浅谈城市管理的思考与建议范文

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【关键词】市政公用事业体制改革 回顾与思考

中图分类号： TU99文献标识码：A 文章编号：

2003年以来，市政公用事业改革在摸索中走过近十年，一系列深层次的问题不断显现，引起政府、行业和企业对于改革方向的思考和争论。现结合济宁市市政体制改革的经历，及长期从事市政行业的观察和研究，提出有关思考和建议。

一、市政公用事业的特点与民生的关系

（一）市政公用事业的特点

市政公用设施是地方政府投资建设并管辖的城市基础设施，包括道路、桥梁、隧道、能源、园林绿化、公共交通、供排水、供热、固体废弃物处理等。

市政工程施工和养护在《国民经济行业分类与代码BT4754-2002》属于两个不同的行业。市政工程施工属于建筑业，而养护则属于市政公用设施管理业。市政工程施工范围包括：城市道路、桥梁、隧道、公共广场工程；城市供水工程、排水工程或污水处理工程；城市燃气工程或热力工程；城市生活垃圾处理工程。市政公用设施管理是指城市污水排放、雨水排放、路灯、道路、桥梁、隧道、广场、涵洞、防空洞等市政设施的维护、抢修、紧急处理、管理等。

尽管两者在行业划分上属于不同类别，但其内在联系紧密：一、两者都是围绕市政公用基础设施作为其经营活动的主要对象；二、两者属于同一产业链的不同环节。

2005年9月10日建设部了《关于加强市政公用事业监管的意见》,充分强调了市政公用事业特有的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。

（二）市政公用事业与民生的关系

尽管市政公用事业的范围非常广阔，但与其他的行业相比，市政公用事业存在以下共同的基本特征：基础性、公益性、投资大、地域性。所以可以毫不夸张地说，市政公用事业是城市社会、经济生活的重要命脉，是城市工业生产和居民生活的基本条件。直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。

二、市政行业改革的背景与趋势

（一）、行业改革背景

长期以来，我国一直把市政基础设施作为公益性事业来运作，政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这种状况直接导致了市政基础设施事业的种种弊端。主要表现在政府直接投资,国有企业垄断经营、政企合一、职能不清，市政公用事业的投资、价格等重大决策都是由政府制定的，缺乏成本约束机制，政府和企业都缺少足够的动力去追求成本最小化,使生产成本膨胀。市政公用事业的价格形成机制不能刺激企业提高生产效率,一切亏损包括经营性亏损都由政府财政负担，垄断经营使企业缺乏竞争活力，服务效率和服务质量低。因此,对市政公用行业投资体制和经营管理体制进行改革已势在必行。

针对这种情况，我国开始探索对城市基础设施市场化改革，将投融资主体由政府部门为主转向私人部门为主，让社会资金参与城市基础设施建设，同时将市场机制引入城市基础设施投融资过程。

（二）、我市市政体制改革的情况

济宁市位于鲁西南，人口790万，面积1.1万平方公里，城区建成面积117.5平方公里，人口102.4万。一城四区，分别为市中区、任城区、高新区、北湖新区。2010年5月我市为解决市政基础设施建设与管理体制存在的政企不分、职责不明、机构臃肿、企业活力不足等传统管理体制的通病，在市政府的主导下进行了针对市政、园林、环卫的的体制改革，主要做了几个方面的工作：

1、管理重心下移，由市级管理为主变为区级管理为主，市级市政、园林、环卫部门由建管养单位变为监管部门。

2、政企分离，行使政府部门管理的职能与企业剥离，企业转变为建委下属的国企。

3、人员划转分流,人员身份不变、待遇不变、编制不变的前提下，通过属地管理、打分选择等方式划转到各区工作，鼓励部分事业编制人员在放弃编制的前提下到企业工作。

4、资产分配，将生产性资产归入企业,将管理维护用的资产按属地原则划归所在区。经过一个月紧锣密鼓的运作完成了这次改革，实现了政企分离、重心下移的目的。

三、济宁市政行业体制改革中出现的问题及对策

（一）体制改革过程中出现的问题

新的管理体制经过两年的运行实践，不少问题显现出来。

1、大量富有经验的技术和管理人员从企业硬性剥离，造成了企业技术管理水平的下降，人员出现断层，甚至造成了企业降级，城市建设工程质量下降，环境卫生变差。

2、由于各区财力不均，管理参次不齐，条块分割不合理，区级管理部门不掌握人、财、物，监管力度不够等原因，代表城市形象的老城区卫生出现了脏乱差，道路积水无人管，大桥建好无人接，路灯亮灯率大幅下滑，卫生死角随处可见。

3、机构设置混乱，政令不畅。比如各区的路灯管理所，市中区和北湖新区隶属执法局，任城区隶属市容局，高新区隶属市政园林处，其他部门类似。

4、划转各区人员从企业岗位调整到管理岗位很多不能胜任和适应，同时由于缺少归属感难于融合到各区，造成大量人员闲置。划转人员在升职升级等方面也受到了影响，难以调动其工作积极性，职工情绪存在严重的失落感。

因此，这次改革效果不理想。究其原因主要为改革调研不足、过于匆忙，不以全局为出发点而以个别部门利益为出发点。没有征求广大干部职工的意见，没有认识到改革的复杂性，没有从行业发展角度考虑，对改革出现的问题没有跟踪解决。

