循环经济政策范文

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西方发达国家循环经济政策经历了产生和逐步发展成熟的过程，这些政策是与一定历史条件下的经济科技发展水平和人们的认识水平相联系的。西方国家循环经济及其政策发展经历了三个阶段：

(一)末端治理阶段。在传统经济模式下，人类从自然中获取资源，又不加任何处理的向自然排放废弃物，是一种“资源—产品—污染排放”的单向线性开放式经济过程。但随着经济的发展，由于工业化和无限制的征服自然而带来的全球性生态危机凸显出来，环境污染、生态失调、能源短缺、人口膨胀等一系列问题困扰着人类，于是人们开始注意环境问题。20世纪70、80年代，德国、日本、美国等西方发达国家在发展循环经济的早期都经历过末端治理过程。在这一阶段，世界各国的政府都积极制定各种法律、法规及奖励惩罚制度：一是对废弃物回收再利用提供法律支持，二是对污染排放的处罚和废弃物回收再利用的奖励。1972年德国颁布了《废弃物管理法》，要求关闭垃圾堆放厂，建立垃圾中心处理站，进行焚烧和填埋。后来德国意识到，简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题，于是在1986年颁布了新的废弃物管理法，试图解决垃圾的减量和再利用问题。1991年通过了《包装条例》，要求将各类包装物的回收规定义务，并于1992年通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。日本从70年代起实施环境保护末端治理战略，并于1970年制定了《废弃物处理法》。1991年制定《关于促进利用再生资源的法律》，目的是确保废弃物的适当处理和再生利用。日本大阪市对回收废纸、旧布等废弃物的社区、学校等集体发放奖金。并于80年代以后转向从生产和消费源头上防止污染的“管端预防”，实现了发展战略的新突破；美国也于1976年制定了《固体废弃物处置法》，加强对废弃物的末端治理。这一时期循环经济的重点是污染的防治和垃圾的处理。

(二)生态治理阶段。随着人们环保意识的强化，逐步认识到，与其被动地等待废弃物产生后进行回收再利用，不如主动采取行动，实施清洁生产，减少废弃物排放量，尽力把废弃物消灭在产生之前。20世纪90年代以后，西方国家纷纷提出了生态治理，并通过立法和政府政策加以实施。在这一阶段，政府政策从提倡废弃物回收再利用转变为强制推广清洁生产：一是制定清洁生产标准，二是推广清洁生产技术，三是运用环境管理工具。日本1993年制定了《环境基本法》，随后制定了《容器和包装物的分类收集与循环法》和《特种家用电器循环法》等；德国1994年制定了在世界上有广泛影响的《循环经济和废弃物处理法》，并于1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》；美国90年代也分别制定了相应的法规，对电池生产过程中汞含量加以限制，禁止在制冷设备生产、使用过程中排放含有氟氯化碳的制冷剂。1990年，美国国会通过《污染预防法》，变末端治理的污染控制政策为源头治理的污染预防政策。为推动资源的回收利用，美国环境保护署宣布，到1993年城市垃圾回收利用率达到25%。生态治理理念要求遵循生态学规律，强调在生态阈值的范围内，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。从原来的仅对人力生产力的重视转向在根本上提高资源生产力，在尊重自然的基础上切实有力地保护生态系统的自组织能力。生态治理遵循“减量化、再利用、资源化”的原则，采用全过程的“清洁生产”，以达到减少进入生产流程的物质量，以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物的资源化目的，是一个“资源—产品—再生资源”的“闭环”反馈式循环过程。

(三)深生态治理阶段。深生态治理是在生态治理的基础上，不仅强调处理好“生产—资源—环境”的关系，实行生产全过程治理，而且主张将制度、体制、管理、消费、文化等因素通盘考虑，注重观念创新，注重生产、消费方式的变革，将生态治理的领域从生产、环境领域扩张到管理、文化等生活领域。在这一阶段，政府循环政策重点是：一是完善循环经济发展的法律体系，二是构建绿色技术支持体系，三是构建循环经济绿色消费。日本进入新千年以后，逐渐意识到建立不受环境与资源限制的新型社会经济体系的重要性，将环境保护和节约资源融合到经济活动的各个层面，并先后颁布了《建立循环型社会基本法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》等；德国于2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了《持续推动生态税改革法》等；而美国人的生态理念十分重视循环消费。美国人开展循环消费的渠道很多，既有家庭的庭院甩卖，也有慈善机构进行的旧货交易，消费者还可以通过一些商业网站或政府支持的网站进行旧货买卖。由于循环消费观念的普及和循环消费社会机制的发展，循环消费已成为美国社会和经济生活中的重要组成部分。

二、西方国家在发展循环经济中的主要经济政策

循环经济发端于20世纪60年代。20世纪90年代以来，西方国家纷纷提出了循环经济策略，并以法律和政策手段为先导，推进其发展。日本、德国、美国等西方国家在推进循环经济发展过程中，主要采用了如下政策手段：

(一)投资政策。西方国家主要采取预算拨款、专项资金、财政补贴、优惠贷款利率和抵税优惠等投资政策，兴建环保设施、环境开发技术项目、废弃物再利用项目、合理利用能源项目、可再生能源研究与开发等推动循环经济的发展。日本政府2003年与循环经济相关的财政预算为35.1亿日元，2004年为24.7亿日元。日本还对发展循环经济实行各种补贴政策：对中小企业从事的有关环境技术开发项目给予补贴，对废弃物再资源化工艺设备生产给予补助，补助费均占其研发、生产费用的1/2左右；对引进先导型合理利用能源设备予以补贴率为1/3的补贴；对推进循环社会结构技术实用化予以补贴率为2/3的补贴。日本政府还实行特别折旧率政策，对各类环保设施在其原有折旧率的基础上再增加14%-20%的特别折旧率。日本政府还实行优惠利率贷款政策，对从事3R研究开发、设备投资、工艺改进等活动的各民间企业，根据不同情况分别享受1.85%、1.80%、1.75%政策贷款利率。美国政府通过实行抵税优惠政策鼓励可再生能源的开发和利用。对可再生能源的发电项目提供抵税优惠。如对生产节能型家电的厂家提供抵税优惠；对消费者购买节能设备也能获得抵税优惠；对购买燃料电池车等新型车辆的消费者可享受抵税优惠。德国对兴建环保设施，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴。

(二)税收政策。西方国家主要采取征收新鲜材料税、生态税、垃圾填埋和焚烧税等税收政策推动循环经济的发展。通过征收能源税以达到合理开发和节约利用能源、提高能源利用率，加快发展可再生能源和保存不可再生资源的目的。日本政府对实行循环经济的企业、项目，给予各种税收优惠：对废旧塑料制品类再生处理设备，在使用年度内除了普通退税外，还按取得价格的14%特别退税；对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物剔除装置、铝再生产制造设备、空瓶洗净处理装置等除实行特别退税外，还可以获得三年的固定资产税退还；对公害防止设施可减免固定资产税。根据设施的差异，减免税率分别为原税金的40%-70%。美国联邦政府对开发利用太阳能、风能、地热和潮汐的发电技术投资总额的25%，可以从当年的联邦所得税中抵扣；风能和闭合回路生物能发电企业自投产之日起10年内，每年生产1千瓦时的电，可享受从当年的个人或企业所得税中免交1.5美分的待遇(2003年提高到1.8美分)。美国亚利桑纳州1999年颁布的有关法规中，对分期付款购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减税10%。德国实行生态税政策，于1998年制定了绿色规划，将生态税引进产品税制改革中：所有的地方公共交通工具只支付增加的能源税率的一半；公共的货车和铁路运输只负担电税的50%；合并生产热和电力的设备，其每月的使用率或每年的任意使用率不低于70%的，可以完全减免现行的矿物油税；直接使用由风能、太阳能、地热能、生物能、水能等可再生能源生产的电和由此类能源制成的蓄电池或类似系统产生的电免除电税。

(三)收费政策。西方国家主要实行废旧物资商品化费、垃圾处理费、污水治理费等收费政策推动循环经济的发展。废弃物收费的征收主要有两类，一类是向城市居民收费，另一类是向生产商收费(又称产品费)。德国政府采取垃圾收费政策，强制居民和生产商增加对废弃物的回收和处理投入。垃圾处理费的征收主要有两类：一类是向城市居民收费，以垃圾处理税或固定费率的方式收取；另一类是向生产商收取产品费，即要求生产厂商对其生产的产品全部生命周期负责，充分体现“污染者付费”的原则。德国政府还实行押金抵押返还政策。先后颁布了《饮料容器实施强制押金制度》和《包装条例》，规定任何人购买饮料时都必须多付0.5马克作为容器的押金，以保证容器使用后退还商店以循环利用。购买液体饮料的容器是不可回收利用的，购买者必须至少多付0.25欧元的押金，当容器容量超过1.5升时需要至少多付0.5欧元。日本实行对废旧物资商品化收费。日本法规中规定，废弃者应该支付与废旧家电收集、再商品化等有关的费用。产品费的征收更充分地反映了“污染者付费”的原则，要求生产商对其生产产品的全部生命周期负责。产品费的征收对于约束生产商使用过多的原材料，促进生产技术的创新，以及筹集垃圾处理资金都有较大的帮助。

(四)政府优先购买政策。在消费性支出方面，西方国家政府主要通过绿色采购行为来促使市场鼓励再循环利用，如推出鼓励和推动绿色采购的法律与行政命令，出版各种指导纲要与手册，积极推动绿色政府采购活动。为了促进国家机构积极购买对环境友好的再循环产品，日本政府制定和实施了《绿色采购法》。美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府购买的相关政策和法规。为扩大可再生能源市场，美国采取了由政府部门带头使用新能源方式的办法，美国已经要求其联邦机构使用可再生能源的比例在2011年达到总能耗的7.5%。2002年美国根据《能源政策法》拨款3亿元用于实施太阳能工程项目，在2010年前，在联邦机构的屋顶安装2万套太阳能系统。

三、建立和完善我国循环经济政策机制

改革开放以来，我国在推动资源节约和综合利用，实施可持续发展战略方面，取得了积极成效。但传统的粗放型经济增长方式仍未根本转变，资源利用率低，环境污染严重。而西方国家在推进循环经济发展过程中的以法律和政策手段为先导的推进模式，对我国发展循环经济无疑有重要启示。我们应从以下方面建立和完善我国循环经济政策机制：

