关于市政管理的相关建议范文

导语：如何才能写好一篇关于市政管理的相关建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：市政项目管理 方案 建议

中图分类号： TU99 文献标识码： A

1、市政项目管理

一个城市的大规模基础建设是一种社会公益性投资工程建设，首先得从城市整体上对一项市政工程在结合城乡布局和城乡规划，在基础上作出其社会效益的可行性分析，最后才作出投资的决策，上述决策很大程度上是属于一种政府性决策行为，它属于一种政府基础设施建设工程决策行为，重点分析其投资的社会效益。对于市政公司而言，市政工程建设是一种企业行为，在保证工程质量的前提下，决策应该做到投资经济效益的最大化和投资成本的最小化，重点分析其投资的经济效益。市政项目的财务投资规模巨大，资金需求量大，工期长，所以其资金的回收期长。对于一般的市政公司不可能有足够的资金以投资这种规模巨大的工程，所以这就需要借助各方面的力量来进行市政筹资，在足额筹资的基础上，对其进行设计、投资、施工而后进行事后评价。

在市政建设项目管理过程中，项目管理人员必须根据一定的优先次序关系组织资源去对具体市政项目进行设计、施工，在必要的时候进行监理，从而保证项目的顺利实施，而不至于出现“停工待料”甚至是“推倒重来”的局面。因此，在一个合理的项目组织机构中，必须保证项目经理和体系结构设计师的有效配合。

2、市政项目管理中的若干建议

2.1 编制一个合理有效的实施方案

市政项目管理人员首先要编制一个合理有效的实施方案，其方案内容和目标必须满足双方的合同（ 以下简称合同） 要求。合同是有法律性约束的，双方必须遵守，不遵守就意味着违法。合同是编制实施方案的主要依据和纲领，承包商应尽的义务及责任在实施方案中必须体现出来。第二实施方案必须把追求最大的利润作为目标。企业的目的就是赢得最大的利润， 实施方案必须符合企业的最大利益。第三实施方案必须联系实际。首先是联系自己企业的实际， 扬长避短发挥自己的优势， 最大限度地把人员、机械、材料等优化配置、减少浪费。二是联系施工现场的实际。充分利用有利的条件， 避开不利的条件， 对项目有利的和不利的因素都要考虑进去。三是联系社会实际， 现在是市场经济， 从工程开工到竣工一般要跨一至两三个年度， 施工期比较长， 市场的变因很多， 尤其是建筑材料的价格一天一个样。第四工程分包。在企业能获得最大利益的前提下， 在合同条款允许范围内或业主同意的情况下， 可找协作单位分包。分包时必须找既有实力又符合合同要求的企业。

2.2结合实情逐步落实

完整的项目管理还包括一系列专题管理，如：质量管理、进度管理、健康安全与环境管理、合同管理、信息管理、变化管理、风险管理、财务管理等。市政工程项目中的财务管理包括市政项目的筹资管理、投资管理等。这些专题管理并不完全停留在项目范畴内，它们的实施要依赖市政公司、政府部门等诸多相关部门的配合。

要做到把项目管理真正进入实际业务运作中，要求做到以下几点：首先进行通常意义上的项目管理，对市政项目进行技术上的和经济上的分析，评价其可行性问题。第二阶段，全面实施质量管理，对工程施工进行监督，重点把握工程质量关，同时对工程项目进行成本控制、进度控制、健康安全与环境管理；第三阶段，全面实施变化管理，完善信息资料的整理，做好项目的竣工与评价工作。

2.3 制定一套好的管理制度

企业的管理制度就是企业最基本的管理方法，就是企业内部的法， 是企业文化的重要组成部分。制定一套好的管理制度是搞好企业的最重要前提之一。施工项目管理制度是企业管理制度的重要组成部分。一个好的施工项目管理制度首先应是合法的， 它的各项规定、基本内容必须符合国家的法律法规及企业内部的各项制度； 二是必须是行之有效的。一个施工项目没有一个有效的管理制度， 就等于没有管理。一个没有管理的施工项目肯定不是一个好项目， 而且还是一个亏本的项目； 三是必须符合施工项目的实际。制度并不是越多越细越严越好， 制度的制定要结合实际量力而行。该用制度规范的， 一定用制度规范， 该细致严格的， 一定要细致严格， 不该用制度规范的东西就不要用制度来规范。不管制定什么制度都得使大多数员工能接受， 多数员工能接受的制度才可能是有效的制度； 四是必须激励员工们积极上进。从制度上让员工感到企业的温暖， 激励员工热爱企业， 自觉遵守制度， 关心施工项目， 干好自己的本职工作。

2.4全面落实风险管理与财务管理

风险是事物本身的不确定性，风险管理要求在市政项目工程管理中把好质量关，同时做好市政工程的财务筹资与投资决策。

风险管理：从预防和分散风险两个角度来考虑。①从预防角度来考虑，市政公司应当在投资项目开始之前，通过加强可行性研究从宏观和微观两个方面对投资项目进行认真分析。从宏观方面来讲，主要分析国家经济政策、社会政治经济形势、资源供求情况等内容，从而正确选择投资的时机；从微观方面来看，主要利用各种经济与技术分析指标，选择正确的分析方法，测算各种投资的预期收益率、现金流量等指标，来选择正确的投资方案。②从分散风险的角度来考虑，由于风险是未来经济生活中的不确定性引起的，可以通过多元化的投资组合来控制风险的发生。

2.5加强健康安全与环保管理

健康安全与环保管理是项目管理以人为本，更加人性化，更加进步的体现，是代表项目管理更加完善的一个里程杯，也是未来项目管理发展的方向标。健康安全与环保管理主要分两个方面：①强调在过程中和项目完成后对人的健康与安全的影响；②项目在过程中和项目完成后对周边环境造成的影响。在这两方面中项目完成的影响主要由业主和设计在初期的综合分析的时候进行考虑。对于现场项目管理来说，只需要对过程中进行负责.在现在我国项目管理还不完善的情况下，健康安全与环保管理对很多项目管理来说还是一片空白，即使存在也是不具备实际意义。因此要做好健康安全与环保管理应做到如下工作：在一个项目开始的时候，应对整个项目进行划分，将涉及到人健康安全与环保的工作进行分类汇总，并根据轻重等级制定切合实际的相应的预防及应急措施，上报相关单位进行审核，通过后方可继续该项目。应制定相关的培训及教育机制，做到对每一个参加该项目建设的工人及管理员进行培训及教育，专职人员做好相关的记录并定期进行检查，各种防护工具及设备也定期进行检修，确保工具设备工作正常。

3、结束语

总之，市政工程项目管理需要在项目工程管理理论的指导下，根据具体的市政项目做具体的分析，在市政工程项目的设计、施工和事后评价上全面落实项目的风险管理，把好工程质量及健康安全与环保关，做到工程投资的社会效益和经济效益最大化。

参考文献：

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[论文摘要] “实践一建构”道德学习理论认为，道德的学习、道德发展在本质上是主体在现实的社会实践中通过主动的建构来实现的，可以从其所主张的学习形式、教育原则、师生关系几方面借鉴该理论，对高校思想政治教育工作进行改进，进一步提高思想政治教育的质量和效果。

道德学习理论不同于以往的道德教育理论 ，它重视对道德学习问题的研究，“道德学习”是与“道德教授”相对而言的，主要是从学生的角度讲，探讨学生在道德上的发展变化，也就是他是如何学习道德的④。“实践一建构”学习理论的观点是：道德学习的内容在本质上是实践的，道德学习的动力来源于实践 ，个体道德的学习、道德发展在本质上是主体在现实的社会实践中通过主动的建构来实现的。

在高校思想政治教育过程中，对“实践～建构”道德学习理论进行借鉴，可以解决目前存在的一些问题，进一步提高思想政治教育的质量和效果。

一、“实践一建构”道德学习理论的主要特征及高校思想政治教育存在的主要问题

作为一种道德学习理论，“实践一建构”道德学习理论具有一些不同于其他理论的特征，其中最主要的有两点，即道德学习是实践的，是具有社会性和情境性的。在高校思想政治教育存在的问题中，有两点是比较突出的：一是缺乏实践性思想政治教育活动，二是对现实问题的关注不够。

