民国时期经济政策范文

导语：如何才能写好一篇民国时期经济政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、转型发展、资源配置制度与国民经济政策体系

本文对制度变迁条件下国民经济政策体系的模式定位的研究借鉴了西方学者的已有成果，但是本文的分析与其存在诸多差异。这种差异显著地表现在两者的分析前提和假定上。

（一）极度不合理资源定价机制与不完备资源市场假定

制度变迁条件下中国现阶段的极度不合理资源价格与不完备资源市场是西方学者无法完全想见的；

（二）制度变迁条件下中国的资源市场长期处于短缺的非均衡状态

（三）制度变迁条件下资源分配的非市场化与过多行政干预

（四）资源管理中政府官员行为动机复杂化

其中，资源管理阶层为了获得行政职级晋升，在经济管理中导入非经济目标，从而成为中国现阶段国有资源型企业有的“政治―――经济人”。

中国学者与西方学者对制度变迁条件下资源价格定价机制与资源市场的论述存在差异，主要原因是西方学者对资源价格定价机制与资源市场进行分析的制度背景是规范的市场经济制度，而中国资源价格定价机制与资源市场分析的制度背景是中国资源配置制度正处于以转型发展为主要特征的制度变迁过程。转型是指中国资源配置制度正从计划模式转向市场模式，发展是指中国资源配置的管理机制正从不发达状态迈向现代化。正是因为这一制度背景的特殊性，使得制度变迁条件下中国资源价格定价机制与资源市场等经济问题尤为错综复杂，是西方市场经济理论所不能涵盖的。

制度变迁条件下，中国资源配置制度改革宜于采取渐进模式。正如许多专家指出：大约需要5―10年左右的时间，才能建立比较合理的资源配置制度。在不合理资源配置制度下，企业既不能实现要素最适组合，也不能贯彻利润最大化原则，还会引致企业短期均衡与长期均衡中平均成本过高(相对与发达国家)，损害企业利益与社会福利，根本不可能形成完全意义上的现代企业运营制度。参照资源配置制度范式，中国资源价格定价机制与资源市场状况可以简略概括为：超经济垄断（行政垄断）与过度分散竞争并存；资源利用集约程度低与企业竞争限制并存；经济性管制和行政性管制并存。总之，中国现阶段资源价格定价机制、资源市场结构与资源配置制度的优化要求尚存在相当大的差距。

二、循环经济―――国民经济政策体系的模式选择

我国人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱。在资源存量和环境承载力两个方面都已经不起传统经济形式下高强度的资源消耗和环境污染。如果继续走传统经济发展之路，沿用“三高(高消耗、高能耗、高污染)”粗放型模式，以末端处理为环境保护的主要手段，那么只能阻碍我国进入真正现代化的速度。从长期角度来看，良性循环的社会应从发展阶段开始塑造，才不会走弯路，才会得到更快的发展。我国的消费体系仍在形成阶段，建立一个资源环境低负荷的社会消费体系，走循环经济之路，已成为我国社会经济发展模式的必然选择。随着未来工业化、城市化的快速发展以及人口的不断增长，也必然要求我国选择建立循环经济。根据《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》，到2010年，我国国内生产总值要在2000年的基础上再翻一番，今后10年的经济依然需要保持较快的增长速度。很显然，如果继续沿用传统“三高”发展模式来带动经济高增长，那么只能继续削弱我国社会经济发展的可持续性。换言之，我国现有的资源和能源供给几乎不可能继续满足传统“三高”模式下的未来10年经济的高速发展。正确的选择应该是利用高新技术和绿色技术改造传统经济，大力发展循环经济和新经济，使我国经济和社会真正走上可持续发展的道路。

三、国家层次的国际经验比较分析

随着20世纪60年代以来生态学的迅速发展，使人们产生了模仿自然生态系统的愿望，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使得经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新的经济形态。到20世纪90年代，随着可持续发展战略的普遍采纳，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会，作为实现环境与经济协调发展的重要途径。在发达国家，循环经济正在成为一股潮流和趋势。循环经济已经在一些发达国家中取得了成功的实践。目前，从企业层次污染排放最小化实践，到区域工业生态系统内企业间废弃物的相互交换，再到产品消费过程中和消费过程后物质和能量的循环，都有许多很好的成功实例。

从国家层次来看，比较成功的国家主要有德国和日本。德国分别于1991年和1996年颁布《包装废弃物处理法》和《循环经济和废物管理法》，规定对废物管理的首选手段是避免产生，然后才是循环使用和最终处置。日本是发达国家中循环经济立法最全面的国家，立法的目标是建立一个资源“循环型社会”。目前，日本已经颁布了《推进建立循环型社会基本法》、《有效利用资源促进法》、《家用电器再利用法》、《食品再利用法》、《环保食品购买法》、《建设再利用法》、《容器再利用法》等七项法律。从2001年4月开始，日本开始实施这七项法律，争取一边控制垃圾数量、实现资源再利用，一边为建立“循环型社会”奠定基础。日本将走出大量生产、大量消费和大量废弃的社会，逐步走向“循环型社会”。日本七项法律的基本精神就是体现三个要素，即资源再利用(Reuse)、旧产品和旧零件再利用(Recycle)和减少废弃物(Reduce)的3R原则。

四、构建我国循环经济政策体系的基本路径分析

循环经济是一种新型的、先进的经济形态，是集经济、技术和社会于一体的系统工程。现阶段，我国循环经济的进展，还更多地停留在概念层次上。发展我国的循环经济，需要政府、企业、科学界、公众共同努力，通过建立法规制度、推行绿色核算、开发绿色技术等措施来推动。

循环经济是人类生存和发展的优化选择。然而，由于循环经济思想的前瞻性和长远性，并不是每个企业和消费者都具有能够理解并主动地实施它的理念。因此，国家和政府在建立循环经济战略的任务上负有不可推卸的责任。政府应该制定一系列有效的政策来引导和促进企业和消费者实施这项战略。