(一)投资政策。目前，我国政府对发展循环经济的财政投入偏低，财政补贴制度设计不合理。我国“十五”期间的环保投资仍然不及发达国家20世纪70年代的水平。为此，政府应加大对循环经济投资的支持力度，各级投资主管部门在制定和实施投资计划时，应加大对发展循环经济的支持。各级财政和环保部门应安排排污资金，加大对企业符合循环经济要求的污染防治项目的投入力度。在实施财政政策时要从国情出发，坚持“集中财力、重点突出”，将支持循环经济发展的财力优先集中在具有比较优势的地区和产业上。对发展循环经济的重大项目和技术开发、产业化示范项目给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，并发挥政府投资对社会投资的引导作用。应加快研究建立促进节能、节水产品和节能环保型汽车、节能省电型建筑推广的鼓励政策。各类金融机构应对促进循环经济发展的重点项目给予金融支持。对污染治理、废旧物品回收处理和再利用技术的研究和开发等公用性事业应给予财政补贴、中长期低息贷款等。

(二)税收政策。目前，我国政府对发展循环经济缺乏系统的环保税收政策。没有设立专门的环境税种，有关生态环境税收的规定不完善。为此，政府应加大财税手段的应用，开征环境保护税，具体包括诸如污染税、原料税、资源税、产品税等税种。适时出台燃油税，完善消费税制。增强资源税、消费税的环境保护功能；完善资源综合利用的税收优惠政策，调整和完善有利于促进再生资源回收利用的税收政策，加快建立大宗废旧资源回收处理收费制度。对一些亏损或者微利的废旧物品回收利用和对污染物无害化处理的企业应加以税收优惠和政府补贴。

(三)价格政策。西方国家在推进循环经济发展过程中，很少采用价格政策。而我国过去实行的是计划经济，长期以来形成了不合理的价格关系。即“商品高价、原材料低价和资源无价”的扭曲价格，结果导致资源利用效率低下和浪费。为此，政府应改变财政补贴的项目和额度，调整资源环境商品价格，利用价格杠杆促进循环经济发展。政府应调整资源性产品与最终产品的比价关系，理顺自然资源价格，逐步建立能够反映资源性产品供求关系的价格机制。应调整水、热、电、天然气等价格政策，促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护。扶持建立能够使各种资源能够合理流动的开放市场。利用市场机制，明晰资源产权，使资源和其他物品一样进入市场，使其价格正确地反映它的全部社会成本，以促进稀有资源的有效利用。

(四)收费政策。目前，我国的垃圾收费等环保收费政策不合理，从而造成对废弃物的回收和处理投入不足，不利于循环经济的发展。为此，政府应加大对排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等的收费力度。应积极研究以资源量为基础的矿产资源补偿费征收办法，进一步扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准，优先提高城市污水处理费征收标准，全面开征城市生活垃圾处理费。在理顺现有收费和资金来源渠道的基础上，应积极探索建立和完善企业生态环境恢复补偿机制。另外，采用政府优先购买绿色产品的政策，对于促进和引导循环经济的发展有重要意义。

参考文献：

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[2]冯之浚.循环经济导论[M].北京：人民出版社，2004.

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[4]李慧明，等.中日韩循环经济政策比较研究[J].中国人口资源与环境，2006，(3).

[5]单宝.循环经济与政府政策[J].技术经济，2006，(1).

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关键词：循环经济 财政政策 先进经验 建议和对策

一、循环经济概念概述

循环经济是生态规律支配人类社会的经济活动，根据使用的资源为基础，以“减量化，再利用，再循环”的原则，低消耗，低排放，高效率进行利用和回收，以这些为基本特征的社会生产和再生产范式，其核心是用最少的资源消耗和更低的成本尽可能最大限度地发挥环境效益的作用，以人为本，执行和实施科学发展观，实施开源污染控制策略，可持续发展，实现从传统经济增长方式的不断转化。

二、循环经济发展的财政支出政策问题

（一）为促进循环经济发展的金融部门投入资金不足

实现能源利用的高效，减少排放量将需要大量的资金。而中国对于循环经济的金融支持力度不是很足。据统计，在2009年，中国的中央政府支出在节约能源方面是45亿人民币，但这些资金投入相对比较松散，强度缺乏的问题就很突出。节能和中国发展循环经济的进度仍远远落后于欧美一些发达国家。在2000年，发展经济发面的经济投资在我国的国内生产总值的整体投资比例是0.91％左右，因此，与发达国家的差距还比较大。目前，我国在生态和环境保护的财政投入各级一般维持在1.2％左右，金融投资的百分比相对比较低，很难有效地遏制中国的生态环境质量进一步恶化的趋势。

（二）没有设立特别基金的支持

节能基金由政府创建的一个循环基金，是一个长期的，可持续的资金来源。29个国家设立了节能创新基金，泰国在1992年的时候，创新基金就有了5亿美元，是世界上最大的节约基金。基金主要用于由泰国政府实施的需求管理方案。到现在为止，国家还没有建立独立的循环经济发展方面的特别基金和专项基金，循环经济产业投资的资金分配给技术创业投资基金和高科技发展的新项目，相当不稳定。

（三）结构不合理

随着市场经济体制的逐步建立，以产业为基础的思想是非常严重，在许多国家，许多省，直辖市提出这样的口号，“财政支出偏向重化工业，减弱农业和服务业的发展方面的投资。”许多地方政府为了实现绩效，追求经济的片面增长，一次又一次地减少农业投入，使农业支出的总支出比例开始不断下降。在这方面，三次产业结构失衡，特别是服务行业仍然是很低，另一方面，由于工业发展的资源消耗，环境的污染，导致经济的可持续发展面临威胁严重。

三、发展循环经济的财政政策设计的思考

（一）加大对循环经济的金融投资

在未来的公共财政改革过程中，要对投资的范围进行改变，改变投资范围的太宽这个问题，逐步退出一般性竞争领域的投资，国家应该根据经济发展发面的需要，进行国家基础性、公益性方面的投资。政府应加大投入，支持促进有利发展循环经济的重大项目如水利建设，城市地下管道铺设，绿色园林城市建设和公路建设等公共设施建设，调动循环经济建设的积极性。此外，在污染控制，废物回收和再利用技术的研究和开发方面，政府应加大投资力度。更好地发挥政策的指导作用和促进循环经济的发展，政府应加大必要的财政投资力度。

（二）在消费支出方面，提高政府绿色采购制度

政府绿色采购是一个重要的环境经济手段，包括非常丰富的内容，涵盖几乎政府办公室所有的方面和环节，如电话，电脑，打印机，传真机，办公用品，各种车辆，小船，和其他办公用品等等。

政府提高绿色采购制度，应采取以下措施：建立绿色采购的基本理念，绿色供应系统必须有效率的公正性和可操作性。完善绿色公共信息披露制度，根据国际惯例，政府采购应该有足够的信息透明度，主要是通过绿色采购的清单来具体实现。绿色采购清单是编制由有关政府部门认证的，政府采购的环保产品和节能认证的产品清单。现行国际体系中，包括强制性和指导性清单，可以被列入政府绿色采购的很多内容都可以给予考虑，政府采购政策的实施有利于发展循环经济。

（三）利用政府直接投资，促进节能和环保产业发展

确定主要的政府投资的内容和范围。为了促进循环经济的发展，投资购买性支出的开支，我们的政府应该加大投入，支持公共设施建设，以促进循环经济有利发展，例如，水利重大项目，地下城市管道铺设，园林绿化建设，道路修建等。创造一个公平竞争的环境，经济负担相对比较低，这样可以调动循环经济建设的积极性。这些利国利民的措施，都可以采用政府直接进行投资的方式，这样见效比较快，也省略了其他方式的中间环节，是资金得以充分利用，不会发生资金分配比较松散的状况。

（四）设立专项基金

建立循环经济专项资金是复杂的，一个庞大的系统工程，包括该领域的所有方面，政府要安排且落实好支持循环经济发展的预算支出，应设立专项资金，支持建立有关机构，动员社会团体和公众对循环经济进行宣传，教育，推广，执行和监督。通过各种途径来为财政方面的问题进行准备，例如经费可以来源于财政支持，可以来源于资源税改革方面，可以来源于社会捐赠等等。此外，专项资金投资，要加强与国际组织和外国政府金融，科研机构在循环经济领域的的交流与合作，并鼓励市民进行循环消费，并且要明确规定节能及环保的投入增长速度要高于国民经济的增长速度。

参考文献：

[1]陈立君. 发展循环经济的经济政策研究[J]. 经营管理者 , 2011,(06)

[2]赵杰;李明晓;循环经济与税收政策支持[J];青岛科技大学学报(社会科学版);2006.(01)

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一、政府利用优化财政支出结构及环境转移支付体系促进循环经济发展

优化财政支出结构及环境转移支付体系是财政政策在政府支出层面支持循环经济发展的主要方式。环境转移支付政策体系包括对促进循环经济发展的研发、技术和生产或销售的财政补贴、以及各类生态补偿政策等等。

1　建立清洁生产专项资金。组成专家委员会，对清洁生产有关项目，企业、技术进行评估，审核：对具有一定预期效益的清洁生产项目，企业，技术等予以资助：资助方式可采取由专项资金直接拨款，或通过贴息、低息或无息贷款的形式提供，加强对专项资金的管理，确保专款专用；拓宽专项资金来源，扩大资金融资渠道，采取多种形式加大融资力度。

2　增加环保支出。政府在环保基础设施方面的支出，是循环经济发展的基础，并可带动循环经济相关产业。这类支出包括生态示范区建设，日常管护、宣教、试点示范等支出，生态修复支出，资源开发生态监管等支出，其他还有环境保护管理事务支出，环境监测与监察支出，污染治理支出等。

3　加大财政对政府节约能源和政府机构节能改造的支持力度。对于政府机关的办公场所，以节能设施改造和提倡减少浪费为财政支持重点。进行政府节能采购，各政府机构必须采购有“节能”标识的产品。各级政府在对机构内建筑，照明、采暖，制冷、办公设备、车辆等用能设施、设备和产品等进行节能改造过程中，按一定比例，下拨补贴。对于在节能方面表现突出的机构给予奖励。

4　建立生态补偿机制。按照“谁开发谁恢复，谁利用谁补偿”的原则建立生态补偿机制。通过专项资金或专项支出实现对环保产业的转移支付和生态补偿。对按照环境保护要求行事而受到损失的企业，个人和集体予以补偿。

5　加大支持循环经济的政策研究、技术推广，示范试点和宣传教育。增加循环经济政策与技术研究的科研费用，安排专项资金支持能源、资源效率技术的推广项目，对重点，重大项目政府全资扶植，其他项目以贷款或部分拨款形式推进，在宣传教育上，编印宣传材料与组织培训的费用由财政预算支出，同时提供部分经费支持各类媒体与社会团体在循环经济与节约型社会方面的宣传教育活动。

