农场土地规划范文

导语：如何才能写好一篇农场土地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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基于AHP方法的土地资源优化配置评价

1评价方法的选择

层次分析法（简称AHP）是由美国运筹学家、匹兹堡大学教授萨第（A.L.Saaty）于20世纪70年代提出的，是一种强有力的系统分析+运筹学的决策分析方法，对多因素、多标准、多方案的综合评价及趋势预测相当有效。它能够反复统一处理决策中的定量与定性问题，直到接近客观要求，在处理复杂系统的评价中有独特的优点。由于它在处理复杂问题上的实用性和有效性，被广泛用于社会、经济、管理等领域。其基本原理是：首先将决策的问题看作受多种因素影响的大系统，按照它们之间的隶属关系把这些相互关联、相互制约的因素从高到低构造递阶层次结构。然后请专家、学者、权威人士对同一层次各个因素两两比较重要性，构建判断矩阵，并利用和积法、方根法等方法求取最大特征根及其对应的特征向量，并对判断矩阵的一致性进行检验，最后得到指标。

2评价指标体系的构建

根据土地资源配置的实际情况及其指标体系的科学性、前瞻性、目标性、可量化性等原则，结合有关专家的反馈意见和本文的研究目的，本文从环境、经济、社会三个方面进行讨论。土地资源经济指标是对实现士地资源优化配置目标的手段进行描述；社会指标是对土地资源优化配置的目的进行描述；生态环境指标是对实现土地资源优化配置目标的基础条件进行描述。本文以环境、经济、社会三大子系统作为准则层，15个三级指标建立了一个三层次的综合评价指标体系来评价双河农场土地资源配置效率（表1）。

3构造两两比较判断矩阵

构造判断矩阵过程中，邀请多名专家或决策者回答，对于目标层A，其准则层Bi和Bj比较时哪个更重要，重要多少，对于准则层B，其指标层Ci和Cj比较时哪个更重要，重要多少，且对重要多少赋予1~9的比例标度（见表2）。专家根据上表中1~9的标度对经济（B1）、社会（B2）和环境（B3）的重要性作出判断，得到准则层B对于目标层A的判断矩阵（表3）。同理，分别得到指标层C对于准则层B的判断矩阵（表4、表5、表6）。

4层次排序及一致性检验

利用MATLAB软件中的Mathematics命令求出各判断矩阵的最大特征值λmax，根据CR=CI/RI（CI=(λmax-n)/(n-1)，RI的值可从表7中查出）计算CR，当CR<0.1时，即认为判读矩阵具有满意的一致性；否则，则需要调整判断矩阵直到具有满意的一致性为止。对判断矩阵A-B进行层次排序及其一致性检验：CI=0.005，CR=0.009<0.1对判断矩阵B1-C进行层次排序及其一致性检验：CI=0.048，CR=0.043<0.1对判断矩阵B2-C进行层次排序及其一致性检验：CI=0.028，CR=0.025<0.1对判断矩阵B3-C进行层次排序及其一致性检验：CI=0.055，CR=0.049<0.1通过一致性检验，各判断矩阵均具有满意一致性。

5指标的无量纲化处理

在综合评价体系中，单项评价因子起着结构单元的作用，它是建立评价体系的基础。首先对各评价因子进行无量纲化，得到介于[0，1]之间的各评价因子的单项指数值。本文运用直线型方法对指标进行无量纲化处理。评价指标一般分为正向指标或负向指标两种形式，其处理公式为：Pi=Xi/X0（式中：Pi为单项指标值；Xi为某指标的现值；X0为该指标的基准值；n为系数，当Xi为正向指标时，n为1，当Xi为负向指标时，n取-1）。

6目标分值的确定

在建立指标体系后，对土地资源配置效率进行评价时，以定量计算为主，在选择评价模型时，本文采用了加权综合方法，其中总评分值P表示土地资源优化配置程度，则有：

7评价结果分析

将土地资源配置程度划分为优、良、中、低、差五个状态(见表8)。根据以上步骤计算出经济、社会、环境的评价指数，再据此进行双河农场土地资源配置效率的总体评价，结果见表9。从表中可以看出，双河农场土地资源配置效率总体上处于较低状态，其综合评价值为31.60，说明其经济发展水平和土地利用率较低，土地利用结构不合理。各因素的评价分析如下：

7.1双河农场经济评价值为33.18，可以看出其经济效益一般。这主要是第二产业、第三产业不发达，土地利用效益低造成的。说明双河农场还处于工业发展的初级阶段，工业化程度很低，需要加强第二、第三产业的发展。

7.2双河农场社会评价值为31.87，社会评价值较低的主要原因为恩格尔系数较低，说明双河农场食品支出总额占个人消费支出总额的比重仍然较高，居民生活水平较低，需要进一步提高人民物质生活和精神生活，另外土地利用规划合理性评价值较低，为提高土地资源优化配置，需进行合理的土地利用规划。

7.3双河农场环境评价值为30.99，其得分较低，反映了生态环境较差。这主要是因为双河农场不注意科学耕种，在自然力的影响下，易造成水土流失。至于土地受污染面积指数得分较低，反映了农场在发展工业过程中，对企业的排污控制不严。

优化双河农场土地资源配置的建议

1完善土地规划

近年来，双河农场的经济和社会发展、资源利用和环境保护的总体形势发生了巨大变化。在新形势下，为了改变传统的土地利用模式，要以严格保护耕地为前提，综合平衡与协调土地的总供给与总需求，协调好农业用地和非农业用地的关系，对由于人口增加和城市化规模扩大所必须占用的耕地，应制定具体的土地规划。控制土地供应量。为改变土地粗放利用的局面，实现土地集约高效利用，必须用前瞻性眼光制定土地利用规划和城市规划，尤其做居民点用地总体规划，走真正集约化道路。实施严格的用途管制、严格的基本农田保护制度、确定明确的耕地保有量面积，做好土地资源的总体规划，并注意规划层次的衔接，规范编制周期，提高土地规划的科学性和可操作性。

2合理整理建设用地，严格控制建设用地占用耕地

双河农场建设用地规模偏小，难以适应城镇化、产业化发展的需要。加快基础设施建设对于双河农场的经济发展以及改善地区交通运输等基础条件有着重大的推动作用，有利于建立一个良好的投资环境。但是为了严格控制非农建设占用耕地，新增建设用地供给应主要来源于对城镇居民点的整理。

3提高土地生产力

实践经验告诉我们：在土地资源的开发利用过程中，土地的生产力与对土地的投入量是密切相关的。所以为了提高土地生产力我们应从以下三个方面入手：一是要多渠道筹集资金，尽可能的争取国家对双河农场土地资源的投资和支持，形成多元化投资机制，为土地开发利用提供物质基础。二是确立以经济结构调整为核心，通过科技创新，不断加快科技成果转化的发展思路，实施科技兴场战略。三是加强中低产田的改造力度，提高耕地质量和生产力，并以提高耕地质量等级为目标，培肥地力，用养结合，防止土地退化。

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自古以来，我国就是以农业为传承的农业大国。因此在相当长的时间里，我们的国家和农村劳动者对农业生产的态度是一致的；在那时，农业是国家的支柱产业，是国家税收的主要来源。当然农业也是国家和社会稳定的基石。所以，那时我们的国家非常重视农业。同样是那时，农业生产的收入也是我们农村劳动者的主要收入来源。所以他们也非常重视农业。回看历史，我们会惊人地发现，国家和农村劳动者都重视农业的这种状况持续了数千多年。

可现在，改革开放短短三十年，随着国家工业和服务业的快速发展，农业在国民经济总量中的比重已急剧下降到了百分之十五以下。如果单独讲GDP，那么我们国家对农业这个产业是完全可以忽视的，可是社会再怎么发展。人们还是要吃饭，如果没有农业，这饭从哪里来？所以在今天，农业作为国家和社会稳定基石的作用依然存在。因此我们的国家也仍不得不重视农业。而在农村和农村劳动者方面情况却大有变化；也正是由于国家工业和服务业快速发展的原故，我们农村劳动者有了大量外出打工，经商等机会。也就是在这打工和经商的过程中，我们农村以前的所谓副业收入，已大大超过了主业——农业生产的收入，另外，我们的工业和服务业的快速发展同时还促进了我国城市的急剧扩张，而这扩张带来的直接问题就是征地，那么，这时我们的许多沿海开发区农村和城市周边农村也就有了转让土地得以分享工业成果的机会，在这丰厚的土地转让收入面前，农民的农业收入那更是少得可怜。所以自温饱以后，我们的农村劳动者就普遍不再重视农业，这在农村的具体表现就是。今天，我们的农村出现大量的土地抛荒的现象。

那现在我们就可以得出这样的结论，即在当前农业生产这个问题上，国家和农村劳动者的态度已不再一致。而为了实现一致，所以国家不仅取消了农业税，而且还制订了农业补贴政策，而且随着人民生活水平的提高，我们国家的农业补贴支出还会大量增加。

在当前，我们国家仍然重视农业，而农村劳动者却普遍不再重视农业的时代背景下，我们来谈新农村的农业发展规划，那当然我们既要保证国家农业的发展目标，同时也要考虑到农村社会情况的实际变化。那我们具体应该怎样做呢。

现在我们还是先回到普通农村（庄）的系统改革方案中来。当普通农村初步完成村居点的建设任务后，村集体就必须马上重新划分承包地（方案应早定，早公布），同时也要根据情况进行新的农业发展规划。其具体举措是：

第一．原则上全村土地，集体所有；在集体面前，人人平等。但对多年土地承包过程中遗留并产生的某些个人既得利益，集体仍保证村民十年以内收益。

第二．在土地重新承包之前，集体将每家每户的宅基地，自留地，现有承包地全部丈量登记，同时还要将各生产队的水库，山林等公共用地重新丈量登记并折算到户。在这里，宅基地，自留地是当作承包地来丈量，而重新土地承包时，这些地仍会优先承包给该村民（除非自己不想要，如自留地就可能会这样；另外是水库，水库应按水面积丈量，但在折算到村民时，就可变成承包田。至于山林，除了有石头，有树木的山林外，山林其它未垦的土地做为承包土地折算到个人（折算标准应可协商）。

第三．集体将村民的所有承包地收回，然后，根据当前绝大多数农户的承包能力和承包意味，同时也考虑到村农业市场化，现代化的需要，集体在重新分包土地时，并按村民承包权的百分之七十的标准返包给村民。余下的百分之三十，由集体在距离村居民点较远的地方一次划出，经集中整治，并改造成若干个集体农场，然后再公平发包给部份村民，目的就是；集体要在村内建设农场，把小数村民培养成农场主，然后在他们的带领下，实现全村农业的市场化，现代化（这个话题我们需要另外讨论）.