（一）战略选择：实现国民经济的信息化

实现国民经济信息化要求加强经济活动中智力资源对物质资源的替代。实现国民经济信息化的核心是科技，关键是人才，基础是教育。因此，实现国民经济信息化，就是要发展科技，发展高新技术，促进高新技术产业化。同时重视教育，加强人才的培育，以保证智力资源的再生。

（二）经济政策：明晰环境资源产权，调整资源价格体系，建立循环经济模式的国民经济账户

环境资源问题很大程度上根源在环境资源的滥用。而引发环境资源滥用的经济机制在于缺乏合理的环境资源价格体系来消除经济活动的外部性问题。在现实经济中，环境资源的价格未能正确地反映其供求关系，低价甚至免费的资源使用使人们产生了资源丰富的错觉，促使人们对有关资源过分使用，引发大量的环境资源污染。如果能够建立完整的环境资源价格体系，使环境资源价值得到相对完整的体现，环境资源滥用的现象就可以得到有效的缓解。因此，经济政策的重点就在于利用市场机制，明晰环境资源产权，使资源和其他物品一样走入市场，使其价格正确地反映它的全部社会成本。明确的产权，合理的价格会促进稀有资源的有效使用，确保循环利用原则的实施。

在宏观层次上，现行的国民经济核算体系也不适应循环经济的需要。在现行体制下，人类生产和消费活动中使用环境资源和自然资源的真实成本得不到反映，而环境资源质量的退化等环境资源债务也在国民账户的资产负债表上缺乏反映。同时，计算方法上，环境资源污染导致环境资源质量的下降，不仅没有从最终附加值中扣除，环境资源治理的费用还被列入了国民收入。现行核算方法严重背离了实际的经济运行，并不能对“原则”的实施提供正确的指导。因此，应当采用符合循环经济的绿色国民经济核算方法，使其准确地反映发展中资源的代价和环境资源污染的程度。

（三）产业政策：加速实现产业发展的“循环化”和“节约化”

循环经济并没有所谓的“循环产业”，它只是要求对现有的产业进行“绿化”，使之符合循环经济的要求。对工业而言，应该大力发展生态工业，也就是运用工业生态学的观念来改造现行的工业系统。就微观层次而言，就是按照清洁生产的理念来组织工业生产，促进原料和能源的循环利用；就宏观层次而言，就是要大力发展工业生态链和兴建工业生态园，在产业、地区、国家甚至世界范围内实施循环经济法则，使微观企业之间形成共生系统，尽量消除废弃物的产生。比如可以在石油冶炼、化学制剂生产等企业之间交换能量和原料。与工业类似，循环经济的农业也应该是可持续的，它包括有机农业、生态农业等形式。目前欧盟已有包括德国在内的多个国家正在推广一种“作物综合管理”的持续农业计划，拟减少对环境有害的化肥和农药的用量，同时增加有机肥的投入。大力发展环保产业是改善现有环境的重要手段。目前我们的环境已经遭受了严重的破坏，基于此，一方面应该大力发展循环经济，确保以后的环境不再遭受破坏，另一方面，对于环境已经遭受的损害，应该采用积极的方式恢复环境的清洁面貌，环保产业是弥补以前对环境欠账的有效措施。从广义来讲，资源回收产业也是环保产业的一个组成部分。资源回收和绿色消费、绿色生产相互衔接起来，就会形成一个全社会范围内的“自然资源―――产品和用品―――再生资源”的完整的循环经济环路。

（四）技术政策：发展高新技术和环境无害化技术

高新技术被认为是知识经济的技术载体。而知识经济的发展也是符合“减量化”的要求，因此，循环经济的技术政策中应该包括大力发展高新技术，包括信息技术、生物技术等等。

环境无害化技术是指减少污染物的排放量，合理利用资源和能源，促进废物和产品的循环利用，或以环境友好的方式处置废弃物的技术。它主要包括污染治理、废物利用和清洁生产技术等。污染治理技术就是传统的环境工程技术。废物利用技术是进行废弃物再利用的技术，它符合“再使用”和“再循环”原则的要求。清洁生产技术则和“减量化”原则相一致。高新技术和环境无害化技术是构筑循环经济的物质基础，它已经成为当今技术发展的主要潮流。一旦在这些技术上取得突破，必将加速促进循环经济的建立，人类也会早日重建与地球的和谐关系。

（五）消费政策：引导“无公害”消费和“绿色”消费

消费在经济中占有重要的地位，产品或服务只有在被最终消费之后才能真正实现其价值。因此，倡导“无公害”消费和绿色的消费政策是构建循环经济最重要的环节。“无公害”消费和绿色消费的概念是广义的，它有三层含义：一是倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品；二是在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染；三是引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源，改变公众对环境不宜的消费方式。在目前消费疲软的情况下，倡导“无公害”消费和绿色消费不仅可以创造新的消费热点，拉动消费，更重要的是处于买方市场的消费需求会更有效地引导绿色生产。

（六）教育政策：开展“无公害”教育和“绿色”教育

所有政策最终的执行效果都和公众的参与密切相关。为了提高循环经济政策的实施效果，需要加强对公众环境意识的培养。绿色消费引导绿色生产，而公众的环境意识又决定其消费偏好。所以建立循环经济最终要落脚于公众环境意识的提高。“无公害”教育、绿色教育政策包括：逐步建立和完善环境保护工作制度，带动民众广泛参与环保实践；经常举办环境污染案例听证会，加强环境案件的社会影响；加强舆论宣传，强化环境意识。新闻媒体对绿色产品类的广告予以优惠，政府部门应该带头使用绿色产品；加强教育培训，普及环境知识；增加环保投入，加快信息自动化建设，并定期公布环境质量状况；引进生态理念，科学规划社区环境。