6　用财政补贴、政府贴息等手段，加大对企业符合循环经济要求的污染防治项目的投入力度。

7　利用政府直接投资方式促进节能环保产业的发展。对在市场培育阶段的节能环保产业，政府应该有所作为，可以实行直接投资的方式鼓励产业做大和市场的形成。

二、利用绿色政府采购政策体系促进经济增长方式的转变，加快推进循环经济发展

绿色采购政策是财政政策在政府支出层面支持循环经济发展的又一重要政策。政府可以充分利用政府采购，支持企业生产节能减排和绿色消费，支持循环经济的发展。

符合绿色节能标准的产品或服务，将在政府采购中获得更多订单。绿色政府采购体系要最终能够培育和发展环保市场，促进环保节能市场的壮大。绿色政府采购具有引导生产，引导消费的重要作用。

在构建绿色采购政策体系方面，今后的主要任务有，配合中国环境认证标志计划的推广，建立健全绿色政府采购标准、清单和指南，编制采购预算、制定采购目录时予以重点考虑，促进绿色采购发展的规范化和法制化，加强国家机构绿色采购的监督与管理等。

三、完善生态环境税收，构建绿色税收体系

1　开征环保税。征收环境保护税，可考虑将现行的排污、水污染、大气污染，工业废弃物，城市生活垃圾废弃物，噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，充分发挥税收对环保工作的促进作用。环保税应专项用于环保支出。

2　增加消费税税目。我国目前的消费税更多地强调对奢侈品，非生活必需品的调控，对环保节能的支持作用不充分。因此应该加强消费税的资源调控能力，将高耗能、高污染和资源消耗大的产品均纳入消费税征收范围，并制定较高税率进行调节。

3　完善资源税。我国目前的资源税，仅仅限于对盐业和少数矿产资源的征税，对促进环境保护和资源能源节约利用，不能完全发挥作用。应该扩大资源税的征收范围，增加资源税的税目，对非再生性资源征税，以实现资源有效利用，鼓励发展新能源，可再生能源等替代能源。资源税应实行从价计征，提高资源税税率，促进企业的技术升级换代，减少资源使用。将资源税和环境成本以及资源的合理开发、养护，恢复等挂钩，根据不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，合理确定和调整资源税的税率。此外，可将现有的某些资源性收费并入资源税。

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[关键词]循环经济；财政政策

[中图分类号]F205　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)05－0028－03

一、国内外发展循环经济财政政策的研究现状

随着可持续发展概念的正式提出并受到国际社会的广泛重视，如何利用财政等经济工具实现自然资源的持续利用和循环经济的发展，引起了国际财政学界、环境经济学界的普遍关注。因此，自20世纪90年代以来形成了发展循环经济财政政策的一个研究热潮，取得了不少研究成果。国外财政学界围绕控制全球气候变暖等重大环境问题，在发展循环经济财政政策的一般均衡理论和实证分析上进行了大量的研究，具体包括财政政策的设计与实施、财政政策的意义、财政政策的分配效应、替代效应和收入的使用等问题。这些研究成果为发展循环经济财政政策的实施提供了指导。

近几年，我国财政学界对发展循环经济的财政政策一直比较关注，研究思路基本上分为：一是分析我国现行有关循环经济财政政策的不足，提出相应的政策建议。如李里、程瑜、张扬和朱锡平、梁劲、陶勇等。二是介绍国外发展循环经济的财政政策，借鉴其先进经验，提出完善我国财政政策的措施。如钱易、叶太平、何炳光、韩宝平等。三是从发展循环经济财政政策的某一个角度切入，做细致的分析和研究，其中较为集中的是对环境税收的研究。界定环境税收的概念，考察国外环境税政策，特别是OECD国家的成功做法，探讨在我国建设环境税制的思路。如安福仁和周生军、武亚军、付伯颖和齐海鹏、杨金田和葛察忠。总的看来，国内的研究多从政策层面展开，以定性分析为主，规范研究突出，而关于发展循环经济财政政策的实证研究较为薄弱。基于此，本文将采用实证的方法分析我国财政政策对循环经济的影响，评价财政政策对循环经济的激励效应，为政府制订更为合理的财政政策提供依据。

二、发展循环经济财政政策的实证分析

当前我国处于向市场经济的过渡阶段，市场作用在加强，政府职能在调整，财政职能在转换，环境状况也在不断变化，这就需要我们对已经采取的有关循环经济的财政政策进行反思，以利于进一步完善。

(一)分析思路。循环经济是按照自然生态物质循环方式运行的经济增长模式，它要求用生态学规律来指导人类社会的经济活动。循环经济以低消耗、低排放、高效率为基本特征，它所要求的物质循环包括两个方面：一是物质在经济体系内多次重复利用；二是经济体系排放到环境中的废物可以为环境所同化，并且排放总量不超过自净能力。分析财政政策对循环经济的激励效应，可以介入的角度有很多，但由于我国循环经济起步较晚，相关的统计数据不够完备，这为构建模型，进行实证分析带来了一定的难度。根据现有的统计数据，本文确定了“三废”综合利用产品产值、环境污染治理投资总额、工业治理固体废物完成投资和财政环境保护和城市水资源建设支出四个指标。

“三废”综合利用产品产值即企业利用废水、废气、固体废物所取得的产值，揭示了企业废弃物利用的程度。从循环经济的理论来看，以资源节约、高效利用和循环利用为核心。“三废”综合利用产品产值是循环经济实践中重要的数量指标，以其作为被解释变量进行分析，得出的结论将会从废弃物重复利用的角度反映出企业开展循环经济的实际情况。企业开展循环经济既有民间投资的推动，又有财政资金的激励，因此，选择3个自变量，即环境污染治理投资总额、工业治理固体废物完成投资和财政环境保护和城市水资源建设支出。环境污染治理投资总额指标代表了民间资本和财政资金对循环经济的双向推动，反映了在两方合力的作用下对发展循环经济的效应。工业治理固体废物完成投资即企业自身治理固体废物的投入，强调了民间资本对发展循环经济的效应。财政环境保护和城市水资源建设支出作为财政统计指标，突出了财政政策对发展循环经济的效应。

(二)模型的建立。以“三废”综合利用产品产值(GP)为被解释变量，财政环境保护和城市水资源建设支出(FT)、环境污染治理投资总额(PT)、工业治理固体废物完成投资(IT)作为解释变量，构建循环经济财政政策模型。

基本模型是：GP=βFIFT+βPIPT+βITIT

β是回归系数向量，表示环境污染治理投资总额、工业治理固体废物完成投资和财政环境保护和城市水资源建设支出对“三废”综合利用的“净影响”。当回归系数为正且显著时，两者是互补关系，意味着民间投资或财政政策对“三废”综合利用有正效应，即有助于激励“三废”综合利用，也就是有助于循环经济的发展；当回归系数为负且显著时，两者是替代关系，意味着在民间投资或财政政策的作用下，“三废”综合利用会减少，即不利于循环经济的发展；当回归系数不显著时，无法判定民间投资和财政政策对“三废”综合利用的影响效果。

(三)数据说明。表1是根据中国统计年鉴、中国财政年鉴公布的数据整理而得。检验的样本空间是2000～2006年的观测数据。

(四)回归的结果及分析

GP=5.43FF+0.12PT－9.57IT

T=5.44　2.12 -2.29

R2=0.97 adR2=0.95 dw=1.88

回归分析揭示了财政环境保护和城市水资源建设支出(FT)、环境污染治理投资总额(PT)、工业治理固体废物完成投资(IT)对“三废”综合利用的效应。括号内的数字为t统计量，S.E.是回归函数的标准差，R2是可决系数。R2=0.9697说明拟合情况很好，“三废”综合利用的相对变化可以由自变量给予96.97％的解释。回归结果显示，财政环境保护和城市水资源建设支出(FT)与“三废”综合利用具有正的相关性，且相关性显著。财政环境保护支出的弹性系数为5.43，表明财政政策对“三废”综合利用激励作用明显。财政每投入1％的环境保护资金，“三废”综合利用增加5.43％。环境污染治理投资(PT)对“三废”综合利用也具有促进作用，其弹性系数为0.12，表明环境污染治理投资每增加1％，“三废”综合利用增加0.12％。财政环境保护支出与环境污染治理投资均通过10％的显著水平检验，而且环境污染治理投资对“三废”综合利用的激励作用明显弱于财政环境保护支出。工业治理固体废物完成投资与

“三废”综合利用具有负的相关性，弹性系数为9.57。

“三废”综合利用是一个系统工程，要求经济体系各部门联合并协调运作，实现在现有产业体系中，将一个部门的废弃物用作另一个部门的原材料，达到物质能源在体系中的循环利用。从物质的属性看，虽然大部分废弃物属于可再生的资源，但将废弃物还原成可用的一次性资源的成本很高，经济性相对较差。企业作为微观经济主体，以逐利为目的，由企业自觉地遵循循环经济理念，广泛开展废弃物的综合利用有一定的困难。废弃物综合利用的特点和企业的经营目标决定了仅靠企业一己之力，“三废”综合利用难以达到较好的效果。财政作为促进废弃物综合利用、发展循环经济的最重要的政府激励制度之一，其内在规定性，如政府公共投资多少，税收措施的引导，对循环经济发展活动都会产生极为明显的激励效应。一方面，财政政策的安排会直接影响综合利用废弃物、发展循环经济的动力。市场主体从事某项活动的动力大小取决于通过该项活动所能取得的经济利益的大小。如果利用废弃物带来的利润水平过低，必然会严重影响发展循环经济活动的积极性。因此，给予适当的财政投资或补贴，保证投资主体合理的经济利益，是发展循环经济的动力，是激励投资主体扩大生产规模的关键因素。另一方面，财政政策的安排会直接影响循环经济的发展能力。循环经济能否得到有效激励，不仅取决于市场主体可追求的经济利益强度，而且还取决于市场主体所具有的创新能力。循环经济作为一项高投入、高风险的经济活动，需要企业具备雄厚的资金能力，而适当的财政科技投入则是市场主体创新资金的一个重要保障。所以，发展循环经济整体上需要国家的财政政策进行扶持、引导。

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关键词：循环经济　绿色GNP　财税政策

1发展循环经济是我国实现可持续发展的战略选择

1．1发展循环经济是我国资源开发与环境保护协调发展的必由之路。是保障资源安全和可持续发展的必然选择

在我国全面实现建设小康社会的奋斗目标中。环境污染、资源危机、生态安全等是可持续发展的主要制约瓶颈。依据国家环保总局的统计分析，我国万元GDP能耗水平超过发达国家3一ll倍。每创造一美元GDP所消耗的能源是美国的4-3倍。是日本的11．5倍。中国的能源利用率仅为美国的26，9％，日本的l1．5％。到2020年，要再实现GDP翻两番。即便是按能源再翻一番考虑，保障能源供给也有很大的困难。如果继续按照传统的发展模式来实现工业化，中国的资源需求量将接近世界其他国家资源消费量的总和。当前我国资源和环境的承载力已近极限，每年由于环境污染和生态破坏造成的损失超过1000亿元，每年用于改善环境的经费高达2830亿元。