（二）、改革过程中解决问题的对策

随着济宁城市“一城四区”总体战略规划的全面实施以及建设生态美丽济宁的客观要求，现有城市管理体制越来越无法适应城市建设管理的现实需要，针对出现的问题，为全面提高城市建设管理水平，2012年初市委市政府提出了持续开展“城市建设管理年”活动，进一步理顺城市管理体制，创新管理模式，实现城市管理的精细化、科学化、全覆盖的目标。经过有关部门的反复调研，广泛征求意见，制定详细实施方案，新一轮理顺城市管理体制深化改革的工作于2012年12月实施完成，新体制于2013年1月1日开始运行。新的体制市级主要负责城市建设管理的中长期规划、年度计划和目标责任，对各区相关工作进行业务指导和监督考核，市城市管理综合执法队伍实行“一级主体、双重管理”。人员编制方面,按照人随事走的原则,原划转到各区的养护管理企业人员,原则上与工作岗位归属变化一致,愿留在各区的,办理调动手续，体现了以人为本。除高新区及北湖新区外，城区主干道、广场绿地、公园等划归市级管理。市级市政、园林、环卫部门对10条道路、5座大型桥梁、6个防汛抢排泵站、7个大型绿地广场各司其职。各区作为城市建设管理的主体，全面承担本辖区内市管范围以外的全部城市建设管理工作，按照“属地管理、街区负责、部门协调、门前三包”的原则，建立“横到边、纵到底、无缝隙、全覆盖”的城市建设管理责任体系。运行机制方面，遵循市场规律，组建若干个市政工程公司、园林养护公司、环卫保洁公司，均为自主经营、自负盈亏的独立企业法人，充分引入市场竞争机制，加快形成政府主导、市场运作、管干分离、以费养事的城市建设管理新体制，逐步建立可查询、可评价、可追溯、有依据、有记录、有考核的城市建设管理新体系，实现城市建设管理的全覆盖、高效能。

（三）、持续改革呈现的效果

网格化管理及实施效果:2013年元旦起,济宁市区城市建设管理网格化管理新体制开始运行,城区的主要道路、桥梁、公园实施网格化精细管理，划分了56个网格，明确了每个网格的负责人。城市网格化管理是城市管理模式的一种创新，就是在城市管理中运用网络地图的技术思想，以单位平方米或部件、事件为基本单位，将城市所辖区域划分为若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的单元进行全时段监控，通过城市网格化信息平台（如12319城建投诉电话，12345市长热线）进行信息采集，通过整合政府资源、市区联动、条块结合、行业联手、流程再造，建立城市管理新机制。城市网格化管理实现了信息数字化、服务市场化、管理科学化，城市管理由粗放转向精细，从开环转向闭环，从静态转向动态，从被动转向主动，从分散转向综合，以实现城市管理精细、快速、高效，全过程、全覆盖。

新体制运行半年以来，取得了明显效果，及时发现、解决了城市建设中的重点、难点问题和群众关注的热点问题，改善了城区面貌，优化了市容环境和人居环境。下一步将结合体制运行实际，进一步细化工作方案，优化完善工作流程，逐渐形成适合本地特点的城市管理体制。

四、市政行业市场化改革的思考

公用事业效率低下不是中国特有的现象，与社会制度无关，也不是所有制造成，私有制同样形成垄断，垄断就可能带来效率低下。因此，既要保证公众利益不受损坏,保证国有资产不流失,还要保证原有企业职工的合法权益不受侵害，又要兼顾经营企业利益的前提下，建立有效经营管理机制才是关键。

（一）、明确政府在社会管理和公共服务方面的职能

正确理解政府在市政基础设施市场化中的角色定位及其经济职能，大力推动政府治理由“统治行政”向“服务行政”的转变。强调政府在社会管理和公共服务方面的职能，并不能否定政府在经济领域的重要作用；相反，由于市场失灵的存在和我国经济社会转型的特殊环境，政府还在承担着举足轻重的经济职能。但在市场化条件下，政府的主要职能应该逐渐从直接的经济经营活动中退出来，把精力集中到搞好社会管理和提供公共服务等方面来。只有明确这一角色定位，才能在政府职能设定和履行中做到不越位、不错位、不缺位。

（二）、推进市政公用行业改革必须同时改进和加强监管。

由于市政公用行业的特殊性，推进市场化改革过程中，如经营权放开、出售部分国有股权，对政府的监管水平提出了更高要求。首先要逐步完善和严格市场准入，对进入该行业的企业的技术、经营管理、资金实力都应有明确的标准。保证市政公用企业国有股权所占的比重。其次，要促进监管科学化、客观化、透明化。无论是存量改革还是增量改革，要尽可能使用公开招标等手段，防止黑箱操作。第三，监管技术和手段要逐步提高。对市政公用设施建设和运营成本尽可能定量化核算，保证使用政府补贴的建设运营落到实处。

（三）、建立市政基础设施行业养护、管理体系

通过适度资源整合，提高市政基础设施管理的综合效率和效能，提高资源的共享程度，避免不必要的重复投资，实现整体大于部分之和的效果。开发建设市政公用行业地理信息系统（GIS）、卫星定位系统（GPS），以及城建热线等服务平台，发挥系统信息平台优势。

（四）、建立建全行业法律法规保障体系

建立健全法律法规体系,真正实现依法监管研究市政公用事业改革中所遇到的问题,以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任,明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题,如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理 机制等问题,也应以法律法规的形式加以明确。法律法规体系的建立需要中央和各级地方政府共同努力,地方立法的进度更应加快,以满足改革进程的需要。

（五）、行业改革的规范化运作

以引入市场机制、提高效率、提高服务质量为主要目标的市政公用事业改革是符合建立和完善社会主义市场经济体制要求的,成功与否,取决于能否正确认识和规范操作。

规范运作应该从改革的各个方面、各个环节人手,做到运作组织、运作程序和项目文件的规范。从运作组织上,市政公用事业改革应该由政府来主导,因为政府是公众利益的代表,同时也必须有企业的参与和配合。从程序上特别要规范市场准入环节,科学制定标准,严格操作程序,把好市场准入关。要认真研究编制特许经营协议书,因为特许经营协议是保证项目规范实施的重要法律文件,是对特许经营行为进行监管的重要依据。充分发挥有相关资质、经验丰富的专业中介机构的作用将有助于改制运作的规范性。