五、建立循环经济法律保障，培育国民的循环经济理念

为了防治污染，保护环境，我国自20世纪八十年代以后，从国情出发，制定了“经济建设、城市建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，“实现经济、社会和环境效益相统一”的战略方针，实行“预防为主”，“谁污染、谁治理”，“强化循环经济管理”三大环境政策，以此为循环经济保护立法、执法和守法的基本准则。初步形成了循环经济资源保护的法律体系框架。

篇2

关键词:林业经济政策;租借林场;国有林;森林资源

政策是政府在一定时期采取的行政管理办法和手段,其约束性和强制性不如法规、法律,但是,近代黑龙江的政权更迭频繁,多是短命政府或伪政权,法规与法律朝令夕改,从某种意义上讲政策其实质就是法律。一般来讲,行业经济的发展状况,取决于两点:一是自然增长的顺畅,二是国家政策的推动。黑龙江地广人稀,自然增长缓慢,国家法律政策的推动更显得重要。晚清末期以及民国前期颁布的林业经济政策中,尤以租借林场和国有林场的发放对森林资源的破坏为最。

一、租借林场和国有林场出现的背景

1896年,清政府与沙皇俄国政府签订《中俄密约》(即《御敌互相援助条约》),允许沙皇俄国在东北修筑中国东三省铁路(中东铁路),修筑铁路所需枕木、电杆、建筑材料都就近取给。光绪三十年(1904年),黑龙江铁路交涉总局与中东铁路公司签订《砍伐木植合同》。据此合同,中东铁路公司设立三处租借林场,滥伐森林。而大批的租借林场是俄国政府通过其财政部直接控制的中东铁路为了得到永久性的自己经营的林场,对清政府施加压力,于光绪三十三年(1907年)与清政府签订的《伐木合同》条文中规定设立的。从此沙皇俄国得到了被视为铁路生命线的中东铁路沿线(主要在现黑龙江行政区划内)的森林采伐权。

北洋政府对国有林十分重视,但山河破碎以及政局的动荡,使北洋政府又无力经营东北森林。农林部鉴于东北国有森林资源丰富茂盛,沙俄和日本等帝国主义国家垂涎东北丰富的森林资源,利用不平等条约在黑吉两省占有大量永久性的租借林场,而租借林场是清朝政府时期的林业经济政策,不仅既成事实,而且涉及外交,交涉棘手。若长此任予放弃,则中国国防与经济俱生为害,故而认定筹办林政,应从中国最著名林区入手。农林部于1912年12月11日公布《东三省国有森林发放暂行规则》20条,以期合理经营此地区之天然林,增进国家收益,亦保水土之安定,国防之安全。1914年8月8日,农商部公布修正的《东三省国有林发放规则》。

二、租借林场和国有林场发放的内容

大批的租借林场是俄国政府通过其财政部直接控制的中东铁路为了得到永久性的自己经营的林场,对清政府施加压力。《历代森林史略及民国林政史料》记载:北满中东路一带森林权之丧失,始于光绪三十年(1904年)由黑龙江铁路公司与东省铁路公司订立伐木合同,兹摘录如下:

“第一条:东省铁路公司,在以下所指地段树木内只有砍各项木植材料之权。

甲、路铁自成绩成吉思汗站雅克山站,铁路两旁各卅五华里各树林。

乙、水陆在呼兰河内之诺敏河东岸至呼兰河西岸中间一带树林。其界限自此二岔河各至水源为止。

丙、水陆在松花江之北岸权林河中间一带树木。其界限自北二岔河各至水源为止。

第二条:铁路公司按在以上所指地段内砍备木植材料,运至铁路,核算价值,以每百分之八,认缴黑龙江省将军衙门官库票费,除铁路公司外,凡附近农民亦得砍伐自用木材,唯如有人欲在第一条所指地段内另外砍售,须与铁路公司商与,方可砍伐。

第三条:以上所指第一条地段内树木,其如何砍伐,铁路公司亦可允给商民砍伐,唯须由铁路公司按运至铁路核算价值。

第四条:以上第一条所指地段内树木,其如何砍伐,铁路公司自行设法布置……”[1]。

1912年公布的《东三省国有林发放规则》的主要内容摘录如下:

东三省国有森林除林务局自行经营外得依本规则发放之;发放以林木为限;有民国国籍者都可承领。但关于国土保安和供公用的森林不发放。承领森林者须向林务局呈交承领书。经林务局许可后,须领取执照,并按拟伐木数量交纳保证金。木材出山到埠后,由林务局查验,按木植市价8%交纳执照费,保证金如数发还。执照的有效期为1年。承领者侵越原定界限采伐时得给予处罚[2]。

1914年8月8日,农商部公布修正的《东三省国有林发放规则》。同《暂行规则》相比,增加以下内容:除中国人民外,依民国法律成立的法人也可承领森林。林务局收到承领书后进行核查,如无重复,再派员勘测,造具报告,呈农商部核办。承领书除记载原定项目外,还要记载运输设备和制材设备,并附承领地的图说。承领森林每人不得超过200平方里。承领者应缴纳勘测费。林务局勘测森林实况详报农商部,如认为该处森林不能发放,原缴纳勘测费还给一半。承领森林经农商部核准,由部注册,发给部照。此照有效期至多为20年,期满将照缴销。承领人领取执照,按标准缴纳注册费。林木出山时,承领人应将所伐林木情况开单呈报各该处主管官厅查验。林木出售时,承领人除遵守税则缴纳木税外,应各按林木市价8%分别缴纳山本和木植票费。转让已领林区须经农商部核准。转让执照的有效期,以原领执照为准,承领森林如已超过照载期限尚未着手采伐,则撤销其承领原案,追回部照。承领人采伐林木时,每亩应保存天然下种母树2—3株。采伐后的林地,除该管官厅认为不能开垦者外,承领人可按照国有荒地承垦条例承领开垦,这就规定了林地变为农地的合法性。