1．2发展循环经济是适应加入世贸组织的需要O的《贸易技术壁垒协定》和《卫生与植物检疫协定》要求各缔约国在制定国内法规时以国际标准为基础。加入WTO后，由于我国出口的部分产品的环境标准低，在国际贸易中经常遇到少数发达国家技术壁垒和反倾销诉讼。这已影响我国外向型经济发展。我国出口产品应当符合国际市场环境标准和市场准人、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度等，否则，产品将可能会失去国际市场。

2发达国家发展循环经济的政策、立法借鉴

自从2O世纪90年代国际社会确立可持续发展战略以来，德国、日本、美国等国家把发展循环型经济、建立循环型社会看作是深化可持续发展战略的重要途径。循环经济已经成为整个国际社会经济发展的一股不可阻挡的潮流和趋势。以立法推动循环经济发展是西方国家的重要举措．为我国以立法推动循环经济发展能提供相关启示和借鉴。

2．1德国的循环经济立法

德国在发展循环经济方面走在世界前列。德国的废弃物处理法于1972年制定，但当时只是强调废弃物排放后的末端处理。1986年德国制定《废物管理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统。把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年，德国首次按照资源～产品～资源的循环经济理念，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。该《条例》将各类包装物的回收规定为义务，设定了包装物再生循环利用的目标。1992年。德国又通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环的循环经济理念从包装推广到所有的生产部门，该法规定，每年总计产生超过20o0吨以上废物的制造者，必须对避免、利用、消除这些废物制定一个经济方案，包括：需要利用和消除的危险废物的种类、数量和残留物：说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废物的措施；说明何种废物缺乏利用性而必须进行消除及其理由。

德国法律明确规定自1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达80％。在德国的影响下，法国提出2003年应有85％的包装废弃物得到循环使用。荷兰提出到2000年，废弃物循环使用率达到60％。奥地利的法律要求对80％回收包装材料必须再循环或再利用。丹麦要求2000年所有废弃物50％必须进行再循环处理。

2．2日本的循环经济立法

日本是发达国家中循环经济立法最全面并提出建立“循环型社会”的国家。1991年制定了《关于促进利用再生资源的法律》，其目的是减少废弃物，促进再生利用以及确保废弃物适当处理。1997年又制定颁布了《容器包装再利用法》，据此逐渐建立起了相互呼应的循环经济法规。2000年是日本建设循环型经济关键的一年。该年召开了“环保国会”，通过和修改了多项环保法规，包括《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。

上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生等作了具体规定。如《废弃物处理法》第3条第2款中规定，“生产者应当努力对伴随其生产活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废物的排放量，同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废弃物时，不会使它们的恰当处理变得困难。”《推进形成循环型社会基本法》从法制上确定了日本21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型社会的目标和根本原则，该法宣布要从过去那种“大量生产、大量消费、大量废弃”的经济社会中脱胎换骨，转变为21世纪的“最佳生产、最佳消费、最少废弃”的后工业时代生产、生活方式、构建一个降低环境负荷并实现经济可持续发展的循环型社会。日本是世界上率先以基本法的立法模式促进循环经济发展的国家。与德国先在有关具体领域实施循环经济思想，然后建立系统整体的循环经济法规不同，日本是先有总体性的再生利用法，然后向具体领域进行推进的。

2．3美国的循环经济立法

美国虽然于1976年通过了《资源保护回收法》，1990年通过了(1990年污染预防法》，提出用污染预防政策取代以末端治理为主的污染控制政策，但目前还没有一部全国实行的循环经济法规或再生利用法规不过自从2O世纪8O年代中期，俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的资源再生循环法规。

3循环经济的价格障碍与政府财税职能

3．1企业实施循环经济存在着价格障碍

在我国矿业生产中．存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低现象，而在原材料回收、加工、再生环节中却要付出较高的环保成本，由此造成了原材料价格显著偏低，而再生资源价格没有优势，另外，废弃物回收、再利用、再生成本高，规模效益差．以上原因导致在自由市场条件下循环经济生产方式很难自发产生

3．2政府需用财税政策克服企业实施循环经济的价格障碍

政府推广循环经济的重要职能之一．就是要运用各种财税、经济手段克服企业回收、利用再生资源的价格障碍．让实施循环经济的企业有利可图．使企业自觉“循环起来”。

4加快建立我国发展循环经济的法律、法规和政策体系

发展循环经济，需要法律、政策、制度的推进和保障；需要政府强有力的宏观调控：需要企业、科学界和社会公众的共同参与：需要资金、技术的强力支撑。

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所谓循环经济，就是在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，不断提高资源利用效率，把传统的、依赖资源净消耗线性增加的发展，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济的核心是“3R原则”，即减量化（Reduce）———减量化属于输入端方法，旨在减少生产和消费过程的物质量，从源头节约资源和减少污染物的排放；再利用（Reuse）———再利用原则属于过程性方法，目的是提高产品和服务的利用效率，要求产品和包装容器以初始形式多次使用，减少一次性用品的污染；再循环（Recycle）———再循环原则属于输出端方法，要求物品完成作用功能后重新变成再生资源[1].上述三个原则在控制自然资源投入到经济活动，减少废物产生的基础上，加强产品的多次和反复使用，只有在避免产生和回收利用都无法实行时，才允许将废物进行最终的环境无害化处理。

可见，循环经济倡导的是一种建立在以物质不断循环利用为基础的新的经济发展模式和经济活动规范及行为准则。它通过从“自然资源———产品———再生资源”的整体社会循环，完成物质的反复循环流动的闭环运动过程，使得在整个经济系统及生产、消费过程中基本上不产生或者很少产生废弃物，其特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放，从而根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。

二、循环经济是我国经济可持续发展的必然选择[2]

1、循环经济是解决我国人口、资源、环境问题的最佳选择

我国是发展中大国，存在着人口众多、资源短缺与环境恶化的态势。目前，我国的人均资源拥有量远远低于世界平均水平，并且在开发利用过程中，又存在大量的浪费现象。由于生产中能源等资源利用率低，造成废弃物的大量排放。循环经济体现了经济可持续发展的内在要求，在解决经济发展与人口、资源和环境之间的矛盾中将产生重要的作用与深远影响。

2、循环经济是转变传统经济发展方式的现实途径

我国传统经济是一种由“资源———产品———污染排放”所构成的物质单向流程的经济，这种经济发展方式以资源的高消耗、高污染、高排放为特征来带动经济高增长。目前我国既没有发达国家工业化时的廉价资源和环境容量，也经不起传统发展方式带来的资源过度消耗和环境污染。循环经济要求把经济活动组织成一个“资源———产品———再生资源”的反馈式流程，最大限度地利用资源，废物产量的最小化甚至零排放。因此，发展循环经济能够减少经济增长对资源稀缺的压力，实现经济发展方式的根本转变。

3、循环经济是清洁生产和生态工业的进一步拓展

源头预防和全过程治理替代末端治理，已成为世界各国环境与发展政策的主流。清洁生产在企业生产过程的实施以及各企业间工业生态链上的良性循环，不仅节约了资源，减少了生产中的废弃物，而且使这种从源头预防环境污染的理念扩大到消费领域。于是清洁生产从生产领域拓展到消费领域，从企业内部走向企业群之间再走向社会，形成循环经济。循环经济从发展国民经济的高度和广度将环境保护引入经济运行机制。

4、循环经济是经济全球化和环境全球化的客观要求

随着全球化的发展和贸易与环境的关系日益密切，环境因素已经成为影响发展中国家自由贸易的重要障碍。由于我国经济整体环保水平较低，在外贸领域将面临越来越大的环境压力，一些工业产品和农产品由于在生产、包装、使用等环节的环保要求偏低，容易受到发达国家绿色贸易壁垒的限制；随着贸易自由化的发展，污染产业、有害物质和外来物种入侵将对我国国家环境安全也构成了威胁。因此，要增强我国的环境竞争力，实现我国贸易与环境的协调发展，也要求发展循环经济。

5、循环经济是全面建设小康社会的重要保障

全面建设小康社会，不仅要实现物质文明、政治文明和精神文明，同时要实现生态文明。发达国家工业化的历史和我国经济建设的发展历程表明，我国如果继续走高投入、高消耗、高污染、低效益的传统工业化道路，不仅全面建设小康社会的生态文明的目标无法实现，而且由于经济建设的资源环境基础的制约，物质文明的目标也难以实现。循环经济作为一种与环境和谐的经济发展模式，能够满足新型工业化道路和可持续发展的要求，实现经济发展、社会进步和环境保护的“共赢”，是全面建设小康社会的重要保障。

三、促进我国循环经济发展的财税政策措施

循环经济是集经济、技术、社会于一体的系统工程，其启动和推广离不开政府的政策支持，其中财税政策是比较理想的政策手段，它可以很好地利用市场的力量，包括利用市场本身所具有的有效配置资源的效能。通过财税政策来鼓励对环境有建设意义的活动，阻止对环境有破坏性的活动，就能把经济引向可持续发展的道路。促进循环经济发展的财税政策可以从财政支出政策和税收政策两方面来分析。

1、财政支出政策

财政支出按经济性质分类，可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出又可分为投资性支出和消费性支出。

为了促进循环经济的发展，在购买性支出的投资性支出方面，我国政府应增加投入，促进有利于循环经济发展的配套公共设施建设，例如，大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。由于以上公共设施建设的承建企业经济负担较重，所以政府通过投资性的支出，既可以为企业创造公平的竞争环境，同时也可以调动企业建设循环经济的积极性。此外，对污染治理、废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发等公用性事业，政府也应加大投入力度。在购买性支出的消费性支出方面，政府可制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。如1993年克林顿政府了一项行政命令，要求政府机构采购的所有纸张到1995年必须含有20%或更多用过的废纸，2000年时又增加到25%.这一做法给再生纸提供了日益兴旺的市场，将再生纸由经济上的一种债务变成了一种资产。而在我国除纸张外，家用电器、建筑材料中的钢铁，铝制饮料罐等的再循环利用率，均处于较低水平。因此，借鉴国际经验，我国政府可通过政府的绿色购买行为，优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进循环经济的发展[3].

