防震减灾基本内容范文

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一、基本原则

坚持统一指挥、分级负责、单位自救和社会救援相结合的原则，以最快的速度、有序地开展应急处置工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护正常的生产生活秩序。

二、组织机构及工作职责

为加强对突发事件的快速应急处置能力，我局成立防震减灾应急领导小组（应急指挥部），统一领导、指挥和协调应急处置工作，成员名单如下：

（一）办公室

领导小组下设办公室，任办公室主任，工作人员。具体负责灾情上报、处理、反馈，防震减灾工作的组织协调、监督检查，局防震减灾措施宣传等工作。

（二）抢险队

抢险队人员为全局工作人员。

城区建设项目燃气等方面的抢险救灾工作，完成应急指挥部交办的其他事项。

三、预警和预防机制

（一）加强防震减灾知识的宣传，把防震减灾工作纳入日常工作中，提高全局干部职工防震减灾意识和自救互救能力。

（二）在城区道路、桥梁建设工程中，严格按照防震减灾设计要求组织施工，根据工程类别和特点，落实防震减灾措施。

（三）结合工作特性，做好抢险救灾物资的储备，以备发现异常时能及时抢险处理，防止次生灾害的发生。

四、工作机制

在县政府统一领导下，县城乡规划建设和住房保障局负责建立建全本部门防震减灾应急预案及应急预案的组织和各项实施制度，对各项目施工单位建立和完善建筑工程重特大安全生产事故应急预案以及实施进行指导、协调和监督，各施工单位根据项目实际情况制定本单位安全生产事故应急救援预案，成立应急救援组织或者配备应急救援人员。

五、应急准备

（一）应急救援机构与职责

应急处理指挥部组织本部门按照应急预案迅速开展抢险救援工作，迅速调度应急力量、救援装备、物资等，防止事故进一步扩大，力争把事故损失降到最低程度；根据事故发生状态，统一部署应急预案的实施工作，并对应急救援工作中发生的争议和新险情采取紧急处理措施，配合上级有关部门进行事故调查处理工作，做好稳定秩序和伤亡人员的善后及安抚工作，适时将事故原因、责任及处理意见向社会公布，根据预案实施过程中发生的变化和问题，及时对预案进行修改和完善。

（二）应急救援物资

积极储备应急救援物资，并定期检查、维护与更新，确保正常使用和调配。

（三）应急救援互助

应急抢险救援工作需多部门配合，县规划建设局在县政府统一领导下，与公安、卫生、消防、质监、安监等部门及时沟通、密切合作，共同开展应急抢险救援工作。

六、应急响应

（一）灾害应急响应

1.组织抢险救灾队伍。及时组织人员参加抢险救灾，预防可能发生的各种次生灾害。

2.保障信息畅通。由办公室负责，根据上级防灾减灾应急指挥部的指令，实行24小时值班，值班室设在局办公室，负责组织收信、整理信息，按规定将险情、灾情，灾害发展趋势和抢险救灾情况及时报告上级部门，确保有关抢险救灾信息畅通。

3、群众的安全防护。及时疏散撤离群众，规定疏散的范围、路线、避难场所和紧急情况下保护群众安全的必要保护措施。

4、社会力量动员。在处置参与特别重大、或较大灾害事件时，动员一切社会力量开展自救和互救。

（二）事故报告

1、报告原则

事故报告遵循“迅速、准确、逐级上报”的原则，在第一时间上报事故。

2、报告程序

（1）重特大事故发生后，事故单位必须在1小时内将发生的重特大事故的情况上报应急指挥部办公室。

（2）应急指挥部接到重特大事故报告后，迅速上报县政府和县应急办。

3、报告内容

（1）事故发生的时间、地点、事故类别、人员伤亡情况。

（2）事故的简要经过，直接经济损失等。

（3）原因的初步分析。

（4）紧急抢险救援情况和采取的措施情况。

（5）事故报告单位、签发人及报告时间。

（三）事故处置

应遵循“统一指挥、快速反应、各司其职、协同配合”的原则，共同做好防灾减灾事故的应急处置抢险救援工作。

1、成立现场指挥部，根据事故现场实际情况，迅速指挥救援人员、车辆、机械设备投入抢救工作，并紧急安排技术专家为救援决策提供建议和技术支持，必要时请求卫生、公安、消防等部门协助抢险救援工作。

