法律援助中心的性质范文

导语：如何才能写好一篇法律援助中心的性质，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、法律援助工作站的性质

法律援助工作站是经县级司法行政机关批准，依托乡镇（街道）司法所设立的，代表乡镇政府管理和组织实施本辖区法律援助工作的机构。工作站应积极争取所在乡镇政府对法律援助工作的支持，保障本乡镇法律援助工作与当地经济社会协调发展。

法律援助工作站实行主任负责制。

二、法律援助工作站的主要职责

（一）协助上级法律援助机构监督管理本辖区法律援助工作。

（二）接待来访群众，解答法律咨询，代拟法律文书，出具法律意见书。

（三）受县法律援助中心委托，按照国务院《法律援助条例》和《陕西省法律援助条例》的规定，受理并初步审查非诉讼及民事法律援助申请。

审查内容包括：

1、申请人的身份状况；

2、申请事项是否属于法律援助的范围；

3、申请人的家庭经济困难证明是否真实；

4、申请材料是否齐全；

对符合条件的申请，出具书面审查意见，及时移送本县法律援助中心，由县法律援助中心决定是否准予法律援助。

（四）接受县法律援助中心的指派，办理县法律援助中心批准的法律援助案件和法律援助事项。

（五）收集和总结典型案例，负责组织、协调本辖区法律援助宣传工作。

（六）负责本辖区法律援助统计工作，收集并上报本辖区法律援助信息材料，负责法律援助对象的调查摸底工作。

（七）尽职尽责地做好上级法律援助机构交办的其他事项。

三、法律援助工作站的管理

（一）法律援助工作站是县区法律援助中心在基层的工作机构，统一设立在司法所，统一命名为：“彬县法律援助中心XX（乡镇名）工作站”。

法律援助工作站主任由司法所负责人兼任。

（二）法律援助工作站应当有办公场所、有牌子、有印章，建立法律援助咨询登记册和法律援助案件登记册，设立法律援助工作站工作人员公示牌，并建立健全来访接待制度、法律援助申请审查制度、学习和日常管理制度、重大事项报告制度等相应的规章制度，确保工作规范运转。

（三）法律援助工作站在县法律援助中心指导下开展工作，接受县法律援助中心的业务指导和监督。法律援助服务一律为无偿服务，不得以法律援助名义承揽、办理非法律援助案件或其它有偿服务。

（四）法律援助工作站受理法律援助案件和非诉讼法律援助事项，必须报县级法律援助中心审批并接受其指派。

（五）法律援助工作站办理法律援助案件的卷宗统一送交县法律援助中心归档存放，卷宗的质量检查由县法律援助中心负责。

法律援助工作站安排本站工作人员承办或指派其他人员承办的法律援助案件，在办结后15日内，应当将案件材料移交县法律援助中心审查并统一归档。

归档的案件材料包括：法律援助指派函；委托协议及其他委托手续；书、上诉书、申诉书等法律文书副本；会见委托人、当事人、证人谈话笔录及其他有关调查材料；开庭笔录；答辩状、辩护词、词等法律文书；裁判文书、调解协议等法律文书副本；由法律援助中心签发的与案件有关的各种文书送达回证；结案报告表；其他与承办案件有关的材料。

（六）法律援助案件办案补贴标准由县法律援助中心核准发放。

法律援助工作站不得私自克扣、截留县法律援助中心发放的办案补贴；凡私自克扣、截留县法律援助中心发放的办案补贴；凡私自克扣、截留挪用办案补贴者一经查实，将进行严肃处理。

（七）县法律援助中心负责对法律援助工作站工作人员的教育培训工作，每年至少要进行一次业务培训，时间不能少于一周。县法律援助中心每年至少要召开一次法律援助工作站负责人的联席会议，分析、研究工作中出现的新情况、新问题，探讨搞好法律援助工作的新办法和新途径。

在日常管理中，县法律援助中心应当定期或不定期派人到各种法律援助工作站了解情况，指导和协助法律援助工作站开展工作。

篇2

随着我国社会主义现代化的不断发展，法制建设得到了不断的完善，并取得了显著成效。由于我国处于社会主义初级阶段，仍然存在着大面积的弱势群体，特别是社会主义新时期的法盲依然存在。为了更好地促进我国法制文明建设，特别要在高校法制文明建设的进程中，大学生法律援助中心的成立对于大学生和社会弱势群体，能让他们打得起官司，能平等地用法律武器维护自身的合法权益重大意义。本文将结合笔者在石河子大学法律援助中心的工作，来探究大学生法律援助的存在意义。

关键词：石河子大学法律援助中心法律援助弱势群体

“国无法不立”，法对于一个国家而言就像铁轨对于火车一样，脱离了这条轨，必将导致国家的混乱甚至国家的存亡。法律对于国家是如此之重要。我国的法制建设虽已取得了显著成效，但是由于我国所处的特殊历史阶段，我国公民在法律知识方面仍然很欠缺。特别是位于西部边陲的人们。因此，加强法制建设，大力宣传法律知识，不仅是国家的事，更是我们每个法学专业者的责任。同时，法学专业的学生大力普法宣传，还是锻炼自己的一个好机会。本着“学法用法，服务社会”的宗旨，石河子大学法律援助中心在这种情况下应运而生了。