在转移性支出方面，主要涉及到财政补贴。目前，许多发达国家在发展循环经济过程中，都通过财政补贴对于相关企业予以支持。如美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%-90%；德国对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴；日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴等[4].而目前我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，这对相关企业的鼓励与支持效果甚微。而对于构建循环经济系统，需要经常性的直接财政补贴的支持。因此，可以考虑给开展循环经济的企业以照顾，例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。此外，我国还应借鉴国际经验，对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。从而大幅度地调动企业进行循环经济建设的积极性。

2、税收政策

（1）调整现行税制。首先，要改革现行的资源税。一是扩大征税范围。对非再生性、稀缺性资源课税，这无论对资源的可持续利用，还是保护生态环境均具有重大意义。但目前我国的资源税只对部分矿产品和盐进行征收，征税范围狭窄，这不利于其发挥应有的作用。为了解决我国目前日益突出的缺水问题以及防止生态破坏行为，水资源、森林资源和草场资源也应尽快被纳入到资源税的征税范围，待条件成熟后，再对其他资源课征资源税，并逐步提高税率。二是实行累进课征制。相对于其他税种而言，资源税还具有特殊性，即为了保护有限的资源，针对滥用资源的企业进行的惩罚性税收，因此对资源税的征收应采取累进制方式。也就是将资源的使用量划分档次，不同的档次使用不同的税率，税率逐级跳跃式增加。这样，对于需要大量自然资源输入的企业，较高的资源税率将成为企业的负担，从而迫使企业上马环保工程，转产停产，提高产品价格，加大环保型产品的研发。

其次，开征一些新税种。一是征收新鲜材料税。为了减少原生材料的使用，美国越来越多的州开始征收新鲜材料税，借鉴其经验，我国也可尝试开征新鲜材料税，从而促使人们少用原生材料。二是征收填埋和焚烧税。这种税在美国新泽西州和宾夕法尼亚最早征收，也得到法国和英国的呼应。垃圾填埋具有成本低的特点，收取填埋税使这条最便宜的垃圾处理途径的成本增加，因而可以使减量和再生利用资源显示出吸引力。此外，还应分期分批的开征大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种，对不同地区、部门及污染程度不同的企业实行差别税率。同时加强征收管理，税款实行专项管理，用于环保建设事业。

（2）加大税收优惠政策。为促进循环经济的发展，在政策层面上，应使循环利用资源和保护生态环境有利可图，使企业和个人对生态环境保护的外部效益内部化。因此，借鉴国际经验，对实施循环经济的企业、项目，应给予各种税收优惠。具体来讲，近期可考虑从以下方面进行完善：一是调整高耗能产品进出口税收政策。在进口税方面，降低高耗能产品进口关税，对相关进口企业给予所得税减免等税收优惠，对导致高能耗的仪器、设备、技术的进口提高进口关税与进口环节增值税。二是调整有利于促进再生资源回收利用的税收政策。加大对再生资源回收利用技术研发费用的税前扣除比例；对生产再生资源回收利用设备的企业及再生资源回收利用企业可以实行加速折旧法记提折旧；对购置相关设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税税收优惠；对再生资源回收利用的企业减免所得税；对生产在《资源综合利用》范围内的废弃再生资源产品的企业予以免征相关所得税。三是制定鼓励低油耗、小排量车辆的税收政策。低油耗、小排量车辆作为一种节能环保产品，要经过设计———生产———销售———消费———报废的产品生命流程。对其实施税收优惠政策，可以考虑从这一产品生命流程各环节采取不同措施：在产品开发设计阶段，对企业与技术提供商实行税收减免或补贴，对节能生产设备实行加速折旧政策；对产品生产企业降低所得税税率；对流通企业实施增值税减免；对消费者免收此类商品消费税，降低此类商品燃料税税率；对专门回收此类商品的企业，在其营业之初，减免所得税。

[参考文献]

[1]王成新，李昌峰循环经济：全面建设小康社会的时代抉择[J]理论学刊，2003，（1）：19-22

[2]周玉梅构建循环经济模式实现经济可持续发展[J]当代经济研究，2004，（2）：37-39

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关键词:循环经济 税收政策 对策建议

中图分类号:F812.42文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)04-076-02

按照科学发展观的要求,努力发展循环经济,建立资源节约型社会已经迫在眉睫。发展循环经济需要综合运用各种政策手段,尤其是税收政策,调节和影响市场主体的行为,建立起自觉节约资源和保护环境的机制,以资源循环利用为基础,维护生态环境良性循环,从根本上转变发展方式,以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益,努力实现人与自然的和谐发展。本文试图从分析税收政策与发展循环经济的关系入手,探讨我国发展循环经济在税收政策方面存在的问题以及应采取的政策措施。

一、税收政策和循环经济之间的关系

政府利用税收手段促进循环经济发展的主要理论依据是外部效应理论。传统的“单程式经济”是以资源过度消耗为代价来维持经济增长,在生产和消费过程中产生了难以克服的负外部效应,如环境污染等;而循环经济强调的是资源的永续利用以及人与自然的和谐发展,在生产和消费中会尽量减少负的外部效应,增加正的外部效应。但循环经济的发展模式不会凭空实现,而且仅仅依靠市场机制会导致资源配置出现扭曲,即具有正外部效应的产品供给不足,具有负外部效应的产品供给过剩。为了实现由传统的“单向经济”模式向“循环经济”模式的转变,政府就有必要采取适当的经济调节手段来干预市场,税收在其中能发挥不可替代的作用,即对传统经济增长模式下不利于经济社会可持续发展的经济行为课以重税,而对能够促进循环经济发展的经济行为在税收上给予鼓励。政府通过对具有负的外部效应的行为征税,可以使损害者自行负担损害成本,从而使外部性成本内在化,即使其私人边际成本等于社会边际成本;对具有正外部效应的行为,通过税收优惠政策,使行为主体的私人边际收益等于社会边际收益。

循环经济作为我国未来经济发展的模式选择,是由我国的人口、资源、环境等国情和发展阶段所决定的,也是落实科学发展观的现实需要。通过优化税收政策的实施,可以为有效解决我国循环经济发展的一系列问题,尤其为解决环境与资源问题提供了重要手段。由于税收具有强制性、无偿性和固定性的特征,这就使得优化税收政策在促进循环经济发展中具有不可替代的作用,是循环经济发展的主要手段、动力机制和重要保障。

二、我国发展循环经济相关税收政策及其问题

(一)我国循环经济发展相关税收政策的基本情况

目前,我国现行税制中已有具有生态效果的一些税种和税收政策,这些措施与政府的其他措施相互配合,在减轻或消除污染、促使废旧物资的有效利用、加强环境保护等方面发挥了积极作用。

1.限制资源过度开发和浪费方面。对开采原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和生产盐的矿产品征税,按资源自身形成条件和开采条件的差异,设置资源税差别定额税率;对退耕还林还草补助粮免征增值税;对焦碳和铁矿砂等资源类产品停止增值税出口退税或降低出口退税率;在消费税中新增了木制一次性筷子和实木地板等税目。

2.减少污染物排放方面。对污染物排放种类、数量核定以及排污费的征收标准、计算方法、使用进行了规定;2006年对消费税制度的调整中进一步突出了促进节约资源和保护环境的政策目标,包括的主要措施有:降低小排量汽车的税率,提高大排量汽车的税率,对混合动力等具有节能、环保特点的汽车实行税收优惠;将汽油、柴油税目改为成品油税目,增设石脑油、溶剂油、油、燃料油和航空煤油子税目,等等。

3.鼓励资源综合利用方面。对纳税人从事废旧物资回收经营业务实行增值税优惠政策;对综合利用资源生产的部分货物实行增值税即征即退政策;对以三剩物和次小薪材为原料进行生产加工实行增值税优惠政策;对企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在5年内减征或者免征所得税;对翻新轮胎停止征收消费税,等等。

4.促进节能产品生产与消费方面。对我国企业由于执行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,淘汰消耗臭氧层物质生产线而取得的“蒙特利尔议定书多边基金”赠款,免征企业所得税。

(二)我国现行税收政策在促进循环经济发展方面的不足与问题

1.资源税在限制资源过度开发和浪费方面有待进一步改善。自然资源是自然环境中与人类社会发展有关的,能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素。按其利用限度,可分为再生资源(非耗竭性资源)和非再生资(源耗竭性资源)。资源税的开征目应着眼于有利于资源节约使用,调节因为资源开采利用条件差异的级差收入和降低污染等多种功能。目前来看,我国资源税的开征存在以下缺陷:(1)资源税的设计思想与可持续发展不相符合。现行资源税的主要目的是通过征收调节资源级差收入,但这种单一的政策目标限制了其应有的作用。现行资源税并没有表达政府对资源的所有权和管理权,因而无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图;单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的价值,不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用,而且不能将资源开采的社会成本内在化,无助于企业改变经济增长方式,更不能将资源开采的可持续成本内在化,不利于资源的可持续使用。(2)现行资源税的征税范围太窄,难以遏制对自然资源的过度开采,并使资源下游产品的比价产生不合理,助长了对非税资源的掠夺性开采和使用。(3)现行资源税是以销售量或自用量为计税依据,对企业已经开采而未销售或使用的不征税,直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源的积压和浪费。(4)税收调节作用太弱。我国资源紧缺、浪费破坏的情况日趋严重,但资源税在全部税收收入中仅占0.5%左右。可见,现行资源税根本起不到对促进资源的合理开发利用、避免资源浪费和配置的不合理所起到的作用。

2.现行增值税促进资源综合利用和促进节能生产的效果不明显。在促进循环经济发展方面,现行增值税制主要存在以下问题:(1)生产型增值税不利于发展循环经济。生产型增值税造成我国企业负担普遍较重,不利于企业自主创新,对于发展循环经济而言,更是不利于清洁生产,在环保设施上增加投入。(2)优惠范围有限。当前增值税即征即退、减半征收的优惠政策只集中在生产电力、水泥、新型墙体材料方面,仅涉及煤矸石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项,这只是循环经济的一小部分,还有很多其他的循环链及相应的原料及产品未被纳入。

3.现行消费税制在社会消费环节对资源利用的诱导功能还有待进一步强化。我国消费税制改革尽管在一定程度上反映了对相关资源利用的调节作用,例如将实木地板、一次性木筷等纳入征税范围。但是,从全面建设循环经济的角度,消费税制改革还应进一步深化。最为典型的是汽车消费税的税目规定,为突出环保和能耗目的,目前按气缸排量大小而适用不同的税率,而对使用天然气、乙醇、氢电池等新型(或可再生)能源的车辆并没有规定相应的优惠政策。另外,对造成资源严重浪费和污染的一次性用品除了方便筷之外,卫生纸品、塑料包装袋、电池等均还没有纳入征税范围,这都说明消费税制的完善需要进一步强化。

4.现行企业所得税制不利于企业长期综合利用资源。现行企业所得税对循环经济的促进主要是通过税收优惠政策实施的,具体包括:对利用“三废”进行生产采取减免的政策、对有关技术改造的设备运用进行税收优惠等。但问题也比较突出:(1)现行所得税对循环利用企业的优惠期限为5年和1年,不符合循环利用企业的运行规律。因为循环利用企业从正式投产经营到形成一定规模并初见效益一般需要几年的时间,一旦优惠期过,企业面临的是同其他非循环企业一样的税收政策以及高于这些企业的沉淀成本,很容易导致企业放弃资源节约循环利用的生产模式。(2)循环经济大多同技术密集、资金密集型生产方式相关,对固定资产加速折旧及无形资产的摊销管理很严,中小企业一般很难享受这方面的优惠政策,而类似的中小企业资源耗费和污染问题是最为严重的。

