土地利用总体规划修改方案范文

导语：如何才能写好一篇土地利用总体规划修改方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地利用；规划；分析

1 土地利用总体规划实施评估的意义

1.1 “盘点”规划“家底”的需要

各级土地利用总体规划实施期已过半，主观上需要对各自行政辖区内的规划实施情况进行梳理，就耕地与基本农田保护，各类新增建设用地指标的规模、布局、使用、剩余情况，土地开发、整理、复垦任务完成情况，土地供求、土地节约集约利用和土地利用效果，重点工程项目实施，生态用地保护，以及规划实施措施等，进行全面、系统、客观的盘点与评价，掌握基本情况。

1.2 规划修改的需要

随着我省转型综改试验区建设稳步推进，稳增长、调结构、促转型、惠民生政策的逐步落实，随着“十三五”规划的开启，各地产业转型升级步伐不断加快，环境保护的也压力进一步加大，客观上需要对规划进行适度调整与修改[1]。根据《山西省国土资源厅关于新一轮土地利用总体规划实施管理有关事项的通知》（晋国土资发[2014]117号）、《关于市县级土地利用总体规划评估修改工作的指导意见》（晋国土资发[2014]117号）文件精神，对规划修改有强烈要求的市、县（市、区），必须对其土地利用总体规划进行评估，为下一步的规划修改打好基础。

1.3 规划调整完善工作的需要

根据《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）文件，其中的《土地利用总体规划调整完善工作方案》第三条工作任务第一款指出：在已经形成的土地利用总体规划中期评估报告的基础上，完善规划中期评估成果，进一步摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因、提出措施[2]。一是以二次调查成果及其连续变更到2013年的土地数据为基础，遵循统一的标准、分类和要求，进一步完善土地规划中期评估成果。二是对耕地减少过多、建设用地增加过快的地方，深入分析原因，有针对性地提出加强管理的措施。三是分析国家近年来出台的促进区域发展、加强生态建设等措施对土地规划实施的影响，提出对策建议。四是在评估过程中，充分利用二次调查、国土资源遥感监测等成果，及时开展资源环境承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。

2 土地利用总体规划中期评估基础工作

从土地利用总体规划实施评估的成果要求、工作内容、工作步骤、工作方法等来看，从工作方案制定、政策与业务知识学习、规划回顾与分析研究等工作内容与程序着手，依序分步扎实推进，对于理顺工作思路，顺利完成实施评估工作，是大有帮助的。

2.1 制定工作方案与技术方案

编制规划实施评估的工作方案与技术方案，明确工作任务、工作内容、工作程序，进行组织准备、工作培训、技术准备，合理安排时间进度，落实工作经费、工作场地、承担单位等。

2.2 政策与业务知识学习

要搞好土地利用总体规划实施评估工作，必须充分了解与土地利用总体规划相关的法律法规、政策文件、规程规范及相关要求等。否则就无法统筹全局、高屋建瓴，最后必然会造成工作被动。

2.3 回顾、研究与分析

2.3.1 对规划修编、调整与修改情况的回顾、研究与分析

包括对规划修编决策过程的回顾，对规划修编成果的分析研究，对历次规划调整/修改情况的分析研究，对规划数据库图层的分析研究，对规划下达各类新增建设用地指标与规划落实情况的分析研究，对挂钩周转类建新指标与规划落实情况的分析研究，对规划重点建设项目安排的分析研究，对历次规划评审、修改与批复情况的分析研究，分析计算至评估时点的主要规划指标/目标等[3]。

2.3.2 对建设项目用地预审、农用地转用、土地征收、土地供应及基本农田依法核销情况的梳理与统计汇总

通过这一步，要分指标来源，全盘了解各类新增规划建设用地指标（含挂钩周转类指标等）的落实与使用情况，剩余新增建设用地指标的类型、面积与布局情况，单独选址重点建设项目实施情况，历年土地供应情况等。

2.3.3 对土地开发整理复垦情况进行梳理与统计汇总

通过这一步，要全盘了解耕地与基本农田保护及建设情况、耕地开垦情况、建设用地复垦情况（含各类挂钩复垦区复垦情况）、生产建设过程中的破坏土地复垦情况等。

2.3.4 对历年地籍变更情况进行分析研究

通过这一步，要全盘了解各类用地规模、结构与布局等的变化情况，了解农业内部结构调整情况，归纳、总结土地资源、土地利用及其变化特点。

2.3.5 其他

主要是对人均城镇工矿用地变化情况、建设用地投入产出情况、闲置土地情况等的分析研究。

通过以上步骤，工作任务与工作思路明确了，工作方案与技术方案制定好了，与规划相关的法律法规、政策文件、规程规范等领悟透彻了，对规划编制与实施也进行了回顾、研究与分析，就基本完成了土地利用总体规划中期评估的基础工作。