2、会同相关部门做好事故调查取证工作。

七、后期处置

（一）保持与县委、政府、上级主管部门的联系，统一宣传口径，及时有关信息，做好防灾减灾应急宣传教育工作，保持社会稳定。

（二）配合县政府，做好各项救灾、安置、调查总结和恢复工作。

（三）协助做好灾后评诂工作，协调相关部门专业机构对城区道路、桥梁的破坏程度进行勘测，对不能继续使用的道路、桥梁采取相关措施防止次生灾害发生。

八、重点目标的应急保障措施

城区道路、桥梁是开展抢险救灾的重要通道，发生灾害时，应急指挥部接到灾害信息或预报后，立即组织相关人员对城区重点路段进行巡查，相关抢修机械设备、人员处于待命状态，如出现道路破坏、损坏情况，立即进行抢修，确保生命通道畅通，把财产损失降低到最低，保证人民生命安全。

九、应急演练

加强应急救援人员培训，建立一支业务精湛、行动迅速、能打硬仗的应急救援队伍，并组织项目施工单位加强应急，提高整体应急反应能力，并根据演练情况和实际，进一步完善应急预案。

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杨海生2008年汶川地震之后，党和政府意识到了建立巨灾保险制度、提高灾害应急管理能力的紧迫性和重要性。2009年5月11日国务院《中国减灾行动白皮书》明确表示，从2009年开始把每年的5月12日定为国家的防灾减灾日，以提升公众对巨灾的风险防范意识。同时，我国金融市场(特别是保险市场)的不断发展成熟也提高了我国建立巨灾保险制度的可行性。此外，我国在自然灾害的安全设防、救灾救济、应急管理等方面也取得了不少成绩，为我国海洋灾害管理积累了一定经验。

(一)制度基础1．渔业互助保险有一定基础。1994年，我国农业部在借鉴日本和韩国相互保险公司经营模式经验的基础上，经民政部批准，成立了中国渔船船东互保协会，开展海洋渔业行业内非赢利性的互助保险，以共同抵御风险，降低灾害损失。经过几年来的发展，我国的海洋渔业互助保险已逐渐成为我国海洋渔业保险市场的主要形式，在全国沿海各地都有分支机构，开办的险种也日趋多样化，一定程度上满足了海洋渔业生产的需求和渔民的需要。2．巨灾保险制度的建立得到法律重视。到目前为止，我国已陆续制定了20多部有关自然灾害预防和应急的法律、法规和部门规章:《防洪法》(1998)、《海洋环境保护法》(1999)、《气象法》(2000)、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报管理规定》(2005)、《国家海上搜救应急预案》(2006)、《防震减灾法》(2008)、《森林防火条例》(2008)、《抗旱条例》(2009)等，对不同领域自然灾害风险的预报、预防、救灾、重建等方面作出了相应的规定，在一定程度上对各类自然灾害(包括海洋灾害)的管理奠定了基础。其中也有不乏明确规定国家应支持灾害保险制度建立的条例:1998年1月1日实施的《防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”;1998年3月1日实施的《防震减灾法》第25条规定“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”;2007年11月1日实施的《突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”等。3．财税政策对建立巨灾风险准备金有一定支持。2009年9月份财政部和税务总局了《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金，企业所得税税前扣除问题的通知》，它标志着长期以来“建立巨灾风险准备金可以实行所得税的税前扣除”的重要问题得到解决，这为巨灾保险体系建设提供了良好的条件。4．关于制度建立已有一定的研究基础。2010年，由保监会牵头，相关十几个部委参与完成了作为国务院十五个“金融领域重大课题研究”项目之一的“建立巨灾保险制度”课题。课题明确了我国巨灾保险制度建设的指导思想、基本思路、基本框架和实现路径等。