5.现行税制中缺乏环境保护和促进循环经济发展的专门税种。西方国家的实践经验表明,在税收制度中征收专门的、多样化的环境保护税种对强化环境保护、促进循环经济发展是至关重要的。但是在我国现行税法对环境和资源保护的定位不高,没有设置专门的环保税种,真正意义上的环境保护税种长期缺失。采取收取排污费的方法远远达不到既定的目的:一是排污收费因为属于行政性收费范畴,不具有法律的强制性,权威性差;二是征收的范围较窄,对销售、消费环节考虑得较少;三是资金使用管理上也存在着一定问题。上述问题的存在,使征收排污费对环保的作用非常有限。税收对资源有效利用和环境保护的作用主要依靠分散在某些税种中的零星规定来实现,这既限制了税收对发展循环经济的调控力度,又难以形成专门用于环保的税收收入。

另外,我国目前对企业污染环境的行为,是以征收排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行末端约束,没有设立适当的限制性税种。现行排污费存在征收标准低、征收面窄、征收依据不科学、征收效率低和规范性不足等一系列问题,对抑制企业污染行为的效果并不理想,迫切需要加以改革。

三、发展我国循环经济的税收政策建议

我国现行的税收制度建虽然在某些方面体现了节约资源、保护环境的思想,但并没有将循环经济作为一个系统的因素来考虑。今后应利用《循环经济促进法》施行为循环经济税收政策制定提供了法律依据的契机,借鉴发达国家的成功经验,从完善征税政策,建立绿色关税征税体系,适时开征燃油税、环境税以及制定针对性优惠政策等方面构建我国循环经济的税收政策体系,来推动循环经济相关产业发展。

1.实施限制资源过度开发和浪费的税收政策。应正确认识不同税种在限制资源过度开发和促进资源节约使用的作用,进而形成一套互相搭配、互相协调的服从于限制资源过度开发和促进资源节约使用的税收政策体系。

资源税主要作用于应开采多少资源,根据自然资源不可再生的稀缺程度差价而征收,应进一步发挥资源税在促进循环经济发展方面的作用:其一,扩大征收范围。即应将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围,如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源,将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、电力基金、水资源费、渔业资源费等并入资源税。其二,调整计税方法。在计算资源税税额的时候应当采取以产量为计税依据的方法,同时在从量征税的过程中适当提高单位税额,或者采取从量征收和从价计征相结合的方法,让资源税的税额能够随资源价格的上升有所提高。其三,制定一定的税收优惠政策。如对开发利用替代资源等行为减免税,引导合理生产行为。

消费税在限制资源过度使用方面也有重要作用,其着眼点在消费环节对资源的消费起到再调节和诱导作用。应进一步增加消费税的征税范围,如对饮料容器、一次性纸制品和高档建筑装饰材料等,可根据其消费状况对资源的耗费情况纳入消费税的征税范围。在新调整后的消费税税目税率表中,成品油这一税目下又有汽油、柴油、石脑油等七个子税目,同时又调整了小汽车和摩托车的税目税率,对这类消费品征税,事实上又有两个目的,即促进资源节约使用和较少对环境的污染。消费税对相关税目和税率的安排要和资源税相互搭配,形成服从于限制资源过渡开发和促进资源节约使用的税收政策体系。

2.实施限制污染物排放的税收政策。(1)改“排污费”为环境保护税。总体做法有二,一是在环境保护税这一税种下相应设置污水排污,废气排污,固体废物及危险废物排污和噪声超标排污的税目;二是单独设置污水排污税,废气排污税,固体废物及危险废物排污税和噪声超标排污税。在具体税基的设计上,参照《排污费征收标准管理办法》的规定,可以采用以污染物的排放量作为税基,也可以污染性企业的产量作为税基,或以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为税基。由于保护环境需要中央和地方的共同合作,环境保护税应作为中央和地方共享税,提高地方政府的积极性。(2)发挥不同税种在减少污染物排放方面的作用。资源税、环境保护税和消费税在减少污染物排放方面的作用是不同的。有些资源在开采出来后必然要消费,而在消费的过程中,必然会产生污染物,如煤炭燃烧必然产生SO2和CO2。因此,对控制这类污染,既可在开采环节将对减少污染的意图纳入资源税的开征时考虑的范围之内,这样征管起来较为方便,也可在排放过程中,纳入环境保护税的开征范围之内,这样较能反映减少污染物排放的意图。因此,对于减少污染而言,在什么样的税种或环节中进行控制,或者在不同税或环节中,税收额度的分配,各税种如何搭配,这是一个非常重要的问题。(3)将电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品列入消费税的征收范围。对污染环境的消费行为,可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式,提高其生产成本,通过价格信号限制破坏生态环境的消费,鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。

3.实施促进节能产品、节能设备生产和消费的税收政策。(1)对节能产品和节能设备的生产企业,对其给予一定形式的所得税减免。由于节能产品和节能设备的生产具有非常重要的社会意义,应当将这部分社会效益纳入微观经济主体生产节能产品和节能设备的收益中去,从而提高节能产品和节能设备的产量。(2)推行“消费性”增值税。目前采取的“生产型”增值税,由于购进固定资产的进项税额不能抵扣,不论是从节能产品和节能设备的生产企业来看,还是从节能产品和节能设备的消费企业来看均是不利的。推行“消费性”增值税,有助于增强企业投资环保设备的积极性,引导并鼓励企业加大固定资产投入,加速更新设备,加大环保投入,提高市场对环保产品的供给与需求。

4.建立比较系统的循环经济税收优惠政策。

(1)完善增值税优惠政策。鉴于增值税的内在机制是排斥免税的,所以增值税免税应尽可能的少,尽量避免最终环节以外的税收优惠。可采取以下具体措施:①在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税,以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要,为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系;②完善增值税抵扣链条。首先,对资源综合利用企业从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值税抵扣链条中,在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣;其次,以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标,通过提高进项税抵扣的办法,实现循环经济的税收优势;③取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定,以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。

(2)调整和完善消费税相关政策。尽管2006年的消费税调整体现了国家利用税收手段促进循环经济发展,鼓励发展环境保护型、节约资源型、高附加值产业,但同时也存在“抓大放小”等方面的问题。需从以下两个方面进一步完善:一是在更大范围内将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围,以此拉开其与循环经济产品的税负差距。尤其是应把资源消耗量大的消费品,如一次性生活用品、高档建材、原浆纸列入消费税的征收范围。二是为了促进节能,对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。

(3)完善营业税优惠政策。对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税。

(4)完善企业所得税优惠措施。企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具,而且是一种直接税,具有不易转嫁等特点,所以在所得税上实行优惠措施,能更有效地减轻企业负担,提高企业发展循环经济的积极性。具体言之:①加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例。②对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、培训、咨询等所取得的技术收入,可予以一定的所得税优惠。③企业用于清洁生产审核和培训的费用,可以列入企业经营成本;对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣;对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策;对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。④企业用于环保及环境美化方面的捐赠,可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。

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关键词：环境责任；市场导向；政策激励

中图分类号：F279.24文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0094-02

企业既是社会经济活动的重要参与者，同时也是环境质量的损害者，因此企业除承担起经济角色外还必须负担必要的环境责任。企业的环境责任不应仅仅是将其外部不经济性内部化，更应该构筑与可持续发展相适应的生产方式。

企业的环境责任随着社会经济生产模式的变化内涵也在不断发生变化：从粗放型的线性经济向资源节约型、环境友好型的循环经济模式转化过程中，相应的要求企业的角色和作用发生调整，企业原来的环境责任也随之发生许多变化。

一、循环经济的理念促进企业转变观念，由原来仅满足于遵守环境法规逐渐向减少生产过程乃至整个产品生命周期

全过程的环境影响转化，被动的环境责任逐渐向主动承担环境责任转变

传统的生产过程中企业仅重视产品的使用性能满足需求，在生产过程的末端再考虑环境的影响，这种末端控制的行为一方面控制成本高昂，使企业不愿意甚至于无力负担；另一方面，从物质平衡的角度看，单纯为生产而生产的行为不利于提高物质资源的使用效率。

循环经济的内涵和本质就是要提高资源和能源的利用效率，并将这一理念全面地运用到生产和经济活动的每一环节：从物质转化的源头就考虑在现有的技术可行情况下每一步都实现资源的最大化利用，企业的生产过程就必须在满足产品使用性能的同时考虑如何实现资源和能源的有效利用。循环经济的发展要求企业在生产的全过程中注重污染预防和清洁生产，从产品设计开始全程提高物质的转化效率，由末端控制向清洁生产和循环经济逐渐转化。也就是要求在产品的整个生命周期内，从面向环境的设计开始，进而面向环境的制造和生产，最后有利于环境的回收和利用。受制于现有技术条件，即使一个产业链条每个环节都有利于环境也无法保证没有环境负面影响，所以还需从宏观把握的角度讲不同的产业链条通过物质充分利用链接起来，这样才能从整个产业的角度最终实现减量化、再循环、再利用。

从生产过程到产业链的循环，最后到整个社会系统的大循环，是一个漫长而艰辛的转化过程，在这一转化中企业的社会角色和其负担的环境责任也在不断的深化：线性经济下企业仅仅是需要处理生产过程末端的废弃物和污染物，遵守国家的法律法规及标准达标排放。在实现其外部不经济性内部化的过程中，企业不能获得任何的经济效益；这一过程在其完成生产过程之后，也不能使其产品获得其他附加的价值，因此企业末端控制仅仅是因为国家强制要求，企业的环境责任是被动承担，企业没有主动改进的积极性。

资源利用效率的提高会带动企业经济效益的提升，因此企业会主动承担环境责任。清洁生产使企业在生产过程的源头就开始考虑通过技术进步和管理水平的提高如何最大限度实现资源的集约化利用，在减少环境负面影响的同时企业也能够获得经济效益。

没有企业主动承担环境责任就不会有循环经济的深入和发展；随着循环经济的不断深入发展，社会对企业的环境责任与角色提出进一步的要求，以适应经济模式的转化。所以企业主动承担应有的环境责任成为推动循环经济发展的最终动力。

二、企业在逐渐深化其环境责任的过程中，也存在着经济效益与环境效益的矛盾、企业与企业之间博弈，如何让企业主动承担环境责任必须通过政策和市场的调节实现

环境责任的深化要求企业持续改进，不断减小对环境的影响，因而仅仅依靠国家的法律法规制约企业的监督管理方式不能鼓励和刺激企业主动承担更多的环境责任。承担环境责任的同时必定会考虑涉及经济效益：虽然从长远看，提高资源的使用效率能给企业带来一定的经济效益，但是环境技术创新的预防性和评价性费用在短期内增加了其成本，企业在竞争中受到影响。