道德的习得和其他知识的学习是不一样的，它必须通过人的感性实践，通过亲身的参与，才能被人直接体验、感受和建构。因为道德这种“知识”在本体意义 L有其独特性和复杂性 ，认识、掌握、创造道德的根本途径只能通过亲自去实践道德、体验道德来实现。同时，道德是知、情、意、行等要素的统一体，这些要素无法分割地统一在人的道德实践中，单纯的内部心理活动尤其是理智上的活动绝不能直面真实的道德。而目前，高校的思想政治教育无论在内容还是方法，都不同程度地缺乏训练和实践活动 ，单纯的知识传授现象 比较严重。实际上，思想政治教育是一门实践性非常强的学科，它的主要目的是培养受教育者知行合一的行为习惯和勇于实践的态度与能力。单纯采用灌输式、填鸭式的教学手段，是无法达到理想效果的。作为思想政治教育实践的主体，受教育者应该参与各种校内外活动。但实际上，学生的实践活动常常流于形式，这就必然导致我们将社会规范内化为受教育者的思想政治品德的愿望落空，更难将受教育者的思想政治品德观念外化为品德行为。

“实践一建构”学习观认为，道德学习不是在真空中进行的，在面对现实生活和解决实际问题中来实现道德的发展，这就是道德学习的社会性和情境性。道德学习之所以有这个特征，一方而是因为道德弥散在社会生活中、弥散在人际交往的氛围中、始终见诸于具体情境的，没有抽象的、独立于生活和实践之外的道德。从书本上、从课堂里学到的“道德”并不是真实的道德，也没有内化为学生心理、道德经验的一部分。所以，较之其他方面的学习，道德学习对环境、社会情境的依赖性更强。另一方面是因为个体的道德学习要受到多种社会因素的影响，各种有形的和无形的、积极的和消极的社会因素在个体道德经验的建构过程中发挥着这样或那样的影响，个体尽管可以选择和超越，但无法从根本上摆脱它们的影响。因此，个体的道德学习始终是在真实的、一定的社会情境中进行的。当前，高校思想政治教育往往不能从大学生的现实生活出发 ，解决大学生的实际问题，对大学生热衷和关注的一些颓事物、新现象不能给予相应研究和及时指导，难以解决学生思想、心理和道德认知上的困惑，再加上大学生正处于思想和心理欠成熟的时期，结果导致一些不良信息和行为方式乘虚而入，误导甚至贻害了大量学生，从而使得思想政治教育在社会现实面前变得脆弱和无力，不能全方位凸显思想政治教育的当代价值。

二、“实践一建构”道德学习理论对高校思想政治教育的启示

“实践一建构”道德学习理论从“如何学”逆向理解道德教育“如何教”的问题，必然催生了对道德教育课程、教育原则及教育过程中师生关系这些问题具有革新意义的理解。从解读“实践一建构”道德学习理论的角度来观照当前的高校思想政治教育，我们会获得一些有益的启示。

1．“实践一建构”道德学习理论的主要学习形式及其启示。活动课程是“实践一建构”道德学习理论的主要学习形式，在一般的理解中，它又被称为“经验课程”“学生中心课程”，其目的不是传授与实际生活脱离、与生活经验脱离的所谓系统知识，而是帮助学生解决他们当前认为主要的问题②。“实践一建构”道德学习理论认为道德是人际间社会交往的需要和过程的产物，对个体而言，也只有通过个人的社会交往，通过自主构建，才能将外在于己的道德约束落实为自己的道德发展。所以，道德教育的影响只有被个体纳入到“实践一建构”的自主活动中，才会产生实际效用。在高校中，和活动课程相对应的是思想政治教育课程的实践环节与各种实践活动，但是，这些环节和活动并没有在思想政治教育过程中占有重要的地位和起到重要的作用，甚至是流于形式和被忽视掉。其原因主要有两个方而：一是主观上没有充分认识到实践环节和活动对于培养学生思想道德素质的主要作用；二是客观上的经费 、师资、时间等投入不够。实践环节和活动是大学生思想政治教育的重要方式，对促进大学生了解社会 、增长才干、奉献社会、培养品格具有不可替代的作用。因此 ，要把实践环节和活动纳入教育教学的总体规划与教学大纲，并付诸实施。要组织学生参加形式多样的社会实践，撰写社会调查报告促进学生了解社会，增强诚信意识，树立社会责任感；要精心设计和组织开展内容丰富、形式新颖 、吸引力强的校园文化活动把德育渗透到校园文化活动之中，使学生在活动参与中受到潜移默化的影响，思想感情得到熏陶、精神生活得到充实、道德境界得到升华。

2．“实践一建构”道德学习理论的基本教育原则、形式及其启示。道德教育的顺利进行，不仅有一个正确的教育手段和教育方法的问题，还有一个依据什么原则实施教育的问题。从 “实践一建构”这种新的道德学习理论出发进行道德教育，必须贯彻以下几个基本原则 ：主体性原则 、实践性原则、民主性原则和心理匹配原则。

主体性的教育把学生当做主体来看 、来尊重，以发挥、提高学生学习、参与的主动性为己任，以培养主体性素质为丰要 目标。人的主体性不是天生的，而是后天培养教育的结果。因此，要使大学生获得全面发展，首要的任务是通过思想政治教育来发展他们的主体性。一方面，大学生正处于主体觉醒阶段，需要给予正确的价值引导；另一方面，当代大学生大多是独生子女，在家庭和社会太多的呵护下成长，有些大学生的自主意识、自主能力、自律能力以及社会责任感与社会对他们的要求还有一定的距离，以至于少数大学生不敢直面社会。为此，高校的思想政治教育工作应该在帮助大学生确立主体性上下工夫，使大学生真正成为既具有独立人格，又能够适应社会的人。

实践性原则是指在实践中进行道德教育，把实践作为道德教育的手段、工具来使用。坚持实践性原则，意味着道德教育的目的是为了学生能自觉履行道德标准，突出道德教育的实践性特征。对于思想政治教育课程，大学生不排斥，但是觉得政治理论与现实实际的距离太远 ，也不知道如何用科学的理论来分析、解释现实问题。因此，要充分调动教师的积极性，拟定周密的实践教学调研课题 ，确定实践调研基地，将思想政治教育课实践教学与每年的大学生暑期社会调查等活动紧密结合 ，安排教师指导和带领学生进行实践调研 ，组织教师对学生的调研报告进行评阅、计算成绩，逐步形成制度化思想政治教育课课外实践教学模式。要以课外社会实践为途径，引导大学生深入实际，了解国情、民情、世情，增强社会责任感和历史使命感，使大学生们在实践中得到锻炼，养成学以致用的良好习惯，提高学生社会责任意识和历史使命感。

民主化是社会生活的必然趋势，民主性原则体现在德育的方法上 ，就是指主要采取平等对话、说服疏导、实际锻炼、自我评价等尊重学生主体性的方法。师生间、学生间的平等和教师对学生的尊重是民主化原则主要强调的两点。我们要认识到大学生对世界已经有了自己的观点、自己的看法，他们希望得到尊重得到关心。只有这样，才能激发他们的自尊、自信，发挥他们的自觉性、积极性、主体性。因此，我们在开展思想政治教育时，要充分尊重大学生的学习规律和性格特点，在教育过程中，要积极引导学生开展自我教育，要和他们“互相信任”“平等对话”。我们要及时、不断地了解他们的心态，关注他们心理的发展，尤其是他们的物质观 、自由观、爱情观。思想政治教育教师只有从大学生自身的思想特点出发，从他们的实际意图出发，正确理解他们的需求，才能融入他们的思想，与他们成为朋友。

心理学的研究与道德教育有着密切的关系，道德教育者可以从心理学的研究中汲取大量养料，有效的道德教育不仅有赖于一种适当的和成熟的思想道德观念，而且还有赖于人们对思想发展过程的理解，对学生发展水平和人格构造的理解。心理学及其所揭示的个体道德发展的规律对道德教育来说，意义是重大的，心理匹配原则要求道德教育者在工作中要正确理解和对待心理学的结论。在高校的思想政治教育中，把心理匹配原则落实到实处，要做到：首先，在思想政治教育中尊重心理学的规律其次，关注有关大学生心理状况的调查和研究；再次 ，实现思想政治教育和心理健康教育的有机结合。

3．“实践一建构”道德学习理论的师生关系及其启示。因为教育活动是在师生之间展开的，师生关系在教育活动中有着举足轻重的地位。“实践一建构”理论认为，师生关系应是一种对话合作的关系，通过一定媒介的师生对话，产生精神的碰撞和智慧的交接，可以增加学生的道德知识，培养学生的道德情感，加强学生的道德意志，促进学生的道德行为，从而促进学生的道德发展。与对话合作相对应的师生关系应该包含这样几个内容：平等、尊重、宽容、信任、爱。在高校中，师生之间以进行涉及内想法和真实感受的对话机会并不多。思想政治教育与心理健康教育的主要渠道是相关课程教学和教师对学生的管理，而这两种方式往往是一个教师对多个学生，即大班授课或对学生的日常规范与服务，这样就使得学生和教师没有机会进行一对一的对话。而在一些集体讨论之类的环节中，由于场合、时间、自身等因素的限制，而使相当一部分学生没有办法去表达自己。专业课教师和学生之间的谈话往往也仅限于专业知识的讨论。今天 ，大学生中心理不健康者的比例一直居高不下，甚至 自杀、杀人等极端事件也能经常听到，如果师生之间进行过对话，学生的不良情绪得到了释放 ，不正确的观念得到了矫正 ，获得了帮助，也许悲剧就不会发生。再有，进行对话 ，对于学生正确的世界观、人生观、价值观的树立，以及良好心态的培养，也起着重要的作用。无论是“实践一建构”道德学习理论的活动课形式，还是它提倡的教学原则和师生关系，都给高校的思想政治教育提供了很多有益的启示。所以，我们应该积极借鉴“实践一建构”道德学习理论，提高高校思想政治教育的效果和质量。

