】。社会救助是指国家和社会面向由贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款、物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被认为是政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无援助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。[3]

二、京沪“空巢”老人状况

1.空巢家庭的比例不断上升。据第四次人口普查与第六次人口普查，十年以来，中国的空巢家庭数量正在以接近10%的速度快速增长。2000年，中国的老年空巢家庭占全国家庭比例的22.84%，到2010年时，其比例达到31.77%，十年之间增长8.93%。

2.北京、上海空巢老人所占人口比例偏高。截至2013年，北京60岁以上老年人总数为262.9万人，空巢老人占其47.6%，其中城市的空巢老年人家庭户的比例为36%，农村的空巢老人家庭户则占44%，农村明显高于城市。上海60岁以上老年人比北京数量多，达367.32万人，而空巢老人占38.90%，目前上海60至70岁的人群中，“空巢”老人比重近四成。

3.北京和上海两地老年人数据对比。从被调查小区的老年人年龄结构看，在60周岁到65周岁的老年人不算太多，两地都占30%左右，差别不算太大。这部分老年人刚踏入退休生活，身体机能较好。多数老年人都集中在66周岁到75周岁之间，所占比例都超过被调查总数的40%。这部分老年人进入老年生活已经有6到15年了，身体机能容易出现毛病，所需医疗次数较多。而大于75岁的老年人中，北京占12.3%，上海较多，占23.7%。从被调查小区老年人的性别结构来看，北京老年女性多于男性，上海则差别不大。因此，如何保障空巢老年女性的精神需求值得我们深入研究。从被调查小区的受教育情况看，多数老年人的受教育程度在初中、高中（中专）这个范围内，其比例超过总数的50%，说明在大城市的老年人相对于小城市与大多农村地区受教育程度较高，学习热情也较高。从被调查小区的个人月收入来看，北京与上海的数据相似，每个月收入在500元到1000元的老年人最多，占57%，其次在1001元到2000元之间，占29%。在消费水平较高的大城市里面，收入在500元到1000元之间的老年人基本只能维持正常生活，不能应付突发事件（如老年病突然来临）。以北京、上海“老年人外出休闲活动数据库”为基础，这两个城市的老年人每周出外活动的频率最集中的是每周15-30次，占总人数比例的30.43%。每周出行在5～15次的次之，占26.91%。只有2.17%的老年人是一周出外0次休闲活动的。总体上看，大部分老人是隔天会进行外出的休闲活动。在外出休闲娱乐方面，北京老年人外出休闲娱乐出行的距离无论是健体型还是益智怡情型的出行距离都是集中在0.5～2.0km的范围里，表明近距离的活动场所是老年人们出外活动的首选，在2km范围内所占比例更是高达81.7%。由此可见，老人在益智怡情型活动的需求绝大部分聚集在近距离范围内。如果作出行距离大于2km的休闲活动出行人数比例的横向比较，愿意参加出行距离大于2km的健体型活动的人数比例26.3%，要大于益智怡情型的18.3%。显然，老年人参与较远距离的健体型活动的意愿要大于益智怡情型活动。所以，如果要在社区建设老人的康乐设施，益智怡情型的设施更应该贴近老年人的居所。从数据中还能看出，3.5km在老年人休闲出行距离中是一个出行人数比例较小的距离，不是太远但也不算便利，康乐休闲设施的建设还应尽量避免这个尴尬距离。而在上海，超过80%的老年人的休闲出行距离在0.5km以内。上海老年人无论在康体型还是益智怡情型的出行都极度偏向于与居所距离近的场所。0.5km的出行距离的人数比例与北京老年人的人数比例相比较为悬殊，说明上海老年人比北京老年人的意愿休闲出行距离要短得多。但值得注意的是，上海老年人休闲出行距离也存在一个“尴尬距离”（尤其是康体型活动），距离在1～2km范围内是上海老年人休闲出行意愿最低的距离范围场所。所以，在上海建设老年人康乐设施时应更着重缩短其与居所的距离。在求医活动方面，30%左右北京老年人求医活动出行距离在0.5km以内，60%的上海老年人求医活动出行距离在0.5km以内。上海老年人求医活动的短出行距离人数比例要高于北京老年人，离居所较近的社区是多数上海老年人求医活动的场所。而在求医出行距离4.5km处，上海老年人求医出行距离和北京老年人求医出行距离分别出现了一个低点和高点，分别是几近0%和接近30%，北京老年人求医出行距离在4.5公里处出现一个峰值。可以看出，北京老年人求医活动仍需要出行较长的距离。在交通出行方面，北京34.6%的老年人求医活动首选公共汽车，而58.1%的上海老年人求医活动首选的出行方式是步行，公共汽车和步行分别是北京和上海老年人选择人数比例最高的求医活动出行方式，其中对于北京老年人来说，步行方式仅次于公共汽车方式。上述数据表明，相当大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能满足医疗需求，老年人的医疗设施仍然需要继续向其居所靠拢。从两方数据可以分析得出，无论在休闲出行还是求医出行距离，上海老年人的出行距离都明显短于北京老年人，说明上海关于老年养老设施的社区建设的完善程度要高于北京。