(二)技术基础巨灾保险数据、巨灾风险模型及相关产品定价技术不断进步。除了巨灾的高风险性外，一直以来我国巨灾经验数据的缺乏和相关精算技术的不成熟限制了我国保险公司参与巨灾保险业务的积极性。为解决我国巨灾保险数据缺乏的问题，2009年国家相关部门与保险业共同成立了一个关于巨灾风险、巨灾保险风险产业标准的课题研究小组，以建立中国的巨灾保险数据的采集标准，这也是中国保险业在风险管理方面的第一个标准，是巨灾保险体系建设迈出的非常重要的一步。随着近年来巨灾数据采集工作的开展和深入，相关风险模型和产品定价技术也不断进步，为鼓励保险公司进入海洋经济巨灾保险市场、开发适用保险产品打下了较好的技术基础。

(三)市场基础从巨灾保险市场的供需条件看，改革开放几十年以来的经济发展，提高了市场主体(政府、保险公司、居民)的经济承受能力，巨灾保险的潜在供给和潜在需求都有了一定提高，这为我国建立海洋经济巨灾保险制度创造了可行性。鉴于我国目前还没有开展海洋巨灾相关的保险险种，海洋巨灾保险供需关系数据难以取得，冯锐(2009)以与海洋灾害损失保险补偿关系密切的农业巨灾保险为例，对我国巨灾保险市场进行供需分析。在保险公司对巨灾的承保能力及巨灾保险供给方面，近年来我国保险业与再保险市场①的较快发展，使得保险机构抵抗巨灾风险的实力不断增强。并且，随着我国巨灾损失历史数据的逐步积累、巨灾风险图的绘制以及巨灾风险市场化分散机制的日趋完善，拓宽了可保风险的范围，有助于保险公司把大量巨灾风险组合管理，通过专业化的风险分散来获得稳定的利润。总体看来保险公司对巨灾风险的实际供给量将不断上升。在巨灾保险需求方面，自1982年中国人保恢复开办农业保险以来，我国农业巨灾保险需求量逐年上升:随着巨灾发生的日益频繁及损失的日益严重，越来越多农民意识到通过保险分担和转嫁风险的重要性;并且，农业生产技术的进步与发展也逐步提高了农民生活质量与支付能力，因此农业巨灾保险的有效需求不断上升。对此，冯锐(2009)进行了数据分析证明:用农业保险的保费收入估算农业巨灾保险的实际需求量、农业巨灾损失额估算农业巨灾保险的潜在需求量，明显看出2000－2006年间我国农业保险的潜在需求量远远大于实际需求量，两者差距还呈不断上升趋势。除了农户，我国一般居民个人对保险的需求也是不断上升的:随着我国居民生活水平的日益提高，国民的风险意识不断提高，通过巨灾保险转嫁风险的实际需求也将随之提高，并且，人均收入和消费水平的不断提高有助于降低居民缴纳海洋巨灾基金的负担。总体来看，当前我国城镇居民和农民个人都是具有缴纳海洋巨灾基金的承受能力的。

二、海洋经济巨灾保险的国内实践经验

2006年6月26日，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》正式提出，“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”，全国多个省市展开了政策性农业巨灾保险的试点探索，目前发展得较成功的是北京市和江苏省。它们的实施方案中可供建立海洋巨灾保险制度的借鉴之处包括:

(一)北京模式2007年，北京市正式建立了由市政府全力支持的政策性农业保险制度，几年来取得了较好的实践效果，被誉为“北京模式”，主要有以下特点:1．政府主导，制度先行。专门成立“北京市政策性农业保险工作协调小组”，下设办公室专门负责协调各部门的关系，组织公开招标选定参与承保的保险公司等。制定《关于建立北京市政策性农业保险制度的方案》等法规规定，明确了运作模式、组织机构等基本内容，制定了承保、理赔等环节的业务操作流程以及统一的险种和条款费率等。在监督及约束机制方面，除了由保险行业监管部门负责专业监管外，还建立了政策性农业保险第三方审计制度。2．财政支持，政策引导。形成了多形式的支持力度较大的财政支持:财政补贴资金实行上不封顶。一是保费补贴比例高。市财政补贴农民保费50%，各区县财政结合实际累加补贴20－30%不等。二是财政给予经营政策性农险的保险公司保费收入10%的经营管理费用补贴。三是财政直接拨付资金购买农业再保险。3．建立多层次的风险分散机制。构建了由农民、保险公司、再保险公司和政府巨灾风险保障四个层次组成的“多方参与、风险共担、多层分散”的农业风险分散体系。该机制规定:赔付率160%以下的风险，由保险公司承担损失补偿责任。赔付率超过160%的风险，实行保险公司赔付封顶，政府承担剩余赔付责任，并以两种方式进行分散，其中赔付率160%－300%的巨灾风险，通过政府直接购买再保险的方式转移;赔付率300%以上的部分，政府采取“一事一议”的方式予以解决。经营机构的当年赔付率超过160%之后的赔付责任由市政府承担。4．实行市场化的经营管理模式。市政府选择四家保险公司参与运作，既为区县政府和保险公司提供双向选择的机会，又营造了一个“适度竞争”的农业保险市场。同时，政府充分尊重商业保险公司的经营自，不介入农业保险的具体经营，仅在超赔风险发生后，承担超赔责任。商业保险公司实行市场化经营，按照“单独立账、单独核算”的原则管理政策性农业保险保费收入。5．采取强有力的制度保障措施。自愿投保，平等受惠。农户在范围内自愿投保，凡投保者均享受政府的同等保费补贴。

(二)江苏模式2008年10月，江苏省出台农业保险试点政府巨灾风险准备金管理办法，正式建立了省市县三级农业巨灾风险准备基金制度，并且出台了专门的巨灾风险准备金管理办法，从而将巨灾风险准备金上升到制度建设层面，为建立规范的巨灾风险准备金制度提供了良好的借鉴(庹国柱等，2010)。具体而言，地方政府与保险公司联办共保，政府与保险公司各获得保费收入的60%与40%，并按此比例承担保险责任;按不同比例设立省市县三级巨灾准备金制度:省级政府巨灾准备金总额可达到各省辖市政府巨灾准备金使用余额的20%;一旦江苏省境内发生重大自然灾害，动用全部市级巨灾准备金后仍出现超额赔付时，经省辖市政府申请，省财政可动用省级巨灾准备金，在13个省辖市内调剂，用于超赔地区的赔付。

三、建立和完善我国海洋经济巨灾保险机制的基本思路

我们认为，建立、发展和完善符合我国国情的海洋经济巨灾保险制度应从以下几个方面的主要措施着手。

(一)建立专门的海洋经济巨灾保险协调小组机构，统一制度目前我国海洋经济管理涉及多部门，确立统一的牵头部门有助于提高沟通协调效率、加强信息联动集成并形成系统的政策体系、这对于统筹规划建立制度是非常关键的。而专门成立的“海洋经济巨灾保险协调小组”主要功能是负责协调各部门的关系(各地方政府、农业局、海洋局、保监会等);起草和执行市政府有关政策;具体确定政策性农业保险的支持范围，并据此制定统一的保险条款和费率等;组织公开招标选定参与承保的保险公司(不同地区不同);组织相关研究，为决策提供理论依据等。