[注释]

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[关键词]政务信息 资源共享

[中图分类号]C931.6 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）08-0056-02

一、政务信息资源的概念

政务信息资源是指行政机关在依法履行职责过程中产生和生成的政务信息资源，以及各机关单位管理的政务信息资源等。

政务信息资源共享是指行政机关间因履行政务职能过程中提供和获取电子化政务信息资源的行为。

二、政务信息资源共享面临的形势和挑战

（一）国家对信息共享的要求

国家在2004年已经明确提出推进信息资源开发利用，通过了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》。在《2006―2020年国家信息化发展战略》和《国家电子政务“十二五”规划》中明确提到“加大政务信息资源开发、利用和管理力度，大力推动信息共享和业务协同，突出建设集约化、应用平台化、服务整体化，进一步提高电子政务的经济和社会效益”。明确了建设高质量政务信息资源、加强政务信息资源管理、大力推动信息共享和政务信息资源社会化利用三大工作方向和具体内容。国家政务信息资源共享交换标准也已出台，为工作的开展提供了保障。

（二）政务信息资源共享遇到的问题和挑战

政务信息资源共享工作是电子政务建设的重点和难点。过去几年，我市政务信息资源建设虽然取得了一定成绩，但仍然面临一些突出困难和问题，主要表现在：

一是协同共享步履艰难。在现行体制下，受利益分配关系的驱使，许多政府部门各自为政，信息共享意识落后，本位主义严重，存在既得利益保护思想。信息资源产品重复、不足与闲置并存，造成资源浪费。缺乏行之有效的组织和办法，未形成全市政务信息资源统一管理开发利用的态势。

二是分散建设问题严重。个别部门对电子政务缺乏全局观念，各自为政、分散建设的问题仍然存在，不仅造成重复投资、资源浪费，而且继续形成“信息孤岛”和业务分割，影响了一体化政府和一站式服务目标的实现。

三是资源利用效率不高。我市主要政府部门政府网站、主要部门业务应用系统大多采取单独部署方式，设备利用效率不高，管理和运维成本高等问题日益突出。

四是体制机制亟待完善。缺乏统一的政务信息资源管理与协调机构来有效地管理、规划和协调。无法实现跨地区、跨行业、跨部门的协同作战。政出多门、条块分割、资源垄断、盲目投资和重复建设问题严重，政务信息资源共享和开发利用工作难以开展，无法实现应有经济效益和社会效益。

五是信息安全存在隐患。信息安全是政府信息资源开发利用的保障。政府信息资源是重要的国家资产，政府信息安全涉及保密性、专用性、完整性。在电子政务环境下，随着政府信息化水平的逐步提高，因境外敌对势力不法监控监控、网络犯罪、黑客攻击、利用主体范围的扩大等问题而引发的安全问题日益严峻。

三、建设统一平台推动政务信息资源共享的方法和策略

通过建设一套标准的政务信息资源目录与交换平台、一个完整的城市公共基础数据库、一套统一的信息资源管理与服务平台、一套长效的运行保障机制，推动政务信息资源的开发利用，实现对智慧城市建设工作全面强有力的支撑，提升部门间协同办公水平，提高政府的办事效率，全面提升政府的服务水平和服务能力。

一是政务信息资源共享交换平台建设。按照国家《政务信息资源交换体系》标准要求，建立一套更高标准的、满足部门各种共享应用交换信息资源要求的技术平台，支持现有的多种主流平台接入，面向不同的应用提供数据服务，总体框架设计要符合国家政务信息资源目录体系与交换体系建设的总体要求，能真正实现“一个平台、多种应用，多种应用、一点接入”。

二是政务信息资源目录体系建设。按照国家《政务信息资源目录体系》标准要求，建设政务信息资源目录体系平台，采用元数据技术，实现全市范围的政务信息资源发现、定位与共享，实现信息资源资产化管理。

三是城市公共数据库建设。建成市统一、准确的人口基础数据库、法人单位基础数据库、空间地理基础数据库和宏观经济数据库等四大基础数据库，为各类具体应用建设提供基础数据服务。

根据智慧城市建设需要，逐步建立城市综合运营指挥管理、信息惠民、综合治税、社会信用、食品药品监管、环境保护、市民卡等主题应用服务数据库。

四是信息资源共享管理与服务平台建设。对城市公共数据库进行统一的、规范化与智能化管理。同时，基于该平台，为全市各项政务协同应用提供统一的服务入口。

面向全市所有部门提供多渠道的信息资源服务（如信息检索、信息展示、信息订阅与推送、应用服务接口、部门远程业务规则配置等），提供大数据环境下的数据快速与准确的核查、检索服务。

根据《国家十二五电子政务发展规划》、智慧城市建设发展规划，基于市电子政务云平台，构建全市统一的政务信息资源共享服务平台。市政务信息资源共享服务平台的建设全面遵循国家《政务信息资源交换体系》《政务信息资源目录体系》《电子政务总体框架》及《基于云计算的电子政务公共服务平台》等相关标准、要求。

四、建立适应政务信息资源共享的管理体制

政务信息资源共享的管理体制是从战略的高度对信息资源进行有效配置和共享使用的办法。要实现政务信息资源共享，就要改变目前各自为政的现状，建立科学有效的管理体制。

首先，成立政务信息资源管理部门，负责实施政务信息资源的共建与共享，统筹兼顾，统一规划，从全局出发，重点规划设计政府部门协同工作的内容和流程，打破信息资源“部门割据”“条块分割”的局面，解决政务信息资源为各个部门所有、各个部门垄断的问题，真正实现电子政务信息资源的共建与共享。

其次，各部门通过政务信息网络实现互联互通，建立业务协作合作关系，实现部门间政务信息资源的共享。

政务信息资源实行集中与分布式相结合的方式进行建设，基础性的数据库集中建设，各部门共享；业务性数据库分布建设，各部门根据履行职责需要条件共享。基础数据采集由业务主管部门负责，保证“一数一源，一源多用”。

五、健全政务信息资源共享管理制度建设

为规范和促进政务信息资源共享，推动政务信息资源优化配置和开发利用，推动政务公开，支持业务协同，避免重复建设，降低行政成本，强化社会管理和公共服务，应制定与政务信息资源共享相配套的相关制度和办法。

（一）制定政务信息资源共享管理办法

加强信息共享的统筹管理，使信息共享的监督和协调更加有效；明确行政机关有获取共享信息的权利和提供共享信息的义务，强化信息共享职责；建立信息资源共享机制，提高信息共享效率；明确信息共享的途径和用途，进一步发挥电子政务在推动政府转变职能、强化社会管理和公共服务中的作用。

（二）制定政务信息资源共享工作制度

对已实施共享各部门信息共享情况定期进行统计、汇总、公示，进一步规范和督促各部门按时交换。

（三）规范政务信息资源共享申请工作流程

制定政务信息资源共享申请表、政务信息资源共享审批表、政务信息资源共享协议书。

针对共享需求受理、共享审批、交换协议等方面按照工作流程要求严格执行，并建立档案制度，确保获取、提供和使用的信息有据可查。

（四）加强政务信息资源共享安全管理

为加强安全管理，制定政务信息资源共享安全管理制度和政务信息资源安全保密承诺书。

【参考文献】

[1]国家十二五电子政务发展规划.

[2]政务信息资源交换体系国标（GBT21062-2007）.