1920年6月9日,农商部再次修改《东三省国有林发放规则》。修改补充内容:采伐森林,原订国际合同有特别规定者,在满期以前继续有效。农商部得于必要时收回已发放的森林,但不应损害承领人现有利益。承领森林人除禀请林务局勘测转呈农商部核准外,也可禀请县知事和其他林务机关勘测,报道尹、巡按使咨陈农商部核准。承领人提出承领书时缴纳勘测费。承领森林经农商部批准即发给部照。部照有效期为20年,每年验照1次。领照时按标准须缴纳保证金。

三、租借林场和发放的国有林场的区别

租借林场是一种不平等条约的产物,带有明显的租借性质,不同于后来民国时期通过《东北国有林发放规则》发放的国有林场。主要表现在:

(1)这些租借林场的租借人都是外国资本家,早期主要是俄国人,日本人后来居上,这些租借林场明显带有殖民性;而《东北国有林发放规则》规定,国有林场发放只“限于中国人或中国法人”,发放的国有林场的承租人只能是中国人,这是两种林场的最大区别。

(2)面积特别大,超过规定数字的几倍,所有租借林场的面积究竟有多少,在当时的技术水平下,很难得到一个确切的数字。1915年的调查情况显示仅中东铁路沿线的租借林场总面积达到了12074平方公里,并不是全部的数字,只是分布在中东铁路沿线的林场。如俄国巨商葛瓦里斯基所属的林场,在1921年共有林场5处,面积为2008.6平方公里,1930年增加到7004.39平方公里。在利益的驱使下,外国资本家更是深入到大小兴安岭原始森林腹地建立租借林场。而国有林场的发放承领森林每人不得超过200平方里。

(3)租借林场的时间长,在合同上约定是20—90年,在中国丧失的情况下,实际上是无限期的;而《东北国有林发放规则》规定,“期限20年以内”,1912年颁布,止于1929年废除,实际上实行了17年。

四、租借林场和发放的国有林场的危害及评价

清代晚期,在租借林场的“合法”掩护下,大批俄国资本家拥入中国黑龙江林区,依靠中东铁路的运输条件和其雄厚资本,大肆砍伐大小兴安岭森林。在这些租借林场内如何采伐?采取什么采伐方式?是无人过问的。所以已经采伐过的迹地,不是变成散生林地,就是变成荒原。其危害正如《北满与东省铁路》所载:“东部沿线25年前所谓林海者,今则极目远望,偶见三五杂木,杳不可寻,虽山巅之上,间有丛生幼树,也仅距铁路二、三十里之地见之”。从这里可以清楚地看出,中东铁路修建的前后十几年的时间内,铁路两侧的森林资源遭到了严重的破坏。《历代森林史略及民国林政史史料》记载:“按东省铁路沿线,昔日均为广大森林被覆,自与东省铁路公司订立伐木合同后,迄今不过卅年,沿铁路两侧五十里内森林,均已砍伐净尽,近更向远方采伐,有达百余里之远者,此种现象,无非受不平等条约之限制;加以国人在昔不知森林之可宝贵,一任帝国主义之俄罗斯之要求,将大好森林,为附属铁路之供应品。是以中东路自开办以来,举凡枕木、建筑材、皆无偿取自林中;其暴殄天物之尤甚者,则将良材,任意劈成板子,作为燃料。自通车以来,无论工厂、机车、站台、事物所、道班房、及员司工人住宅等,……是以中东路一带无限宝藏之森林,转瞬间已荡然无存,言至可痛惜也”[1]58。由于受到残酷掠夺,黑龙江的原始森林受到严重的破坏。

《东三省国有林发放规则》颁布以后,短短几年时间,仅黑龙江发放的国有林林场就达到了72处(尚不包括吉林省今属于黑龙江的林场),再加上不平等条约发放的租借林场,发放林场的数目更多。使黑龙江的森林资源在法规的保护下,遭到了全方位的合法破坏。从上文《东三省国有林发放规则》的内容看,根本看不到“经营与管理”的字样,只有“国有林发放”的字样。在几经修改的《东三省国有林发放规则》中只有第十七条提到“林地一亩,存留树木二株到三株,前项存留树木,以直径在一尺以上,树干正直为限。”说明发放的目的不是把东北国有林如何经营好,使森林资源得到延续和发展,林业更加振兴,而只是缴收一点这个税,那个费而已。而木商为了得到部里发放的部照,大大小小的官吏,敲诈受贿的事情常有发生,损公肥私是普遍现象。

由此可知,政府都无法经营的事业,指望民间商人代替政府来管理、经营则更不可能。商人的本性是唯利是图,其缴费获取经营权利,是为了赚钱,“经营管理”只不过是一个幌子,其实质就是获取采伐权;从几经修改的《东三省国有林发放规则》中关于“保证金”的规定也可以看出,所谓“保证金”是指承领者领取执照后,如在一年内尚未着手采伐,则执照作废,保证金不发还,即保证金是必须采伐的担保。同时《东三省国有林发放规则》规定“国有林发放只限于中国人或法人”,我们知道,森林的投资回报周期时间长,风险大,让资本实力有限的中国商人去经营管理根本是不可能的事情,更何况在军阀混战的动荡年代了。既然中国政府和中国民间资本无力经营国有林,能否指望外国资本家呢?众所周知,以沙俄和日本为首的外国资本家来中国的目的,不是来帮助中国发展林业经济,而是来掠夺森林资源和赚取财富,骨子里就没有这种意识,那种“剃光头”、“拔大毛”的采伐方式更令人吃惊,其破坏程度远超过中国木商。

1896年黑龙江的森林面积在4000万公顷以上,而1949年前后森林面积只有1670多万公顷,50多年的时间森林面积损失竟达60%以上,丰富的森林资源在短期内发生了剧变[3]。造成近代黑龙江森林面积和蓄积量锐减,帝国主义的侵略是最主要的原因。除此之外,晚清以后的政府在其颁布的各项林业经济政策中也加剧了黑龙江森林资源的减少,作为国人也应该进行反思。

参考文献:

[1]陈嵘.历代森林史略及民国林政史料[M].南京:金陵大学农学院森林系林业推广部,1934:54-55.