参考文献

[1]《山西省国土资源厅关于市县级土地利用总体规划评估修改工作的指导意见》（晋国土资发[2014]117号）

[2]《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）

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[关键词]预审 原则 程序

[中图分类号] D918.5 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-8-326-2

1建设项目用地预审的概念

建设项目用地预审（以下简称预审）是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。预审的内容包括对土地利用的调查、记录、分析和对土地利用结构以及布局的安排，若是涉及农用地转建设用地的，还会涉及土地利用经济问题。预审的意见是建设项目审核、批准和备案的必备文件。

有关项目投资的政府管理是一项系统工程，发展改革部门是主管部门，负责投资项目的审批、核准、备案；国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、工商管理等部门协同配合对投资项目进行监管，项目一旦经发展改革部门审批、核准、备案，其他监管部门就应履行相应的许可手续。在这种模式下，预审已然成为审批、核准、备案的必要条件，是土地供应的第一道闸门。

2建设项目用地预审的原则

经2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正通过《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令 第42号），其中第三条预审应当遵循的原则包括四个方面：（1）符合土地利用总体规划；（2）保护耕地，特别是基本农田；（3）合理和集约节约利用土地；（4）符合国家供地政策。

“符合土地利用总体规划”是预审原则的第一条，但是体现在《建设项目用地预审管理办法》与《土地管理法》之中却存在一些问题。《建设项目用地预审管理办法》第九条需要提供材料中提到“（三）属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要”；第十一条审查内容中提到“（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定”。《土地管理法》第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途；经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”《土地管理法》第二十六条描述的是建设项目用地不符合该地区土地利用总体规划情况下预审的基本思想，这样的规定很容易出现“不符合当地土地利用总体规划，但符合土地管理法、符合国家相关产业政策或供地政策”的建设项目通过预审。

“保护耕地，特别是基本农田；合理和集约节约利用土地”这两条原则可以合并为一条公共利益原则。42号令所述的预审原则是最直观、最基本的原则，但是在技术层面上没有提出相应的原则。在技术层面要把握预审的深度与广度，认清建设用地预审与建设用地审批的区别，不要以预审代替用地审批、代替农用地用途转用审查、代替土地征用审查。

3预审工作的程序

从国土资源管理部门来看，预审程序是一种针对建设项目立项的准入性审查，主要体现在用地的合理性和适宜性两个方面。预审资料的来源为项目的可行性研究报告和规划选址意见等。预审意见只是作为建设项目获得批准、核准、备案和获得进入用地审批的准入条件，因此预审过程无论在内容、方法、结论和建议上只要做到宏观调控即可。

在《建设项目用地预审程序》中，对预审的法律依据、权限、申请时间、程序与时限等做了原则性的规定。其中基本步骤可以概括为以下五个：（1）申请；（2）审查；（3）会签；（4）批件制作；（5）发函。

3.1申请

申请是审查类程序的第一个任务，最少由咨询、接受申请材料、申请审查、移交材料等4个步骤组成。

咨询的主要内容为就有关建设项目用地预审政策进行解答，提供《建设项目用地预审一次性告知单》和《建设项目用地预审申请表》等。

接受申请材料主要包括文字材料与图件材料。文字材料主要包括：申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、需审批的建设项目应提供项目建议书批复文件、需核准的建设项目应提供发展和改革委员会等部门同意项目开展前期工作的《核准项目受理通知单》、需备案的建设项目应提供发展和改革委员会等部门出具的《备案项目受理通知单》、建设规划行政主管部门出具的选址意见、建设项目可行性研究报告、项目选址地质灾害危险性评估确认意见（根据具体情况而定）、压覆矿产资源证明（根据具体情况而定）、下级国土资源行政主管部门出具的初审意见，建设项目符合《土地管理法》第二十六条的还应出具国家和省级重大基础设施项目性质的认定意见、规划修改或调整方案、建设项目对规划实施影响评估报告、由项目所在地国土资源行政主管部门负责组织相关部门和专家论证同意的规划修改方案、规划实施影响评估报告的会议纪要、修改规划听证会纪要等。

图件部分主要包括建设项目所处位置的1/1万土地利用现状图；建设项目所处位置的1/1万土地利用总体规划图；建设项目用地土地勘测定界技术报告书（含勘测定界图）；建设项目总平面布置图。

申请审查一般为形式审查，主要审查申请人的资格和申请材料的完备性。申请人资格的判定主要审查申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、批复文件（或《核准项目受理通知单》，或《备案项目受理通知单》）。申请材料的完备性审查主要包括材料种类是否齐全、件数是否正确、材料内部的签章是否齐全等。

移交材料主要是将整理好的预审材料移送预审主办处科室。

3.2审查

审是审查程序中最重要的任务，最少由初审、实地踏勘与论证、会审、会签准备等步骤组成。

初审主要是根据申请资料及主办处科室收到的申报材料，按照受理条件进行详细审查并做出相关决定，其决定指向为：对于受理项目出具《行政许可申请受理决定书》；对于不予受理项目出具《行政许可申请不予受理决定》，对于需要补充资料的项目出具《行政许可补正材料告知书》。在决定受理审查后，主办处科室还必须做出两个审查决策：一是实地踏勘与论证方案的确定；二是会审形式的确定。