总之，公用事业市场化是加快我国城镇基础设施建设和公用事业发展的必由之路，也是完善我国市场经济体制的必然要求。但是市政公用改革仍处于起步探索阶段,还面临许多困难和挑战,对改革的认识、法律和政策环境、监管手段、操作规程、资产处置、保障公众利益等方面有待进一步深入，建立起城市化发展的良好运行机制还需政府、行业、企业、社会的共同努力不断思考和探索。

参考文献：

1、《市政公用事业改革存在三大问题》陈蔡蔡

2、《浅谈城市基础设施管理模式的发展》孙 磊冯 海

3、《公用事业市场化运作中的五大误区》金永祥 马延博

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城市档案是涉及到城市生活各个领域的重要资料，与城建规划问题有关的法律法规的出台，为城建档案管理工作的法制化发展提供了一定帮助，在笔者看来，针对当前我国城建档案管理机制中存在的一些问题，城建档案管理部门需要从宣传工作和编制工作等方面入手对城建档案管理机制进行强化。

【关键词】

城建档案；档案管理；依法治档

前言

城建档案是城市规划部门、建设部门、城管执法（城建监察）部门和城建施工企业在城市及建设工作中所积累的一些具有保存价值的文件资料。在城市规划、管理工作的开展过程中，这些档案资料可以为城市建设、城市管理工作提供一定的参考。在抗灾防灾体系建设和城市突发事件的应对工作中，这些档案资料也可以发挥一定的基础性作用。从城建档案在城市管理工作中的重要性来看，城建档案管理工作的强化，可以被看作是促进城市建设可持续发展的有效措施。

一、城建档案管理在城市建设中的意义

城建档案对城市的发展有着积极的促进作用。城市发展是一个长期性的过程，在城市建设管理工作的开展过程中，城建档案可以为城市的发展提供一定的经验教训[1]。在城市突发灾害的应对过程中，城建档案对救援工作和灾后重建工作的开展具有一定的积极意义。除此以外，城建档案可以被看作是城市发展历史的一种表现载体。城建档案与城市文化之间存在着一定的联系性，城市建设工作的开展，可以被看做是对这一城市的城市历史文化进行展示的过程，在研究城市发展史的过程中，城建档案可以被看做是一种较为重要的历史史料。因此，完善的城建档案管理机制对城市文化的传承也会起到一定的促进作用。

二、城建档案管理工作的现状

（一）城建档案的立法现状

从我国城建管理工作的现状来看，《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国建筑法》等法律文件的出台，让城建档案管理工作步入了法制化的发展轨道之中。随着我国法律体系的不断完善，《工程质量管理条例》《城市建设档案管理规定》和《建设工程文件归档》等法律规章的出台，对城建档案管理工作在社会生活中的地位进行了有效巩固。这就对城建档案管理工作的科学化和法制化特性的强化，起到了一定的促进作用。对城建档案的立法体系的进一步完善，可以被看作是我国城建管理工作的一种新的发展趋势。

（二）城建档案管理工作中存在的主要问题

对城建项目缺乏建档管理的问题，是城建档案管理工作中存在的主要问题，在一些涉及到城建施工项目的建设单位而言，在城建档案资料遗失的情况下，有关部门在城市建设工作的开展过程中会难以对城市建设工作中的一些真实记录进行了解。违反档案编制规定的问题也是城建档案管理工作中经常存在的一个问题。在工程项目施工档案的编制过程中，竣工档案编制工作中表现出来的违规问题成为了影响城建档案管理工作的一个重要问题。在城建工程施工项目的管理过程中，虚报试验结果，虚报建筑面积和擅自更改建筑图纸等问题，对工程建设档案的真实性带来了严重的影响，在工程建设档案存在水分的情况下，城建档案的真实性也会受到一定程度的影响[2]。

三、新形势下加强城建档案管理工作的措施

（一）对依法治档的宣传工作进行强化

政策性和业务性是城建档案管理工作所表现出来的主要特点。由于人们对城建档案管理工作的重要性缺乏较为明确的认识，这就使得档案管理工作相对薄弱的问题成为了城建档案管理工作中存在的突出问题。在档案管理人员对城建档案缺乏重视的情况下，城建档案的缺失问题会给城市建设工作的开展带来较为不利的影响，因此为了让城建档案在城建管理工作中的作用得到较为充分的发挥，从宣传手段入手，对城建档案管理意识进行提升，是让这一工作得到全社会支持的一种有效方式。在构建宣传体系的过程中，工作人员可以从《档案法》和《城建档案管理办法》等多项法律条文入手，借助新闻媒体和互联网网站的作用，对城建档案在城市管理工作中的作用进行公布，进而通过让群众对城建档案管理工作进行关注的，让全社会对城市建设档案管理问题进行关注。在开展宣传工作的同时，有关部门也需要对城建档案管理人员的工作意识进行提升，进而通过构建工作作风相对过硬、业务能力高超的管理队伍的方式对城建档案管理人员的整体素质进行提升。对于城建部门在城建档案管理工作中所发挥的作用，对城建管理部门的管理工作的合法性的完善，也是城建档案管理工作中不可缺少的一种措施。

（二）对城建档案行政执法工作进行完善

法制化是城建档案管理工作的主要发展趋势[3]。在对城建档案管理工作进行优化的过程中，坚持“依法治档”的原则，也是坚持执法为民这一原则的一种表现，因此在城建档案管理执法行为的开展过程中，相关工作人员需要从执法工作的规范性和严谨性进行有效的提升，也就是说，城建档案行政执法管理机制的应用过程中，有关部门需要从自身的工作实际入手对相关管理措施进行完善。在城建项目的工程准备阶段，有关部门需要对建筑企业施工项目的审批情况进行严格审查，对于城建项目开工前期的文件收集情况，也是档案管理执法过程中所无法忽视的问题。在城建项目的施工过程中，有关部门需要对工程档案所涉及到的内容与工程之间的同步性问题进行重点关注，对于工程档案的分类方案、立卷装订的规范化和工程资料的移交接收手续问题，有关部门也需要进行关注。在城建工程竣工以后，工程档案、竣工资料的移交工作需要引起城建档案管理部门的重视。