一、法律援助的产生

据相关材料调查显示，我国最早出现的从事法律援助方面的组织是武汉大学的“社会弱者权利保护中心”，它是一家民间的法律援助组织。由此可见，法律援助并不是从来就有的，而是近几年才产生的，还是个新生儿。2003年7月16日国务院第15次常务会议通过并于2003年9月1日颁布施行《法律援助条例》后，我国法律援助事业进入了崭新的阶段，进入了法律化的阶段。那么怎样来给法律援助定义呢？

广义上的法律援助是指为经济困难的或者特殊案件的当事人（社会上的弱势群体）提供减收或者完全免费的法律帮助的一种制度。服务的形式可以是法律咨询，代拟法律文书，提供刑事、民事、行政诉讼、非诉讼法律事务和公正。狭义上的法律援助是指符合资格的申请人，在民事、行政、刑事诉讼中提供代表律师（法律援助工作者）的服务，目的是确保任何具备充分理由提出诉讼或答辩的人，不会因为缺乏经济能力或出于弱势群体地为而无法打官司，保护自己的合法权益。

《法律援助条例》第三条第一款规定，法律援助市政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展；第八条规定，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身的资源为经济困难的公民提供法律援助。由此可见，社会各界法律援助组织的成立是有法律依据的。石河子大学法律援助中心就是依据《法律援助条例》的规定，依靠法学专业的法律知识资源优势，经院团委同意，报校团委批准成立的。

二、石河子大学法律援助中心的成长历程

（一）、石河子大学法律援助中心的成立及内部组织结构

“大学生法律援助组织,是一个以大学生为主体,面向社会,无偿为公众服务的公益性组织,它有着先天的优越性,对于培养法律后备人才和解决法律援助供需矛盾起着极其重要的作用。”石河子大学法律援助中心正是本着“学以致用，服务社会”的宗旨而成立的。

石河子大学法律援助中心前身为石河子大学学生法律援助中心，成立于2003年11月，它是一个以在校法律系本科生为主要成员，并聘请校内外教师，律师为指导老师和顾问，面向社会经济困难的公民依法提供无偿的法律服务的志愿者社团。

该中心以理论联系实际为工作原则，以义务法律咨询、宣传法律法规为其基本的工作内容；以论坛、讲座等方式学习法律法规，总结实践经验；组织其成员深入社会开展多种形式的法律服务活动，并且积极开展同国内各法律院校同类社团的学术交流与合作。

成立之初，中心下设团支部，主任，秘书处，事务部一部，事务部二部，事务部三部。秘书处（下设网络组、刊物组、外联组）的主要工作是办公室日常事务，值班、负责接待来访等。事务一部的主要工作为行政复议，劳动纠纷，妇女，儿童权益来案件的咨询及相关法律法规的宣传；事务二部的主要工作为一部以外的民事类案件的咨询及相关法律法规的宣传；事务三部的主要工作为刑事案件的咨询及相关法律法规的宣传。石河子大学法律援助中心有其自己完整的章程，法律援助服务范围，法律援助审核程序，法律援助中心工作制度和值班守则，以确保法律援助中心的一切工作能顺利开展。

事物总在不断发展中壮大，作为石河子大学学生面向社会开展的法律援助的专业性公益性社团，该中心自它成立起的第一天就谨奉“学以致用，服务社会”的宗旨，围绕“学法、用法、普法、援助”这一核心大胆尝试，尽其所学积极为在校师生和社会弱势群体服务。

石河子大学学生法律援助中心发展到今天的石河子大学法律援助中心，由于工作的需要，精简了一些部门，其内部组织结构为委员会，团支部，主任，副主任，事务部，档案部，外联部和宣传部部门。

（二）、石河子大学法律援助中心的活动

石河子大学法律援助中心，以接待咨询为日常工作。同时举办自成立以来的每年的重大法制宣传日活动。例如，举办每年的“315消费者权益保护日”法制宣传活动；举办每年的“五一”、“六一”、“十一”校园法制宣传活动；举办每年的“124宪法宣传日”普法宣传活动；并成功举办了首届“十一物权法宣传”活动，承办石河子大学政法学院“大学生暑期三下乡”送法下乡活动，以及协办每年的“西域法学高峰论坛”。

在活动中，我们组织学生参加，邀请指导老师带队，接受相关的新闻媒的采访报道。我们发放各种法制宣传单，接待来访咨询，现场为他们解决疑难问答，提供解决办法，若遇有重大案件，则有专门人员负责接待，并给予满意答复。在三下乡中，我们送出了法律咨询，普法宣传，法律援助，不仅发放法律法规传单，接待咨询，还进行了问卷调查，深入群众，知群众之所难，给群众之所需，真正地做到了学以致用，服务群众，并受到了群众的一致好评。