实地踏勘与论证应遵循以下程序：（一） 项目建设单位根据编制的专项报告，向本级或上级国土资源部门提出踏勘论证的申请及工作方案；（二）由本级或上级国土资源部门根据项目用地立项具体情况和要求，对初审合格的项目，报请省厅安排实地踏勘和论证工作；省厅根据建设项目情况，组织专家组赴实地对项目用地进行踏勘，召开建设项目用地预审论证会，并出具书面意见；（三）项目建设单位根据书面意见，优化建设项目用地方案，经设区的市国土资源局审定后报省厅，纳入预审程序进行审查。

会审的形式一般情况下有两种：一种是以主、协办处科室独立办文的形式对应审查相关内容，另一种是以会议形式召集主、协办处科室审查人员共同审查。

会签准备的主要任务是对会审意见进行分析、研究，并与协办处科室反馈、沟通，然后准备会签材料，草拟的预审意见。

3.3会签

会签是审查程序中最关键的程序。由主办处科室召集审查人员及其相关领导召开会议。会议内容主要包括：听取主办处科室的预审情况汇报；审定《建设项目用地预审意见（代拟稿）》；在《建设项目用地预审工作流程表》上填写审定意见。

3.4批件

通过会签准予许可的，制作《建设项目用地预审意见》，加盖公章，送交业务受理窗口，需要抄报和抄送的许可文件由办公室分送相关部门。不予许可的，制作《不予行政许可决定书》，加盖公章，送交业务受理窗口。审批工作结束后，将审批过程中形成的文书材料按要求归档、备案，经办人将办理结果通过计算机网络等形式进行公示。

3.5发函

业务受理部门负责通知申请人领取批复文件等材料，申请人凭收件回执领取相关文书、证件和资料，并在业务受理部门办理签收手续。

4预审工作的意义

预审是土地供应审批的前置程序，是建设项目用地预先安排的合理性和适宜性审查，是一项实践性非常强的活动，也是一项对人地关系（权利关系与利用关系）产生重要影响的土地制度。在目的层面，预审旨在理顺人与土地的关系；在用地管理层面，预审制度可以有力地促进规划的实施、促进存量土地的使用和供地方式的改革；在社会经济发展层面，预审是实现土地宏观调控、促进土地可持续利用的有效手段。

根据预审管理办法和至今为止取得的预审效果，预审是利用行政手段在宏观层面对土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持续利用。随着人口增长和社会财富的增长，人地矛盾在相当长的时间内都会成为社会可持续发展的主要矛盾之一，预审所起调控作用要尽可能符合自然土地的覆盖规律，耕地的保有量必须能满足后代人吃饭、穿衣、住宿等生存的基本需求。

Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.

Keyword：The pre-trial；principle；application

参考文献

[1]田春华.把好用地预审这道关【N】.中国国土资源报，2006-09-01（001）.

[2]田健蓉.改善建设项目用地预审促进建设项目有效实施【J】.国土经济，2003，（1）.

[3]蒋东珂.公路项目征用土地程序的探讨【J】.黑龙江交通科技，2010，（1）.

[4]关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知【EB】.国土资发{2012}74号.

[5]张华钟.基于GIS的土地规划预审信息平台开发【D】.成都：电子科技大学，2012.

[6]朱先高.加强和规范建设项目用地预审工作的思考【J】.浙江国土资源，2010，（2）.

[7]詹长根.建设项目用地预审的研究【D】.武汉：武汉大学，2010.

[8]彭艳丽 王梅.建设项目用地预审面临的问题及相关建议【J】.国土资源，2013（4）.

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第一章 总则

第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。

第二章 土地的所有权和使用权

第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地; （二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地; （三）国家依法征收的土地; （四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地; （五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地; （六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

第三条 国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

土地登记资料可以公开查询。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

第七条 依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

第三章 土地利用总体规划

第八条 全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

第九条 土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

第十条 依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十一条 乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：

（一）规划目标; （二）规划期限; （三）规划范围;（四）地块用途; （五）批准机关和批准日期。

第十二条 依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

土地利用年度计划应当包括下列内容：

（一）农用地转用计划指标; （二）耕地保有量计划指标; （三）土地开发整理计划指标。

第十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

土地调查应当包括下列内容：

（一）土地权属; （二）土地利用现状; （三）土地条件。

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十五条 国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

第四章 耕地保护

第十六条 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

第十七条 禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

第十八条 县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

第五章 建设用地

第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十一条 具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

第二十二条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

第二十三条 具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

第二十四条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

第二十五条 征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

第二十七条 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

第二十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：

（一）国有土地使用权出让;（二）国有土地租赁;（三）国有土地使用权作价出资或者入股。

第三十条 《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

第六章 监督检查

第三十一条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

第三十二条 土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人; （二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像; （三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为;（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续; （五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

第三十三条 依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

第七章 法律责任

第三十四条 违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

第三十五条 在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十六条 对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十七条 阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