同时不同的企业之间也存在着利益博弈：主动多承担环境责任的企业有可能在市场上获得先机，利用机会成本获得竞争优势；但如果仅仅少数企业愿意承担这部分环境责任，意味着这些企业需要比其他企业多负担环境成本，反而使这些企业经济利益受损。所以，在主动承担环境责任时企业既会担心其他企业获得竞争先机，又怕主动多承担环境责任使企业自身受损。

与被动遵守环境法规不同，企业在社会的不同发展时期所需要承担的责任不同：循环经济的发展要求企业主动去承担环境责任，反过来企业承担环境责任推动循环经济的进一步发展，又使社会提出新的进一步要求。这应是一个良性的循环，如果企业都不去主动承担环境责任，那么就很难使循环经济推向深入。虽然应该是企业主动承担，也必须有外在的大环境条件推动着企业，让企业主动承担环境责任就需要政策和市场的力量调节。

越是成熟的市场经济社会，市场的导向作用就越大。随着消费者环境意识的不断提升，企业主动承担环境责任会提升企业的形象，同时为企业创造新的商机。市场的认知程度越高，对企业环境责任的要求就越高，从企业被动守法到要求企业的产品和生产过程的绿色化，这种导向作用引导着企业的竞争方向，促进其经营和管理方向的不断调整。例如白色塑料袋的污染严重程度被人们逐渐认识，市场就会要求包装材料替代，如果企业继续使用白色塑料包装或不承担回收的责任，消费者就会降低对其产品的选择热情，这必定会促进企业主动寻找可循环、可降解的包装材料。

市场的多变性和复杂性往往使企业很难准确把握环境责任的时机和程度，政府的政策引导就会起到至关重要的作用。政府可以站在宏观发展的高度，从整个社会和市场发展的需求着眼，给与企业适当引导和鼓励，帮助企业能够把握现阶段所应承担的环境责任。此外，政府可以通过搭建技术和管理平台，使企业降低创新的成本、难度和风险。以韩国政府为例，在2001年实施《下一代环境技术开发实业10年计划》，政府投资10亿美元和民间投资4.36亿美元，依次促进现有的环境问题解决技术、中长期战略性环境技术以及未来核心环境技术开发①。

政府的调节不仅仅是引导企业，还可以通过制定相关政策由政府承担部分的环境成本费用，降低企业环境责任的门槛，鼓励和引导企业愿意主动承担环境责任。如对于环境友善的产品（不仅仅是环境标志产品）政府往往对采取补贴的鼓励政策，美国规定：凡在美国市场出售的能够达到A++级的节能洗衣机，每出售一台政府给予一定的补贴，德国也有类似的政策。对于过程中的环境改进，无法像产品那样定量评价，因而往往采取政府投资、无息（低息）贷款、减免税收等方式对企业鼓励，如丹麦对风力发电及其设备减免部分税，同时给予可再生能源发的电0.27丹麦克朗/千瓦时的补贴，此项措施使丹麦不但减少大量的二氧化碳排放，而且可再生能源的发电量已占到总电量的35%，预计到2030年可超过50%。

三、我国的环境政策应适应循环经济进程，不断推进企业承担更多的环境责任。在推进过程中，一方面需通过宏观政策引导使企业不断加深承担环境责任的主动性和紧迫性；另一方面需要采取支持激励政策，降低企业承担环境责任的难度和成本

循环经济下的环境政策调整就是要以提高资源和物质使用效率为核心，一方面培养引导消费者逐渐学会接受负担环境成本，增强市场对企业的导向作用，强化企业承担环境责任的主动性；同时，还可以通过制定相关的法律法规以及不断提高环境标准等手段，使企业逐渐转变原有的只需能够达标排放的观念，使企业逐渐认识到需要承担的环境责任随着社会的发展在不断的提高。例如韩国为推进废弃物回收再利用产品，2002年韩国政府实施公共机关义务优先购买再利用产品制度，并为进一步扩大再利用产品市场，对优秀再利用产品认证并对这些产品跟踪监督。目前韩国优秀再利用产品认证范围已扩大到249种，2003年市场规模达39亿美元①。如果企业没有主动承担环境责任的意识和紧迫性，那么当政策调整转变时企业在竞争中就会处于一种极其被动的劣势。

宏观环境政策调整会加快企业的改变。如污染预防的理念首先在国外先进企业生产过程中形成，后政府通过各种激励政策鼓励企业从事清洁生产，当条件成熟时以立法的形式强制性要求所有企业清洁生产。企业就需时时关注环境政策的引导方向，这些政策可能会成为未来的环境法规。及早实施有利于在市场竞争中获得先机，大大增强了企业及早承担环境责任的紧迫性。

企业主动承担环境责任的预防性环境成本应由企业、消费者和政府三方共同负担，各自负担的比例取决于政府对市场的把握和调整。在培养市场的初期，政府负担的比例应适当加大，因为消费者对其接受程度有限，企业观念和技术上都有难度，政府在技术创新和政策性引导上加大投入明显增强政府的引导作用；当市场逐渐成熟后，消费者和企业的负担比例逐渐加大。此时，政府的负担成本重点应逐渐转向对市场方向的调整上，站在宏观的高度通过政策和制度的完善，促进不同产业之间的有效衔接，延伸生产者的责任，对企业提出更高的责任要求，三者的良性循环关键核心点是国家的环境政策。

总之，企业主动承担环境责任是循环经济发展的必然要求，也会随着循环经济发展的不断深入其内涵不断扩充；循环经济的发展也需要企业承担起更多的环境责任，我国的环境政策的投入重点应由“治”逐渐转向“预防”，这样才能够激励企业不断主动承担环境责任。

参考文献：

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Analysis on Changes of Corporate Environmental Responsibilities and Policy Incentives in Cyclic Economy

LI Yan

(School of Environment and Natural Resources Renmin University of China,Beijing 100872，China)

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一、我国发展循环经济的症结所在

应该清醒地看到，虽然我国现已开始了循环经济建设的步伐，但面临的问题仍不少，而其中最主要的：

首先是制度建设缺位。循环经济从诞生之日起，就比其它任何一种经济形式更加依赖于制度的保障。作为一种新的经济形态，循环经济的终极目标是既要经济发展，又要环境得到保护。它的实施过程主要包括资源开发、清洁生产、废弃物综合利用三个环节。从经济学角度看，这三个环节要么具有外部性，要么具有公共产品的性质，而且不同环节引发的外部性也不尽相同。显然，如果单靠市场的力量而没有制度作保障，这种经济模式是难以为继的。

目前，我国循环经济发展的一个最突出问题就是相应的制度建设缺位。法律和法规作为一种强制手段，可以有效的推动循环经济的发展，这是所有循环经济发展取得显著成效的发达国家普遍采用的重要手段。而我国，目前除了国家颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》、《固体废弃物污染环境防治法》等外，还没有具体明确企业责任和义务的法律法规，也缺少更加具体的专项法律法规，如在单个企业的循环经济方面，关于废弃条件的设置、强制回收和回用名录的建立、回收和回用率的确定等问题，都有待进一步的立法规制；对一些高污染行业、高资源消耗行业以及资源再生行业也没有相应可行的法律法规。

其次是管理部门分割，政府越位现象较为突出。循环经济是对传统经济增长方式、传统环境治理方式进行的一次重大变革，这场变革不仅触及到了不同集团的物质利益，而且更深层次的矛盾还存在于人类物质利益与生态利益的对立，因此，循环经济制度的建立需要有一个充分展开的过程。在这个过程中，通过各利益主体的博弈，最终达到各集团最优战略选择的集合，这就使循环经济的建立需要比传统经济有更多的政府介入。但是，政府介入并不意味着政府要包办一切。如果政府过多地进行干涉，就会使其偏离正常运行的轨道。

目前，从实践看，我国循环经济发展中过于注重政府的作用。从循环经济倡导之日至今，我们听到更多的是政府的声音，看到更多的是政府忙碌的身影，政府不仅在政策制定、法规建立等基础工作方面表现完全，而且还把行政干预的触角伸入到市场各个角落，将本属于市场的工作也进行了行政规划和干预，没有留给市场主体充分的空间进行自我选择和发展，从而使循环经济建设缺乏来自公众的推动和需求，使循环经济制度的发展陷入“理性陷阱”。

第三是市场机制不健全，缺乏有效的激励机制。信息经济学理论告诉我们，在发展循环经济的问题上，政府与企业之间的利益目标并不一致。作为委托人，政府的目标是社会、经济和生态三者协调发展和总体效益最大化，而作为人的企业追求的则是自身经济效益最大化。因此，循环经济建设不仅需要有一套相应的法律法规，限制、规范和引导经济运行的路径，同时还需要有一个完善健全的市场机制，一套新的经济制度体系，包括基础性制度，规范性制度，激励性制度，引导市场行为向着循环经济的目标发展。而在我国，这一系列经济制度体系尚未形成，同时用以促进循环经济转型的制度措施，往往过多地倚重于强制性措施，经济激励的运用明显不足。如现有的环境保护法以及对环境污染进行的惩治法，只是从法律或是道义上规范了人们的行为，根本无法激发人们保护环境与实行循环经济的主动性；信贷、税收方面，也缺乏相应的支撑体系与支持力度。

第四是社会公众的参与意识和能力不是很强。社会公众是社会物质资源和产品的直接消费主体和废弃物的排放主体，在经济活动中，他们扮演了消费者和环境权益人两种角色。发达国家的经验表明，创造机会，鼓励公民、企业以及发展诸如非政府组织或非营利组织参与有关自然资源、环境和经济的决策活动，都可有效地促进循环经济模式的形成。

但从现实看，在从传统转向循环经济的过程中，由于受制度演进的路径依赖性的影响，我国的循环经济运行还是过多地依赖于政府，国民的生态环境意识还不是很强，对现阶段开展循环经济实践的认识并不充分，对政府倡导的循环经济建设缺乏积极能动的响应，由公众自发参与而形成的自主治理制度严重不足，以至于在社会上更多看到的是政府主导的身影。

二、我国循环经济发展的制度构建与政策取向

在资源和环境双重约束之下，循环经济模式成为我国现阶段及未来经济发展的必然选择。但现实表明，实现从传统经济到循环经济模式的转换并非易事。今后，我国要实现这种转型，必须在立法、经济激励和公众参与等方面建立一个完整的、相互补充的制度体系框架。