石河子大学法律援助中心成立以来，共接待来访咨询上万次，接待案例上千个，并案件近十余起，真正地帮助了经济困难的公民，收到了良好的社会效果。

2006年9月2日，我校成功举办了“第三届西域法学高峰论坛”。我国著名法学家，刑法学泰斗，武汉大学博士生导师，资深法学教授马克昌来我校作专题讲座，并高兴地给法律援助中心题词：“维护弱者权利，保护公平正义”。马克昌教授治学严谨，学贯中西，享誉学界，与中国人民大学高铭暄教授合成为我国刑法学界的“北高南马”。马老对法律援助中心给予厚望，他希望我们能够运用所学知识为弱势群体做好法律援助工作，加大普法宣传工作，提高人们的法律意识，真正做到保护弱者权益，维护公平正义，我们将继续努力，不辜负马老厚望。

2007年10月13日，我校再次成功地举办了“第四届西域法学高峰论坛”。北京大学法学院院长朱苏力，宪法与行政法学研究室主任姜明安，宪法与行政法学研究室副主任兼石河子大学政法学院院长王磊，刑法学研究室主任陈兴良一行四人来到我校，分别作了专题讲座，并分别高兴地给石河子大学法律援助中心题词，对石河子大学法律援助中心给予了厚望。

三、大学生法律援助存在的重要意义

从以上的论述可知大学生法律援助的存在有着多方面的意义，下面笔者结合以上论述来具体分析大学生法律援助存在的意义。

（一）、大学法律援助中心存在对学生的重要意义

石河子大学法律援助中心是一个以在校法律系本科生为主要成员，并聘请校内外教师，律师为指导老师和顾问，面向社会经济困难的公民依法提供无偿的法律服务的志愿者社团。该中心自它成立起的第一天就谨奉“学以致用，服务社会”的宗旨，围绕“学法、用法、普法、援助”这一核心大胆尝试，尽其所学积极为在校学生和社会弱势群体服务。

根据石河子大学法律援助中心成立的宗旨，石河子大学法律援助中心的日常事务及开展的活动，（这些已在上文中论述过了，这里不在赘述）组织学生开展案例分析讨论，论坛及模拟法庭等内部活动，提高了学生的基础理论水平，使学生的专业技能更加坚实，还为对外援助打下了坚实的基础。

由此可见，石河子大学法律援助中心首先为石河子大学政法学院法学专业学生提供了一个很好的学习，实践平台，有利于自身理论的提高，真正体现了“法律援助可以全面培养学生的专业技能”。

其次，石河子大学法律援助中心给学生提供了解社会法律需求的窗口，促进学生良好法律职业道德素质的形成。法援通过对外开展普法宣传，法律咨询与援助活动，帮助需要帮助的弱势群体，为他们提供无偿的法律咨询，案件等，在很大程度上锻炼了我们自己的专业技能，真正地做到了边学习边实践，理论与实践相结合的效果。

石河子大学法律援助中心，能够为贫困者提供有效的法律服务创造一种很好的法律援助模式。“法援所承办的每一件案件都是贫困者的案件,这有助于学生了解社会最普通民众的法律需求，使学生在承办具体的案件中了解什么是真正的司法公正。在这样的案件中进行律师职业道德教育所达到的效果是学生在课堂上不可能达到的。这有利于培养承办案件的学生对于全社会特别是当事人的责任心,培养学生对于实现司法公正目标的奋斗、献身精神。学生在办案中能够培养社会正义感和职业道德,从而使法律援助案件有质量上的保证。”

总之，大学生法律援助的存在不仅可以使法援的成员学到法律方面的知识，更能学到社会实践的本领。我们运用自己所学的知识，服务于社会，不仅把我们所学的理论得到了应用，还锻炼的我们的沟通交际等综合能力。

（二）、大学法律援助对社会的重要意义

石河子大学法律援助中心是一个面向社会经济困难的公民依法提供无偿的法律服务的志愿者社团。学生法律援助中心自它成立起的第一天就谨奉“学以致用，服务社会”的宗旨，围绕“学法、用法、普法、援助”这一核心大胆尝试，尽其所学积极为在校学生和社会弱势群体服务。从该中心的性质就能看出它的成立对社会有着不可替代的作用。

石河子大学法律援助中心每年利用节假日和法制宣传日开展的法律宣传活动，大力宣传法律法规，一方面使更多的人了解了法律知识，增强了他们的用法律武器维护自身合法权益的意识，使广大群众受益。另一放方面也为国家普法，进行法制建设作出了重大贡献，收到了良好的社会效果。

四年来，法援通过定期的普法宣传，法律知识讲座和举办法律咨询等多种活动方式，使法援在学校师生和观大市民及周边团场连队里有了一定的影响。特别是近两年来，该中心立足于团场，扎根团场，在团场司法办的大力支持下成立实践基地，为团场职工全心全意服务。另外，法援以节假日为契机，广泛开展市内街头的法律咨询活动，接触到诸如劳动纠纷，债权债务纠纷，离婚财产等各种常见的法律问题，为不少的人提供了良好的解决方案。法律援助中心安排由人员值班，接受来访、来电咨询。一旦遇到无法一次性给予答复的疑难纠纷，我们会向我们强大的依靠力量——法律系精通各部门法的老师请教，集体协商争取找到最为经济有效的方案，以解决当事人的困难。