第四．集体重新分包土地时，集体可将村内土地分近地（即离村距民点较近），远地和村农场用地这三类，而在远地方面又分远地，远田。经协商后，距村居民点较近村近地，所有村民承包量一致，且不论田与地，一律当田来承包（因为土地分包后，近田也大部份会被村民当地种菜）。至于远地，远田，则大家也是一样多。对于多交地给集体的农户，在集体承包村农场，山林时可多按比例多分承包费（至于多收年限，侧应在十年左右加以讨论）。

第五．需要注意的是；1.短期不打算入住村居民点的农户，集体可视情况，将该农户应有的承包地，尽量全部划到该农户的房前屋后。2.有村民土地抛荒时，集体除通过土地调整将抛荒地转给村农场承包外，集体也可考虑将村承包地让给其它村民承包3.村水库以及一些水塘周围水田，一律应当村农场用地优先一下性划出来，以便建设村的水库农场，这对水库的立体开发，水库的扩容，水库堤坝加固都有好处，另外这同时也直接关系到全村的农田水利工作。4..每个农户承包地按面积，尽量只分四块地。5.这些年有的农家人口增加，有的农家人口减少，集体应一并清算，但前提是，这些数目应按原规矩先在各自的生产队算好，摊匀。6.非本村居民入住村居民点，在有村民抛荒的前提下，也有机会承包村的近地，但必须交纳相应的承包费（农民自己承包却有补贴）。7.在村居民点外，村集体应划出若干土地供村老人协会使用。8.村民在村居民点的建房面积和公摊面积都按水田面积来冲抵村民的承包权。但这些面积可完全市场化，私有化。9.村民土地抛荒一律交集体处置。

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【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨

1 前言

公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。

2 乡镇土地利用总体规划的情况

我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。

3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容

4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况

4.1 研究区概况

白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。

2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。

4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题

4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出

由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。

未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。

4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高

在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。

4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低

由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。

4.2.4 规划编制缺乏公众参与

我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。

4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性

上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

4.2.6 规划的现实地位不高

规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨

5.1 要增强特色分析和公众参与

公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。

5.2 与变更调查工作的衔接

土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。

本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。

5.3 指标图数的一致性

为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。

5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题

在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。

5.4.1 基本农田与基本农田保护区

基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。

5.4.2 一般农田与一般农地区

基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。

5.4.3 基本农田保护率的计算

用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。

5.4.4 基本农田保护区位调整

区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。

6 结束语

乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。

参考文献

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[4]涂春松.乡镇土地利用总体规划可操作性思考[J]，1994-2011

[5]诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究[J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005

[6]乡镇土地利用总体规划编制规程

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归根结底，农民养老水平的提高还是要靠收入水平的提高。农民收入水平的提高，最终出路是将农民引入现代分工系统，让兼业小农转变为专业农户。为此，要逐步将现有农民引入城市经济部门，提高城镇化率。专业农民的收入达到城市平均水平后，其养老水平才可能与城市居民看齐。但在今后较长时期内，大部分既难转变为农场主、又不能被城市接纳的兼业小农，仍将面临养老的窘迫。这部分农民的养老将是中国社会面临的一个难题。

如果换个角度看，上述这部分农民也不是没有其他养老资源。如果通过土地制度改革，盘活农村建设用地，将给这部分农民增添养老财力。按地理学家的意见，我国适宜人类居住生活、农业条件较好的土地在60亿亩左右。这其中城镇村及工矿用地约4.3亿亩。在4.3亿亩的各类建设用地中，农民掌握的集体建设用地近3亿亩，去掉农庄占地及复垦与废弃的村庄占地，保守说，将来会有1亿亩农村建设用地可转化为城市建设用地。按照市场化国家土地价值的一般情形推算，1亿亩建设用地的市值约为240万亿。若这个价值的一半在未来30年里陆续变现作为养老基金使用，也是一个庞大的资源。

要大胆解放思想，深化土地制度改革。应加快修订相关法律，完善农村土地确权颁证工作的具体政策，依法确立农民的永久性土地财产权。土地确权时应以家庭为单位，将土地登记在家庭长辈名下，保护他们的土地遗赠权利，提高他们在家庭中的经济地位。提高农村建设用地的征收价格，使农村宅基地真正体现农民的财产特性，以提升农村老人所拥有的经济资源价值。

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关键词：黄山市；养殖业；调查

中图分类号 F326.3 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）15-138-02

“十一五”期间，在市委、市政府的高度重视下，黄山市养殖业取得了长足的进展。无论从畜禽饲养总量、出栏量，还是畜禽产品质量都有很大程度的提高。但近几年来，受国内养殖业发展大环境和周期影响，黄山市养殖业发展不景气，养殖业从业者感到身心倍受煎熬。为对黄山市养殖业发展现状有个全面的了解，笔者及同事采取上门走访、坐谈、发放调查问卷的形式，对市、区县畜牧兽医局和157户养殖企业（场、户）进行调查，现将调查结果汇报如下：

1 黄山市概况

黄山市位于安徽省最南部，地处皖、浙、赣三省交界处。属亚热带季风气候，四季分明，雨量充沛，光照充足，年降水量1670mm，全年日温稳定在10℃有227～237d，年无霜期约236d。黄山市面积9 807km2，耕地面积49 333hm2，人均耕地467m2。现有人口147.42万，其中农业人口110.82万。黄山市粮食生产以水稻为主，不能自足。黄山市是全国闻名的旅游城市，是徽文化的发源地，拥有世界著名的旅游景区―黄山风景区。2013年，全市旅游业接待量达3 732万人次，旅游总收入314.5亿元。

2 养殖业发展现状

2013年黄山市畜牧业总产值19.7亿元，占农林牧渔总产值37%。养殖业以养猪为主，其次是蛋鸡，蜜蜂。蜜蜂作为特色养殖，饲养总量达20.1万群，占全省饲养总量的1/4以上。2013年末全市能繁母猪存栏4.718 6万头，生猪存栏68万头，全年生猪出栏98万头；家禽存栏389万羽，大牲畜存栏2.8万头，羊存栏0.97万头，蜜蜂20.1万群，肉类总产量9.9万t，禽蛋2.9万t，产蜂蜜1.3万t，蜂王浆1 200t。全市拥有国家级畜禽标准化养殖场4家。

3 养殖业发展特点

3.1 散养户养殖数量和规模比重缩小，规模养殖户数量和规模比重增大 2013年，全市生猪存栏68万头，其中农户散养占60%，年存栏50头以上的规模养殖比重占40%，而市场贡献率正好相反。随着社会工资快速上涨，养殖比较效益低，农村散养户都选择外出打工，空圈现象比较突出。

3.2 养殖业专业合作社、家庭农场数量增多 随着国家对农民合作社、家庭农场的扶持，我市涌现出了一大批农民专业合作社、家庭农场。截止发稿时，我市注册成立的各类养殖业专业合作社和家庭农场已有250余家。合作社的牵头人和家庭农场主都是这个行业的领头人、养殖大户和农民经纪人，他们有一定的养殖经验，在当地都有一定的名望，能起到很好的示范作用。

3.3 地方品种资源丰富，保护和开发利用有待提高 我市畜禽地方品种资源丰富，有皖南花猪、皖南黄牛、黄山黑鸡、皖南中蜂等。现已建成的有皖南花猪、黄山黑鸡、皖南中蜂等遗传资源保护场，对地方品种资源保护起到了一定作用，但由于缺乏资金保障，保种难度大，目前，省农委、黟县、徽州区政府对黄山黑鸡、皖南中蜂投入资金较大，黄山黑鸡、皖南中蜂保护取得实质进展。

3.4 畜产品品牌和认证标准增多 黄山市近年注册的畜产品牌和各种认证增多，徽州区养生源的蜂产品已通过了ISO9001和绿色食品认证。

4 养殖业发展面临的问题

4.1 养殖业文化已经起步，营销力度有待加强 养殖业文化的发掘、打造和营销已经引起黄山市养殖业从业人员的重视，养殖业文化已被越来越多的人们所接受，其中不乏有黄山市乌金园猪文化博物馆、黄山市养生源蜂业有限公司蜂产品展示厅、养蜂人家等一批宣传养殖文化的民间组织，但仍存在宣传力度不够，社会知名度不高，没能发挥推动养殖业发展的效果。