首先必须完善法律法规制度，加强循环经济的实施与监管机制。循环经济的特殊性决定了它的发展不可能单纯依靠市场机制来实现，必须要借助于完善的法律法规。循环经济的法律法规应包括三个层次：（1）综合性的循环经济法律；（2）专门的循环经济法律法规；（3）在其他相关法律法规中充实能够促进循环经济发展的规定。目前，我国应在现有《中华人民共和国清洁生产促进法》的基础上，根据经济社会发展的实际，尽快制定有关循环型社会发展、绿色消费、资源循环再生利用等方面的综合法规；同时借鉴瑞典、美国、德国、日本等国经验，建立废弃物回收利用的押金制度、包装废弃物的罚金制度及资源回收奖励制度；建立绿色经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度以及企业按国际标准实施“绿色标记”制度，加强企业内部环境会计和“环保绩效考核”，从生产到消费各个领域，倡导循环经济的行为规范和行为准则。同时，还必须要健全循环经济实施和监管制度，以维护循环经济法律、法规的权威性，使之有法可依、有法必依。

其次是建立有利于循环经济发展的市场机制。作为市场经济的一种高级形式，循环经济的运行同样也离不开市场机制的推动。目前我国应对现有的各种环保收费制度重新审理，尽快建立体现循环经济思想的新的价格体系和返还制度，以确保产品价格中体现环境成本和回收成本；尽快建立环境标志制度、资源环境有偿使用制度，使环境资源的外部成本内部化，促使产权拥有人和产权使用者愿意为循环经济投入改革成本，从而自动改变成本与收益不相符的局面；尽快建立排污权交易制度，让排污权成为企业的一种生产要素，使企业根据自己的需要，自主优化配置和节约使用排污权，从而尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济；建立环保产业创新的投资机制，鼓励环保类技术创新和相关成果的市场化和产业化；同时，制定奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等鼓励措施，让参与循环经济的企业有章可循，有利可图；从而各个有理性的个体从成本收益出发，为了自己的利益而做出有利于集体的举动，从源头减少资源消耗，预防和减少环境污染和破坏。

第三培育循环经济主体意识，健全公众参与监督机制。循环经济既依赖于严格的法律法规和经济手段的调节，也离不开公众的参与和监督。公众是经济活动的主体之一，一个社会的经济活动是否具有循环经济的特征，与公众行为方式有着直接关系。目前我国经济已处于买方市场和以消费者为主导的阶段，消费者对于企业生产行为的影响是显而易见的。如果消费者具有绿色消费意识，则必可引导企业朝节约能源、资源再利用、无公害和保护环境的方向发展。此外，作为享有一定环境权益的公民，出于对自身权益的考虑，通过舆论等特定机制自发地监督生产者的生产行为，也会促使生产者自觉遵守环境法规，减少对环境的破坏。因此，现阶段政府应进一步加大宣传力度，让社会公众明确自己具有的环境权益，并按照循环经济的要求改变现有的生活方式和其消费习惯，同时建立有奖激励制度，对为循环经济提出合理建议、依据事实举报环境污染线索的公众，给予物质奖励，从而使公众在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识。

国外经验表明，公众自发形成的NGO是其实现环境权益的机制之一，它在发挥监督职能方面往往具有一定优势，可以避免环境治理的“末端化”倾向。因此，现阶段如何调动公众监督生产者的积极性，培育中国式的NGO，也是当前循环经济制度创新中应该认真对待的问题之一。

第四，政府应该“有所为”与“有所不为”。循环经济的发展，涉及到资源利用和污染物排放，具有很强的外部性，而现阶段我国各项保护环境和自然资源方面的经济、法律制度仍不完善，市场对资源的配置功能未能真正发挥作用，因此，政府在其中的“有所为”与“有所不为”，就显得相当重要。如何把握好二者之间的度，是政府当前必须思考的一个问题。

目前，从我国循环经济建设的实践看，政府的主要职责应该是从社会整体利益出发，通过建立与完善循环经济法律法规制度、实施与监管机制，规范经济参与者的行为；通过提供直接或间接性的经济激励手段，引导和鼓励市场行为向着循环经济的目标发展；同时借助于电视、广播、报纸等多种传媒渠道，大力宣传循环经济的原理和理念，提高公众参与循环经济的意识和能力。此外，鉴于目前我国大多数企业还不具备开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术的能力，政府还应通过资助研发或直接参与的形式开发能够促进资源节约和循环利用的新技术、新材料和新能源等，为循环经济的顺利实施开辟道路。

••••••参考文献－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

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循环经济被广泛认可的操作原则是“3R”原则，即减量化（Reduce）原则、再利用（Reuse）原则和再循环（Recycle）原则。在实践中，循环经济一般包括三个不同而又有序衔接的层面。

一是企业层面上的单个企业内部的循环经济模式，又称“杜邦模式”，即企业按照清洁生产的要求，采用新的设计和技术，将单位产品的各项消耗和污染物的排放量限定在先进标准许可的范围之内。

二是区域层面上的中循环，区域生态工业园区模式，又称“卡伦堡模式”。其基本特征是：按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，使一家工厂的废气、废水、废渣、废热成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。丹麦卡伦堡生态工业园区就是这种模式的典型代表。

三是社会层面上的大循环，即整个国家和社会按照循环经济的要求，制定相关法律，制定各种规则，实现清洁生产、干净消费、资源循环、环境净化。德国的废弃物双元回收体系（DSD）是社会层面上废弃物的回收再利用体系的典型代表，又称“DSD模式”。其基本特征是：建立废旧物资的回收和再生利用体系，实现消费过程中和消费过程后物质与能量的循环。

二、我国中小企业发展循环经济面临现实障碍

（一）规模优势难以形成

规模经济是指在技术水平一定的条件下，产出的某一范围内，平均成本随着产出增加而递减的现象。循环经济资源消耗减量化本身是建立在规模经济基础之上。如果中小企业在生产中产生的各种废弃物的量不能达到规模化处理的最小规模，建立内部独立循环利用资源的体系在经济上就没有可行性。要想实现循环利用资源的社会化，就要有能达到规模经济要求的、专业化的废弃物收集、分类、加工处理、再循环利用的专门企业。循环规模经济要求企业在一定空间、区域内聚集，才能实现循环利用资源的地域化规模经济。

（二）技术创新能力不足

大多数中小企业是依靠原始资本积累发展起来的，主要依赖外部技术，同时，由于存在技术垄断，中小企业难以获得先进的循环技术，中小企业难以进行循环技术升级和设备更新，致使长期处于产值能耗高、单位产值资源消耗大、资源无法充分利用的状态。另外，融资渠道狭窄也制约了中小企业循环技术的投入。发展循环经济技术创新所需资金得不到满足，导致技术创新停滞或失败。

三、我国中小企业发展循环经济的现实选择

由于规模、资金、技术、信息获得等方面的劣势，中小企业单体在向循环经济转型过程中没有优势。借鉴卡伦堡生态工业园区模式，建立以工业生态链为基础的合作联盟，是我国中小企业发展循环经济的有效途径。中小企业可以按工业生态学的原理，企业之间通过物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间相互依存的产业生态链。

（一）构建循环经济信息服务共享平台

现阶段对中小企业的环境信息服务业还很缺乏，要加快信息化建设，建立服务于中小企业的网络信息平台，为中小企业循环经济转型提供信息服务。引导中小企业投入到相关环境信息的收集、传输等过程中去。丰富环境信息资源，使企业成员了解到身边各种废弃物的潜在价值及有关环境保护措施的信息，提高中小企业对循环经济的认知能力和责任感。通过建立网络信息平台帮助中小企业群梳理废弃物、沟通相关企业、交流循环技术等信息，同时规范信息的收集、合成、传输、反馈等机制，进行信息时时把信息转变为市场价值，引导企业尽快进入循环产业链，实现转型。通过信息平台加强企业专业分工与合作，实施产业链战略，防止过度竞争。区域内信息网络的建立，可以使中小企业利用信息技术整合资源，实现资源循环利用，进一步促进循环产业价值链延伸，加速循环技术创新，提高决策反应速度，降低运营风险。

（二）建设生态产业集聚园区

形成产业发展良性循环。中小企业由于规模限制，无法像大企业那样形成内部循环产业链。中小企业可以按工业生态学原理，企业之间通过物质、能量和信息的集成，形成产业间生态链，如一家企业的废弃物或副产品成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。相关企业通过形成共享资源和互换副产品形成共生组合的产业链；上游企业的废弃物成为下游企业的原料，形成产业链循环，不断延长生产链，实现中小企业群资源的最有效利用，减低废弃物排放量直至“零排放”。在一定区域内，可以把农业与工业之间、生产与消费之间、城乡之间及不同行业之间用生态链有机结合起来，最大限度地综合利用资源，提高资源循环利用率，实现可持续发展。

四、完善支持中小企业发展循环经济的政策体系

我国2009年1月1日开始施行的《循环经济促进法》对政策激励措施作了比较具体的规定，主要包括：设立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于资源节约和合理利用的价格政策等。支持我国中小企业发展循环经济，需要有针对性的完善政府政策体系。

（一）建立循环经济共性技术研究开发平台

科学技术是建设循环经济的决定性因素，循环经济离不开科技的支撑，但中小企业由于自身实力有限，有的中小企业更是只能进行简单再生产，进而无法投入循环经济的技术开发。这就需要国家建立循环经济共性技术研究开发平台，加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、资源再用、资源再生、资源替代利用、废弃物清洁运输、循环经济信息等共性技术方面的科技研究，建立系统的技术规范。同时，由于在废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险，更需要制定有关的技术和工艺标准，引导污染企业淘汰落后的技术、工艺和设备。国家应该在有条件的行业或地区，实施循环经济科技研发的产业化与市场化，引导具备条件的中小企业参与到循环经济的产业化中来。

（二）加强政府规划和政策引导

《循环经济促进法》对循环经济规划制度作了规定：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。其次规定了编制循环经济发展规划的程序，同时明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。政府制订发展规划时，应该考虑到中小企业经营的基本规律，有意识地为中小企业参与循环经济提供进入通道。

（三）完善财税金融扶持政策

中小企业循环经济的发展一直经受着资金瓶颈的煎熬。因此政府在业已出台的支持循环经济发展的财税政策体系中不断进行完善，对中小企业发展循环经济进行有效扶持。首先，政府各相关部门应从政府采购、财政补贴、建立环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免以及中小企业集合债在循环经济领域的优先发行等方面入手，建立起有利于中小企业参与循环经济的财金支持政策。其次，政府需要改善投资环境，建立起与市场经济相适应，与国家财政、金融和投资体制改革方向一致的循环经济投资体制。发展循环经济单纯依靠政府专项拨款和企业微薄资金的支撑是远远不够的，应综合运用财政税收、投资、信贷、价格等政策手段，调节和影响市场主体的行为，形成多样化的资金来源渠道，以增加循环经济发展资金，形成支持循环经济发展的投入机制。