（三）对各相关部门之间的关系进行有效协调

城建档案的收集工作涉及到了城建项目施工企业、房产管理部门、城市规划管理部门和建设管理部门等多个领域，在对这一工作的工作机制问题进行完善的过程中，相关管理部门也需要对城建档案所涉及到各个部门之间的关系进行有效协调，首先，在这一管理工作的开展过程中，有关部门首先需要和城市规划部门之间进行有效协调，进而通过在城建工程项目的立项审批阶段与相关施工企业签署档案编制责任书的方式，让城建档案的收集工作与城建项目的施工工作实现有机结合。第二，城建档案管理部门也需要与城市建设管理部门之间进行有效协调。这就可以从城建项目的竣工验收环节入手，对城建档案管理机制进行完善。第三，在城建档案管理工作的开展过程中，有关部门也需要与房产部门和市政部门进行有效协调，房产部门是对房产测绘问题和房产产权问题进行管理的重要机构[4]。在构建合作机制以后，房产部门可以在办理产权手续的过程中对工程竣工图和建设工程档案移交书进行核查的方式，让两者之间的合作机制在城建档案管理工作中发挥自身的作用。在与市政部门进行协调以后，城建档案管理部门可以对城市地下管线的工程档案管理工作进行完善。

（四）对档案管理工作进行创新

档案编制是对城建档案信息资源进行系统化开发利用的有效方式。档案编制工作的创新，对相关管理部门的服务水平的提升有着积极的促进作用。从用户对城建档案的信息需求来看，对这一类档案资料的理性化需求、盲目性需求和潜在性需求，是用户所表现出来的主要需求模式。从相对理性化的城建档案需求来看，这一类用户会从自身的学识和阅历入手对档案资料进行选择，因而工作人员只需要提供热情和耐心的服务，就可以满足这一类用户的阅读需求，针对一些带有盲目性和潜在性需求的用户，档案管理人员需要通过档案编研工作的优化和优质化服务的共同作用对自身的服务质量进行强化，例如在应对一些具有潜在性需求的用户的过程中，档案管理人员可以通过合理的信息刺激方式，激发出用户的真正需求。为了对城建档案的管理机制进行有效创新，信息化管理技术的应用也可以被看作是对这一问题进行解决的有效方式。在构建信息化管理系统的过程中，相关管理部门可以通过与专业系统供应商进行合作的方式，对档案管理系统的设计程序和管理软件的实用性进行保障[5]。为了顺应信息技术的发展趋势，我们可以把开放性原则和兼容性原则看作是信息化管理系统的建设过程中所要遵循的原则。为了保障信息化管理体系的运转，有关部门也需要加大城建档案管理工作的资金投入力度。进而在对资金需求和资金使用监督机制的科学性进行评估的基础上，对铺张浪费的现象进行避免。

四、结论

从法律手段入手对城建档案管理工作进行强化，是对社会城建档案管理意识进行提升的有效方式。只有在坚持依法管理的原则的基础上，对城建档案管理工作所涉及到的各个环节进行优化，才能让城建档案事业步入全面化的发展轨道之中。

参考文献：

[1]乔雪妮.城建档案管理工作探讨[J].门窗,2012,06:198.

[2]周素兰.浅谈加强城建档案管理的有效措施[J].城市建筑,2012,11:41-42.

[3]杨桂平.新形势下加强城建档案管理的对策与建议[J].兰台世界,2012,S3:34.

[4]黄维青.依法治档加强城建档案管理工作[J].河南科技,2010,02:3-4.

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关键字 拆迁 档案管理 城市化

Abstract: The file management is an important part of the demolition work, is the authoritative certificate of city planning management and dispute resolution. Science to carry out the demolition of archives work effectively, improve pollution archives professional level and management level, can better record the development of the city, the development of construction work to boost the city, the construction of socialist harmonious society to play its due role in service.

Keywords: demolition; file management; city

中图分类号：U616+.2文献标识码：A 文章编号：

随着我国城市化进程的不断加快以及国家基础设施建投资的巨大拉动，我国城市的基础设施建设正以前所未有的速度快步进行，城市中各种园区建设，交通基础设施以及房地产业的快速发展，使得城市周边大量农业用地被征用，对老城区的改造则带来了大量的旧房拆迁工作，这就形成了数量巨大的拆迁档案。从城市发展的角度来说，拆迁档案不仅仅是记录城市变迁的可靠资料和协调各方利益做好拆迁工作的有效依据，同时也是未来城市发展过程中管理和规划建设工作开展的历史凭证和权威依据。但是目前来说，由于人们在重视城市规划建设的同时对拆迁档案管理的重视不够，拆迁档案工作从收集到存档以及有效利用方面存在着诸多问题。为发挥其在助推城市化建设和和谐社会建设中的作用带来了极大的束缚。笔者作为一位城建档案一线工作者对目前拆迁档案的现状感到不小的忧虑，对此从目前存在的问题出发，结合自身工作实践对拆迁档案的管理提出些许建议。

拆迁档案管理目前存在的问题分析

总的来说目前的档案管理工作基本面还是好的，基于拆迁工作的各种档案管理工作都能得到开展。这是各级档案工作者尤其是广大基层档案工作人员不懈努力的结果。是值得肯定和赞扬的好现象。但是我们也要看到由于存在着对档案工作的认识不足以及相关制度不完善等主客观原因，拆迁档案的管理工作面临着许多困境，阻碍了其对城市建设及社会和谐作用的有效发挥。概括来说，笔者认为目前的拆迁档案管理工作主要存在如下几方面的问题。