我们中心每年举办的各种法制宣传活动，有利于进行普法宣传，分担了国家的职责，为进行社会主义法制文明建设作出了重大贡献。特别是今年，我中心又成功的联合乌鲁木齐一所高校的法学会共同开展“124宪法宣传日”活动，得到了兵团电视台的特别采访，受到了乌鲁木齐市民的一致好评。同时，我们中心提供的无偿的法律援助，帮助了那些真正经济上困难，又需要法律援助的公民，为我国司法部门减轻了工作负担。

总之，石河子大学法律援助中心，用它的经历证明了它存在的意义，证明了大学生法律援助存在的意义，用它的付出饯行了“学以致用，服务社会”的宗旨。淋社会底层风雨，方知书本知识的有限和自身力量的微薄；睹众生艰辛的生存挣扎，才会真正明白法制、法律这些字眼与现实生活自然存在的天堑距离。“民为本，法为器”，“学法、用法、普法、援助”，本着心中无比坚定的信念，我们每一个法援学子以青春的激情和有限的学识投入到社会需要帮助的人们的无偿法律援助中。一代又一代的法律人会秉承为“天地立心，为生命立命，为万世开太平”的古训，用我们最真诚的心和热情服务周围的人，让更多的人用法律武器维护自身的合法权益，让更少的人陷入权益无从救济的困境，让社会所有人知道法律是我们每个人最亲近的守护神。风雨成长路，我们携手走过；坎坷未来路，期待你的关心和支持！相信在我们所有法律援助组织的不断努力之下，相信我们笑傲挫折的年轻，相信我们的明天不是梦，法律援助的队伍会更大、更强，法律援助的明天会更好！

注释：

《法律援助条例》.新疆维吾尔自治区司法厅法律援助中心翻印.2003年7月21日.

练琪，欧阳梅，陈建军.大学生法律援助中心与法科学生实践能力的培养.中国期刊网，第5期，/kns50/detail.asp*?QueryID=68&CurRec=1

邱文华.法律援助与法学教育职业化改革探索.中国期刊网，第23期，2005年，/kns50/scdbsearch/cdbinde*.asp*

篇3

一、我国法律援助实施模式的现状及不足

( 一) 我国法律援助实施模式的现状

法律援助的实施模式即法律援助服务的提供方式，国外法律援助实施模式主要有私人律师模式、公职律师模式和混合模式( 私人律师和公职律师混合提供法律援助) 。有学者认为，我国法律援助的实施模式是在形式上借鉴国外法律援助的混合模式，选择既能体现法律援助的国家责任、又最经济有效的专职法律援助律师与社会律师相结合的特殊混合模式。

目前，我国法律法规关于法律援助实施模式的规定有以下几个方面: 一是《法律援助条例》第21条规定的: 法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件; 也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。二是《刑事诉讼法》第34 条确立的指定辩护人制度，即由法院为特定被告人指定承担法律援助义务的律师为其担任辩护人。三是《法律援助条例》第8 条规定的: 国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。同时，《律师法》第42 条也明确规定了提供法律援助服务是律师和律师事务所的义务。因此，有学者指出，我国法律援助服务模式的多元化特征已十分明显。

笔者以宁波市为例，在调研中发现，法律援助中心的工作人员主要负责法律援助的咨询、申请、审查、案件承办过程的监督以及结案后的归档等工作，几乎不承办法律援助案件。法院需要为特定被告人指定辩护律师的，需要向法律援助中心发函，再由法律援助中心指派社会律师来承办案件。社会组织比如妇联、残联等多是对非诉案件进行调解，其内设的法律援助工作站，只是代为受理法律援助申请，仍需要转交给法律援助中心审查以指派社会律师承办案件。结合其他省市法律援助模式的现有资料和以上分析可知，我国法律援助的实施模式在理论上具有多元化的特征，实践中则主要是由法律援助机构指派社会律师或本机构工作人员承办案件的模式。

( 二) 我国法律援助实施模式的不足

实践表明，在法律援助制度建立初期，政府起着主要的推动作用，法律援助实施模式中的指派方式在一定程度上是符合当时国情。然而，随着国际法律援助理念的革新和我国民主法治建设进程的加快，法律援助现行模式已不再是制度的最优选择。

1. 法律援助案件质量不能完全保证。由法律援助机构指派的法律援助案件，经费只是部分办案补贴。尽管大多数律师基于职业道德和法律义务对法律援助案件勤勉尽责，但其作为市场主体，行政指派无疑会导致律师及机构工作人员积极性不高，甚至出现不调查取证、不会见被告人等现象。同时，法律援助机构的行政化思维导致有些地方的质量监控措施形同虚设，对于政府而言，它热衷于设立法律援助机构，却并不是积极提供法律援助服务; 更热衷于法律援助服务有与无，而不是需要多少，提供的办案质量多高。

2. 法律援助服务资源不能有效利用。法律援助服务经费在我国本身并不充裕，地方财政划拨方面也存在一系列官僚作风问题。在实践中，多数社会公众不信任法律援助，许多法律援助机构的工作者比较清闲，法律援助服务资源并没得到有效利用。法律援助实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助的制度。而我国法律援助的实施模式在法律服务资源的再分配中相对来说是缺乏效率的，资源的浪费比制度的虚置更为可怕。