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一、超重的概念

对于超重的概念，目前有两种观点。一种观点认为，超重即为超载，只要超过行驶证核定载质量数额即为超重。另一种观点认为，超重应为超过城市道路桥梁限制通行的重量，或超过城市道路桥梁设计承载能力所要求的标准。对这两种观点，在目前尚没有关于“超重”一词的司法解释的情况下，笔者赞成第二种观点。因为，查处超重车辆的目的是为了更好地保护城市道路桥梁，确保道路桥梁不受损坏，而超过城市道路桥梁限制通行重量或设计承载能力的车辆上路行驶，对城市道路桥梁的损坏极大。因此，从保护城市道路桥梁的角度去认定超重的概念，是比较适当的。

二、超重车辆对城市道路桥梁的损害

随着城市房地产开发等城市基础设施建设力度的加大，大型运输车辆不断增多，超重车辆违章上路也日渐增多。特别是一些大型运输车、渣土车等超重超限车辆，受经济利益驱动，为了自己通行方便，无视相关法律法规的规定，利用夜间执法空隙在城市道路桥梁上违规通行。而超重大型车在道路桥梁上通过，不仅大大缩短道路桥梁的寿命，而且会增加桥梁突然倒塌的可能性。2009年7月24日，天津市开展治理超限超载行动。截至9月2171，天津市治超指挥部共拦检车辆192449辆次、超限车辆达19422辆次、教育劝返16940辆次、卸载551辆次、交警处罚542辆次、投入治超人员23516人次。据统计，天津市因车辆超限超载造成的道路桥梁维修，2003年至2007年累计投入7．2亿元之多，其中仅桥梁维修一项直接经济损失就达3．2亿元。

三、超重车辆管理的法律依据

《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条、第九十二条以及《城市道路管理条例》第二十七条等已明确规定，超限车辆属于公安机关交通管理部门即交警管理查处。超重车辆在城市道路桥梁上行驶，既属于市政工程行政主管部门管理，又属于交警部门管理。由于执法权原因，违反《城市道路管理条例》的行为一般都是由城市管理行政执法部门负责查处。

四、超重车辆管理现状及对策

说到超重车辆管理，人们首先想到的是公路，城市道路桥梁并未引起人们的充分重视。城市道路方面的法律、法规、标准、规范的不健全，在一定程度上也制约了对超重车辆的查处。另外，因限载标准且缺少统一的规范，城市道路桥梁上很少有设置限制质量的标志牌，给查处带来一定困难。因此，一些地方在超重车辆行驶城市道路桥梁方面的管理上几乎是空白，即使有，查处力度也不是很大。笔者建议，应从如下两方面加强城市道路桥梁上超重车辆的管理：

1．规范限载标准城市道路桥梁设计规范中仅包含设计荷载，并没有规定限载标准，同样汽～2O的新建桥梁，有标限载20吨的还有标限载3O吨的，又如城市主干路桥梁设计荷载为城一A级，该限载多少吨呢?谁也说不清，有的标30吨、有的t,~4o吨，很不规范。城市道路桥梁限载标准问题，已经受到有关部门的重视。上海市市政管理处在调查和分析的基础上，经过荷载模型复核计算，制定了《上海城市桥梁限载标准》(SZ—C—E02—2007)，为合理规范地设置限载牌提供了依据，也填补了我国在城市桥梁限载技术规程方面的空白。不同荷载对应的限载值见下表：

2．部门重视，联合执法城市道路桥梁相关管理部门重建设、轻管养的错误认识一时难以改变，再加上超重车辆的管理涉及交警、城市执法、市政等多个部门，在没有综合执法授权的前提下，各部门只能各司其职、各执其法，很难进行有效管理，建议成立联合治理超限管理机构，对超重车辆进行查处。

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关键词：市政工程；工程管理；有效措施

中图分类号：TU99 文献标识码：A 文章编号：

引言

随着改革开放的不断深入和发展,市政工程建设投资和建设管理体制也在不断改革和发展。市政工程建设投资已从单纯由政府投资发展为政府、企业等其他社会投资共同参与建设的新格局;市政工程质量管理也由以施工单位自控为主发展为政府监督、社会监理和企业控制相结合的较为完善的质量管理体系,但市政工程管理也存在一些问题。

1 市政工程管理中存在的问题

1.1 市政工程的施工方缺乏工程质量的管理意识

市政项目工程的建设一般以招标投标的形式进行施工方的招募,市政工程以短期工程为主,施工方的对市政工程的质量控制不强。并且在相应的市政工程的招标投标过程中可能存在转包的现象,由高水平的施工团队招标获得市政工程项目的建设权,然而真正进行工程建设的反而使水平较差的施工团队,市政工程的质量难以保证。施工方为获取相应的利益偷工减料,并且没有按照相应的规范进行市政工程的建设,建筑施工的环境相对较差,建筑材料和相应的人员关系都较为复杂,施工方难以对市政工程的项目施工过程中的质量和相应的资源和人员的管理进行控制,从而使市政工程建设质量难以保证。

1.2 市政工程管理对建筑市场管理中缺乏相应的规范

市政工程的资金大部分来源与政府的拨款和相应的专项资金,施工方承担的风险和责任较小,在缺乏相应的市场规范化管理机制的基础之上,施工方由于相应的质量控制和管理意识薄弱而导致在施工过程中一味追求市政工程项目的完成速度而不是工程建设的质量。并且在招标完成后至施工方进行市政工程建设中,政府和相应的施工方并未达成相应的合同甚至相应的协议,施工方的建设施工和相应的质量控制难以保证。市政工程的市场准入和施工方的资格控制等方面未形成相应的规范管理。

1.3 市政工程缺乏相应的监管机制

市政工程的施工方的质量意识的缺乏和建筑市场的不规范管理在很大程度上可归结于缺乏行之有效的工程监管机制。市政工程管理水平的提高和市政工程项目的质量提高在很大程度上依靠于良好监管机制的建立和有效运行。市政工程的建设涉及的因素较多,因此在很大程度上对现场的施工管理和工程的质量控制具有一定的难度。市场监管的权利实在有限,对市政工程的质量控制负有较大的责任,然而目前施工市场的监管企业由于市场准入的低标准,监管企业也良莠不齐,对市政工程的市场监管的形式较为单一,难以起到切实的监管效果。

2 加强市政工程管理的有效措施

市政工程需要参建各方的密切配合,市政工程项目在对投资、质量、进度、安全、环保等方面的管理显示出独特的特点。随着中国改革开放的深化,国民经济持续高速增长,基建投资项目的不断增加,使得市政施工企业也随之大量发展。但由于对工程质量未能进行有效的控制,重大工程质量事故时有发生,给国家和人民的生命财产造成重大的损失和危害,也给社会带来消极影响。工程质量问题已成为实施扩大内需、加大基础设施建设和发展国民经济等重大决策成败的关键。

2.1强化工程质量意识

首先应该增强工程的责任感和使命感。每一项市政设施都是城市整个系统的一个零件,若缺了它,城市就像少了一条腿,若质量上出现问题,也将给国家和群众的财产带来不可估量的损失;二是要学习和运用抓工程质量的先进经验,不断完善自我、提高质量水平;三是要用反面教材,给建设者们敲质量的警钟,“百年大计、质量第一”的口号应化为参与市政工程建设者们抓质量的自觉行动。多年的实践证明,提高工程质量必须建立层层负责的质量责任制,即工程不论大小,政府和职能部门必须指派专人负责,对工程质量负领导责任,实施项目法人责任制。勘探、设计、施工、材料设备供应、监理等要按照分工,对工程涉及的各个环节负责,并将责任分解落实到具体人的头上,出了质量问题,要追究责任人的责任。

2.2强化市政工程检测手段

市政工程的原材料抽检、半成品检测及技术制定是实施市政工程质量和安全监督的重要手段。因此,对市政工程的原材料和半成品检测,不仅要严格要求施工单位按项目的数量和批次进行自检,而且监理单位要严格要求进行见证取样,确保市政工程原材料、构配件质量和市政工程的使用安全。实施建设监理的关键就是要落实旁站监理。在施工企业自控的基础上,现场监理机构除了按监理规划和有关法规要求进行巡视和平行检验外,要切实做到跟踪旁站监督,对关键工序、重要部位进行严格的工序验收,确保市政工程工序质量。

2.3建立科学合理、精干高效的市政工程管理体制

高效的市政管理体制的基本框架为“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”,体现责权利相统一、建管相分离、统筹协调与分级负责相衔接、综合管理、专业管理相补充的原则。特别是要请政府牵头,深入调查研究,理顺各管理部门的职责,明确各部门与市政建设部门的职责与关系,以建立科学合理、精干高效的市政管理体制。建立质量责任制,要结合质量管理体系的要求,按照不同的层次、对象、业务来制订各部门和各级各类人员的质量责任制,从而使全公司形成一个职责明确、覆盖全面、纵横有序、层次分明的质量责任制网络;建立质量责任制,一定要从本公司的实际出发,踏踏实实,力求实效,任务和责任应尽量做到客观合理以及具体化和数量化,以利于执行和考核;应有配套的质量奖惩措施,实行“质量否决制,且一定要落实到位。要根据质量责任的完成情况,进行考核,考核一定要认真细致,实事求是,奖罚分明。

2.4建立质量管理体系

质量体系文件编写是一项非常重要的工作,质量体系文件包括质量手册、程序、文件及配套的支持性文件,其中质量手册是整个体系运行的根本性文件,规范了公司全部质量活动的要求,对内是全体员工的质量行为准则。程序文件是规范公司各项质量活动如何做的标准程序,是质量手册的细化和再说明。文件的编写可按以下步骤来进行:①找一个好的咨询公司,由咨询公司派人指导文件的编写工作;②组成文件编写小组,指定手册和程序文件的编审人员,并要求在规定的时间内完成编写工作;③广泛收集资料,从中汲取有益的东西。这些资料包括通过认证的兄弟单位的质量手册和程序文件等;④编写小组要多方征求意见,认真编写文件,保证按期拿出满意的质量体系文件。

结束语

总之，在城市建设中，市政工程作为其重要的基本建设工程，主要是以人作为中心点，也是活动的中心，所以在建设的过程中，必须处处要以人为本，以人作为主要国量，因此，在建设工程当中必须要加大管理力度。一方面需要建造完善的市政建设，另一方面也要做好市政工程的管理工作，以提高促使城市建设工程可以创造出一个更加美好、更加舒适的健康形象，从而提高城市建设的整体形象，让广大人民群众生活在交通便利、环境优良的城市生活中。

参考文献

[1] 鱼振江.探析市政工程施工项目质量有效管理[J].科技风，2009，(13).