（一）、管理制度不健全，工作人员专业素质较低。

城市开发的征地和拆迁，往往涉及众多拆迁户以及城管，房产等多个国家职能部门，因此给拆迁档案管理工作带来了一定的难度。针对工程建设档案管理，国家虽然出台了一系列的相关法律法规，但是对于拆迁档案的管理来说，却没有一部专门的法律法规加以规范，对于拆迁工作中档案收集，分类，存档以及呈报和查阅利用没有明确的管理规定和责任划分。使得拆迁档案管理没有有效的指导和监督管理机制。另一方面，目前的拆迁档案管理人员多数为兼职并非在单位专业从事档案工作，因此投入档案工作的时间有限，而且绝大多数的管理人员没有接受过专门的档案管理工作教育和培训，档案意识十分薄弱，专业素质底下，由此阻碍了档案管理工作的有效开展。

（二）、档案工作意识薄弱，档案收集手段单一。

目前拆迁工作中普遍存在着“重建设”，“轻档案”的现象。部分拆迁和城建管理单位缺乏建立和健全拆迁档案管理的意识。拆迁工作中重视建设，忽视档案管理工作。许多单位拆迁档案管理是由于工作的迫切需要才抽调单位部分人员临时展开，这严重影响到拆迁档案的完整性和专业性。而拆迁档案的原始收集工作中，笔者还注意到，许多档案收集人员只重视纸质档案的收集，对于拆迁房屋和拆迁地区状况的摄像光盘等不注重收集。这种注重纸质档案收集，轻视声音和影像档案收集的做法，直接就造成了拆迁档案的收集不全面。

（三）、档案管理分散，缺乏集中统一的管理体制

拆迁工作是一个涉及土地和房屋主体，城管以及房屋登记和拆迁办等多部门的系统工程，在拆迁过程中由于各部门职责的不同，对于同样的一个拆迁工作会产生不同角度的大量档案。由于档案多，部门多，档案管理工作出现了政出多门，多头共管的局面。造成拆迁档案收集，装订以及归档管理等工作环节标准不统一、不规范的情况，这一情况直接导致档案管理缺乏统一机制，给档案的利用造成极大的不便。

（四）、档案管理工作时效性差

由于拆迁档案管理工作人员素质低下，没有统一的体制保障以及重视不够等因素的存在，在拆迁工作中，相关的档案收集，归档，查阅，利用等管理活动不能及时有效地开展，往往由于个别单位的拖延和重视不够，或者是单位之间配合较差相互推卸责任，造成拆迁档案工作从前期的收集，到后期的整理归档以及利用等环节严重地从时间上落后于拆迁工作的进度。通常情况下工程进展到相应阶段而与之相配套的档案管理工作却没有跟上其进度。严重地限制了档案管理对于拆迁工作服务作用的发挥。

改进拆迁档案管理工作的途径

拆迁档案工作不仅仅是规划，监督拆迁工作的主要依据同时也是反映拆迁区域和拆迁房屋的自然和历史特征演变的重要依据。因此，有针对性地改进拆迁档案管理工作存在的问题，对于充分发挥拆迁档案的经济和社会价值具有十分必要的现实意义。笔者在次对今后拆迁档案工作的开展提出如下几点思考。

（一）、健全法律法规，强化档案管理人员队伍建设

加强拆迁档案管理的法律法规建设力度，在国家层面还没有专门法律规范拆迁档案管理的情况下，从地区和部门实际出发制定出符合自身实际情况的法规和规章制度，把拆迁档案工作中的档案收集内容，拆迁档案工作涉及的单位和个人职责的划分以及档案形成后的保存，查阅和利用等纳入规范化的运行机制中，使得拆迁档案工作的开展有法可依，有规可循。同时加强档案管理人员队伍建设，通过公开招聘，在职培训等建立一支档案意识强，管理能力和专业素质高的工作人员队伍。从根本上提高档案管理人员的素质。

（二）、强化档案工作意识，提高档案收集的全面性

各级领导和单位部门在拆迁工作中要把拆迁档案管理摆在重要的位置，充分认识到其重要性。依托行政机构，建立对档案工作从上而下的领导体系，改变“重建设”“轻档案”的传统意识。使档案工作得到应有的重视。同时加强对档案工作的资金投入。革新档案收集方法，把以声像为代表的现代档案新技术，新手段引入拆迁档案管理的收集工作中，使拆迁档案最大限度地如实反映拆迁工作的真实面目，为以后的城市规划，拆迁纠纷处理等提供准确的依据。

（三）、加强档案管理，建立集中统一的管理制度。

拆迁档案从性质上来说是城建档案的一个组成部分，它直接与拆迁单位和许许多多的拆迁户的利益息息相关，因此，对拆迁档案实行科学有效的管理显得十分必要。笔者坚持认为，应该及时纠正目前拆迁档案管理政出多门，多头共管的混乱模式。在拆迁档案各个环节完成以后，各单位应该把档案交由城建档案馆进行集中统一的管理。以确保档案得到有效保护，为其社会和经济价值的实现奠定基础。

（四）、提高档案收集速度，增强档案收集时效性。

针对目前拆迁档案管理严重落后于拆迁工作进度的情况，笔者认为，档案管理工作的各方应该加强对拆迁档案的收集工作，对于已经规划了得项目，档案管理可以进行提前收集，分类归档等工作。并且针对工程进度的不同阶段对档案材料的不同需求，调整档案收集的内容，使档案收集从内容上，时间上做到与拆迁工作配套进行，不滞后于拆迁工作的进度。为不同工程进度时期的拆迁工作提供档案管理方面的支持，从而确保档案管理工作对拆迁工作的服务得以发挥。

结论

基于上文的简要论述，笔者认为结论显而易见

目前情况之下，拆迁档案管理作为城建档案管理的重要组成部分，在城市的发展过程中它不仅仅是对拆迁工作进行如实记录的有效手段，同时还扮演着为拆迁纠纷的解决提供科学依据的角色，直接关系到千家万户的切身利益。加强和改进拆迁档案管理不仅是城市管理问题，从深层次来说还是一个真实采集相关社会信息，为决策的制定提供原始数据的重要手段，它对于拆迁纠纷的解决，拆迁工作中各利益主体合法权益的维护以及社会稳定有着不可替代的作用。加强和改进现阶段的拆迁档案管理是发挥其社会和经济价值的前提条件。