4.2 管理粗放，标准化程度低 据调查，散养户养殖的畜禽以自食为主，饲料以自产的农副产品和剩饭剩菜为主，少量购买玉米、豆粕等，圈舍卫生条件极差，防疫主要依靠政府。生猪存栏50～400头，家禽存栏1 000～10 000羽的养殖场（户），一般从业人员以自家劳动力为主，忙时请人帮忙，养殖圈舍多以房前屋后的空地修建或闲置的空房改建而来，缺乏很好的规划设计，他们一般采购成品饲料，聘请村防疫员做防疫工作，除使用政府提供的强制免疫疫苗外，还根据自身猪场发病规律，制定适合自身猪场的免疫程序。生猪存栏400头以上，家禽存栏10 000羽以上的养殖场，养殖场经过很好的设计，养殖人员以聘用社会劳动力为主，聘有专业的技术员，制定完备的转舍、换料、用药、免疫程序，有饲料加工车间，一般采用浓缩料或自配料。

4.3 机械化程度低，设施简陋 据调查，生猪存栏50～400头，家禽存栏1 000～10 000羽的养殖场（户），由于受养殖场地限制，养殖设施较为简陋，由养殖场根据生产需要自行设计、改建和安装，设施使用时存在使用效果差，隐患多。生猪存栏400头以上，家禽存栏10 000羽以上的养殖场，选址相对规范，布局合理，设施较完备，设施设备都是经过专门的养殖设备生产企业到场设计、安装的，使用效果好、安全、耐用。

4.4 从业人员年龄老化，文化程度低 据调查，157户养殖企业（场），从业人员628人，其中男性471人，占75%，女性157人，占25%；55岁以上302人，占48%，35―55岁189人，占30%，35岁以下127人，占22%；初中及初中以下文化490人，占87%，高中及以上文化138人，占13%，会上网的有226人。当问及生产中遇到棘手的问题，327人选择第一时间咨询同行和政府的兽医部门，157人选择咨询兽药经营者，120人选择上网查询，182人参加过相关企业组织的培训班，367人参加过政府兽医部门组织的养殖技术培训班。

4.5 土地规划审批难 据调查，157户养殖场（户），都曾经或正在为土地问题困扰过，他们很多都将养殖场建在村庄、道路及河道附近，或多或少存在影响群众正常生产生活和环境污染问题，有25户曾经被周围农户举报过；有40户建设在政府规划的养殖小区内，但他们反映养殖场间距太小，交叉感染机会增多，养殖品种不一，许多疾病越来越难治，饲料报酬降低。随着社会发展，很多建设期限较长的养殖场迫切期望重新选址，但受地域影响，规划审批难，一定程度上制约了养殖业的发展。

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[关键词] 开发区 城镇化 土地 集约 利用

当前，世界经济已经进入“新经济时代”，城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是推进工业化、现代化的重要标志。然而我国城镇市化快速发展过程中每年占用大量农用地，这些土地是否能够合理利用和集约利用将影响整个城市可持续发展，因此城镇化过程中土地集约利用问题是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题。城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地，更需要合理规划和利用增量土地，如果城市增量土地规划不合理，与现有城市功能和土地结构衔接较差，即使投入再多的资金，容积率和使用强度再高，非但不能实现最佳利用效果，甚至会出现负效应。

在包头稀土高新区城镇化发展过程中，如何合理地开发、集约利用土地资源、进行优化配置，是摆在高新区面前一项重要的、不可回避的问题。本文从高新区社会经济几个不同阶段的发展情况入手，对高新区土地管理以及开发利用的过程、社会经济发展与土地利用之间的矛盾、以及土地开发利用的创新性实践进行总结分析。

包头稀土高新区在地理上位于包头市城区南郊，区内规划为工业用地的土地原来的使用性质大多为农村集体土地，国有存量土地有限。2001年以来，在稀土高新区经济高速发展的背景下，土地资源与经济社会发展的矛盾开始不断凸显。首先，周边各旗县区小开发区的不规范竞争使稀土高新区土地资源利用工作十分被动，使得稀土高新区相对有限的土地收益不能支撑工业园区土地资源的有序利用开发。其次，稀土高新区现有可用存量建设用地有限，供地矛盾突出,特别是2003年以来，国家土地紧缩政策的影响下这种现象更为严重，难以满足稀土高新区良好发展的项目建设的用地需求。第三，现行土地管理体制与包括稀土高新区在内各类健康发展的国家级高新技术产业开发区的经济增长形势不相适应。

为解决上述矛盾，稀土高新区在城镇化、经济发展的过程中进行了一系列的土地开发、集约利用的创新实践，在解决集约用地的问题和三农（农业、农村、农民）问题上，既学习和借鉴了外省其它地区的一些做法，又根据自身的实际情况，进行了一些探索，在乃至中国西部地区首先做出了一些创新性的实践。稀土高新区集约利用土地的措施主要有：

一、大力盘活存量国有土地

1998年以来，稀土高新区充分发挥包头市近郊地区土地资源较为充足的优势，牢固树立经营城市的理念，大力加强土地储备，不断完善土地收购储备机制，通过盘活存量、清理闲置用地、整建制转制等方式收购、储备土地 27277.09亩，有力地保障了高新区基础设施建设、招商引资项目用地的需求。1998-2003年，稀土高新区以盘活区内的国有大企业――包头钢铁（集团）公司农场土地为工作重点，积极协调包钢（集团）公司先后收购了多年来土地闲置、土地利用效益低下的包钢农场土地共计3344.48亩，重新进行了优化配置，提高了单位面积的投资强度,加强集约利用,较好地发挥了土地的效益，保障了各项建设的用地需求。

二、抬高工业项目入区门槛，有效地提高了土地利用效率

主要采取了以下措施：1、首先从招商引资源头进行控制，严格控制工业项目各项投资指标；2、政策引导企业提高土地利用效益；3、加大土地监察力度；4、加大依法收回闲置土地力度；5、实行企业退出机制以提高高新区土地利用效益。

三、将“城中村”土地全部实行国有化

稀土高新区“城中村”，由于受历史条件影响，规划不完备，建设不规范，改造难度大，已成为制约稀土高新区城镇化快速推进、影响城市形象的一个重要因素，随着稀土高新区的社会经济的快速发展，位于高新区内部的城中村改造的问题势在必行，为此，稀土高新区将经营城市、解决土地供应问题与提高农民收入、解决“三农问题”结合起来，创造性地开展了农村整建制转制工作。2001年以来，为促进城乡“二元”结构向“一元”结构转化，加快“城中村”集体土地国有化进程，高新区先后对所辖的南壕、高油房、沃土壕、武银福村、曹家营子村等城中村实行整建制转制，使原来土地面积23932.61亩，人口7566人的“城中村”彻底实现了城市化，土地资源重新得到科学规划、合理配置，所有转制农村均按照公司制模式组建了集体经济性质的经济实体，集体经济也走上二、三产业快速发展的良好轨道。转制后，经过统一规划，各村都兴建了“新农村住宅楼”，农民的根本利益和长远利益得到了保障，高新区项目建设用地也得到了较好的解决，与原来“城中村”浪费土地的状况相比，土地集约利用的效果显著。实践证明，实施农村整体转制是推进农村城镇化进程、集约利用土地、解决城区发展空间不足和 “三农问题”的有效途径。

稀土高新区的城镇化发展历程充分体现了高效、集约使用土地的原则，应该看到，土地集约利用过程中不断提升土地的投入产出效率是大势所趋。高新区为进一步提高土地利用效率，对投资强度做出硬性规定：要求土地投资强度一般在75-204万元/亩；固定资产投资小于5000万元的项目，原则上不单独供地，稀土高新区以占全市约10%的用地面积，吸引了全市超过五分之一的投资，2005年单位建设用地的技工贸总收入产出接近全国五十三个国家级高新区单位工业用地技工贸总收入产出平均水平。稀土高新区土地集约利用下一步的重点是对建成区现有土地的再开发和挖潜改造，走内涵式发展道路，从而使得高新区的土地集约利用效率不断提高。

实践经验表明推动土地集约利用的长效机制要市场与行政机制的协调统一。既需要土地市场的健全和发展，又需要政府主管部门借助科学创新，改变观念，综合运用市场与行政的手段来提高城市土地集约利用水平和管理效能。稀土高新区城镇化过程中的征地拆迁工作也面临着许多的问题和困难，如何解决征地拆迁安置资金短缺和政策碰撞是当前最直接、最紧迫的问题，宜放在突出地位优先加以考虑，实践中可通过多渠道融资和加大招商引资力度，先解决历史遗留问题，然后统一新征征地政策，同时规范征地行为，使工作程序化、透明化，并要加强征地机构内部管理，提高服务意识和行政水平，倡导社会正气，杜绝腐败等。

包头稀土高新区在土地集约利用方面做出了一些有益的探索和实践，带动了城镇化、经济社会的快速发展，高新区已具备了强劲的发展后势。稀土高新区要进一步提升土地集约利用水平，科学规划，合理开发；提高项目质量，合理培植产业结构；控制土地供应总量，转变供地方式；加大土地收储力度，切实盘活存量土地；以服务承诺为契机，改善区内投资环境。今后包头高新区要在土地集约利用和经营城市等方面有更多创新和实践，使土地集约利用成果在高新区城镇化进程中发挥有效作用，从而构建更加和谐的高新区。

参考文献：

[1]毕宝德，土地经济学（第五版）[M]北京：中国人民大学出版社，2006.