第三十八条 依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。

第三十九条 依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

第四十条 依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

第四十一条 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

第四十二条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三条 依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四条 违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

第四十五条 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

篇4

 

第一条　根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，制定本条例。

 

第二章　土地的所有权和使用权

 

第二条　下列土地属于全民所有即国家所有：

 

(一)城市市区的土地;

 

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

 

(三)国家依法征收的土地;

 

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

 

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

 

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

 

第三条　国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

 

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

 

土地登记资料可以公开查询。

 

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

 

第四条　农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

 

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

 

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

 

第五条　单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

 

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

 

第六条　依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

 

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

 

第七条　依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

第三章　土地利用总体规划

 

第八条　全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

 

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

 

第九条　土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

 

第十条　依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

 

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

 

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十一条　乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。

 

公告应当包括下列内容：

 

(一)规划目标;

 

(二)规划期限;

 

(三)规划范围;

 

(四)地块用途;

 

(五)批准机关和批准日期。

 

第十二条　依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

 

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

 

第十三条　各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

 

土地利用年度计划应当包括下列内容：

 

(一)农用地转用计划指标;

 

(二)耕地保有量计划指标;

 

(三)土地开发整理计划指标。

 

第十四条　县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

 

土地调查应当包括下列内容：

 

(一)土地权属;

 

(二)土地利用现状;

 

(三)土地条件。

 

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十五条　国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

 

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

 

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

 

第四章　耕地保护

 

第十六条　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

 

第十七条　禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

 

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

 

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

 

第十八条　县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

 

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

 

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

 

第五章　建设用地

 

第十九条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

 

第二十条　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

 

(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

 

(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

 

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

 

第二十一条　具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

 

第二十二条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

 

(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

 

第二十三条　具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

 

第二十四条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

 

第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

 

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

 

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

 

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

 

第二十六条　土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

 

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

 

市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

 

第二十七条　抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

 

第二十八条　建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

 

第二十九条　国有土地有偿使用的方式包括：

 

(一)国有土地使用权出让;

 

(二)国有土地租赁;

 

(三)国有土地使用权作价出资或者入股。

 

第三十条　《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

 

第六章　监督检查

 

第三十一条　土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

 

第三十二条　土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

 

(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;

 

(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;

 

(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;

 

(四)对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续;

 

(五)责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

 

第三十三条　依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

 

第七章　法律责任

 

第三十四条　违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

 

第三十五条　在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十六条　对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十七条　阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

 

第三十八条　依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。

 

第三十九条　依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

 

第四十条　依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

 

第四十一条　依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

 

第四十二条　依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

 

第四十三条　依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

 

第四十四条　违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

 

第四十五条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

 

第八章　附则

 

篇5

为贯彻落实《省人民政府关于加强土地利用总体规划和计划管理的通知》精神，加强土地利用管理，提高土地节约集约利用水平，根据国家、省、市有关政策规定，结合我市实际，现就加强我市土地利用总体规划和计划管理有关事项通知如下：

一、加强土地利用总体规划实施管理

（一）严格土地用途管制。各县市区人民政府及土地管理部门要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制作用，严格执行土地利用总体规划，加强土地用途管制；要依据新的土地利用总体规划、城乡规划等从严审查各项建设用地申请。对不符合新一轮土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，不得通过用地预审，不予办理农用地转用和土地征收审批手续。各县市区人民政府及其土地、规划管理部门要强化建设项目选址和用地论证，积极引导建设项目在土地利用总体规划确定的建设用地范围内选址和建设，避免出现建设用地盲目无序扩张现象，确保土地资源科学合理有序开发利用。原则上工业项目用地应在我市省级产业园区或土地利用总体规划确定的工业集聚区选址，房地产项目用地应在依法批准的城镇村规划区“圈内”选址。

（二）严格控制土地利用总体规划修改调整。要切实维护土地利用总体规划的严肃性，不得擅自修改调整土地利用总体规划，不得擅自改变土地用途，严禁通过调整和修改土地利用总体规划擅自改变基本农田位置和规避报批占用基本农田。符合下列条件之一，确需修改调整土地利用总体规划的，应严格按照《省人民政府关于加强土地利用总体规划和计划管理的通知》规定程序和权限报批：

1.经国务院批准或核准的大型能源、交通、水利等单独选址的基础设施建设项目用地或经省人民政府批准或核准的能源、交通、水利等基础设施建设项目用地，确需修改土地利用总体规划的；

2.省、市人民政府确定的重点建设项目、基础设施、民生工程，以及已列入省、市人民政府批准的城镇体系规划、城乡总体规划、旅游发展规划和能源、交通、水利等基础设施规划及“十二五”国民经济发展规划，确需使用土地利用总体规划确定的有条件建设区，近期确需动工建设并已列入土地利用年度计划指标的；

3.军事设施、环保设施、矿山、电站及供变电网塔基、加油站、电信基站、输气（油、水）管道等确需在土地利用总体规划确定的城镇村和独立工矿建设用地范围外选址的建设项目用地，近期确需动工建设并已列入土地利用年度计划指标的；