参考文献

[1]贾美玉 赵得坚 《档案收集工作不容忽视》[J]《 兰台世界》1998 (06)

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［关键词］ 电子政务； 需求分析； 组织符号学； 客户关系管理

1引言

电子政务建设是国民经济和社会信息化的重要内容，发展电子政务的最终目标是政府对群众的要求进行更快速的反应，以便更好、更直接地为社会服务。电子政务的本质是“以网络为工具，以用户为中心；以应用为灵魂，以便民为目的”。随着消费者行为研究的引入，国内外的研究者逐步认识到对电子政务需求进行研究的重要性。需求研究不仅仅对不同消费者群体的需求进行准确定义，而且揭示了服务的决定性因素和障碍，以及电子服务的可能性收益。研究潜在消费者及其选择已经成为影响电子政务预期目标能否成功实现的最关键因素。对电子服务最终消费者的研究已经成为电子政务建设的中心环节，以用户为中心的研究方法的优势逐渐显现。

近些年，银行ATM逐渐成为国内银行延伸网点、塑造品牌、服务客户的重要手段。随着银行ATM规模的壮大，其功能不应只局限在存取款上，应该让用户享受到更加个性化的自助银行服务，同时也有助于银行业开拓更多的商机，为市场提供更多的服务。目前，全球范围内ATM功能基本呈两极化发展趋势——“简单化” 与“多功能化”。在ATM市场规模逐渐全球化的同时，客户关系管理（CRM）也成为企业营销策略研究和营销系统应用的持续热点，于是许多银行纷纷加入到CRM应用的行列。在银行业中实施CRM，有助于银行同客户保持良好的关系，以最小的成本获取最大的利益，正所谓“得客户者得天下”。建立和发展CRM正是提升国内银行业核心竞争力、解决问题的有效途径。

本文对CRM的客户细分理论、需求分析的相关理论以及组织符号学方法等进行了详细介绍，进而展开对银行ATM系统的详细需求分析，包括基于CRM的银行客户分析、银行ATM系统的现状分析以及从用户角度分析ATM系统的功能需求等。用组织符号学MEASUR的语义分析和规范分析方法，进行银行ATM系统的需求建模。着重从方便用户使用以及用户对ATM功能的需求上来分析，并提出一些具备可行性的想法和建议。

2基于CRM的电子政务

2．1CRM

CRM（Customer Relationship Management，客户关系管理）最初是由Gartner Group于1999年提出来的。最初CRM的出现是为了帮助企业全面解决客户的问题。对于CRM的内涵，许多研究者从管理理念、管理机制、管理软件和技术等角度进行了探讨。有的学者认为它是一种商业策略，有的学者认为它是一种管理机制，有的学者认为它是一个客户信息管理的过程，还有学者把它界定为一种集成了互联网、电子商务、数据仓库等当今最先进的信息技术，为企业客户服务等领域提供的一个智能化的解决方案。CRM是把客户置于决策出发点的一种商业理念，它认为企业经营活动的实质是真正“满足客户需要”，以加强与客户的长期互动关系，在此基础上，获得企业和客户的双赢。

CRM的特点主要是注重客户份额、强调个性化定制、实现一对一营销和服务以及推行外视型管理。CRM的核心思想主要包括客户让渡价值、一对一营销、客户的满意度和忠诚度等。

2．2电子政务中的CRM及其应用

近年来，由于CRM在私营企业改善服务、提高效率、降低成本、扩大销售等方面，特别是在建立企业与客户的良好关系方面取得很大的成绩，越来越多的研究者开始考虑把CRM引入公共部门，以满足电子政务发展的需要。

一些学者对企业中的CRM与电子政务中的CRM的不同作了研究。 如从客户的角度对两者之间的不同进行分析，认为企业的客户包括企业的顾客、合作伙伴（包括供应商、战略联盟伙伴、销售商等）、企业的内部员工等。电子政务中的客户主要包括与政府打交道的各类企业、个人以及其他政府部门、政府部门内部员工等。还有一些学者则认为电子政务中的CRM与企业CRM的主要区别是政府不能对其用户按照企业的价值标准进行分类，它还需要考虑某些弱势群体的特殊服务。政府实施CRM的目的不同于企业，企业实施CRM的目的是获取利润，因此更多地考虑效率、成本，特别是提供高质量的服务；政府CRM比企业CRM所提供的服务范围要广，包括与其用户息息相关的方面。还有学者从竞争性、市场导向、涉及的用户群体关系、产品或服务的范围、质量、个性化程度、客户细分、预算、沉没成本、组织文化、人力资源、法律、利润导向等角度对两者的区别作了较为详细的研究。

除了上述区别外，电子政务中的CRM与企业的CRM还有许多联系。例如两者在以客户为中心，改善服务的理念和宗旨方面是一致的，对于提高效率、降低成本的追求是一致的。此外，电子政务中所使用的CRM系统也多来源于企业的CRM系统。有学者从服务对象、职能、目的、技术手段等角度进行了论述，认为虽然CRM来源于私营企业，但同样适用于政府。

另外一些研究者则利用CRM理论，对电子政务的用户进行了初步研究。有的学者认为电子政务中的客户主要包括与政府打交道的各类企业与个人以及其他政府部门、政府部门内部员工等，提出应在电子政务的实施过程中，贯彻以客户为中心的理念，并对客户进行细分以提供个性化服务。王浣尘认为电子政务的客户可以分为政府工作人员、社会公众、企业单位、其他政府机构、非营利组织等，并通过上海市政府网站把用户分为市民、企业、投资者、旅游者和需要特殊社会救助的人群等进行了说明。

此外，一些学者还对电子政务的系统方案进行了研究，从接触方式、业务处理、业务分析等角度构建了基于CRM的电子政务系统业务模型，并提出了基于CRM的电子政务系统总体框架。