[2] 刘畅.关于加强市政工程管理及措施的探讨[J].科学之友(B 版)，2009，(07).

篇6

风险研究最早运用于项目工程管理领域，在其发展过程中主要应用于管理学、金融学、心理学等学科的研究中。

(一)风险管理理论

风险管理理论始于20世纪30年代，至20世纪60年代中期逐步发展成为一门学科。“1963年梅尔和赫奇斯的《企业的风险管理》、1964年威廉姆斯和汉斯的《风险管理与保险》出版，标志着风险管理理论正式登上了历史的舞台。”［1］风险管理理论经历了从传统风险管理理论到金融风险管理理论再到全面风险管理理论的不同时期。传统风险管理理论主要对风险管理的对象进行界定和区分，将纯粹意义上的风险作为研究对象，也就是将不利风险纳入企业风险管理的重要范畴。企业风险管理的主要任务是减少不利风险的发生，降低不利风险对企业的可能损害。管理的基本手段是采用保险的方式转移和减少风险所带来的损失。20世纪60年代末至70年代初，一些学者对市政管理中的风险问题进行研究。托德(Todd，1969)和沃恩(Vaughan，1971)通过对美国九个州市政管理现状的调查研究，提出市政官员应加强市政风险管理的主张。风险管理理论逐步与管理学、经济学等学科融合与发展，风险管理研究对象逐步拓展，不再局限于传统风险管理理论对纯粹风险的管控，金融风险管理兴起。金融风险管理不仅是为了克服纯粹风险，更不是仅仅利用保险的方式转移风险，而是注重保险的收益功能。金融风险管理标志着风险管理理论向纵深度发展。20世纪80年代，接踵而至的金融危机推动了风险管理理论的蓬勃发展，迫使金融界进一步思考风险管理问题，全面风险管理时代来临。全面风险管理主张从系统的角度对所有风险集合整体上加以管理和控制。全面风险管理理论已经成为企业决策和金融业决策的重要指导，作为一种系统和科学的管理模式被广泛应用。

(二)风险社会研究的兴起与发展

20世纪以来，特别是20世纪后半期，人类社会在经济领域、社会领域取得非凡成就，但也潜藏着各种危机，生态环境急剧恶化，经济危机和金融风险频繁发生，社会贫富分化现象日趋严峻;与此同时，化学污染、核威胁、各种电磁辐射、转基因产品危害等现代性的负效应正威胁人类，使社会面临严重风险。出于对工业社会和现代性的反思，1986年德国学者乌尔里希•贝克(UlrichBeck)在其德文版著作《风险社会》中，首次提出“风险社会”的概念。但是在当时风险社会理论并未引起过多关注，直至1992年其英文版著作《风险社会》出版，风险社会理念才备受瞩目。伴随着对风险社会形成原因的不断追问，贝克进一步指出工业社会所面临的风险与以往社会所面临的风险存在区别，如果将人类社会早期所发生的自然灾害、社会危机归结为自然规律所导致的，那么工业社会发生的危机则与人类社会的重大决策紧密相关。贝克认为:“工业化以前人类社会所遭遇的各种自然灾害与工业化以后人类社会所面临的各种风险大不一样。”［2］安东尼•吉登斯则从人类社会历史发展的角度，对社会发展的现代性、社会发展的全球化趋势与社会风险关系进行探讨，提出全球风险社会理论。吉登斯认为，人类社会面临的风险，如果是来自自然界的外在风险，那么是自然风险;如果是由人类社会内部对自然的改造和控制等“人力制造出来的风险”，那么是“人造风险”。人造风险与人类工业化发展、对社会现代性的追求相伴生。吉登斯对风险社会的研究系统而深入，对由现代性引发的社会风险类型进行了阐释，认为现代性蕴含着经济增长、生态环境破坏、极权主义、军事冲突、核危机等社会风险。从风险管理理论和风险社会研究可以看出，风险并不必然伴随科技发展和社会进步而消失或减少;相反，可能由于人类的某种选择和决策的失误而被强化。因此，从全球的视野来分析社会风险，反思人类社会的管理与决策，加强决策与管理的科学性，有助于探寻社会风险的化解方法。

二、欧美重大事件风险管理的实践经验

近年来，欧美发达国家的社会发展水平逐步提高，社会发展能力被彰显出来。与此同时，社会面临的风险与不确定因素也越来越多，风险转化成危害，严重威胁着社会稳定与持续发展。为此，欧美等发达国家和地区积极强化风险社会管理手段与方法。其依靠重大事件的科学决策有效化解风险、促进社会稳定的经验，值得中国借鉴。

(一)美国环境风险管理制度

美国一直以来重视环境保护，20世纪80年代以来，更是将环境管理问题上升到与国家安全、国家利益、社会稳定同等重要的高度。美国政府十分重视环境管理，对于环境管理中存在的风险进行有效控制。美国对于环境管理及风险防控的基本做法主要体现在:一是高度重视环境保护问题，将其确定为与国家安全、国家利益紧密相关的重大事件。1977年，美国学者莱斯特•布朗(LesterBrown)在其研究报告《重新定义国家的安全》中，首次提出将环境问题与国家安全问题紧密相连。布朗的观点引起广泛关注，关于环境安全的研究逐步增多。1987年里根政府的《国家安全报告》明确指出，自然资源的损耗与污染成为国家繁荣和国家安全的潜在威胁与风险，环境安全、环境管理被列入涉及国家安全、国家利益的重要领域，成为政府决策管理的重要范畴。二是进行深入系统的环境风险评价科学研究，为环境决策提供理论基础和技术路线。美国是较早开展环境风险评价研究的国家，20世纪70年代至80年代初，环境风险评价开始萌芽，但关于风险评价的内涵尚不清晰。20世纪80年代以来，风险评价的框架基本形成。美国国家科学院提出环境风险评价包含危害鉴别、剂量—效应关系评价、暴露评价和风险表征四个阶段［3］。20世纪80年代后期，环境风险评价运用于决策的相关研究逐步增加，特别是比较风险评价理论的提出与发展，大大推动了美国环境决策发展。艾扎斯(Ijjasz)和特雷耶(Tlayie)认为，“在宏观上，比较风险评价是在掌握大量正确数据的基础上对决策中的风险进行排序比较，并以风险的大小作为决策方案的选择依据，从而形成一个包含有科学家、决策者与利益相关者的开放、公平的相互交流的环境。”［4］三是建立生态风险评价的政策依据，为风险评价提供行动指南。“1998年美国国家环保局正式颁布了《生态风险评价指南》，提出生态评价三步法:问题形成、分析和风险表征，同时要求在正式的科学评价之前，首先制定一个总体规划，以明确评价目的。”［5］这也是世界上最早的生态风险评价方面的指导文件。美国国家环境保护局将比较风险评价应用于环境决策，确定了将当前环境决策未解决的问题具体化、在对数据分析的基础上提出新的决策方案、决策者依据环境因素与潜在风险等因素对方案进行评估、方案选择决策确定、校验决策等基本环节。四是建立完备的风险管理与环境应急机制。对于环境存在的风险及可能发生的突发事件，美国建立比较完善的环境风险管理与应急机制。环境风险管理与应急机制主要包括环境风险的宣传与教育机制、风险预测预警机制、风险管理机制，针对潜在的环境风险进行识别、宣传与防范，为降低风险和科学决策提供保障。