3. 法律援助服务的提供忽视了市场和社会的力量。法律援助服务的供需失衡，除了我国法律援助资金紧张、偏远贫困地区法律援助人员缺乏等原因之外，正如有学者所言，我国现有的相关制度设计和运作中所反映出来的问题恰恰就是对市场力量认识得不够充分。基于政府设立法律援助机构的行政性质和管理权限，一是其行政管理制度与市场难以接洽，二是社会组织既没有决定和指派的权力，又没有法律援助服务资源，不得不将责任再推给了政府。法律援助作为一项社会公共服务工程，应当需要更多的市场和社会力量投入才能满足贫弱者权益保护的需求和实现法律援助的社会化发展。

二、法律援助实施市场化运作模式的基础分析

( 一) 法律援助的国家责任

西方国家的法律援助发展经历了由个人慈善行为到国家责任阶段，进而成为福利国家社会体系的一部分。其起源于15 世纪的英格兰，最初是个人道义和慈善行为。资产阶级革命后，受保障公民诉讼权利的理论影响，国家责任随之产生。二战以后，随着社会本位思想的发展，法律援助不仅被视为一种权利，而且被视为国家福利的组成部分。法律援助的国家责任说明了提供无偿的法律援助是国家的义务，享受法律援助也是符合条件的社会贫弱者的法定权利。法律援助制度的国家责任在一定程度上标志着社会的文明程度和法治国家的完善，我国2003 年颁布的《法律援助条例》明确规定了法律援助是政府责任。

( 二) 法律援助实施过程中的主体关系

在我国，法律援助实施的过程中牵涉到三方主体，分别是政府、受援人和法律援助服务的提供者( 即法律援助工作者、律师或者社会组织) 。其实质与如今多数公共服务领域的政府购买服务制度相契合。三者关系可以看做是一个过程中的两个阶段。一是政府向符合条件的受援人提供法律援助阶段。法律援助服务在此是一个公共资源。所谓公共资源是指在使用上没有排他性，但在消费中有竞争性，一个人使用了公共资源就减少了其他人对它的享用。在这个阶段，法律援助服务本身没有排他性，即是由政府来提供，社会大众中符合条件者都可以免费来使用。二是政府出资获得法律援助工作者或者社会律师的法律服务阶段。政府提供法律援助是责任，但其本身并不擅于技术性较强的法律服务提供，实践操作中是通过出资获得法律援助工作者或者社会律师的法律服务，再由该第三方主体提供给受援人。假设有一个案件需要援助，那么也就只需要一个法律援助者或者律师来承办，此时法律服务作为提供者的私有物品就具有了竞争性，也具备了形成市场的基本条件。

( 三) 法律援助实施市场化运作模式的提出

由以上分析可知，现代法律援助以国家责任为基础，为法律援助提供经费支持是政府的义务，而法律援助服务的提供者和消费者都是私人主体。既然法律援助服务本质上具备商品的属性，那么在第二阶段就可以形成一个买方市场，即政府出资购买法律援助服务。以市场作为配置资源的最佳方式，法律援助的提供者之间自然会产生竞争，竞争带来的是兼具较低价格与优质服务的胜出者，再由政府与胜出者签订法律援助服务协议，最后将法律援助服务提供给受援者，如此即是法律援助实施的市场化运作。

三、法律援助实施市场化运作的必要性和可行性

( 一) 法律服务商品属性的利益动机

有学者指出，按照政府提供公共产品的理论来构建法律援助制度必然缺乏法律援助内在的激励机制。我国现行的由政府指派和定价的法律援助实施模式限制了法律服务作为商品的利益动机。即使法律援助是以司法行政部门新设法律援助机构来管理和执行，依然不能改变其行政化属性。法律服务既然是商品，就应当由市场来定价和配置。政府的购买和市场的定价，无疑会激起提供者的利益动机。从法律援助未来发展趋势来讲，最大限度社会化是其必然出路，其中制度设计的市场化是一个重要的改革方向。将法律援助实施进行市场化运作，既可以优化法律援助资源的配置，又可以克服法律援助行政化的影响; 既可以提高法律援助服务提供者的积极性，又可以缓和法律援助与经费不足的矛盾。

( 二) 国外法律援助实施的实践经验

英国的法律援助近几年在危机中不断改革，改革的方向是以市场化为基础的法律援助运作方式。例如，英国在2007 年引入了民事统一合同制度，规定提供民事法律援助服务需要通过招投标活动与法律服务委员会订立合同。时隔一年，又在刑事法律援助服务领域引入了刑事统一合同制度。与此同时，法律服务委员会将进一步构建法律援助服务市场机制，充分发挥市场机制在法律援助服务工作中的自我约束、激励和淘汰作用。美国的法律援助提供模式包括专职律师模式、合同律师模式和私人律师模式。合同辩护律师项目有两种基本类型: 一种是固定价格合同，另一种是个案定价合同。从国外的实践经验可以看出，政府引入合同制购买法律援助服务，由律师事务所通过竞标的形式和法律援助中心签订协议，并通过规定签约律师条件和法律援助中心监督其办案质量，提高了法律援助的质量和效率。