通过上面的论述可以看到，虽然许多研究者对在电子政务中引入CRM进行了探讨，然而这些研究还基本上是对CRM引入电子政务的适用性进行分析，缺乏对CRM理论在电子政务中应用的深入分析。

2．3CRM的客户细分理论

CRM在理论研究与应用领域都取得了很大进展，其中一个重要的成果就是客户细分理论。客户细分是指企业在特定的市场中，根据客户的属性、行为、需求、偏好以及价值等因素对客户进行分类，并提供相应的产品、服务和营销模式的过程。这种细分是将一个很大的消费群体划分成一个个细分群，同一个消费群内的消费者彼此相似，而隶属于不同消费群的消费者被视为不同。

对客户分类主要根据客户与企业的关系、客户的价值，从企业产品与服务等角度对客户进行分类。

根据客户与企业的关系，可以把客户细分为：①一般客户，主要是指零售消费者，包括个人或家庭，主要购买企业的最终产品与服务，其特点是数量众多、消费额不高；②企业客户，其购买的主要目的是看中产品或服务的附加值，经过加工以后再销售给其他客户或企业；③内部客户，是指企业内部的个人或业务部门（内部雇员就是重要的内部客户）需要企业的产品或服务来达到商业目的；④渠道分销商和代销商，主要是指为企业工作的个人或机构，其购买产品或服务的目的是作为进行销售获利。

根据客户的价值进行细分，可以把客户分成：①VIP客户，他们对企业贡献的价值很大，消费额占企业销售额的比例很大，但数量不多；②主要客户，是指消费额占企业销售额的比例较大，为企业提供的利润较高的客户；③普通客户，为企业提供的利润不多，但人数众多。也有研究者基于客户全生命周期利润（CLP），按照客户的当前价值与客户的增值潜力两个指标，将客户分成白金客户、黄金客户、铁质客户和铅质客户。

根据企业对客户的不同反应，可以把客户分成：①屈从型，这是指对于企业最有价值的客户，如VIP客户，企业的产品或服务应该向其倾斜，从而满足其需求，赢得忠诚以获取利润；②关怀型，这主要针对主要客户，在企业的产品或服务中应该反映出他们的需求，以获取忠诚；③适应型，针对这类客户，企业主要以自身为主，只需要使产品或服务适应该类客户的需求，引起其购买兴趣；④冷漠型，主要指那些不能为企业带来利润的客户。

2．4基于CRM的银行系统

一方面，在银行业中实施CRM，有助于银行对其客户行为进行预测，提高客户的满意度。CRM系统使银行可以按照客户与企业的关系、客户的价值，从企业产品与服务等角度对客户进行分类，进而根据不同客户的类型，提供相应的产品、服务和营销模式。CRM的出现实现了银行经营从“以产品为中心”模式向“以客户为中心”模式的转移；实现了从Saving Bank向Service Bank的转移。借助于CRM系统，可实现银行与客户之间“一对一”的个性化服务关系，满足客户个性化需求，提高客户的满意度。另一方面，也有助于提升银行的管理能力，CRM能使银行跨越系统功能和不同的业务范围，把营销与服务活动的执行、评估、调整等与客户满意度、忠

诚度、客户收益等密切联系起来，在增强银行整体的营销、销售和服务活动有效性的同时，也提高了银行业务活动的管理水平。

3银行ATM系统的详细需求分析

3．1需求分析的阶段

Herb Krasner定义了需求分析的5个阶段：需求获取阶段、需求建模阶段、需求规格说明阶段、需求验证与评审阶段、需求管理阶段。其中，需求获取阶段和需求建模阶段是整个需求分析的重要阶段。

（1） 需求获取阶段。需求获取的过程就是通过需求调研，获得清晰、准确的需求。是系统分析师和用户对项目中描述的用户需求的普遍理解。该阶段将信息从不同的用户角度不加选择地收集到一起。信息的收集过程通常采用采访交谈的方式，对系统所涉及的用户对象进行采访。这种采访是开放式的，从管理者到普通操作人员都能够表达他们自己的需求目标。

（2） 需求建模阶段需求分析的目的是通过对待开发系统预期目标的分析，识别出所有相关的概念和关系，建立需求模型。建立需求模型需要有一套完善的需求分析理论的支持。该阶段将为最终用户所看到的系统建立一个概念模型，作为对需求的抽象描述，并尽可能多地捕获现实世界的语义。

本文将采用组织符号学方法对银行ATM系统的客户进行需求获取和建模。

3．2基于CRM的银行客户分析

依据客户细分思想，按照客户与企业的关系，将银行的客户分为一般客户、企业型客户和代销型客户。其中，一般客户主要是指个人或家庭，他们相对于银行来讲，主要是使用银行的基本服务，如货币业务，其特点是数量众多、消费额不高。而企业型客户并不一定局限于以组织形式存在的企业，“企业型”客户代表的是具有“盈利目的”含义的客户，其使用银行服务的主要目的是看中产品或服务的附加值，如参与购买保险、基金等项目的客户。代销型客户，主要是指企业委托银行为其代办某种任务，即企业把自己的货币业务委托银行代为办理，如发放工资，支付其他费用等。

3．3从用户角度分析ATM系统的功能需求

对ATM的具体功能进行划分。例如，一些ATM可以处理存款业务，而另一些ATM则用来执行那些除纸质存款以外的功能。从客户的角度来分析银行ATM系统的需求，应将重点放在ATM的业务内容上。依据对银行客户的细分，根据不同的客户类型，将ATM系统的业务主要分为两大类：一是直接型业务，就是从主体客户（即一般客户、企业型客户）的需求角度，为了方便客户的使用，参照银行柜台上可提供的业务种类，增补银行ATM的功能，实现ATM在主要职能方面的完善；二是中间型业务，一方面满足代销型客户（如广告媒体、票务机构）的需求，另一方面也能丰富为一般客户和企业型客户所提供的服务内容。