(二)欧盟食品风险评估制度

自20世纪60年代开始，为确保食品安全，促进食品在成员国自由流通，欧盟就制定了食品安全政策。目前欧盟已建立相对完备的食品安全风险评估制度体系，能够有效防控食品安全危机。一是构建食品安全风险评估的法律框架，为风险评估工作提供法律依据。欧盟委员会分别于1997年和2000年《食品安全绿皮书》、《食品安全白皮书》，明确了食品安全管理的总体思路，特别是提出了食品安全风险评估的重要性，提出成立欧盟食品安监局作为食品安全风险评估的实施机构，初步奠定了开展食品安全风险评估的制度基础。2002年颁布了EC178/2002条例，明确提出食品安全法应建立在风险评估的基础上，明确提出成立食品安全局(EFSA)进行食品安全风险评估的相关工作。二是建立食品安全的快速预警系统。欧盟在食品安全法的框架下，建立了食品与饮料快速预警系统(RASFF)［6］。根据危急程度不同，预警系统分为预警通报和信息通报两大类。当食品安全出现问题，可能危及人类健康时，成员国可以借助预警系统互通消息，从而减少风险。三是成立专门的食品安全风险评估组织机构，以保证评估工作的科学性与独立性。欧盟食品安全局作为食品安全风险评估和风险交流的专门机构，开展相对独立、科学、公开、透明的风险评估工作。食品安全局组织机构完备，下设管理委员会、执行主任和成员、咨询论坛、科学委员会和科学小组［7］。管理委员会主要负责下年度工作计划和上年度工作总结报告等职责。执行主任公开招聘产生，主要负责日常管理工作。咨询论坛协助执行主任开展工作，负责与各成员国主管机构合作，加强信息交流，充分了解和把握潜在的风险。科学委员会和科学小组负责为决策提供科学建议。科学小组由食品安全领域专家组成，可以组织听证会，加强与公众交流，搜集公众意见。科学委员会则由各小组的主席以及来自科学小组以外的六名专家组成，开展全面协调工作，确保科学建议的准确性与一致性。欧盟食品安全局自动发起或者是应欧盟委员会或其成员国的科学建议请求，必须在规定期限内为欧盟成员国和欧盟委员会提供科学技术支持，尽可能地搜集决策相关信息，在对其进行风险评估的基础上，将评估结果、风险信息等因素一并提供给欧盟委员会及其成员国。

(三)英国国家安全风险评估与城市风险评估体系

英国建立了相对完善的国家安全风险评估和城市安全风险评估机制，能够对国家层面和城市中可能发生的危害国家和社会安全的风险进行有效的防范与控制。英国建立了完备的国家安全风险评估与预测机制，建构了《国家安全风险评估》、《国家安全任务与指导方针》等风险评估与风险应对的防范政策体系。国家安全委员会在广泛了解和分析潜在的国家安全风险的基础上，根据相关的可能性及其影响，促进和协助政府联合其他部门共同面对和化解风险。以英国伦敦为例，其“一案三制”意义上的城市风险管理机制十分完备，堪称城市风险管理的典范，可以为区域内重大事件决策的风险防范提供参考。通常情况下，风险管理分为风险评估与防范、风险控制、风险处置与恢复等环节。在伦敦的城市风险管理中，风险评估程序非常完善。伦敦城市风险评估的基本经验主要体现在以下三个方面:一是依法确立风险评估主体。英国2005年4月正式实施的《国内应急法》明确规定各级政府是风险评估的责任主体，在风险评估与应急规划中担负重要责任。二是建立风险评估的协调机构。美国“9•11”恐怖袭击事件发生以后，伦敦出于对危机事件有效防范的考量，着手建立跨区域、跨部门的风险评估协调机构。伦敦区域应急论坛下设伦敦应急团队，每个论坛的主要职责是对区域内的风险进行识别与评估，使伦敦能有效应对危机事件。三是完善风险评估的基本流程系统。伦敦的城市风险评估工作流程主要分为“选择风险事项、挑选评估者、风险分析、风险评价、风险应对、监控与审查等六大步骤”［8］。选择风险事项阶段，主要由风险评估工作组和各应急论坛的组成部门协同合作，确定风险事项，识别重要的利益相关者，结合区域环境因素确定风险评估的原则与标准。挑选评估者阶段，主要是确定风险评估者及地方应急论坛相关人员在工作中的分工与职责，确定主任评审员的人选，为后续工作奠定组织基础。风险评价阶段，主要由主任评审员负责，对未来五年内可能发生的风险进行分析与建议。风险分析阶段，主要是由主任评审员对风险进行预测、分析，并提出相对详尽的风险分析报告。风险应对、监督与评审已经成为制度化、稳定化的工作，地方应急论坛每四年就要对所有风险提出正式的评审报告。

三、国外经验对我国重大决策社会稳定风险评估的启示

国外关于风险研究的理论与重大事件风险管理的实践都取得了长足进展，而我国重大事件社会稳定风险评估工作尚处于起步阶段，还存在诸多需要完善之处。汲取欧美发达国家重大事件风险管理的有益经验，建立健全我国重大决策社会稳定风险评估机制。

(一)加强重大决策社会稳定风险评估的理论研究

中国重大决策社会稳定风险评估工作已经进入实践阶段，实践中形成了四川“遂宁模式”和江苏的“淮安模式”，但是中国关于重大决策社会稳定风险评估的理论研究还十分匮乏。分析美国环境风险管理的成功经验，美国国家科学院等环境保护的科研机构及专家学者关于环境风险的相关理论研究为政府决策提供了有效的理论依据和方法指引，对保障决策科学性和化解决策风险起到重要作用。中国学者关于风险社会理论的研究集中于风险社会意识形成和风险社会危害等研究领域。这些研究虽然奠定了重大决策社会稳定风险分析的理论基础，能够为风险评估提供理论支撑，但是结合中国社会转型期社会稳定风险的分析不够深入，对于重大决策可能引起的风险认识还不够清晰。中国对于重大决策社会稳定风险评估价值的探讨较多，但是对于如何推进实践的可操作性研究明显不足。风险评估作为一种技术已经在国内外政治社会生活中广泛应用，在国家、部门，特别是企业管理中广泛应用，但是目前中国在重大决策中应用较少，学者提供了风险评估的框架体系，但是缺少细节设计，还有待于对重大决策风险评估的技术方法和实践机制等领域进行深入系统的理论研究。

(二)增强重大决策社会稳定风险评估意识

目前，从中国相关政府部门到社会公众，整体上风险意识淡薄，对于风险管理认识不深入、不够重视，特别是对于重大事件决策与社会稳定风险之间的相关性认识不清，缺乏管控风险的意识。因此，强化对重大决策社会稳定风险评估的意识，为各级政府决策提供软环境。发达国家的风险意识十分强烈，美国20世纪80年代就将环境保护问题上升到与国家安全、国家利益息息相关的重大事件进行管理，对重大事件风险评估与决策十分重视。英国对于国家未来可能发生的重大风险进行识别与防控，也是缘于其高度的风险意识。

(三)完善重大决策社会稳定风险评估的法律制度

欧盟在食品安全管理中，有关食品风险评估的法律制度提前建立起来，为食品风险评估提供法律保障。英国国家安全以及城市风险管理的相关法律制度较早地完备起来，为风险评估工作奠定了制度基础，使风险评估可以按照法律和制度要求系统化、经常化、稳定化地开展。中国对于重大决策风险评估的法律依据尚不充分，所以需要建立健全重大决策风险评估的相关法律政策，为开展重大决策风险评估提供政策依据，保障风险评估工作有序进行。

(四)建立健全重大决策社会稳定风险评估的管理机制

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【关键词】水环境，管理现状，对策建议

中图分类号：P641.8 文献标识码：A 文章编号：

一、前言

水资源和水环境之问存在着质与量的连接。质代表着在水体受到污染之后水环境产生的变化；量代表着水量，可以理解为水可借给的总量。针对于同一种污染情况，水量的不同直接影响到水环境的变化程度。

二、水环境管理体制和预警监测

1.流域管理体制

多年来，我国水资源管理和其他自然资源管理一样，沿袭计划经济体制下形成的管理模式。这一模式的最大特点是按产品门类和行业来设置管理部据1988年《中华人民共和国水法》、1996年《中华人民共和国水污染防治法》及其他有关法律和规范性文件的规定，我国现行的水资源管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。《水法》第九条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。”《水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合

各自的职责，协同环境保护部门对污染防治实施监督管理。”就中央一级来说，除了地质矿产部对地下水具有管理职能以外，我国对水资源保护和开发利用具有管理权的机关有水利部、环保部、农业部、国家林业局、国家发展和改革委员会、国家电力公司、建设部、交通部和卫生部等部门。其中水利部是水行政主管部门。这在管理体制上形成了“九龙治水”的格局。