[2]李俊夫，孟昊.从“二元”走向“一元”析城中村改造中的土地制度突破及其意义[M]北京：中国建筑工业出版社，2006.

[3]卢新海，开发区发展与土地利用[M]北京：中国财政经济出版社，2005.

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“十二五”期间，如何加快推进农村改革，从而建立城乡一体化的体制机制，是摆在中央面前的一大重要课题。在不久前闭幕的十七届五中全会上明确提出，“十二五”期间要着力保障和改善民生，推进基本公共服务均等化。2010年1月1日 《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》正式出台，纲要的牵头人正是迟福林，他多年来致力于研究改革开放进程中的重大问题，在政府转型及公共服务均等化领域尤其深入，提出“‘十二五’期间农民工应该成为历史”、“以城市化为重点推动城乡一体化”等观念。对此，《小康》记者就城乡统筹主题专访了迟福林。

土地制度改革是城乡统筹突出矛盾

《小康》：您认为城乡统筹的关键环节是什么？应该从哪几方面突破？

迟福林：城乡统筹从大的目标上来说是加快推进城乡一体化的进程，从现状看，我国城乡发展差距不是在缩小，而是在扩大。这些问题产生的焦点在哪里？首先就是农民工问题，要把有条件的农民工市民化，因为这首先涉及到农民的实际利益水平，农民工市民化不解决，因为身份限制而只能获得不公平的劳动报酬；第二，农民工劳动报酬上不来，直接影响农民的实际收入；第三，农民工不市民化，那么城市化也会受到影响，城市化首先是人口的城市化，农民工是推动城市化进程的重要因素。

城乡统筹另一个焦点问题就是城乡公共服务均等化，“十一五”期间在推进公共服务均等化上有一定的历史性的突破，“十二五”期间如果把制度可以统一和衔接（比如农村养老制度、新的农村合作医疗），这对于促进城乡一体化有相当大的作用。城乡公共服务均等化在缩小城乡差距上有重要的因素，所以“十二五”期间要加快推进城乡公共服务均等化进程。

城乡统筹突出的矛盾就是土地制度改革问题，土地问题的核心就是能不能解决农民的土地权益。现在出现的土地换社保，合村并村是不妥的，我是反对的。城乡一体化的本质是缩小城乡差距，明显提高农民的收入水平，农民到城里做同样的工作应该有相同的收入水平，土地永远是农民自己的财产，土地换社保的做法实际上是侵犯了农民的利益。

《小康》：有专家称，“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地，您怎么看？如何避免城乡统筹变成新一轮圈地运动的助推器？

迟福林：城乡统筹的实质是城乡一体化，但在实践中，在追求GDP总量的过程中，城乡统筹变形的情况确实还是有的，而且有的还相当严重，以城乡统筹的名义做土地文章，瓜分农民土地，这个倾向确实存在。城乡统筹的目的是明显提高农民的收入水平，要确保农民的土地，土地收益的大部分应该返回给农民，而不是搞城市的基础设施建设，所以国务院开会要规范城乡土地挂钩的试点，现在不建议扩大。

《小康》：现在有这样一个现象，农民工表面上是可以到城里去了，但实际上并没有享受到对等的社会保障，他们认为在农村好歹有一片土地，但到了城里什么都没有了，只是户籍上改成城市，他们觉得还不如在农村好。

迟福林：这个问题是观念上的一个误解。农民工进城来，不等于剥夺土地，不管怎么城市化，农民土地所有权是长期稳定的，只是在家庭基础上有继承权，转让土地要遵循自愿原则， 这只是农民一个个体选择而不是群体行为。在符合城乡土地规划的前提下，要统一建立完善农民工土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

成都和重庆部分做法是值得推广的

《小康》:城乡统筹发展到底到了怎样一个程度？中部、西部、东南沿海等不同地区是否应该有不同的侧重点？

迟福林：中国的城乡统筹从历史上说是到了一个十分关键的阶段。从现在看，城乡统筹和整个发展方式的转变紧密结合在一起。在不同的地区有不同的方式。比如在东部，推进城乡一体化是一个最突出的问题；在西部，加大农业的投入可能是一个最主要的问题；少数落后欠发达地区以农业为主地方，面临的问题就是以工业反哺农业的程度，能不能调整财税结构，加大对农业的支持，取决于国家的支持程度；最后经济条件比较恶劣的地区就存在国家再分配的问题，加快推进公共服务均等化，底线确保，制度统一，使他们能享受最基本的标准，落后地区公共服务均等化会更加突出，区域特点不一样，城乡统筹的任务也是有所不同的。

《小康》：中国大部分省份都在搞城乡统筹，而各地的措施和经验也都不尽相同，重庆、成都是国家级城乡统筹试验区，能否对这两个城市城乡统筹发展的情况做一简短的评价。

迟福林：我对他们的研究不够。成都和重庆部分做法是值得推广的，比如成都提出的加快公共服务均等化进程，比如说对愿意来城市的农民实行市民化，比如重庆做的“未来十年”，这些是有一定的普遍意义。但是里面有一些做法是值得商榷的，比如土地换社保，消灭村庄，是不科学的，这仅仅是试点，在全国普遍推开不成熟。

以城市化为重点推动城乡一体化

《小康》：广东率先提出公共服务均等化纲要，您有何评价？

迟福林：广东做了一个大手笔，把城乡统筹和结构调整相结合，广东不是就公共服务均等化谈均等化，而是以发展方式转变改善民生大局。在这个大目标下，广东大幅调整支出结构，从原计划的8000亿投资追加到2.4万亿。到2020年，珠三角将建立起覆盖城乡、功能完善、水平在全国领先的基本公共服务体系。

《小康》：这中间有没有遇到过什么障碍？广东公共服务均等化模式适合在全国推广吗？

迟福林：这个事情广东省委省政府酝酿了很长时间，总体上实施一年中还是比较顺利的。广东的做法有一定的普遍意义；第一，一定要把公共服务均等化同整个发展方式的转变结合在一起；第二，受财力影响，但主要矛盾是财政支出结构，广东在财政支出结构上是下了大决心，这两条在全国来讲有普遍意义。很多地方不愿意做不是没钱，而是不愿意改变支出结构，广东不是钱多了，而是把原有大盘子里的钱结构大幅度调整，当然很多欠发达地区面临中央转移支付的问题，需要加大转移支付。

《小康》：是以城市化为重点推动城乡一体化还是以城乡一体化为重点促进城市化？

迟福林：从实际情况看，城市化水平与地区城乡差距成反比。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。在城市化快速发展的大背景下，应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制，以多种形式推进省直管县改革。

国外城乡统筹模式

美国：城乡统筹的成功措施包括发展农业规模经营，鼓励农民发展农业以外经济，加大对农民的直接经济补贴，2000年美国政府支付给农民的直接补贴超过了100亿美元。重视职业技术教育，加强农村基础设施建设和社会事业建设。运用税收手段推进城乡协调发展，从20世纪50年代后期，美国出台一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。

法国：城乡一体化的措施主要有：建立新城以缓解大城市的压力。加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。逐步完善城乡统一的社会保障体系，法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。注重税收的协调作用，从20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎搬迁到郊区的企业，则给予60%的搬迁补偿费。

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一、集镇、村庄用地规划及建设现状

在集镇建设和发展方面，2001年，市为了适应发展，进行了一次规模较大的撤乡并镇工作，使集镇的区域得到扩大。同时，经济的快速发展，也使集镇规模急剧扩张。据统计，近十年来集镇的区域面积已扩大一倍以上，镇域内的建筑面积增加两倍以上。工业经济的发展为农民带来了几倍于农业收入的财富，使得越来越多的农民放弃传统的农业劳作，而加入到工厂上班做工。据统计，有%以上的户藉村民搬迁至集镇甚至城区居住，甚至有些村民小组有一半以上住户已在集镇工作、生活。同时，由于工业、服务业得到快速发展，吸引了越来越多的外来务工人员。为方便工作、生活、娱乐，一般借居于集镇或集镇周边，使得集镇人口中外来人口急剧增加。因此，强化土地流转，加快集镇的规划建设势在必行。

在村庄用地规划方面，随着新农村建设的不断深入，我市村庄规划建设工作进展顺利。截止2009年底，%的行政村所在地完成了规划。为严格执行新农村村庄建设规划，大部分已规划的村庄，农民建房都能够按规划的要求进行。但在调查中，我们也发现在村庄规划建设管理中存在的一些问题。

二、现行土地管理机制中普遍存在的问题

一是农村土地所有权权能被极大地限制。农村集体土地与城市国有土地同地不同权，村民集体所有土地所有权在法律地位上与国有土地所有权处于极不平等的地位，集体土地所有权权能残缺不全，其使用、收益、处分等权利受到诸多的限制，如未经批准不得改变土地用途、不能转让、抵押、投资入股等。农民集体土地的收益、处分权，怎样收益、处分，都只能服从国家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主体共同表达意志。这背离了法律意义的财产所有权基本权能的范围。

二是现行农地流转制度影响了统筹城乡发展。目前我市农业人口大量转移，转移到城镇的农民对土地的依赖性大大减少，土地为他们提供的生存保障功能实际上难以实现。一定比例的农民已经进城定居并购置了房产，其在农村的房屋已经闲置、承包土地也抛荒，如果绝对不允许农民处分宅基地及房屋和承包地，将会造成土地资源的长期空闲和极大的浪费。与此同时，在极少数允许流转的情况下，普遍存在着流转主体混乱和不合法的现象，乡（镇）、村级集体经济组织、村民小组、村民委员会、村民等都在作为流转主体，并且缺乏合理的土地价格形成机制。另外，土地流转过程中行政干预过大，这些直接导致农户处于极端弱势的地位。