三、养老救助机制的完善途径

1.京沪老年人群体的主要特点。①空巢老人基数大。北京60周岁及以上老人达262.9万人，其中空巢老人规模高达127.94万。上海60周岁以上的老年人达367.32万人，空巢老人规模达128.76万人。北京空巢老人占老年人比例是最高的，达47.6%。②空巢老人基本情况。京沪空巢老人年龄段集中在60周岁到65周岁，其所占比例分别是27.7%和33.7%，基本还处于老龄化社会的初期。男女比例均是女性高于男性，五成左右的空巢老人受教育程度在初高中水平，超过半数的空巢老人的月收入在500元到1000元之间。③活动出行频率高。京沪空巢老人进行休闲活动总体上分为康体型和娱乐型，活动出行频率主要集中在一周1次到5次。④大部分空巢老人以步行出行为主。京沪空巢老人的医疗活动方面，数据表明相当大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能满足医疗需求，老年人的医疗设施仍然需要继续向其居所靠拢。

2.完善养老社会救助的方法。①面对空巢情况，应积极应对。空巢老人将是一个长期存在的群体，我们必须对该群体给予足够的重视，积极应对。②政府“以人为本”，实施灵活政策。要根本上解决空巢老人问题，既是对政府社会保障政策完善的要求，更是对社会救助体系的重大考验。北京和上海作为全国的一线城市，虽然经济比较发达，但对于相当一部分收入来源有限的空巢老人，首先社会要给予合理的经济与物质上的救助。同时，拓宽和畅通社会救助的途径和渠道，着重关注最弱势群体的需求。③在物质救助基础上完善精神救助。社会救助应该由传统意义上的保障最低生活要求，逐渐向提供物资救助的同时关怀人的精神需求层面的转变。这群空巢老人长期处于独居或只有夫妇同居，再加上子女或亲属长期不在身边陪伴，长年累月下来难免会倍感孤独。所以，社会救助对于这群老人来说，有着保障生活以外的意义。调查数据显示，京沪的空巢老人百分之五十在初高中水平及以上。据此，可参照日本老年志愿服务这一政策，开设老年人志愿服务机构，让这批空巢老人参与一定的志愿服务，有助于其增加生活的充实感和排解精神空虚。④发展社区救助。社会救助体系的重心应侧重在社区救助。因为老人随着年龄的增长，其活动的距离与范围受到限制，社区无疑是他们最便利地去处。社区可建设专门为老年人服务的有送餐服务的社区食堂，同时增加社区的康体设施。更重要的是，完善社区的医疗设施，为老人提供更高质量的居家养老。⑤在合理范围内提供活动设施。政府在规划建设公共设施时应该充分考虑老年人的出行距离和活动范围，在这方面给予老年人更多的人性化照顾。⑥老旧城区老年人生活设施的改进。从上述资料描述可知，在北京和上海这些城市中，新兴城区中的新型小区中的各种设施明显要比老旧城区（如北京的胡同和上海的里弄）的要先进、齐全和完善。我们的社会救助体系要更加注重公平合理，社会救助应该着重在老旧城区的空巢老人，因为他们的受教育水平和收入水平都较低，生活条件、环境更恶劣。

参考文献：

[1]柴彦威.中国城市老年人的活动空间[M].北京：科学出版社，2010：36-37，46-47，84，111-113.

[2]杜鹏，南希・莫罗豪厄尔，梅陈玉婵.老有所为在全球的发展――市政、实践与实策[M].北京大学出版社，2012：66-67.

[3]郑功成.社会保障学――理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000：13.

[4]张中华.中国特色养老之路的思考与实践[M].天津人民出版社，2012：135.