4.经国务院批准占用基本农田的，按照国务院批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。

对不符合上述修改调整条件的，不得修改调整土地利用总体规划。

（三）建立土地利用总体规划实施定期评价制度。以每两年的12月31日为结点，由县市区人民政府组织专家实施土地利用总体规划论证评估，对评估结果组织听证后报市国土资源部门备案，并根据规划实施评价结果决定是否启动修编工作。按有关规定确需对土地利用总体规划进行修编的，必须报经原批准机关及省国土资源部门同意后方可启动修编工作，涉及改变规划规定内容的，必须报经省人民政府批准。

二、进一步推进土地节约集约利用

（四）强化建设项目用地预审管理。严格执行建设项目用地预审管理规定，未取得国土资源管理部门用地预审意见或预审未通过的项目，发展改革等部门不得审批或核准。用地预审工作由建设项目审批、核准、备案机关的同级国土资源部门组织实施，但圈内储备用地、统征地（批次用地）及面积在1公顷以上的单个建设项目等，由市国土资源部门进行用地预审。市国土资源部门主要负责对使用市级新增建设用地指标的圈外单独选址项目和由市级立项的圈内项目进行用地预审，其中使用新增建设用地指标5亩以下的圈外单独选址项目和1公顷以下的圈内建设项目，市国土资源部门可委托县市国土资源部门受理，组织实地踏勘和论证，并提出初审意见。

（五）严格土地供应政策和定额指标管理。严格执行国家产业政策，对限制类项目控制供地数量，禁止类项目一律停止供地。依据建设项目用地定额指标、工业项目用地控制指标和单位面积投资强度等因素，综合核定建设项目用地规模。对超标准用地的，一律依法核减；对不符合国家产业政策的，一律不予通过预审。实行“绿色审批”，严禁高耗能、高排放、淘汰类等项目通过预审，重点支持低耗能、低排放、鼓励类工业项目用地。严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带，严格控制行政机关办公楼用地标准，停止别墅类房地产开发、高尔夫球场项目以及行政机关、国有企业、事业单位新建培训中心项目的土地供应。严格控制大户型商品住房供地，严禁改变保障性安居工程住房用地的土地用途或性质。

（六）加强节约集约用地的组织领导。各级政府要把节约集约用地列入重要议事日程，层层签订《土地管理目标责任书》，把节约集约用地考核纳入县市区政府绩效评估体系，与领导干部年度考核挂钩，严格兑现考核奖惩。

三、强化土地利用年度计划管理

（七）实行分级管理制度。根据省下达的年度土地利用计划，由市国土资源部门拟订计划指标分解方案，报市人民政府批准实施。在省下达的年度计划总量中，根据当年全市用地需求情况，合理安排市预留统筹计划指标和切块下达计划指标。市预留统筹计划指标主要用于市级以上城市基础设施、省市重点工程、重点产业项目、省级产业园区、保障性安居工程、民生工程等建设项目用地；切块下达计划指标根据上年度经济发展形势、节约集约用地水平和土地利用计划指标执行考核情况以及本年度的建设用地需求预测分解下达给县市区，主要用于保障当地基础设施、民生保障、工矿企业及文教卫等促进县域经济发展的项目用地。

篇6

新《土地管理法》颁布说来，各地对土地利用总体规划工作十分重视。目前，绝大多数地方各级规划修编工作已经完成，部分省级和城市土地利用总体规划已经国务院批准实施。但是，工作进展不够平衡，有的地方规划审查报批工作迟缓，有的规划与现行政策、法律法规的要求相比有差距，实施规划还面临管理制度不够落实、人员不足等问题，这些问题如不能及时解决，将影响到新法的实施和《全国土地利用总体规划纲要》确定的各项目标特别是耕地保护目标的实现。为此，现就有关问题通知如下：

一、抓紧做好地方各级土地利用总体规划审查报批工作

各级土地管理部门要把规划审查报批作为当前土地管理的重点工作，进一步加强领导，加快工作进度。需报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划至今尚未正式上报的，务请于8月25日前完成规划上报工作；已经上报的，收到部门审查意见后，要按照部的要求及时落实审查意见。对未按时上报规划或未按要求及时落实审查意见的，将不予办理所在地区报批的建设用地、土地开发整理等各种土地项目。省级规划已经国务院批准的省（自治区、直辖市），要按照自上而下审批的要求，加紧做好地（市）、县（市）、乡级规划的审查报批工作；省级规划尚未批准的省（自治区、直辖市），要做好地（市）、县（市）、乡级规划的预审和审批准备工作。