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关键词：农村金融；金融体系；行政抽取机制；金融政策

以1979年2月国务院发出[79]56号文，恢复中国农业银行为标志，中国已经进行了30年的农村金融体制改革与建设。在这30年中，中国的农村金融体系与中国经济改革、中国金融改革相伴随，尤其是与中国资金的供求形势变化相伴随，经历了两个明显的发展阶段。本文将在以政府主导金融发展为基本体制背景，以资金余缺状况为划分依据，将农村金融体系的形成和变革，置身于整体经济和金融改革的总体背景下，来阐述其形成和发展逻辑。

一、资金短缺条件下的储蓄动员机器

在1996年之前，中国的资金供求形势，一直是非常紧张的。按照钱纳里的理论，中国是典型的国外和国内资金“双缺口”的发展中国家。在这种情况下，农村金融机构在整个国民经济和金融发展过程中，主要扮演储蓄动员机器的角色。

实际上，自计划经济时期，包括农村金融在内的整个金融体系，都是按照二元经济和二元金融的逻辑，围绕城市工业化建立和发展的，是一种城市偏向性(city—bias)的金融安排。当时的中国金融体系，实质上是如林毅夫等所言的因推行“重工业优先发展策略”而内生出来的一种融资制度安排。这一融资制度的中心，是为发展重工业筹措、配置资金。这样的制度安排，由计划经济时期，一直延续到1978年之后。

1978年后，市场的逐步放开和各个地方对经济增长的追求，使得资金短缺，更加成为发展的瓶颈。作为金融中介的各类金融组织，延续并强化了储蓄动员功能。笔者曾经发表了多项研究，说明了在资本短缺的基本背景下，大量资金在中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的金融横向分割下，流向了国有工业部门。在政府的金融控制下，长期金融发展让位给短期经济增长，使得金融功能财政化，金融机构扮演起“第二财政”角色：在动员储蓄过程中，替代税收收入功能；在资金贷放上，替代财政支出功能。因此，金融机构在农村的活动主要是为了城市部门工商业发展动员储蓄。正式金融安排的动员储蓄目的，必然与农村非正式安排可能产生的储蓄分流发生冲突。于是，在政策设计者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平竞争，而非垂直合作关系。压抑民间非正式金融组织的发展，以确保农村正式金融组织储蓄动员功能的发挥，就是这段时期金融政策演变的重点。

从“政府与市场关系”、“中央与地方关系”的角度，描述了中国农村金融发展的特殊逻辑：中国农村金融体系的建立和发展，来源于中央和地方政府动员储蓄，为工业化、城市化动员储蓄和方便政府控制的需要，而非基于解决农村融资困境的基本问题。由此，使得农村金融安排成为中央和地方政府动员储蓄的机器，资金外流、农村“失血”是这种制度安排的必然。

可见，在20世纪50年代确定以重化工业化作为国家目标之后，为了获得工业化最稀缺的要素——资金，国家对金融业采用了完全垄断的方式，控制由乡村到城市的所有金融机构网点，动员一切可能的力量(当然包括资金)，进行国家工业化的努力。周立、胡鞍钢的研究显示，1970年代末以来的改革，使得金融控制的方式发生了转变，由于改革本身就是将经济自利还给民间的过程，这一过程也自然伴随着国民财富的转移——由“集财于国”到“散资于民”。原来由政府集中控制的资金，在改革后散布在民间的各个企业和居民手中。这使得中央财政能力大大下降，逐渐变为“弱财政”。经济改革和转轨的需要，要求中央政府必须要有强大的动员和支配资源能力。为了收集民间资金，中央政府以组建国有独资专业银行和拆分中国人民银行为主要标志，建立了一个以工、农、中、建四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布原则的强大的金融部门，自上而下地将触角延伸到各个民间部门，去替代利税上缴的计划制度安排，重新集聚财富，将储蓄转化为投资，这启动了中国金融业的大发展，带来了金融资产的迅速膨胀(“高增长”)。但是，由于资金配置不是依据市场原则，而是依据中央政府的财政投资安排，出现了发展经济学中所言的“没有发展的增长”(“低效率”)。例如，在1980年代至1990年代中期的专业银行体制下，每一家专业银行都对准相应的行业和地域，互不混淆，形成了金融纵向分割的局面。直到地方政府介入金融发展时，这一局面才有所打破。

1984年投融资体制改革以前，地方政府并没有控制金融机构的冲动，因为在集权经济体制背景下，财政远远比银行更重要。当时国有金融体系的纵向分割基本上是中央政府的一手安排，各地庞大而均齐的银行科层组织结构，明显地带有中央政府自上而下着意安排的痕迹。但伴随中央财政能力的下降，中央计划内安排的资金越来越不足以继续支付地方投资建设所需的资金，地方政府在财政包干制下，也开始有意识地减少其税收努力，使得基本建设投资体制不得不由财政拨款转为银行贷款(“拨改贷”)。投融资体制的改变，使得地方政府将关注对象，由财政转向了银行。于是，地方政府开始加强对当地金融机构的控制。一方面，它们竭力控制国有银行在当地的营业网点(国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动)，另一方面，自行组建各类信托投资公司、证券公司等，并争取在本地设立融资中心、证券交易中心等，力图最大程度地动员本地储蓄，让本地储蓄用于本地投资，尽力争取吸引并利用外地资金。其后果是，各类国有金融机构在各地网点迅速膨胀的同时，由地方控制的各类金融机构甚至非法融资机构遍地开花，出现了各地方激烈的“金融竞赛”局面，将金融机构又横向分割为块块。地方政府介入金融发展过程后，各地区经济发展普遍出现了这样一副景象：地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争；地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争；经济增长竞争主要表现为投资竞争；投资竞争主要表现为金融资源竞争；金融资源竞争主要表现为金融机构竞争。由此，以“银行多过米铺”为标志，进一步推动了中国金融规模的“高增长”，但也加剧了资源配置的“低效率”。