( 三) 我国法律援助实施市场化运作的社会背景

首先，在社会主义法治进程不断推进的当下，通过法律援助保障社会贫弱者尽可能通过公正法律程序实现自己的合法权益具有深远意义，其不仅是保障弱势群诉权的实现，更是保障基本人权的制度体现。其次，政府购买服务制度在我国的试点和发展，已逐渐凸显出其市场效益优势。2015 年1 月4 日由财政部、民政部、国家工商总局联合对外公布了《政府购买服务管理办法( 暂行) 》，并于2015 年1月1 日起施行。如此，将政府购买服务进一步纳入法律规范领域，对于提高公共服务供给的质量和效率，实现公共服务均等化，推进我国社会管理改革创新具有重要作用。再次，与其他国家相比，我国法律援助制度确立较晚，先天不足需要后天补足，各地法律援助机构在鼓励和促进法律援助发展方面发挥着积极作用，并不断探索在现有资源下的机制创新。最后，国家在十一五规划中将法律援助列入规范和发展商业服务业条目之中，其意图明显地是欲引入市场竞争机制。十二五规划中提出改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式的多元化。十八届三中全会进一步指出社会改革创新的主要内容之一就是加大政府购买服务。

四、法律援助实施的市场化运作设计

( 一) 法律援助市场化运作的经济法律关系定位

法律援助的市场化运作隶属于政府购买服务制度，其自身制度特点与经济法宏观调控和市场规制之间具有天然的契合度。法律援助的市场化运作，实质即政府购买法律服务，由法律服务者提供给受援人。其经济法律关系的主体即是政府、法律服务提供者和受援人。经济法律关系的内容分为三个方面: 一是政府与法律服务提供者之间具有基于经济合同的权( 力) 利义务关系，具体包括政府对法律服务提供者作为管理主体的经济职权和职责。相应地，法律服务提供者对政府具有谈判协商抗辩的权利，并有对受援人提供法律服务的义务。二是受援人具有对法律服务提供者的服务质量进行监督的权利。三是受援者有对政府行政权力的监督权和法律服务的反馈救济权。

( 二) 法律援助机构作为公共管理机构的性质和职能转变

政府是法律援助的责任主体，实现法律援助服务提供的市场化运作，既需要政府参与，也须纠正目前政府行政化过多的倾向。因此，法律援助机构应脱离政府职能部门，改革其行政机构属性，使其作为相对独立的第三方事业单位，参照英国法律援助委员会属于非政府部门的公共管理机构的设置，依法行使政府对法律援助的经济职权，负责对法律援助服务市场化运作的各环节进行基本的管理和质量监督。对符合条件的法律援助者进行资格审查，确定其法律受援权，负责援助过程中发生的撤销援助、办案过程中的监督以及结案后案件的审查和归档等工作，同时负责办理非诉讼类法律援助案件和日常的法律援助咨询等。

( 三) 实行竞标方式和定量分配签订经济合同

借鉴国外法律援助市场化的模式，仿效我国政府采购制度，依据我国《政府购买服务管理办法( 暂行) 》、《政府采购法实施条例》、《招投标法》等，使法律援助的市场化运作以竞争性招标的方式与律师事务所或法律社团组织签订经济合同的模式来进行。首先，由法律援助机构根据地域差别对本地的法律援助案件进行统计，估算近年来平均每年的案件数量和经费数额，估算社会律师基本可以接受的一年内案件的总价格。其次，以年为单位进行定量分配，将未来一年的不特定案件打包和标价，公开面向当地社会律师以竞争性招标的方式选择律师事务所或法律社团组织。另外，各地可根据当地的实际情况，将不特定案件划分为刑事、民事和行政类别分别进行打包等灵活的方式招标。最后，法律援助机构通过审查竞标胜出者的资格和条件，确保法律援助案件的承办质量，再与其签经济合同。经济合同的内容包括法律援助服务质量标准和签约律师的权利义务等。对于资金供应者来说，合同方式最主要的吸引力在于能够通过限定合同总额来准确计划来年的花费。以市场来配置资源，采用竞标程序和固定价格可使签约律师积极追求诉讼费用的最小化，降低法律援助的总费用。

( 四) 法律援助机构的监督和质量控制

法律援助服务质量是法律援助事业的生命。各个国家在质量控制方面采取了多种措施。其中，英国法律援助服务的契约化模式改革，虽然精简了法律援助的律师，但其目的主要在于保证服务质量，而非通过市场竞争来压低价格。与此相较，美国的法律援助在刑事辩护领域进行了契约化改革却造成了服务质量的下降。在欧洲国家，PPI 模式( 即市场化运作模式) 有益于法律援助同时，也产生了诸如市场上公平的竞争环境、合同签订过程的合规性、PPI 相关法律问题等。因此，我国实行法律援助的市场化运作仍需要完备的质量监控措施。首先，制定《法律援助法》，并在其中明确规定法律援助市场化运作的主体、正当程序、法律服务标准、质量监控机制等，使其纳入法律规制。其次，法律援助机构应严格按照法律规定的标准审查和评估竞标者的资格，保证合格者才能签订协议并保证合同签订程序公正合法。再次，在法律援助案件承办过程中，法律援助机构应采取分派监督员、定期听取报告以及错案纠正等措施来充分发挥其监督职能。最后，在协议期满后，对签约律所和律师进行整体评估，以决定是否续约和将个人律师评估纳入律师年度考核等方法来保证法律援助案件的质量。