规划审查必须严格按照现行政策和法律、法规的要求进行，保证规划质量。要重点审查以下内容：一是耕地保有皇、基本农田保护面积、建设甩地规模等主要控制指标是否符合上级规划的要求；二是规划地类基数是否技新《土地管理法》规定采用全国统一时点的土地利用现状变更调查面积；三是各类用地规划指标与规划图上范围是否一致，县（市）、乡级规划是否把各类用地指标具体落实到地块；四是规划方案是否符合当地实际，井与相关规划充分协调；五是实施规划措施是否体现了用途管制的要求，切实可行；六是规划文本、图件是否规范，便于实施管理。各地对规划审查中发现的问题要立即纠正。部将于8月下旬或9月初对地方审批的规划组织一次抽查。

二、依法建立和严格执行实施土地利用总体规划的各项管理制度

根据新《土地管理法》规定，土地利用计划制定，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，城市和村镇规划建设用地规模审核，土地开发整理，土地执法检查等，都必须依据和符合土地利用总体规划。各级土地管理部门要根据法律、法规规定，尽快建立和严格执行实施规划的各项管理制度，确保依法批准的土地利用总体规划切实得到实施。

建立实施规划的领导责任制。我部将把土地利用总体规划的编制和执行情况作为考核各省。自治区、直辖市土地管理部门主要领导的一项主要指标。地方各级土地管理部门也要确定相应的考核指标，层层建立实施规划的领导责任制度。

实行规划公告制度。地方各级土地利用总体规划批准后，要有组织地做好规划的宣传、工作，特别要重视做好乡镇土地利用总体规划的公告工作。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。有条件的地方可采用设立公告牌的方式，以便起到长期宣传和誓示的作用。

建立建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须报土地管理部门预审。凡不符合土地利用总体规划末通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。

建立经常性的规划监督检查制度。要采用全面监测与典型地区跟踪调查相结合，对规划实施情况进行经常性的监督检查。跟踪调查单位可以与规划实施示范区相结合，推动规划实施示范区建设，发挥示范区的典型示范作用。各省、自治区、直辖市可确定1～2个市或县作为部的规划实施跟踪调查单位，于9月底前报部规划司。

三、加快规划管理的基础业务建设

及时做好规划的建档备案工作。各级土地利用总体规划批准后，要及时将经批准的规划文本和规划图件、说明以及附件（包括专题研究报告及基础资料、图件、工作报告等）归档管理。经国务院批准的省级和城市土地利用总体规划，按修改意见修改后，将规划文本15套、规划图件1套报部备案；其他地（市）、县（市）级规划，将经批准的规划文本2套、规划图件1套报部备案。乡级规划备案办法由各省、自治区、直辖市自定。

各级土地管理部门要把土地利用规划管理信息系统建设作为土地信息系统建设的重点，尽快启动。我部将选择部分规划和信息管理工作基础较好，具有代表性的市或县作为规划管理信息系统建设示范单位，在技术上给予重点指导。各地要根据新《土地管理法》及其配套条例、规章，结合当地实际，制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规和规章，使规划管理各项工作有章可循。

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第二条本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

第三条预审应当遵循下列原则：

（一）符合土地利用总体规划；

（二）保护耕地，特别是基本农田；

（三）合理和集约节约利用土地；

（四）符合国家供地政策。

第四条建设项目用地实行分级预审。

需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。

需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

第五条需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。

需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。

需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

第六条依照本办法第四条规定应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。

军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。

应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。

第七条已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交下列材料：

（一）建设项目用地预审申请表；

（二）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况等；

（三）项目建议书批复文件或者项目备案批准文件；

（四）单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；

（五）单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。

直接审批可行性研究报告的审批类建设项目与需核准的建设项目，申请用地预审的不提交前款第（三）、（四）、（五）项材料。

本条第一款规定的用地预审申请表，由国土资源部统一规定。

第八条直接审批可行性研究报告的审批类建设项目与需核准的建设项目，项目单位应当在用地预审完成后，申请用地审批前，依据相关法律法规的规定，办理地质灾害危险性评估与矿产资源压覆情况证明等手续。

第九条受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门在转报用地预审申请时，应当提供下列材料：

（一）依据本办法第十一条的有关规定，对申报材料作出的初步审查意见。

（二）标注项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相关图件；

（三）属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。

第十条符合本办法第七条规定的预审申请和第九条规定的初审转报件，国土资源管理部门应当受理和接收。不符合的，应当场或在五日内书面通知申请人和转报人，逾期不通知的，视为受理和接收。

受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门应当自受理之日起二十日内完成初审工作，并转报国土资源部。

第十一条预审应当审查以下内容：

（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；

（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；

（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；

（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；

（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

第十二条国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起二十日内，完成审查工作，并出具预审意见。二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长十日。

第十三条预审意见应当包括对本办法第十一条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。

第十四条预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。

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第一条 为加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)，制定本办法。

第二条 依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。

第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。

第四条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。

受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

第五条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：

(一)建设单位有关资质证明;

(二)项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件;

(三)土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

(四)初步设计或者其他有关批准文件;

(五)建设项目总平面布置图;

(六)占用耕地的，必须提出补充耕地方案;

(七)建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

第六条 市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第七条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第八条 建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案;其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第九条 建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：

(一)经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图;

(二)由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书;

(三)地籍资料或者其他土地权属证明材料;