(二)建立相关的数据收集和监控平台，掌握灾害信息一方面，如海水养殖业等的海洋产业都存在固有的生产风险，受自然灾害影响显著而在受灾时没有专门的机构对于他们遭受的经济损失进行统计，加之没有准确的历史数据作为参考，保险公司无法衡量该产业的风险，因此出现无法交易的局面。可见，对损失数据的收集至关重要。这种收集工作应当区别于以往的灾害损失的笼统计数，而必须是专门针对巨灾事件对某一产业造成的经济损失进行的系统完整统计，这样它才可以被用于生成巨灾指数、巨灾风险债券价格和巨灾期权的敲定指数，使得损失情况与价格建立精准的对应关系，保证保险的针对性和公正性;另一方面，完善全面的历史数据也很重要，它们主要用于对巨灾事件的准确描述以及预测。这需要由政府建立一个独立于资本市场的巨灾风险预警机构，根据全球气候变化和灾害发生情况将各种灾害发生的概率、损害程度等相关信息定期进行收集统计，公布和实时更新巨灾风险参数，使得债券交易者在获得这些信息后增加或减少持有债券的需求，进而影响债券价格。具体而言，可从三个方面入手:建立数据收集制度和自然灾害与意外事故风险管理报告制度;建立巨灾风险预警机构，实现对海洋产业运行情况的实时监控;建立海洋巨灾保险基础数据库及完善灾害损失信息系统等。

(三)建立多层级并存的管控机制，分散风险根据国内外巨灾保险制度建立的经验，巨灾风险分散方法通常包括增加风险单位、组织再保险、建立巨灾风险准备基金、财政“兜底”或借款或担保、相互保险与合作保险安排、巨灾风险证券化等;其中，分层次的巨灾基金或巨灾准备金、再保险机制是在国际较成功的巨灾保险项目经验中采取较多的。目前，我国在分散海洋灾害风险方面已有所采取的方式是相互保险安排，但从我国实践来看，单纯依靠保险费收入的商业性和互的海洋渔业保险是难以支持其自身的良性循环发展的(王艳玲和王珊珊，2009)。由于海洋巨灾风险的多样性和复杂性大大增加了风险分散与转移的艰巨性，加之我国具体的国情和实践情况，使得任何单一的风险分散方式都不可能独立完成海洋巨灾风险分散与转移，因此我国应采取多管齐下的风险分散机制。分散风险最有效、最基础的方式是增加风险单位:可通过强制参加、进行更为精确的风险分划与费率分区、提供保费补贴来促进投保人投保等方式来实现;在此基础上，建立由中央财政、保险机构、农业部等共同出资、中央省市多级海洋巨灾保险准备金，由政府拨专项款将再保险责任交给国家再保险公司等;在财政参与保险赔偿的程度上，可采取超赔(即损失补偿超出商业保险的承保比例或巨灾准备金不足)出资或担保借款的方式。此外，虽然通过巨灾风险证券化将承保风险转移至资本市场是巨灾风险分散机制的一大发展趋势，但由于我国资本市场还不够成熟，相关的法律监管等相关措施制度还有没有建立起来，采取该分散方式短期内还很难取得预期效果。概括而言，我国可选择以强制参保增加风险单位为基础，以组织互保合作和再保险、建立巨灾风险准备金为主，国家财政辅以超额赔付、逐步试行巨灾风险证券化的多样化多层级的风险分散机制。

(四)包括将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，优化法规环境由于巨灾风险不符合保险经营基础的“大数定理”假定，出于对经营稳定性和营利性的考虑，我国还处于初级发展阶段的保险市场和保险公司一般不太愿意涉足巨灾风险市场。这商业性私人巨灾保险市场的失灵为政府参与巨灾风险管理提供了理由和可能性。但需要注意的是，政府的积极参与与引导在于促使商业保险公司积极参与市场竞争，而不是取而代之，换言之，在多种干预手段和目的的选择中，政府应依照现实条件和经济发展水平，选择最合适、成本效率最经济、对市场负面影响最小的方式。除了为保险公司提供临时的流动资金，防止其因为临时的保险资本金有限而导致偿付能力不足外，政府还应通过积极引导和建立配套支持来为巨灾保险制度的建立扫除“障碍”，如将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系、推动专门的巨灾保险立法、实行承包相关保险的税收优惠等。