三是现行的土地管理制度造成了人人分地，户户种田的局面。这不利于土地集中，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农村中来，也不利于节省成本和开支。

四是土地使用权属流转难。因30年不变的土地承包政策，导致农户承包的规划建设留用地、待置换用地调剂难。由于缺乏有效的可操作的政策和措施，闲置宅基地盘活利用难，“空心”村、“空壳屋”整治难。长期以来，“一户一宅”政策未执行到位，“一户多宅”现象普遍，空置住宅难拆除，农村宅基地整理和建设用地复垦难。由于受基本农田和新村规划的限制，农民建房问题长期得不到有效解决，部分住房困难户铤而走险，不批就建，而一些不符合建房条件的农户也乘机抢建，造成违章建筑、违法占地现象突出。

五是土地流转纠纷逐渐增多。首先是由于国家取消了农业税，并逐年增加了对种田农民的补贴，许多进城务工农民惜土观念增强，纷纷又返乡要求落实承包土地或索要流转出去的土地。其次是农业生产具有周期长和风险大的特点，一些流入方因生产经营不善或者遭遇自然灾害受损时，农户流转出去的土地收益得不到保障。再者是土地流转合同有的不规范，利益补偿机制不健全，容易产生新的矛盾，影响了农村社会的稳定。

六是农地征收征用存在许多的不合理和不透明之处。当前对征收征用农民集体所有土地“公共利益”目的未作界定，导致在实践中征收征用集体所有土地目的处于失控状态；补偿范围仅限定为与被征收土地有直接联系的经济损失的适当补偿，与被征收土地有间接联系以及因而延伸的附带损失如土地承包经营权损失、安置费、社会保障费等均未列入补偿范围；补偿标准规定不合理,普遍偏低,补偿标准在同一个城市、同一个区县甚至同一个乡、村组都大相径庭；整个征收征用过程缺乏公开性和群众性。

三、关于集镇、村庄规划用地设想的建议

在今后的农村新一轮的发展中，及早考虑规划集镇发展显得尤为重要。根据我市集镇的现状，对完善和加强集镇建设提出如下几点建议:

（一）科学合理规划，形成特色风格。集镇规划关系到今后一个相当长时期内的发展前景，要贯彻落实市委政府对宁远发展规划的总体要求，结合集镇的经济和社会发展目标，科学编制集镇的总体发展规划根据地区经济和社会发展形势、产业结构特点、人口发展规模、地理优势等因素，合理规划集镇建设。要组织专业人员进行详细反复论证，合理编制集镇规划。要加强规划调控。根据宁远工业化、城市化快速发展和农村人口快速向城镇转移的趋势，要加强用地规模的控制和管理，合理科学地完善现有的集镇规划，提高土地利用率，避免低层次的重复建设。要依据区域背景、市场需求和集镇的自身优势，形成特有的自然风貌、形态结构、文化景观、产业构成和功能的集镇规划。要注意保护所在地生态环境、历史、人文景观和文化传统等有形无形宝贵的特色资源，保持独特的地域特征，突出文化底蕴。大力发展特色产业，发挥地域优势，突出“一镇一品”、“一镇一业”，依托产业优势，丰富市场发展经济。

（二）制定激励政策，鼓励农民向集镇转移。完善集镇建设是一项系统工程，涉及到农民的许多具体实际问题，需要从农村的发展、农民的切身利益来综合考虑。一是完善社保体系。目前失地农民大部分纳入小城镇保障体系，但由于体制的不同，目前务农的农民社会保障和小城镇保险还有较大差距。因此，建议在条件许可情况下，开展探索以土地换保障的方式和途径，彻底解决剩余农民的社会保障，以提高农民的生活水平，加快集镇城市化进程。二是稳妥推进土地流转。不断完善土地承包政策，推进承包地使用权流转，使耕地向种田能手、家庭农场集中，确保农民的土地承包权益，解除农民在土地经营权上的后顾之忧，保障农民在土地流转中失地不失利。同时，为农民向集镇转移创造更多条件，让农民在集镇发展中得到实际利益。三是积极探索农民居住房和宅基地。建议在条件许可的镇对农民住房和宅基地赎买，并和集镇优惠房、小城镇保险相挂钩，鼓励有条件的农民尽快转为进镇居住。四是探索政府补贴机制。加快集镇建设，按照“政府引导、农民自愿、政策激励、多方推动”的原则，对进镇购房并转让宅基地的农民予以补贴扶助，继续加大对农村地区专项转移支付。新农村建设的专项资金要多向集镇建设倾斜，让资金真正发挥作用，推进农村集镇建设。

（三）鼓励多元投资，加快集镇建设。在集镇建设中，应建立政府引导、农民和集体投入为主体，社会力量多方参与的多元投入机制。积极争取国家、市、区各级政府的资金扶持是加快集镇基础设施和重大项目建设的重要环节。集镇建设资金应该结合社会主义新农村建设内容进行综合考虑，区、镇二级财政应在年度预算中给予一定比例的专项扶助投入。大力支持并吸引邮政、电信、水务、电力、金融、广电等部门根据自身业务发展和市场需求在集镇建设网点，积极参与集镇建设。在条件许可的镇，市政府每年给一定数量的商品房用地指标，一方面解决资金不足，另一方面提高集镇的建设水平和质量。要在政府引导和扶助下，充分运用市场机制，吸引和鼓励民间资本以多种形式参与集镇基础设施和农业产业化建设;鼓励农民投资，吸引农民带资进镇建房购房，从事二三产业，使农民成为集镇建设投资的重要主体。

四、加快土地流转，搞好村庄用地规划，是加强新农村建设的迫切需要。在村庄用地规划方面主要有以下设想：

（一）因地制宜，科学编制操作性强的村庄规划。要按照集聚发展和节约土地,坚持从实际出发和尊重村民意愿两个原则,安排编制专项资金，分类编制村庄规划，同时充分考虑区域现状，增强规划的前瞻性和可操作性。要多措并举，逐步解决弱势群体住房难问题。一是采取折价收购村内闲置的空旧房屋，低价售给住房特困户等措施，解决自身无能力建房的特困户的住房问题，同时对这些住房特困户采取相关优惠政策，简化办理手续。二是对在集镇长期务工经商的住房困难户，借鉴其他地方建造农民廉租房等的做法，逐步改善进城务工人员的住房条件。要加大政策扶持力度，出台旧村改造奖励政策，积极推进旧村改造和宅基地整理项目，逐步消除“空心村、空壳屋、一户多宅”现象。严格执行“一户一宅、建新拆旧”制度，腾出的宅基地收归村集体所有，在充分考虑公共设施建设用地的基础上，扩展农村用地空间。

（二）坚持因地制宜、分类指导。根据各地产业特色，引导农户向农业产业化企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业的规模；充分发挥城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；积极鼓励外出务工又不愿意放弃土地的农民，采取各种有效形式依法把承包地转到种养大户的手中。同时，从“方便生产、提高效益”的角度出发，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高土地的耕种效率。

（三）建立健全土地流转管理服务机制。积极推进农村土地管理改革，认真开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地确权登记颁证工作，促进节约用地，提高用地效率。完善农村土地承包经营权流转管理和服务机制，建立流转市场和纠纷调解仲裁体系。一是规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务，乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地中介服务组织，建立完善土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作。四是土地管理部门要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地农业用途。

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1、城乡一体化建设新农村，社区化管理新农村

任何社会制度都不可能面对千家万户，利益各异的松散群体进行有效管理，所以农村这一基层组织一定要列入国家管理行政序列，城乡一体，在广大农村实行社区化管理。要向农村输入大批社区管理干部，全国有60多万个行政村，需要200万名村级行政干部，才能有效对行政村实行管理。村干部可以由大学生村官，复退军人，部分乡镇干部，原有优秀村干部、农村优秀青年（经培训）等组成。国家从向农村输血（各类支农财政）转变为输入“造血干细胞”（干部和农技、经营、管理人才），让他们去抓农村党、群、社会、治安、新农村建设、农业产业化等各项工作，这样才真正抓住了农村工作的关键，使农村基层行政管理一步到位。这是我国“三农”工作重中之重的基础工作。村级行政干部队伍虽然量数较大，但可以说是国家管理行政序列中最基层的管理人员，也是农村基层产业组织的生产队长、车间主任，是新农村建设和引领我国现代化农产业的生力军。依靠农村基层社区化管理，以现有行政村为单元发展现代农业产业，现代农业不再是一家一户式分散小规模农业，而是既有联产承包制的个人生产积极性，也有农产业组织的统一协调，专业分工又合作的集体优越性，将使我国农业生产得到根本改变，有利于促进农村社会和谐安康，农业增效、农民增收。农业将实现“人尽其才、地尽其产、物尽其用、绿色循环、持续发展”的良好状况，我国农业总产值可成倍增加，并将促进整个国民经济健康、稳固发展。