(四)以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件;

(五)为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

第十条 农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。

补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。

征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。

第十一条 有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。

对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。

省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。

第十二条 有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。

第十三条 农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合土地利用总体规划;

(二)确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标;

(三)占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求;

(四)单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

第十四条 征收土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的;

(二)被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的;

(三)被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征收。

第十五条 供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

(一)符合国家的土地供应政策;

(二)申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求;

(三)划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件;

(四)以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定;

(五)只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。

第十六条 农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。

第十七条 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

第十八条 建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。

第十九条 征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征收土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。

公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。

征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。

第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。

第二十一条 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。

第二十二条 各级土地行政主管部门应当对建设项目用地进行跟踪检查。

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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇10

一、充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性

过去人们常说，“规划规划，墙上挂挂”，规划一般不引起人们的重视。但现在不一样了，规划的重要性越来越显现出来，特别是各部门、各乡镇（街）主管土地工作的领导以及抓项目建设工作的同志，经常参与征地工作，应该深知土地利用总体规划的重要性。说它重要，主要有以下几点：

第一，土地利用总体规划涉及面大，应用范围广。大家知道，无论是单位搞建设、搞开发，还是个人建住房、搞生产，都需要用地，而用地就必须符合土地利用总体规划。同时，如何掌握土地的资源现状，如何预测未来土地需求，如何科学安排和协调各业用地，都需要土地利用总体规划进行安排和落实。因此说，土地利用总体规划涉及方方面面，其应用范围甚至比经济和社会发展规划还要大，还要广。

第二，土地利用总体规划刚性强，威力大。国家实行土地利用总体规划制度，目的就是要加强土地的用途管制。只有规划为建设用地的地块，才允许搞建设；规划为一般农田的就得搞农业，不能搞建设；划定为基本农田的，绝对不能搞建设。使用土地要严格按照规划进行，规划的用地指标也不能突破，这些都是刚性的。除非法律规定的重点建设项目必须使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批准，基本农田要国务院批准，市级以下政府都没有审批权。同时要按法定程序局部调整土地利用总体规划，但报批起来难度是非常大的。如果你违法占地，要追究占地和批地责任人的责任，轻者追究行政责任，重的要追究刑事责任。现在国家有各级土地监察机构和督查机构进行执法，还有多颗遥感卫星在天上巡视，半年一出图，哪里有微小的地貌变化都能清晰地显示出来，瞒都瞒不住，捂也捂不了。

第三，土地利用总体规划直接关系到经济发展。土地利用总体规划，是对各业用地进行规划和安排。一个地区的土地利用规划做的好，规划安排的科学合理，就有利于促进各业协调进步，有利于促进经济和社会事业快速发展；否则，如果规划安排的不好，就难以保证各业用地需求，就会阻碍经济社会发展。

第四，土地利用总体规划是对土地资源保护的有力保障。土地利用总体规划是对土地利用宏观上的控制，是土地用途管制的基础。按照土地利用总体规划利用土地，能使土地发挥最大的资源效益、经济效益和社会效益，减少和避免土地资源的浪费，有力地保护土地资源，实现土地节约和集约利用。土地利用总体规划特别强调了保护耕地，对确保国家粮食安全有着重要的意义。

综上所述，土地利用总体规划极其重要，当前规划修编工作必须引起我们的高度重视。各有关部门、各乡镇（街），要充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性，把规划修编工作纳入本单位重要议事日程，切实把这项工作安排好，落实好。

二、明确任务和标准，保证规划修编工作的质量

这次规划修编工作的指导思想是：全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”这一基本国策，坚持以人为本的科学发展观，以服务于我区经济建设为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，妥善处理好经济社会发展与资源保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

规划修编工作的基本原则是：一是坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则；二是坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效益的原则；三是坚持统筹安排各类、各业、各区域用地的原则；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地可持续利用的原则；五是坚持建设占用耕地与土地开发整理补充耕地的原则，确保耕地占补平衡，保持耕地问题基本稳定。

土地利用总体规划修编工作，涉及方方面面，是一项庞大的系统工程，绝不是某一个部门的事，是政府各部门、各乡镇（街）必须履行的重要职责。在这次规划修编工作中，各部门、各乡镇（街）必须明确各自的工作任务：

（一）国土部门的工作任务。我们上一轮土地利用总体规划的期限是1996-2010年，已即将到期，本轮规划修编的期限是到2020年。整个规划修编工作由国土部门来牵头，任务是相当繁重的。国土部门还要具体搞好土地资源的评价，各项基础数据的调查，要开展土地利用战略研究、优化城乡用地结构和布局研究以及耕地和基本农田保护、节约集约利用土地等专题研究，还要编制规划文本和规划图件等等，工作量是非常大的。对此，国土部门要认真研究，抓好各项工作的落实。

（二）各相关部门、各乡镇（街）的工作任务。各相关部门、各乡镇（街），要把本单位的一些必要的行业基础数据、未来发展规划以及用地需求情况调查好，预测准，并落好位。具体要按照国土部门的要求，由你们的专业人员与国土资源分局规划修编办公室共同操作。