政府对金融业的控制，使得金融机构发挥的主要是动员储蓄，而非资源配置和风险管理的功能。设在农村的金融机构尤其如此，农村正式金融部门在吸收储蓄上，必然与非正式部门发生竞争，而非正式部门吸收的储蓄，并不会像正式部门那样，可以通过行政命令和资金划拨，朝向政府意愿的投资方向放贷。因此，政府和正式金融部门都有打压农村非正式部门发展的冲动，而正式金融部门动员的储蓄，又大部分流出了农村社区。所以，资金短缺形势下，农村金融体系出现了“双重失灵”——“市场失灵”和“政府失灵”同时并存。“三农”领域，则出现农业缺投入、农村缺资金、农民难融资的农村金融困境。

二、储蓄动员角色的体制背景

农村金融体制之所以呈现上述逻辑，与计划经济以来政治经济体制安排的宏观背景密不可分。这要从中国传统体制形成逻辑的分析中，进一步探寻其发展(见图2林毅夫等做出的分析框架)。

在20世纪50年代以“一化三改”为标志的社会主义改造完成后，中国的大规模的工业化才开始真正起步。而独特的历史背景和社会意识形态，使中国的社会主义工业化道路，与早期资本主义国家的工业化道路，有着重大的区别。这种区别最主要体现在资本原始积累方式上。

早期资本主义国家资本的原始积累，一是靠类似“羊吃人”的圈地运动把农民赶出土地，强制发展资本主义大农业，同时给现代化工业的建立提供劳动力和原材料的准备；二是靠海外殖民掠夺，扩大原材料来源和商品销售市场。这两种资本积累手段在后来进行工业化的国家，尤其是社会主义国家，不可能采用。那么工业化的原始资本积累由何而来?首先提出社会主义资本原始积累问题的理论家是苏联的“托洛斯基派”叶·阿·普列奥布拉任斯基，他认为社会主义原始资本积累是在“国内外市场相对隔离”的条件下，通过“不同经济成分之间的不等价交换”所得到的“来源于国营经济综合体之外的物质资源的积累”，“这种积累在落后的农业国中应当起非常重要的作用”。尽管当时普列奥布拉任斯基的理论遭到斯大林的严厉批判，但通过国内不等价交换积累原始资本的方式，在苏联的工业化过程中实际上被采用了，并且成为其他社会主义国家积累原始资本的通行方式。

按照林毅夫等的分析框架，1949年以后，中国在极低的工业化起点(人均国民收入仅为50美元)上开展大规模工业化建设，同样面临着资本原始积累问题。为了服从这种重化工业优先的发展战略，中国建立了一套类似于苏联，又有很强中国特色的一整套高度集中的计划经济体制，通过“低利率”、“低汇率”、“低工资”、“低农产品与原材料价格”等价格扭曲政策，实现了“高积累”，设置了一套维持“不等价交换”的资源计划配置制度，来推进中国工业化的进程。由于当时中国的国情状况就是所言的“一穷二白”，而国家经济最主要的支撑是农业部门。于是，一系列不等价交换的体制剥夺的对象最终自然转向农业部门。

在工业化起步和推进过程中，中国为何要扭曲价格，以推进工业化进程呢?原因在于，重化工业优先的赶超战略需要动员大量社会资源，而中国当时经济剩余主要来自农业，数量少、分布分散、政府在农村的税收能力低。为此，需要有一套不同于市场调节机制的宏观经济政策环境，使资源的配置有利于重工业发展。具体地说，就是要人为地降低发展重工业的成本，同时提高资源动员能力，包括为重工业发展提供廉价的劳动力、资金、原材料，以及进口设备和技术。为此，就要全面排斥市场机制的作用，人为扭曲利率、汇率、原材料、劳动力等各种生产要素与产品的价格。最终建立起一个资源的计划配置制度，在微观经营体制上，城市部门表现为国有工业企业，农村部门表现为。由此带来的产业结构失衡、效率低下、农村部门的凋敝，是制度安排的必然结果。农村金融体制，自然也服从这样的发展逻辑，成为为工业化、城市化积累低成本资金的必然安排。

即使在1978年以后，多次农村金融体制改革，也都是在支援“三农”的名义下，壮大了为城市工商业发展动员储蓄的基础。以“一国两策，城乡分离”为基本特征的一系列制度安排，不仅使得金融供给远远不敷农村金融需求，反而使农村地区出人意料地成为金融资源的净供给者。农村金融供求表现出了总量和结构的明显失衡。农村建设和发展没有完成“非农化”，农村资金却一直在“非农化”，农村金融机构似乎成为农村资金的大漏斗，它们在农村吸收储蓄存款而对农户和涉农企业的贷款相当少，甚至不少地方的商业银行根本就不对农户和涉农企业发放贷款。从短缺经济角度看，一系列的制度安排，使得中国农村金融的供不应求成为常态，农村发展也长期处于“负投资”的状态。面对总量越来越大，结构越来越丰富的农村金融需求，制度安排的农村金融供给却一直是刚性，甚至是相对萎缩的。