3.3.1直接型业务

目前，银行的ATM机上已经可以提供与柜台的日常服务内容大体相同的基本业务，如存款、取款、转账、汇款、查询等。在此基础之上，本文经过调研分析，从用户的使用便捷角度和功能需求方面思考，认为还可以在银行的ATM机上进一步优化已有的业务功能或者增设一些如面值兑换方面的功能等，以此来进一步提高银行ATM机上直接型业务的服务质量，从而更全面地满足用户的需求。

3.3.2中间型业务

随着社会的多元化发展，很多企业或者机构在业务上逐渐呈现出相互融合的趋势。对于这一特点，本文考虑可以在银行ATM机上增设代收代付或代购代销这样的中间型业务，如自助充值、缴费，或代购票券等。这样不仅丰富了银行为客户提供的服务种类，而且也能使用户在ATM机上享受到更加便捷的生活方式，从而提高用户对银行ATM的满意程度。

通过数量庞大的ATM联网网络，向客户提供一站式增值服务，将是银行降低自助售票机开发投入、提高ATM设备利用率、降低柜台服务工作量、获得更高的用户满意度的有效手段。

4基于组织符号学的银行ATM系统的需求建模

4．1组织符号学的概念和特点

组织符号学（Organizational Semiotics）是符号学的一个分支，创建于20世纪80年代，Stamper对此做出了巨大的贡献，Liu进一步总结和发展了组织符号学的理论。组织符号学是用符号学的方法来分析、描述和解释组织结构和行为的学科，建立在词语表达和所指内容间对应关系精密化的理论体系之上。它能够以一种均衡的方式来处理信息和信息系统之间的关系，综合考虑了技术、人、社会等因素，同时有效地克服了已有信息系统开发方法在精确性和灵活性方面的不足。

引出、分析、说明用户需求的方法（Methods for Eliciting，Analysis and Specifying Users’ Requirement，MEASUR）是由Stamper于20世纪70年起的一个研究项目。MEASUR以组织符号学作基础，旨在研究一套用于进行需求分析、信息系统设计及实现的方法。当前MEASUR包括5种方法：问题表达方法（Problem Articulation）、语义分析方法（Semantic Analysis）、规范分析方法（Norm Analysis）、联系及控制方法（Communication and Control Analysis）及元系统分析方法（MetaSystem Analysis）。

这5种方法各自用于信息系统开发的不同阶段，并通过精确的语言及清晰的模型来引出并表示用户需求。在这些方法中，对组织建模最为重要的是语义分析及规范分析，因此选用这两种方法对银行ATM系统进行需求分析和建模。

4．2语义分析和规范分析方法

4.2.1语义分析

语义分析的理论基础是组织符号学和符号学框架，是一种引出并表示用户需求的方法。语义分析的应用领域主要包括商务系统的用户需求、组织分析和设计计算机系统等。语义分析的主要目标是通过明确表达问题中使用的语言，帮助分析人员清晰准确地表达用户需求。它是一个把业务组织概念化的过程，通过语义分析，可以系统地分析组织行为并把组织行为表示在本体模型上，主体及其行为方式是本体模型要表示的重点。

4.2．2规范分析

规范分析是确定规范并将规范与语义模型的每一部分联系起来，通过确定组织内的执行者、可供性和本体关系，提供记录语义和组织行为的方法。规范分析基于本体图，它规定了一系列的步骤，可以系统化地引出并表示规范，从而得到组织的动态行为模型。它包括4个步骤：责任分析、相关因素分析（信息辨识）、触发条件分析及详细的规范表示。通过规范分析，可以明白哪个执行者负责什么行动、在什么条件下一个执行者会采取什么行动以及行动的起始时间和终止时间。这样就可获得关于组织的一个清晰的动态模型。

对于语义分析中出现的任何可供性都有与可供性的开始、结束相关的规范。规范分析可能发现具有相同的可供性的起点和终点的规范。根据执行者开始和结束规范的责任，或者特别的触发事件，这些规范可能相互独立。规范分析也是需求分析和业务流程建模的有力工具。

4．3以面值兑换业务为例的需求建模

面值兑换业务的提出是为了满足人们可以将整钱破零的需求，实现将100元面值的纸币兑换成等值的50元纸币的服务功能。本文提出在银行ATM上增设面值兑换功能的需求方案，并对此进行了详细的分析和建模。面值兑换业务的语义分析如图1所示；面值兑换业务的规范分析如表1所示。

5结论

结合CRM在银行业的应用，对我国银行ATM系统进行改进和发展，可以有效地梳理业务操作流程，提高客户满意度，降低营销成本，也是提升国内银行业核心竞争力和解决ATM系统功能单一等问题的有效途径。对银行ATM系统的需求分析和建模，需要结合需求分析理论及电子政务的思想，通过研究银行ATM市场的发展和系统特点，从整体上把握银行ATM用户的需求特征。为了能够根据ATM用户的特点进行更为深入的针对性研究，应引入客户关系管理（CRM）中的客户细分思想。

本文研究和探讨将CRM运用于银行ATM系统需求分析中的意义与可行性。从用户需求分析的角度出发，深入分析银行ATM用户的需求特征。分析CRM与银行ATM系统需求分析相结合的意义和可行性，运用CRM的客户细分思想，对银行ATM用户需求特征的分析结果进行分析、分类。提出银行ATM系统在功能需求方面的业务种类，再根据不同客户类型的特点，对银行ATM系统在功能需求方面提出直接型业务和中间型业务的概念，并结合实际，提出每种业务类型的几种可行需求方案。为了具体分析和详细说明所提出的需求方案，运用组织符号学MEASUR的语义分析和规范分析方法，对面值兑换业务进行分析和建模。

本文提出的客户分析思想和需求方案具备一定的理论依据和实际效用，将CRM融入银行ATM系统需求分析，对银行ATM提供个性化服务、提高客户满意度等方面的研究具有一定的作用，也为结合CRM的电子政务需求分析以及电子政务领域中银行ATM系统的需求研究等提供了有效的、可行的方案。

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