2、以行政村为基本单元建立农产业组织党的十七大报告

明确指出，要大力发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。农村专业化组织要多样形式，建议都要统一在村一级的“农产业联合会（协会）”的大旗下。“农产业联合会（协会）”应该是我国农业产业化的一个基本组织。为什么我国农业产业化主要要以行政村为基本单位呢，这是我国国情决定的，发达国家农产业基本单元是家庭农场，如美国2006年有244万个家庭农场，其规模在440英亩（农牧果园等用地）左右，相当于2670.8亩耕地，一个中国的村级平均（全国农田、茶、果、桑园等生产用地约为20亿亩）生产用地有3125亩，加上牧业用地约10亿亩（适宜集约经营）为4687.5亩（生产建设兵团、国营农场等除外）。这样的土地规模，具有建立现代农产业的规模基础，而且以行政村为基础组建农业产业化基本单元，也便于开展管理。村级“农产业联合会（协会）”也是国家管理行政序列中国家统一管理的产业组织，村“农产联”可相应成立以下的专业合作组织和机构：

2.1农业生产各种专业合作社（种、养殖业、淡水养殖、山区林业经营管理等）。

2.2农产品加工合作社。

2.3农村能源合作社(经营沼气，秸杆、薪炭发电，小、微水电，小型风能、小太阳能、农村小型抽水蓄能电站等）。

2.4农业机械、运输合作社。

2.5农业、水利技术服务公司。

2.6农产品销售合作社。

2.7各种小型农业家庭企业。

2.8农村劳动力协会（简称劳协）。

2.9农村土地规划、开发、整治服务公司等。在联产承包基础上，先“人地分离”，流转土地，农民利用原承包土地参股，再组织各类专业合作社，不改变联产承包制，离开原有土地从事其它专业化生产或仍管理原有承包土地，但从事专业合作社统一规划的种植项目。以利于机械化生产和统一社会化服务。一个农民可返包耕地搞种植，也可加入加工、销售、能源合作社，开展农产品加工、销售和能源开发工作。也可从事运输、服务、小型家庭企业工作。再经过村级农产业联合会（协会）统一协调，整个产业组合一起，最后把整个产业做强做大。做到“人尽其才、地尽其产、物尽其用、水尽其利，高效循环、生态环保”。这是一个现代化的农产业组织的框架，在这个框架内，农民可以是农产业工人，也可以是股民或企业家，还可通过村劳动力协会安排进城入厂当工人，有多种就业门路，也有多项收益。

3、专业分工、生产合作、产业联合，促进农产业发展

现代化的农产业，不同于传统农产业，传统农业规模小，种类多，商品率低，以自产自销为主的小农经济。现代化的农产业是大规模、标准化生产，专业分工明显，产业链长并环环紧扣，对质量要求严，技术含量高，有的还有绿色、低碳、环保等方面要求。一家一户很难适应这样的生产要求，所以在生产环节上专业要分工、生产过程中又要合作，整个产业要联合，农民只在其中一、二个环节从事生产活动。一些新颖农产业开拓，更需要专业分工、生产合作，产业联合来进行。传统农业不仅在生产环节上要分工，还要开展社会化服务，基本实现耕、种、收等环节机械化，种子、土肥、植保、水利等专业服务组织进行社会化服务，种粮食和种经济作物、养殖、加工等也都要专业分工，生产合作，成立各种专业合作社；农业种植、养殖、农副产品加工、销售等各环节，又要联合一体。现农业上因缺少有效的组织和规划，有大量闲置劳动力，但同时耕地又大量季节性闲置，能种两季的种一季、荒一季，山坡地大量抛荒；农村四旁边角野草、灌木丛生；森林缺少有效管护，病虫、恶性、易燃杂草蔓延，遮庇、绞杀的藤本植物缠绕，荆棘丛生，致森林退化，年年火患不断，我县一个山区镇，前几年在森林防火季节，一天曾发生四次山林火灾，这都是森林缺少有效管护所所致。在村级农产业联合会、各种专业合作社成立后，各种资源得到有效整合后，就可广辟就业门路，专管种植的、农机等社会化服务的，生产粮油产品；能源合作社的，利用秸杆、农副产品废弃物发电、制沼气；加工、运输、供销等合作社则开展产后服务、产销对接；养殖专业合作社一头连着种植，一头为能源产业提供原料，中间环节是畜产品，循环发展，绿色环保；由于国家掌控村级生产基本单元，各种产业信息准确，十分有利农业经济有序运行。现有耕地生产能力可大幅提高，而且可从根本上扭转了一些农产品需大量进口的状况。人尽其才、其力有就业门路，地尽其产不愁卖难，因为粮食、油料、饲料、绿色能源原料大多可相互转换，陈粮可制酒精、牧草饲料可作沼气原料，农产品不再会扭“多了多了少了少，少了少了多了多”的秧歌。

4、大力发展新颖农产业，促进农业发展，农民增收

农民就业、增收问题也是“三农”的一个重要问题，目前劳动年龄内农民隐性失业、半失业有近2亿，就业不足是农民增收最大制约因子。提高农民就业率，关键是要大量增加就业岗位、拓宽致富门路。通过传统的农业的改造无法大量增加农业就业岗位，因为同时有许多岗位因生产效率提高、技术进步而失去，只有大力发展新颖农产业，才能有效增加农业就业岗位。但大多新颖农业就业岗位，具创新性，技术含量强，产业链长、质量要求严，不适宜一家一户进行，只有纳入农产业联合会（协会）中，通过专业分工进行。农民增收，一方面要大力发展新颖农产业，另一方面要实施“农民致富工程”。

4.1大力发展新颖农产业。新颖农产业门类很多，如生物质能源、生物质营养素产业，农村土地综合开发、农村生态环境整治、休闲观光农业、有机绿色农产品开发等，笔者在此举两个能成为新颖农产大产业的例子。

4.1.1生物质营养素产业。生物质营养素是指可作为食品和饲料的非传统农产品，如叶蛋白、昆虫蛋白、黄粉虫油、绿藻、菌体蛋白等。这并非是一类只作为替代食品和饲料产品，而是可发展成为一个大产业。若以利用南方冬闲田2亿亩种植高产牧草生产叶粉，再加上一些新鲜蔬菜、瓜、薯类拌和，用于养殖黄粉虫，可以生产3000万吨干虫体（其主要成分是蛋白质和脂肪，类似于大豆），这相当于2007年我国大豆产量的一倍，可提取750万吨虫油，生产2250万吨虫蛋白。虫油不仅可作燃料，也是人类适宜的保健食用油脂。虫蛋白蛋白质含量超过鱼粉，为优良饲料蛋白，2250万吨虫粉相当于目前全世界鱼粉产量的4倍。提取黄粉虫的虫油（干虫体油脂含量为29%），再通过和甲醇作用酯化，即成生物柴油。黄粉虫可以工厂化大规模养殖。我国优质饲料蛋白、食用油都十分缺乏，这一养殖业仅开发南方冬闲田，就可生产相当于2.5亿亩大豆的产量，可见潜力之大。叶蛋白生产潜力也很大，一些禾本科高产牧草如黑麦草、叶菜类牧草如苦荬菜、木本饲料如紫穗槐、大叶速生槐等叶子都可提取叶蛋白，叶蛋白提取技术并不复杂，通常100公斤鲜叶可提取5公斤叶蛋白，提取叶蛋白后的渣、液可作沼气原料或作饲料。这些高产牧草鲜草亩产量多在1万公斤以上，因此很易获得比种植大豆高数倍的蛋白质产量。叶蛋白人可食用，可生产类似豆腐的蛋白质食品，而且维生素、矿物质也十分丰富，也是一种待开发的保健食品。这些生物质营养素生产，一旦形成产业，我国蛋白质食品、饲料就富足了。

篇10

这次会议的中心主题，就是总结三年半来我们对《广东省地籍管理“*”计划纲要》的实施情况，对照“*”计划的各项目标，总结成绩，找找差距，明确“*”计划余下的一年半工作部署，采取积极有效措施，以确保全面完成地籍管理“*”计划的任务。下面，我讲几点意见。

一、三年半来地籍管理“*”计划的实施情况

*年初，我们制定的“*”期间地籍管理工作的目标和任务是：以国土资源部《地籍管理"*"计划纲要》为基础，结合广东国土资源管理的实际，以产权管理为核心、信息化建设为重点、社会化服务为动力，重点抓好土地利用数据库建设、农村土地登记和城镇地籍管理信息系统三项工作，带动相关业务全面提高，地籍管理向规范化、信息化、社会产业化目标迈进，实现地籍管理工作的跨越式发展。这三年多时间，我们主要抓了以下工作：

（一）以完善土地产权管理为目标，强化土地登记和土地权属争议调处工作

一是进一步强化土地登记规范化管理。在国土资源部的统一部署下，我省进一步开展了规范土地登记的工作。按法律规范，要求统一土地登记机构，对政府派出性机构，特别是各类开发区，一律不得办理土地登记；严格规范登记程序和手续，重点抓好土地登记档案管理，确保登记档案的合法性和权威性；同时要求城镇土地和其他国有建设用地的登记发证，以数字化地籍调查测量成果为依据，结合土地证书查验工作，对原有的土地登记成果进行全面的查验、完善和更新，做到调查测量一片，查验核实一片，完善和更新成果资料一片，保持登记成果的连续性、准确性；全面实行土地登记人员持证上岗制度，从*年至今年上半年止，共举办了11期培训班，对全省各级土地登记人员共2600余人进行培训考试。此外，我们还抓住国家加强土地登记法制建设的时机，加强与法院等司法机关的联系沟通，共同对土地产权在司法和行政管辖衔接中的规范管理进行调研，为规范法院执行和国土资源部门协助执行做了有益的探索。