三、资金形势的方向性转变

资金短缺和政府的金融控制同时并存的条件下，金融机构下乡的主要目的，是动员农村储蓄，然后配置到投入产出比高的非农领域。所以，一家家设在农村的金融机构，成为把农村资金抽取到城市的一根根管子。农业银行、邮政储蓄如此，连所谓的“支农主力军”——农村信用社，自1970年代以来，实际上也一直是向农村“抽血”的主力军。中国人民银行调查统计司1992的数据和《中国农村住户调查》1996年的数据显示，自1970年代开始，农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额(即贷／存比小于1)。1980年代贷／存比大体在1／2左右，1990年代大体在2／3左右。其中，1995年农户储蓄仅有22％用于农户贷款。即农民似乎在“自愿”地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。1990年代中后期的银行商业化改革，使得各家金融机构出于成本收益考虑纷纷撤出农村市场，此时就留下来在城市里没有大本营的农村信用社，它被多次强调恢复合作制，并冠以“支农主力军”的名号。但实际上，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的1／3，这种状况一直延续至今。

事实上，在资金短缺时代，农村金融改革几乎没有成功的条件，作为置身于整体经济和金融体系中的弱势金融组织，农村金融机构只能扮演储蓄动员机器的角色。这导致了农村“缺血”现象日益突出，农村资金不断“净流出”，使得中国农民事实上在集体“扶富”，成了资金的净供给者。

但是，资本短缺的状况，在1990年代中期，发生了方向截然不同的变化。自1996年起，中国金融体系的资金，由短缺走向连年过剩，主要体现在金融机构由贷差到存差的转换上。

由图3可见，1978-1995年间，人民币存贷款一直处于贷差状态，在1987年，贷／存比达到最高(140.7％)，当年贷差为2144亿元。1991和1994年，贷差都超过了3000亿元。但1996年开始，贷差转为存差，而且连年大幅度上升。贷／存比低于1，连年大幅度下降。比如，人民币存差增长率由2004年底的28.84％提高到2005年6月底的38.81％，人民币贷／存比由2004年底的73.65％下降至2005年6月底的69.18％。超过30％，即8.5万亿元资金处于闲置状态。2006年一季度，贷／存比进一步下降到68.3％，9.2万亿元资金处于闲置状态。到2009年5月，金融机构的贷／存比进一步下降到66.3％的历史低点，存贷差已达18.4万亿元，相当于2008年底城乡居民人民币储蓄的85％，或者农村居民储蓄的4.5倍。即使考虑存款准备金、备付金、银行投资结构转变等因素，流动性严重过剩，巨额资金滞留在金融体系内部，是一个基本的事实。

资金供求形势的逆转，为农村摆脱以往单纯向农村“抽血”的不合理政策安排，留下了腾挪的空间。至少，农村的资金回流，不再影响城市工商业的资金总量了，所以，也就没有一直以来必须响应“有余粮卖给国家，多储蓄支援建设”政策口号的必要了。在此背景下，各项鼓励解决农村融资难题的政策，也开始出台了。

四、资金宽裕条件下的政策调整

1996年以来的资金宽裕，使得中国金融体系内部的流动性不断堆积。进入2000年后，流动性过剩的特征已经十分明显，资金空转，引发了许多争议。虽然中国还没像日本那样，步入了凯恩斯所言的流动性陷阱，但政府、央行以及监管部门多次调控的乏力，凸现了中国正罹患着流动性综合症。就资金供求结构失衡的状况而言，我们不妨把它叫做流动性悖论：在国民经济体系内，金融部门流动性过剩与企业部门流动性不足同时并存；在企业部门内部，大企业流动资金供给充裕与中小企业流动性不足同时并存；在金融部门内部，大银行流动性过剩与中小金融机构流动性不足甚至流动性危机同时并存；就农村和城市部门而言，城市流动性过剩与农村流动性严重不足同时并存；就区域而言，东部发达地区流动性过剩与中西部地区流动性不足同时并存。

周立曾经分析过，流动性过剩与农村流动性危机并存的基本原因，是长期以来城乡不等价交换带来城乡经济失衡的结果，是片面扶持正式金融体系压抑民间金融的结果。更深层的原因，则与资本雇佣劳动的产业体系在全球的扩张，以及在中国更加走向极端化有关。

但无论怎样，资金过剩和流动性悖论的出现，都为解决农村融资问题，提供了前所未有的宽松金融环境。于是，中国政府的各种意图解决流动性悖论的政策，在不断地出台。自1978年以来，中国农村金融体制的历次政策变化有三大特点：一是以正式金融机构为主，极少为非正式金融出台相应政策，即使出台，也是打压性的，如《民法通则》对于民间借贷，尤其是高利贷的规定，以及1998年7月《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的出台。二是以农信社为主，尤其是1996年行社分家之后。三是自上而下安排，由关注动员农村资金，到关注农村资金回流，但最终还是落得“一农难支三农”的结果。进入21世纪起，诸多政策，都是朝向解决农村融资困境的方向的。比如，2004-2009年，已经连续6个中央1号文件，强调农村融资问题的重要性，以及改革农村金融体系的决心。

五、农村资金短缺依旧

金融系统内部的存差十年来不断累积，以至于如何处理流动性过剩，成为一个世纪难题的时候，农村融资难题，却似乎愈趋严重。由“三农问题”成为共识，再到将其提到“重中之重”的高度，最终推出“新农村建设”的这十年间，政府、央行及金融监管部门，已经针对农村融资难题，出台了一批又一批的政策，推出了一个又一个以“支农”名义成立的金融组织，也给出了前所未有的各项优惠政策，但农村资金短缺却依然照旧。普通农户想得到最基本的“存、放、汇”金融服务，也近乎无路。这体现在：

首先，农户贷款覆盖面小。依据多个调查报告，农户贷款占农户有效需求的覆盖面，基本上不超过一半。若计入全部农户，得到贷款的比率，可能仅仅三成。还有大量的农户，连存款和汇兑等对金融部门而言毫无风险的金融服务，都不能得到。

其次，农村短缺总量巨大。农村金融缺口庞大，也是一个基本事实。据估计，到2020年，中国的新农村建设，需要新增资金15-20万亿元，以2006年用于新农村建设的3397亿元，2007年的4317亿元衡量，资金缺口之巨大，可以用杯水车薪形容。必须要金融部门弥补这一巨大缺口。可是，直至2009年5月，短期贷款中的农业贷款余额仅2万亿元，占全部贷款余额的比重，仅5.66％，如何才能填补这一巨大缺口?