2.水环境监控与预警

为控制流域水污染，防止水环境退化，水环境质量监测和评价是基本手段。水环境质量监测包括水文特征、水质理化指标和沉积物化学、水生生物种类数量以及污染源等5个方面的指标。通过人工监测、连续自动监测和卫星遥感监测等技术采集数据，建立流域水环境信息平台，实现流域水环境质量的评价、模拟和预警，为可持续发展的流域管理提供决策依据。美国已经建立了比较完备的流域水环境监测体系， 由USEPA、USGS等机构实施全国水环境监测。2004年USEPA开始的环境监测和评价项目(EMPA)在密苏里河、密西西比河、俄亥俄河实施了大型流域水生态系统监测和评价示范。欧盟各国共同参与实施了欧洲尺度的陆地生态系统跨国监测与评价计划，在监测网络构建、环境标志要素、环境质量基准、监测技术、评价方法、数据管理系统和预测模型分析等方面都取得了长足进展。当前流域水环境监测发展的主要趋势是注重流域生态系统的整体性，监测参数不仅包含水质指标，同时也更为重视流域生态系统结构和功能的改变，以及流域基本环境特征的变化。

三、水环境管理中存在的问题探讨

1.管理法律体系尚不完善

我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前．我国水环境综合管理的法律体系尚未建立．涉水部门多．部门起草立法时缺乏综合平衡．立法实践又先后．缺乏通盘考虑．涉水法律存在交叉．妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法．缺乏程序性立法．造成实体性立法规定的目标难以实现 对于水环境管理的概念缺乏必要的界定．可操作性较差

2.水环境管理运行机制缺失

以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求。政府在水环境管理中处于主导地位．实行以行政管理为主的高度集中的调控政策 水环境管理职能和经营职能界限不清．水环境管理主要以各级政府投资为主．造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续的特点．单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要水环境管理经济手段运行机制缺失。

市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等是水环境管理的经济手段 在水环境管理相对薄弱的城市郊区．经济手段的实施由于管理力量的薄弱．制度规范的缺失造成实施和监管难度较大．制约了水环境管理市场机制作用的发挥。

3.缺乏统一管理体制．水环境管理与发展不相适应

现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制．水资源、水污染等管理分属不同部门，水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调．部门间管理工作缺乏有效衔接．造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性．不利于水环境综合管理．制约了经济社会发展。

四、水环境管理改革的对策

1.加强城市郊区水环境管理制度建设

建立健全各级水环境管理法规体系建设．根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法．明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法。完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设．强化执法监督．提高管理效率。

2.转变政府职能．充分发挥市场机制作用

转变政府职能．提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用．充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定．实行所有权和使用权的分离．建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度 丰富水环境管理的组织形式．推行现代企业制度．完善水环境管理的投融资制度．推行水环境管理涉水者治理模式 丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能．丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面．促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立．促进水环境与社会经济的和谐发展。

3.建立和完善参与和监督机制

加强水环境管理集体和个人的水环境知识宣传和教育．发挥管理对象的监督和参与作用．是做好水环境管理工作的基础 建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制．丰富参与渠道．可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式．加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围．进行提升水环境管理效率。

五、结束语

水作为最重要的自然资源，承载着流域的社会经济发展。但是，随着经济的高速发展和城市化进程的加速，我国流域水环境问题凸显，经济发展已经接近或达到资源和环境可承载的边缘，粗放型的经济增长模式和落后的流域水环境管理体系将会成为我国未来经济社会发展的瓶颈。

参考文献：

[1]陈吉江 余姚市水资源可持续利用与管理浅析 水利发展研究-2012年10期

[2]王慧 王家顺... 黄河三角洲引黄灌区水环境问题与保护对策 地下水-2012年3期

[3]张月萍 上海市地下水环境容量评价及其在地下水资源管理中的应用 地下水-2012年3期

[4]周勇 浅谈我国城市郊区水环境管理改革探讨 科技致富向导-2012年29期

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试水“物管”进“城管”的是郑州市金水区花园路街道办事处。长期以来由政府负责的工作，为什么要“外包”给物业公司?办事处副主任平凡介绍说，该办事处辖区有3平方公里，地处郑州市中心区域，是郑州市对外的形象窗口。在此之前，道路清扫和市容维护的任务分别是由郑州市金水区市政局下属的清扫保洁公司和街道执法中队负责。自郑州市开展创建全国卫生城市工作以来，城市面貌有了较大的改观。但是，近年来占道经营、乱摆乱放、乱贴乱挂、突出门店经营等“十乱”现象还是屡禁不止。对于街道办事处而言，在城市管理上面临着管理力量少，执法取证难、执行难、根治难，执法时易发生冲突，治理后易回潮等问题，城市管理难以常态化，探索有效解决城市管理的长效机制势在必行。恰好2007年，深圳西乡街道在全国率先引进物业管理参与城市管理，办事处立即派人到深圳考察学习，回来后经过反复研讨论证，终于在2009年下半年开始进入实施阶段，在河南省种下了“物管进城管”的种子。

磨合期问题多物管缺经验街道办多指导

长期以来，街道办事处的工作琐碎繁杂，又常常是事无巨细地大包大揽，有时难免顾此失彼。对于引进物管参与城管的积极意义，全程参与此项改革的办事处副主任王静感触颇深，她说：“这次通过政府购买社会服务的形式把物业公司引入城市管理，既能发挥物业公司专业化的管理优势，为广大市民提供更优质的环境，又能使办事处腾出更多的时间和精力去关心辖区居民的生产和生活，建设社区文化，构建和谐社区。”但这种管理模式并不是意味着承包给物业公司后政府就等于甩掉包袱撒手不管了，而是要更加强化政府的主导地位，加强对物业公司的监管工作。为此，办事处成立了由平凡副主任为主的监管小组专门负责此事。平凡副主任介绍说，运营一个月以来，在双方的磨合中也发现不少问题。首先，由于中标企业要在一个月内招聘到足够的人员上岗，在对应聘人员的素质审核方面时间不充足，选择的机会和余地不大。其次是市政道路与居住物业小区的保洁性质和要求不同，而且工作量大，物业公司对保洁工作把握不准，达不到标准。再次是物业公司的管理跟不上，人员的分工不合理，市政道路的清洁与维护不能单纯地根据道路长度或面积进行分工，而应该按照路段、人流等情况合理分配人员，在这一方面，物业公司显然缺乏应有的经验。

为了帮助物业公司尽快熟悉工作环境，办事处采取了一系列措施，首先是指导物业公司加强对一线人员的岗前培训，在每一位员工上岗前，办事处均对其进行岗位作业要求的培训，让其尽快熟悉新岗位的职责和要求。其次是请城管执法人员带领物业公司的秩序维护员到现场言传身教，强调市容维护人员在服务过程中的工作纪律及文明举止要求，对在服务中经常会遇到的问题进行有针对性分析，提供解决办法。

公开招标合同保证市场化运作规范

为了规范此次城市管理体制改革，花园路街道办事处采取了公开招标的市场化形式进行运作，而且，办事处还特意把发包区域分为两个标段，以引入竞争机制。总发包面积为540,572m2，第一标段：市政道路清扫保洁总面积271,576m2，包括本区域内的清扫保洁、市容维护和全部公共外环境(市政道路、沿街游园、绿化带等)的四害消杀；第二标段：市政道路清扫保洁总面积268,996m2，包括本区域内的清扫保洁和市容维护(不含“四害”消杀)。平凡副主任介绍说，招标公告在2009年8月份发出后，来应标的物业公司却只有8家。经过了解，原来很多物业公司被招标文件中的规定――投标人必须具有环卫主管部门审批办理的《郑州市城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务许可证》所限制，很多物业公司因为不具备此证而被挡在门外。经过认真评标，最终由河南六合物业管理有限公司和郑州金顺物业管理有限公司中标。花园路街道办事处分别与两家物业公司签订合同，对承包方式和考核要求作了详细规定。

承包方式：

(一)乙方(指物业公司，以下同)在确定的范围内以包工、包料、包机械工具、包质量、包安全的方式实施劳务作业总承包。

(二)劳务作业所需的工具、设备等，均由乙方自行解决，但必须符合国家有关市容维护及环卫作业技术规程、规范要求。

道路清扫保洁服务质量要求：

合同清扫保洁作业标准参照郑政文[2009]111号文件执行。道路清扫保洁必须按照国家和市、区有关规定进行清扫保洁。交界地段，保洁时作业范围各自向外延伸20米。

(一)二类道路清扫保洁要求：昼间按照“两班制”人均清扫面积4,000平方米，夜间按照人均清扫面积6,000平方米配备清扫保洁人员。保洁时间夏季至24时，春秋季节至23时，冬季至22时。实行巡回保洁，路面基本见本色。垃圾收集3次。路面清扫作业夏季应在早晨6时前完成，冬季应在早晨7时前完成。