二是努力实现城乡土地登记全覆盖。进一步抓好城镇日常土地登记，重点是加强城镇商品房、已购公有住房和经济适用住房等住房用地登记工作，从便民、利民的角度出发，转变工作作风和工作思路，简化手续，提高效率，减少纠纷，各地结合实际，学习推广苏州市住房用地分割登记的做法和经验，提前介入，尽早审核，从快办理。同时全面推进农村集体土地所有权、国有农用地土地使用权和集体建设用地使用权的登记发证工作，加快国有农林场土地确权与登记发证工作步伐。如*市委市政府高度重视农村集体土地登记发证工作，*年市政府出台了《*市农村房地产权登记规定》（市政府[*]第7号令），把农村土地登记与城中村转制工作结合起来，并作为重中之重。两年来全市举办3次共600多人的土地登记发证培训班，规定市局与各区（县）局签订农村土地登记目标责任书，各区（县）局长作为责任人全面承担辖区内农村土地登记发证任务的行政领导责任，使工作进度不断加快。为改变工作进展不平衡的情况，我省明确规定从*年7月1日起，有关建设用地、土地开发审批涉及集体土地的项目必须提供集体土地所有证，并且规范上报农村土地产权登记材料。今年初，我省再次重申加快农村土地登记发证工作，规定从*年起，凡未全面完成农村土地登记发证工作的，其土地开发整理、农地转用、土地征用等的立项、审批，涉及土地权属审核的，一律不予办理。我省农村集体土地和国有农用地登记发证工作，是结合土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作一起开展，是利用其工作成果进行农村土地产权调查和登记发证，随着各地土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作的铺开和完成，*年集体土地所有权和国有农用地使用权的登记发证工作相应大大加快。

三是加强土地权属争议调处工作。各地认真执行《广东省土地权属纠纷处理条例》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，到*年底，三年来共受理土地权属争议8026宗，其中调处7098宗，发生行政诉讼475宗，胜诉412宗。土地权属纠纷调处工作得到各地领导的重视，人员、机构得到稳定和加强，土地纠纷调处工作制度和工作机制纳入正常运作轨道，几年来加大力度抓好跨市土地权属纠纷的调处，及时、妥善处理突发事件，为农村土地登记发证工作创造条件；加强对市、县调处工作的检查、督促和指导，集中精力解决一批积压案件，特别是矛盾易于激化的案件，为经济建设和社会稳定发挥积极作用。努力解决调处工作经费问题，探索建立法律中介机构介入土地纠纷案件调查制度和部门工作联系制度，提高调处工作效率和办案质量。

（二）以建立城乡地籍管理信息系统为中心，加快地籍管理信息化建设步伐

我省地籍管理信息系统建设分两部份：一是通过开展土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设、农村土地登记工作，建立农村地籍管理信息系统；二是通过数字地籍测量、土地证书查验工作，使宗地图件与属性一体化，建立具有登记、查询等多功能的城镇地籍管理信息系统。

首先我们对地籍管理信息系统建设进行了总体部署。地籍管理信息系统是在国土资源管理信息化的统筹部署下的一项基础工作，既要符合国土资源管理信息化的要求，又要体现地籍信息的特性。三年来，我们始终注意发挥地籍信息系统的基础性和综合性作用，协调与土地规划、土地利用、动态监测、办公自动化的衔接关系，同时根据我省的具体实际，制定地籍信息系统建设的标准和规范，保证地籍信息资料的共享、系统安全及升级维护。此外，经过两年的努力，《广东省土地利用信息动态监测系统建设项目》已通过省发展和改革委员会的审定并立项，这将对我省地籍管理信息化，实现对土地利用现状动态监测起到重要的推动作用。

其次是重点铺开土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作。至*年底，我省已完成土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设技术规范和检查验收办法，基本上形成了一套技术规范体系，包括有《广东省土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设技术规定》、《广东省土地利用现状更新调查外业成果检查验收办法》、《广东省土地利用数据库成果检查验收办法》。目前，土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作进展顺利。全省共124个县级调查单位，目前，已通过更新调查省级外业验收的有61个，通过数据库建设省级验收的有36个，其中*市南海区通过了国土资源部验收。新开展有揭阳、湛江、*、惠州等市所辖县（市、区），粤西地区已经开展该项工作，全省力争*年底完成70%以上的县级行政单位完成更新调查外业工作，30%以上完成数据库建设工作。

第三是推进城镇数字地籍调查测量工作，开展城镇地籍信息系统建设的试点。从*年开始，城镇土地和其他国有建设用地的登记发证，必须以数字地籍调查测量成果为依据；部署布设城镇地籍调查测量控制网；简化宗地界址调查方法和签界手续；城镇数字地籍调查测量图形和属性数据必须形成电子文档，符合部《城镇地籍数据库标准》等。同时还在韶关市进行了城镇地籍管理信息系统建设试点，为今后工作探索了经验和教训。

（三）积极引入市场机制，促进地籍事业的社会化发展

积极推行土地登记资料公开查询制度和自我举证制度。土地登记公开查询是国家的法律规定，是市场经济发展的客观要求，也是“三为”思想执政为民的具体体现，更是地籍依法行政、全面实施社会化服务的需要。国家地籍管理“*”计划把推行该项制度作为地籍工作的突破口之一，势在必行。从*年开始，我们全面贯彻执行《土地登记资料公开查询办法》，特别是经部与国家发改委的协调，解决了包括土地登记资料公开查询在内的地籍档案资料信息服务收费问题后，迅速开展了土地登记资料公开查询服务。目前除了*和*是国土资源部的试点，正按工作方案进行当中，各地的土地登记资料公开查询工作健康有序地推开。

关于土地登记自我举证试点工作，我省根据国土资源部《关于在浙江、广东两省开展土地登记自我举证试点工作的复函》的精神，我厅制定了试点工作方案，向省政府上报了《关于开展土地登记自我举证试点工作的请示》，根据省政府的要求，我厅下发了《关于开展土地登记自我举证试点工作的通知》，转发了试点实施方案，选择*、*、*、*和*五市作为全省先行试点，在*召开了试点座谈会。目前，五个市先行试点正在进行之中，如*市今年7月开始实施自我举证进行土地登记，其主要内容：谁主张，谁举证；与土地登记制度相结合；减免相应的行政事业收费，避免重复收费。*市了结合土地登记和土地登记资料公开查询制度开展土地登记自我举证工作的思路，*市*区出台了《*区地籍管理产业化试行办法》和《*区地籍资料使用规定》等。我厅在五个先行试点的基础上，计划制定我省土地登记自我举证办法及相关规定，为全省此项工作的推开做好准备。

为配合土地登记自我举证制度的实施，我省还推行了土地登记制度建设，以期形成土地登记中介社会服务行业。积极贯彻执行人事部、国土资源部关于印发《土地登记人职业资格制度暂行规定》、《土地登记人职业资格考试实施办法》和《土地登记人职业资格认定工作有关问题的通知》的通知，部署我省土地登记人职业资格认定的申报和考试工作，并广泛接受社会人员考试报名、培训等工作，组织了各界人员共1200多人参加全国土地登记职业资格考试。

（四）围绕国土资源管理大局，做好基础性、服务性工作

为更好发挥地籍的基础保障作用，全省地籍管理在转变观念中发展，在改革创新中进步。按照新土地分类标准，完成了由旧分类向过渡分类转换的任务；认真做好年度土地变更调查统计工作，为制定土地管理政策、编制土地利用规划、实施土地用途管制和耕地占补平衡区域考核提供真实、准确的基础性资料。在全国土地市场秩序治理整顿工作中，我们严格执行“五个不登记”，禁止通过登记使违法用地合法化，巩固了土地市场治理整顿成果。几年来，积极开展土地利用现状更新调查。*年，开始我省耕地后备资源调查评价工作，经过一年多的努力，查清了我省耕地后备资源的家底，为我省连续多年实现耕地占补平衡作出努力。我们还以翔实、准确的数据成果，直接服务于土地分等定级、以及新一轮土地利用总体规划的修编；坚定不移地执行“以图管地，凭证用地”的做法，通过在土地规划、建设用地审批、企业改革上市、土地开发整理复垦等工作中，推广应用地籍成果，大大发挥了地籍的保障作用。在工作中运用新机制、新思路，将地籍管理事务性、技术性工作交由事业单位、社会机构承担，基本实现政事分开，减轻了工作压力，提高了工作效率。

二、当前形势的要求与现实的差距

今年的中央人口资源环境工作座谈会上，总书记明确要求，用科学发展观来指导人口资源环境工作。党的*届三中全会“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，其中强调要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。这次修改后的《宪法》进一步完善了对私有财产权保护的规定。为落实上述精神，国土资源部要求全面提升地籍管理的水平，在今年4月举行的全国地籍管理培训班上，加快推进地籍管理现代化的新目标，主要内容是实现“四化”：加快推进地籍管理全覆盖，实现系统化；努力推动地籍立法突破，实现法制化；积极推广高新技术应用，实现信息化；全面引入市场机制，实现产业化。其中实现系统化强调从*年在珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区三个经济圈及其它有条件的地方率先实现城乡地籍调查、登记、信息系统建设的全面覆盖，包括一要抓好集体土地所有权确权登记、土地调查等制约地籍覆盖面的重点工作；二要积极采用新技术、新方法，提高工作效率；三要及时更新地籍各项成果；四要因地制宜，采用适合本地的技术路线，不断扩大地籍管理的覆盖面。由此可见，社会形势的发展要求越来越高，国家政策的要求越来越严，地籍管理工作的任务越来越新，越来越重。