( 五) 我国法律援助实施市场化运作的制度配合

美国法律援助服务公司曾作过一个研究，结论是没有任何一个单一的最好的提供法律援助服务的模式。澳大利亚的全国法律援助委员会在1989 年审查并回顾了法律援助的现状后，致力于鼓励广泛的法律援助方式，包括社区援助、社会福利、政府资助的私人组织、法官、社会组织等。可见，法律援助提供模式多元化是大势所趋。同时，由于我国经济区域发展不平衡，从我国法律援助的需求状况、资源状况和经费等方面考察，单一进行法律援助的市场化运作不可行也不符合我国实际国情。因此，我国法律援助的实施模式应当以市场化运作为主，以多元化提供方式为辅，包括法律援助机构提供法律咨询等非诉讼法律援助、积极鼓励和支持社会组织以自身资源提供法律援助等。法律援助机构应将这些多元化方式共同纳入管理和监督体制以便发挥各自的作用且相互配合。

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【关键词】劳动争议处理 调解 仲裁 诉讼 工会作用

工会参与劳动争议处理的制度现状及运行情况

为保障工会劳动争议处理的参与能力，《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规定中对这一问题均作出了规范。结合几部法律的相关规定，工会的参与职责主要体现在以下几个方面：其一，参与劳动争议协商过程；其二，参加企业的劳动争议调解工作；其三，作为地方劳动争议仲裁组织成员参加仲裁；其四，职工提起劳动争议仲裁或者向法院的，给予支持和帮助；其五，工会有权针对企业违反集体合同的行为申请仲裁或提讼。可以说现行制度肯定了工会参与劳动争议处理的职能，其参与可以渗透到协商、调解、仲裁、诉讼等各个环节。

为切实实现前述参与职能，全国总工会先后了《工会参与劳动争议处理试行办法》、《关于进一步加强工会劳动争议处理工作的意见》、《关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》、《工会法律援助办法》等文件。全国各级工会在法律、法规及全总文件的规范与指导下开展了多元化、多层次的劳动争议处理参与活动。取得了以下几方面的工作成绩：其一，正逐步形成“全方位、多层次、广覆盖”的调解网络；其二，努力加强与人力资源和社会保障部门、用人单位代表组织的协调，积极参与劳动争议仲裁工作；其三，在劳动争议诉讼中，工会不仅对职工当事人负有提供法律援助的义务，同时具有参与并协助人民法院办理劳动争议案件的职责。根据最高人民法院司法解释和劳动争议诉讼案件的审判需要，一些地方工会接受人民法院委托，开展劳动争议案件诉前调解工作；一些基层人民法院设立劳动争议审判庭、职工维权合议庭和劳动争议巡回法庭，依照法定程序任命符合条件的工会干部担任陪审员，参与劳动争议案件的审理，使熟悉劳动法律法规、善于协调劳动关系的工会干部的作用得到充分发挥，大量案件经工会调解员和职工陪审员诉前调解得到妥善解决。①

工会劳动争议处理职能存在的问题

协商虽已被列为劳动争议处理的程序，但工会参与协商的操作性规范缺失，配套制度有待完善。《劳动争议调解仲裁法》规定劳动争议的处理程序为协商、调解、仲裁、诉讼，第一次以法律形式肯定了协商程序的法律地位。同时规定了工会在劳动争议协商中的作用，但只有一条，“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议”。工会找谁协商，通过什么方式协商，协商的具体步骤是什么，协商的实质要件和程序要件都没有具体的条文规定，缺乏可操作性。而且协商达成的和解协议并没有法律约束力，这可能会导致人们不愿多此一举走协商程序。

工会在调解制度转型中的角色定位还有待进一步明确。《劳动争议调解仲裁法》实施后，劳动争议调解组织呈现多元化，在保留原有的企业调解委员会的基础上，增加了依法设立的基层人民调解组织和在街道、乡镇设立的具有劳动争议调解职能的组织。这显然对原有工会主导的劳动争议调解制度造成了一定的冲击，并且会对工会在劳动争议调解中的地位和作用产生较大的影响。虽然法律规定对工会组织在各种调解组织中的地位与作用有所涉及，但只是些原则性的规定。

劳动争议仲裁的三方原则未能真正落实，工会参与不到位。三方原则作为劳动争议处理的总的原则，不仅是劳动争议仲裁委员会的组织原则，还是仲裁委员会的工作原则、办案原则和制度原则。目前，中国的工会在三方机制中作为不大或不明显，主要是因为工会对用人单位在经济上有一定的依附性，其所有的维权言行必须严格控制在用人单位可以“容忍”和“认可”的限度之内。经济体制与政治体制的变革把工会推到维护劳动者合法权益的前端，工会维权职能逐渐凸现，然而传统工会对外部环境却表现得无所适从。我国对新形势下工会职能的认识还相当模糊和有限，认识上的偏差使工会的地位、作用在实践中一直未能妥善解决。