农村金融和农村经济是共生、共存关系，而三农又是需要服务和支持的机体，那么，在新农村建设中，强调金融支持，是理所当然的。但是，如果机体本身并不能带来足够的产业利润，以支持金融利润。金融支持要么就是赴汤蹈火，要么就是空喊口号。实际上，金融机构更愿意空喊口号，而不愿意赴汤蹈火。数据表明，1998年以来，所有的涉农贷款，占全部贷款的比重，一直在10％上下，这和11％－12％的农业产值占比，基本匹配，却和60％以上的农村人口和50％的农业劳动力比重，极不匹配。这一配比显示，贷款资源的配置，基本上是按照效率，而非公平的维度配置的。从金融角度看，这是理所当然的，因为金融业就是配置资源的，如果农村经济不景气，农业产业没有利润，那么，就没有足够的产业利润去支撑金融投资，只有农村经济有活力了，才有可能容纳更多的金融资本。所以，在中央三令五申，一个个新型农村金融组织在多元化竞争性市场的旗号下成立的过程中，对农村的贷款规模却相对稳定，而非增加。这也表明，现行制度安排下，市场金融在农村金融中的力量，基本上用尽了。指望一个多元化竞争性金融体系在农村的建立，去解决农村融资难题，实在是开错了药方。这不仅对农村融资的解决有害，也带来了对农村金融机构有害的水平竞争格局，是一个“双输”机制。

十多年来，中国的流动性过剩和农村流动性不足，以及农信社流动性危机同时并存的现实，已经清楚表明了，市场金融不能单独解决农村金融问题。一个庞大的、内生于农村社区的合作性金融体系，以及界定清楚的政策金融体系，必须建立起来，并与市场金融体系相伴随，去适应农村资金的多样化需要。在没有弄清楚农村经济基本性质的情况下，一厢情愿地将其定位为市场经济，并推出市场金融与其相适应，是政策误判的关键因素。

六、如果欲支农、功夫在农外

本文通过对中国农村金融体系30年改革与发展的回顾，试图说明农村金融体系形成的体制原因和农村金融安排的复杂性。

实际上，如果中国不能建立一个有利可图的农村经济，不能将农村金融根植在健康的农村经济机体上，资金离农仍是必然。我们的努力，充其量只能是体制内的零敲碎打。我们只是得到了一些短期的、局部的、技术含量比较强的改良方案，并不能解决农村融资的根本难题。原因在于，我们一直没能认清中国农村经济与社会的基本特点，天真地认为市场能彻底解决农村融资问题，就像相信市场化能解决农业经济问题，产业化能解决中国农业组织化问题一样。市场金融，充其量只能满足农村有较大利润空间，并有还贷保证的那一部分融资需求。这些融资需求，多来自富裕的农村和富裕的农户。因此，它只是“草尖金融”，绝不可能成为“草根金融”。市场金融“嫌贫爱富”是必然的。我们不能因此而指责市场金融机构，因为市场金融本身就是做“优胜劣汰”工作的。要质疑的，是相信市场万能论的制度设计者和他们做出的制度安排，是不顾农村基本社会环境和融资规律，空降一些制度让农村部门和金融部门执行的机构和人士。

当前的农村金融改革方案，多还停留在市场逻辑之内，寄希望于不同的市场化主体，能进入农村金融市场，加大农村金融竞争，以竞争来换取更好的金融服务。依笔者的判断，恰好与这种思路截然相反。当对农村的金融排斥一直存在、农业的产业利润率一直低于二三产业、小农经济依然延续、小农依然分散经营的时候，靠农村部门或金融部门自身去解决融资问题，都是无解的。铺设到农村的市场金融组织，要么继续争夺优质客户的“草尖金融”活动，漠视大多数小农的金融需求，要么累积亏损，最终变为央行下一步要救助的对象。

若从更本质的角度讲，一个个铺设到农村的市场金融组织，对农村发展的长期损害，可能大大超过农村融资量扩大的短期得利。当我们已经知道，农村的储蓄通过一根根金融管道，被抽出农村的时候，我们说农村患了资金集体扶富的“失血症”。但当一个个外生于农村社区的市场金融发放一笔又一笔小额贷款的时候，他们又把农村本已经微薄的产业利润进一步吸出农村，使农村进一步患上“败血症”。如若我们又在没有考虑农村社区内生的金融安排时，就将农村利率放开，那么，追求短期流动性获利的金融资本，会将农村利润最大限度地刮走，使得农村经济难再有复苏的那一天。当前农村所需要的，是将农村储蓄留在农村，并且将产业利润与金融利润都留在农村的内生于农村社区的金融安排，外来的金融组织，如果要达到名曰“支农”的目的，只需将资金批发给农村社区合作金融组织即可。只有这样的垂直合作型金融安排，而不是目前的水平竞争型金融安排，才能对缓解农村融资饥渴症，有一定帮助。

当然，上述的建议，还仅仅在现有体制内，做出一些修修补补的改良性的努力。如果不能改变农村发展的市场条件，就不能改变农村资金利用上的高风险、低利润格局，也无法使农村获得比城市更为优越的信贷条件，也就无法彻底改变资金流向，从根本上解决农村融资难题。在资本雇佣劳动的整体框架内，在自由贸易的丛林法则下，农村经济仍会陷入在弱肉强食的状态，农村金融自然还处于无解的状态。

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