《广东省地籍管理“*”计划纲要》是我省实施地籍管理现代化的纲领性文件。从这三年多的实施情况看，有可喜的一面，也存在不足的地方，还有待我们进一步努力。主要体现在以下几点：

（一）工作开展进度不理想，地区之间不平衡。*年，我省厅被国土资源部评为地籍管理先进单位，但从当年公布的地籍管理工作进度汇总结果显示，除了国有土地使用权发证率位于第十位外，集体土地所有权、集体土地使用权发证率，城市市区地籍调查覆盖面，建制镇地籍调查覆盖面，农村居民点地籍调查覆盖面这5项都不在前十之内。又如土地利用现状更新调查和数据库建设工作，已通过更新调查省级外业验收的有61个，通过数据库建设省级验收的有36个，主要是粤东、粤北和珠三角，其中梅州1区7县（市）、*6区1县、*5区和*10区都已完成，值得一提的是梅州市虽然是山区市县，但工作进度快，而且成果质量较好。但有的地级市尚未开展，有的虽然开展较早，工作进度却一拖再拖。

（二）土地登记规范化程度亟待提高。规范化程度不高，主要表现在：在登记的主体上，个别地方仍存在机构不统一、主体不合法的问题；在登记的内容和表格填写上，不规范，不完整，如有的表、卡、证注记不一致、注记内容不齐全，有的权属性质和权属材料模糊、证明材料欠缺、权利主体不明以及界址不明、面积不准、附图不清等；在登记的程序上，程序颠倒、中断，甚至省略了法定必经程序；在登记文件档案管理上，分类混乱、分散存放、利用率不高。这些问题直接威胁到广大人民群众的财产权益，直接影响到土地登记机关的权威和公信，还会留下由于政府行为失误造成权利人权益的损失的隐患。近年来，在土地产权流转过程中产生的民事纠纷、民事诉讼越来越多，土地登记机关因此承担的责任越来越大，近两年各地国土资源部门当行政被告的屡见不鲜，胜诉败诉都有，应当引起各级国土资源部门的高度重视。

（三）农村集体土地所有权登记发证工作滞后。按原计划工作部署，*年底各地级以上市完成试点，*年全省铺开，*年底全省基本完成。据国土资源部地籍司公布的情况，已有部分省基本完成了集体土地所有权登记发证工作。而我省共有村委会21800多个，但至*年底止，全省仅发出集体土地所有权证1617本，发证率不到7%。这不仅与全国先进省份有差距，与我们自己设定的目标也存在很大的距离。造成这一工作严重滞后的原因有主客观两个方面。客观上，由于我们确定的工作思路是将更新调查、数据库建设和集体土地所有权登记三项工作捆绑一起，集体土地所有权登记工作在前两项工作的基础上进行。这样做虽然会影响到工作进度，但可以保证我们的工作质量，也可以避免许多重复劳动，现在我们依然坚持这一工作思路。在工作中我省部分地区进行更新调查的基础图件由于各种原因未能及时提供，客观上也造成了工作推后。主观上，部分市县对集体土地所有权登记发证工作重视不够，认识上有偏差，主管领导工作不力，一些地区对开展该项工作有畏难情绪，在数据库建设已完成的情况下没有及时开展集体土地所有权登记工作。

（四）地籍成果应用范围不大。目前我省地籍成果的应用主要在国土资源管理工作内部，对于社会管理和公众需求的服务，还跟不上形势的要求。“*”期间，我省要求建立土地登记资料公开查询制度，逐步推进土地权利人申请登记自我举证制度，建立土地登记中介制度，以期在减轻工作负荷、提高效率的同时，实现地籍资料服务社会并走向社会的目的，增强地籍工作自我发展的能力。全省要求开展土地登记资料公开查询工作以来，除*、*、*3市列为国家试点外，各地在一定程度、一定范围内开展了土地登记资料公开查询业务，但效果还远远达不到社会公众、市场发展的要求，存在主要问题有：（1）具有查询功能的地籍管理信息系统尚未建立，在技术手段上无法满足社会需求；（2）对国土资源管理部门向社会提供土地登记资料公开查询服务的功能宣传不够，公众不知道有这项服务；（3）缺少规范的公开查询一整套制度；（4）没有设立固定的窗口和场所。

三、同心协力，为完成地籍管理“*”计划目标而努力

（一）明确目标，振奋精神

现在，距“*”期末只有一年多时间，要完成我们既定的目标，还有很繁重的工作任务，全省开展新一轮国土规划，开展全省土地利用总体规划修编，要求地籍提供准确的土地利用现状数据与图件；集体建设用地流转、农用地转用的审批、农地开发项目的立项都要求提供集体土地所有权证书；同时国家对地籍信息系统建设、地籍管理实现全覆盖、土地登记的规范化等了很高的要求。因此，各级国土资源管理部门要从科学的发展观认识地籍管理的基础保障作用，加强对地籍工作的领导，要有紧迫感，以高度的责任心，以只争朝夕的精神状态，把地籍管理的各项任务抓实抓好。各地要制定周密计划，对土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设和农村土地所有权登记发证（包括集体土地所有权和国有农用地使用权登记发证）这几项当前最紧迫的任务，要以倒计时的方式列出时间表，任务和责任都要落实到人。*市开展集体土地所有权登记发证工作，各区市与市政府签订目标责任书，限时完成，这个做法值得肯定和推广。总之，各地必须做出“*”计划后一年多的工作部署，确保本市本县的任务完成，为实现全省的各项地籍管理工作目标而竭尽全力。

（二）突出重点，抓好落实

结合部里要求珠江三角洲率先实现城乡地籍调查、登记、信息系统建设的全覆盖的任务，考虑我省地籍管理工作的具体实际，在今后一年多的时间内，重点抓好土地利用现状更新调查、土地利用数据库建设和农村集体土地登记发证三项工作，拓进以土地登记资料公开查询和自我举证制度为主要内容的地籍工作社会化服务，兼顾日常地籍管理的一般性工作，确保在“*”期末全省基本实现地籍管理全覆盖。为完成这一目标，全省各地要统一按如下部署行动：

1、凡尚未开展土地利用现状更新调查和土地利用数据库建设工作的市、县、区，应立即着手草拟工作计划和技术方案，报告当地政府，落实工作经费，收集相关资料，联系专业队伍，务必在*年底前开展此项工作。

2、正在进行土地利用现状更新调查外业工作的市、县、区，应督促作业队伍，在加快工作进度的同时，可以引入监理机制，严格执行国家和省制定的政策、技术规范，坚持实事求是的原则和认真细致的工作态度，确保工作质量。

3、已经完成土地利用现状更新调查外业工作的市、县、区，要及时转入土地利用数据库建设工作。土地利用数据库建设工作要严格忠实于外业调查成果，确保地类图斑、数据与实地保持一致。要做好成果整理，及时提交数据库成果资料，迎接国土资源部的抽检确认。要抓紧对技术人员的培训，及时把工作成果应用到地籍管理、国土资源管理实践中，为农村集体土地所有权登记、土地利用总体规划修编等各项工作提供基础图件与数据。

4、已经完成土地利用数据库建设工作的市、县、区，要立即着手开展农村集体土地登记发证工作。对于这项工作，我强调几点，一是要克服畏难情绪，要有勇于克服困难的精神，要当作维护广大农民土地合法权益的实事来抓；二是严格依照法定程序，确保规范登记；三是要做好宣传工作，充分调动乡镇村基层政府组织的积极性，只有充分发挥他们的作用，确权登记工作才能顺利进行；四是在依法办事的前提下，简化签界手续，对于一时难以调处的争议地可采取先搁置的办法；五是要高度重视国有农林场土地的确权登记工作，将其作为农村土地登记工作的一个重要组成部分，充分体谅国有农场所面临的困难，按照省里出台的有关文件精神，可采用自我举证的方式，在“*”期末基本完成农场土地的确权登记工作。在这里我再次重申：从*年起，凡未全面完成集体土地所有权登记发证及国有农用地使用权登记发证工作的地区，其土地开发整理、农地转用、土地征用等的立项、审批，涉及土地权属审核的，一律不予办理。没有农村集体所有权证，集体建设用地不得流转。

5、我厅及下属事业单位要抓好指导和配合工作。厅要及时掌握全省的工作动态，就工作中的问题及时给予指导解决；各事业单位在基础图件生产、质量监理、成果预检和验收等方面，要全力配合。尤其要加快生产用于土地利用现状更新调查的正射影像图，保证土地利用现状更新调查的顺利开展。目前这个问题已成为开展工作的“瓶颈”。

此外，各地要继续加强地籍管理其他业务建设。要按照国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[*]383号）和我省的相关要求，认真做好土地登记基础业务建设；加快城镇数字地籍测量工作步伐，要切实把这项工作提到日程上来，按《关于全面加强城镇数字地籍调查测量工作的通知》（粤国土资（地籍）字[*]247号）做好部署，特别要严格执行其中为建立地籍信息系统而设定的技术要求；重视土地登记资料公开查询工作，在不断完善自身建设的同时，加强对社会的广泛宣传，并且设立固定的场所，做好建章立制，特别是*、*两个国家试点，要在继续做好工作的基础上，做好迎接国家验收的准备；土地登记自我举证制度是今后的发展方向，*、*、*、*、*市是作为我省的先行试点，肩负着为全国全省摸索探路的重任，务必要按原定的试点工作方案全力开展工作，向全省乃至全国提供经验和做法。