(二)三类道路清扫保洁要求：昼间按照“两班制”人均清扫面积4,000平方米，夜间按照人均清扫面积8,000平方米配备清扫保洁人员。保洁时间同二类道路，定时保洁，垃圾收集不少于2次。路面清扫作业时间同上。

(三)四类道路清扫保沽要求：按照“两班制”人均清扫面积4,000平方米配备清扫保洁人员。夏季保洁至22时，春秋季节保洁至21时，冬季保洁至20时，定时保洁，每天应清扫两次，作业结束前实施1次垃圾收集。

花园路街道办事处和中标企业还就清扫保洁达到的质量标准进行了详细的规定。

市容秩序维护方面的要求：

对市容市貌进行巡查和维护，劝阻沿街摆摊占道及乱堆放、超门店经营、沿街晾晒等影响市容市貌行为；在甲方主导下对流动商户疏导点进行规范(疏导点的设置及其他相关事宜按照市、区的有关规定另行协商)；在甲方主导下对非机动车辆停放进行规范，制止乱停乱放行为(关于非机动车管理中产生的有关事宜双方另行协商)；对管理服务区域内的沿街乞讨和流浪人员进行劝离和疏导。

合同要求，中标企业要从早7时到晚22时(夏季从早6时到夜间24时)不间断巡视，发现有上述现象，应及时提醒、告知、劝阻。不享有行政处罚权，不能没收东西，不能进行处罚，不能辱骂、殴打服务对象。在工作中出现管理难题时，可通知街道执法中队进行处理，确保服务区域内市容环境的有序。

工作虽难市场前景仍使物业公司充满信心

河南六合物业公司总经理李刚介绍说，刚开

始接管时确实存在很多操作方面的问题。如道路清扫，刚刚清扫干净的路面，由于一阵风或一辆车过去，路面就又被树叶、尘土或纸屑等弄脏了；市容维护方面难度更大，当公司的秩序维护员劝说小商小贩不要占道经营时，有些商贩嘴上答应着，脚却没动，还有一些干脆就无动于衷。秩序维护员因为没有执法权，只能采取软磨硬泡的方法，不停地劝说，情景极为尴尬。尽管困难很大，但从企业层面来讲，参与城市管理使公司经营范围得到了拓展，为公司提供了新的业务领域和利润增长点，又增进了公司部门之间的信任。李刚表示，如果试点区域再扩大，他们将继续参与投标。目前，该公司已加强了对清洁人员和市容维护人员的法律法规教育，以及市政管理知识方面的教育，并且招兵买马储备人员，以谋更大发展。笔者建议，街道办事处还应该继续加强对物业管理公司员工的培训和引导，让物管人员尽快熟悉城市管理的特点。

篇9

关键词：行政公产；国家赔偿；归责原则；构成要件

1行政公产概述

关于公产（公物）的概念，各国规定不同。法国将行政主体的财产分为公产和私产，公产的范围较大；德国一般将公共财产分为两块，行政用公产和公共用公产，二者都受公用目的的限制，成为了行政法上的专门制度；日本和中国台湾的公产（公物）概念较为相似。

综合国外研究成果进行归纳，针对各国关于公产的定义、范围不致相同的状况，公产法中的“公产”概念，应该包括以下几项要素：第一，行政公产必须是在行政主体（包括授权主体和受委托主体）所有或支配管理下；第二，行政主体对公产具有公法支配权，这种权力（利）不以所有权为限，可以通过具体行政行为、行政合同等行政活动方式取得，也可以通过民事合同等民事活动方式取得；第三，公产必须用于公共目的，这也是行政公产的核心要素，区分公产与私产的关键之所在。用作商业活动的国有资产和作为直接供行政机关职能所用的公务财产也被排除在行政公产之外。因此概括的讲，行政公产是指行政主体为了用于公共目的而所有或管理的财产。

行政公产制度是国内学者近年来才关注的一个问题，行政公产并非实定法上的用语，

仍然是一个学术意义上的概念，相关研究不是很多。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等，这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。然而由于我国缺乏一套成熟的行政公产理论来为公产方面的立法提供指导，有关公产的分散立法模式已完全不能适应时展的步伐。

根据我国《国家赔偿法》的规定，我国国家赔偿的范围不包括行政公产致害。《民法通则》中无公产致害赔偿的明确规定。在实务中，凡是因公产的设置或管理不善造成公民人身或财产受损的情况，此类损害的赔偿责任，适用《民法通则》中有相关规定。如《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有放置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。”该法第一百二十六条亦规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成损害的，他的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”显然，根据法律条文的规定，应由“施工人”、“所有人”、“管理人”，而不是国家独立承担赔偿责任。因国有道路及其它国家公共设施因瑕疵致害，仍由受托管理的国家机关、事业单位或公共团体对受害人承担赔偿责任，将行政公产致害赔偿纳入民事赔偿范畴，适用民事诉讼程序解决。

2行政公产致害赔偿责任的归责原则及免责事由

2.1归责原则

公产致害应承担无过错责任，其目的在于对不幸损害的合理分配，它不具有一般法律责任的制裁性和教育性，而仅具有补偿性。当公产致人伤害时，国家基于公平给受害者以补偿。该原则要求除了法律规定的免责事由，只要公有公产的设置或管理有一欠缺而人民受损害，国家即应负赔偿责任,不问国家对此是否有过失,亦不得证明其对于防止损害的发生，已尽注意而免责。

2.2免责事由

为减轻国家负担，合理分担预防及事故成本，在某些情况下，即使国家对公产致害事故的发生负有责任，也可主张免责。笔者建议具体应包括三种情况：（1）公产致害是由不可抗力造成；所谓不可抗力，指与公产本身无关之外在自然力（如：自然死亡、暴风雨、地震、雷击等），已超越人类能力之界限，为人类之知识经验所无法避免，亦无法防止损害之发生之义。国家主张不可抗力而要求免责时，须以该公产具备通常所应有的安全性为必要。当不可抗力与管理瑕疵发生竞合时，应根据原因竞合的规则来承担赔偿责任。（2）事故发生是因为受害人故意。指受害人故意造成损害的发生和扩大，损害的后果也只能由受害者自己承担。（3）第三人的原因，指除受害人以外的第三人直接造成损害，如交通事故，公产的设置或管理者尽到应有的注意义务，此时国家可主张免责。

3行政公产致害赔偿责任的构成要件

3.1须是公产致害

即直接供公众使用的公产。常见的有道路、桥梁等等。这里有两个要件：一是利用物有公有特性，“公有”不以属于国家公共团体或者其他公法人所有为限，而是着眼于供公共目的使用；二是直接供公众使用，如公民在公路、桥梁上行走。如果公民乘汽车,此时公民首先与客运公司形成运输合同关系，对公路的利用属于间接利用，是否适用国家赔偿要具体分析。如果因为汽车或客运公司自身的原因损害公民利益时，由客运公司承担违约责任或民事侵权责任。如果因为道路维修、养护问题使公有公共设施未达到安全运营标准,发生车祸，公民因此遭受损失时，则为设置、管理者未尽安全义务，应由道路管理部门作为赔偿义务机关履行国家赔偿的义务。

3.2安全义务欠缺

即公产的设置或管理有欠缺。所谓设置，是指公有公共设施于指定公用前的设立装置行为，如设计、建造、施工、装设等行为；所谓管理，是指公产在指定公用后，为维持公有设施发挥预定功能，及维持可供运作的状态的一切行为，如保存、利用、改良等行为。以客观标准判断，不管公产设置或管理者有无违反义务，也不追究该设置或管理者在主观上有无故意或过失。只要公有公共设施不具备通常应有的状况与设备，就称为欠缺客观上的安全性，至于欠缺安全性的理由如何不问。

3.3损害结果

对公民的权利，如生命健康权、财产权等造成损害。至于生命健康权、财产权的涵义应依照民法上有关规定的解释。至于可要求国家赔偿的受损权利是否只限于生命健康权和财产权，笔者认为应当从更广阔的视角来理解，即只要是宪法保护的权利受到公产损害，都可提起国家赔偿之诉。

3.4损害与公产设置或管理的欠缺有因果关系

因果关系指相当的因果关系，即无此行为，不会发生损害；有此行为，通常足以导致损害发生。包括直接的因果关系，如道路的路面有坑洞,市政管理部门没有及时加以修补也没有设置警示标志，这就属于公物管理上的缺失，路人因此而受伤就存在直接的因果关系。还有共同侵权中的间接因果关系，公产设置或者管理的欠缺不是损害发生的唯一原因，如与被害人自己的行为或者自然事实相结合而发生损害，也可以具有相当的因果关系。此时国家仍然要承担赔偿责任，但由于当事人也有过失，可适当减少国家赔偿的数额。

篇10

一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]

数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。　最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]

具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1•建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]

2•运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。

3•推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。