这里需要说明的是，2004年末我们已经作了一些基础性的工作，各个部门都安排了专业人员，搞了一次初步的调查，上报了一些数据。但有许多部门报的数据很不准确，有的根本就不可用，还有的甚至连基本的数据都拿不出来。同时，随着时间的推移，相关数据发生了很大变化，已不具有时效性，必须重新调查。这次在工作中，上报数据要认真核对，要求必须准确，不能应付糊弄。特别是未来发展数据，要让你们的专业人员搞好测算，科学分析，领导要亲自过问把关，把数据搞准确，并按要求及时报上来。【今后，土地利用总体规划的宏观管制功能将大大加强，用地审批完全要按规划进行，不符合规划的将很难批地。据国土部门讲，这次规划修编的各级规划图件，国家要求采取电子版数字化处理，并与国土资源部联网。国土资源部从网上就可以全部掌握全国每一个地块的规划用途。批地时有一点违背总体规划的都会被发现，差一点也不行。另外，由于国家直接控制，再像以前那样大量的修改规划是根本不可能的，区国土分局有再大的本事，跟省市的关系再好也没用。这一点你们应该注意。这次规划修编是一次机会，要认真预测好，规划好，如果规划不好，以后用地批不下来，就是你们各乡镇（街）、各部门的责任。】

（三）规划修编的标准及要求。前面我已讲过，由于这个规划实施后就要按此进行批地，搞的科学，对经济发展就有充分的保障，搞的不科学，对经济发展就会形成障碍。这就要求我们必须提高规划修编工作的质量，其标准就是各项利用指标综合平衡要科学，规划布局的确定要合理，落位要精准。对此，我们要有高度的超前预见性，做好科学论证，要克服上轮规划的不足，根据新时期、新形势下资源保护和经济发展的新要求，对上轮规划进行全面、合理的调整，对新规划进行科学的定位，以使新规划更好地指导和控制今后规划期间的土地利用，保障经济发展不受制约，土地资源得到有效保护，资源效益得到充分发挥。

土地利用总体规划不是单项规划，强调的是总体。我们全区总的幅员面积是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城乡居民点和85%的基本农田保护区以及不能被占用的林地等，发展空间十分有限。我们各业都要快速发展，都要大量用地，大家都争这些地，用地的矛盾显得十分突出。在规划中如何照顾全面，整体协调，综合平衡，科学布局，准确落位，是保证规划质量的功能所在和关键所在。因此，各乡镇（街）、各部门在测算规划期内的未来用地时，一定要本着节约用地和保护耕地的规划原则，实事求是地开展工作，不能呼天海地的上报计划。因为空间有限，大家都要发展，指标不可能都给你。因此，我们要精心研究，提高预见性，尽可能达到准确落位。这次规划修编，全区的规划指标分配，由区政府来统一平衡；各乡镇（街）规划的指标平衡、布局落位都由你们政府自己来定，定的合不合理是你们自己的事，以后批地再不符合规划，谁也没办法。各乡镇（街）及各村的规划由乡镇政府和街道办事处统一向区政府报计划、端盘子，同时在报用地需要计划时，要根据轻重缓急程度排出先后顺序，以便在区里平衡时统筹考虑。

三、强化措施，确保规划修编工作顺利进行

（一）要高度重视，加强领导。这次土地利用总体规划修编工作，涉及今后相当一段时期的经济建设用地，是一项事关经济发展大局的重要工作。各乡镇（街）和各相关部门务必高度重视，从现在起就要列入重要工作日程。因领导变化很大，区政府将调整土地利用总体规划修编领导小组，各乡镇（街）也要抓紧成立或调整领导组织，配齐工作人员，并要有一名领导负责这项工作。各部门也要抽调得力人员和专业骨干，明确任务，落实责任，使这项工作有专人抓，有专人负责。

（二）要加强协调，密切配合。由于土地利用总体规划涉及面广，是多层次、多部门的系统工程，各乡镇（街）、各相关部门要根据发展计划和远景规划，抓紧制定好自己的用地方案。各乡镇（街）、各相关部门要与区修编办公室紧密联系，明确各自的任务和工作内容，谁的任务谁负责，不准找任何借口和理由推拖，耽误工作的区政府要追究责任。同时，各乡镇（街）、各部门之间要相互配合，搞好协作，共同把这次土地利用总体规划修编工作完成好。

（三）要严肃认真，保证质量。鉴于土地利用总体规划的极端重要性，各乡镇（街）、各部门一定要严肃认真对待。对这样一个长远的、涉及全社会的重要规划，不下大功夫、大力气，不多动脑筋，不认真细致是无法保证质量的。修编工作搞得科不科学、质量高不高，直接关系到今后用地工作是否顺利，对此我们大家都有责任，而且是历史责任。因此，我们各乡镇（街）、各部门一定要本着对历史负责，本着为官一任、造福一方的精神和态度，认真细致地把这项工作抓好抓实。