工会的法律援助工作面临法律人才缺乏及援助资金短缺等现实困难。工会的法律援助要真正落实到位，必须解决工会存在的帮助职工打官司的两个瓶颈问题：法律人才的缺乏和法律援助资金的缺乏。人员及经费的影响，使目前工会为职工提供法律服务与帮助的范围只能限定在困难职工这一群体中，不能扩展至全部工会会员及全部职工。这与工会为全体会员、及所有职工提供帮助与服务的职责不相匹配。

工会参与劳动争议处理的理论基础

工会组织的自身性质决定了其应当在劳动争议处理中发挥作用。工会是职工群众性的自治组织，这一性质决定了维护职工合法权益是该组织的活动宗旨。劳动者的合法权益体现在劳动关系运行的各个环节，工会组织的维权行动当然也需贯穿于劳动关系始终。劳动争议的出现意味着劳动者与用人单位之间的利益冲突显性化，也可以认为劳动争议是劳动者的一次权益危机。那么，作为劳动者权益卫士的工会组织必然应当在这一环节上发挥作用。

工会组织的先天优势为其参与劳动争议处理提供了效能保障。基层工会是职工的结社团体，同时又在用人单位内运行。因此，与行政部门、仲裁庭、法院等其他组织、部门相比，能够更及时和直接地了解争议的萌芽、产生及演变过程。这种天然优势为工会建立相应预警机制，将争议化解在萌芽状态提供了可能，同时争议信息获得的直接性和充分性也为工会参与的有效性提供了一定的保障。

劳动争议频发的社会现实要求借助工会力量解决。劳动争议的发案率在全国范围内呈明显上升的趋势，这一现象使劳动争议处理的各机构面临巨大的压力，同时也成为了引起广泛关注的社会问题，关涉稳定与繁荣。这一问题的解决需要调动多方力量的参与。工会作为与劳动者利益密切相关的社会团体，其组织机构完整，且拥有长期参与劳动争议处理的经验。在这一特殊历史时期自然应当在劳动争议处理的过程中发挥其不可替代的作用。

提高工会劳动争议处理效能的路径探索

重构工会的劳动争议协商机制，建立多层次的工会协商通道。《劳动争议调解仲裁法》实施前，工会的协商工作主要指工会与用人单位为签订集体合同而进行的集体协商。《劳动争议调解仲裁法》以法律的形式丰富了工会的协商职能，规定了劳动争议发生后的工会协商。此外，还重申和深化了三方机制的劳动争议处理能力。结合相关法律规定，工会的协商机制呈现出多层次、多元化的特点，因此，应当进一步加强工会在工资集体协商、三方协商机制、个人争议协商、集体争议协商以及重大问题出现时的三方协商机制中的作用，健全工会全程参与劳动争议预防及处理的工作机制。

积级拓展调解工作，力争在多元化的调解格局中发挥重要作用。为促进调解制度的健全、完善工会组织应该从以下几方面开展工作：健全调解组织。主要针对调解组织还没有建立或不太健全的一些企业，尽快依法健全调解组织；完善规章制度。调解组织中规章制度的完善是有效调解的保障，是工会组织的必要工作内容之一；提高调解人员的素质可以作为工会组织提高自身处理劳动争议案件有效性的手段。

确保劳动争议仲裁委员会依法仲裁，树立仲裁的权威性和公信力。作实三方机制，工会需要切实加强参与劳动争议仲裁的工作。各级地方工会应当建立健全仲裁工作责任制，配强和配齐劳动争议仲裁委员会中的工会代表和工会劳动争议兼职仲裁员，积极参与仲裁委员会的各项工作，尤其是仲裁庭的办案工作。同时，加大工会劳动争议兼职仲裁员资格培训力度，加强工会劳动争议仲裁员队伍建设。对符合兼职仲裁员条件的工会干部全部进行资格培训，对已取得仲裁员资格的工会干部，要督促各级劳动争议仲裁委员会及时聘任。以仲裁员素质为依托确保劳动争议仲裁的权威性和公信力。

多渠道培育法律援助力量，推进劳动关系领域的法治化进程。加速工会法律人才的培养、引进，应作为工会在新的形势下干部队伍建设的战略任务。这是落实职工法律援助制度的重要组织保证。借助专业法律人才的力量，进一步推行职工法律援助专职律师兼职制度，在法律援助中心建立一支专兼结合的法律援助律师队伍。同时，我们还应借鉴一些国家和地区设立法律援助专项基金，并以其收益作为法律援助资金的一个重要来源的做法，在建立职工法律援助中心的同时，同步建立职工法律援助基金，基金的来源可以来自三个方面：政府投入、工会拔款和社会捐助。

劳动争议大量涌现的社会现实要求中国社会的各阶层、各利益团体应该具有一种大局观、历史观和社会观，不能仅关注自身的利益状况。还要认识到，只有共存才可以共赢。（作者为中国劳动关系学院法学系讲师，武汉大学宪法学与行政法学博士研究生；本文系中国劳动关系学院2009年院级青年项目“新时期劳动争议的特点及工会作用”研究成果，项目编号：09YQA006）

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诊所法律教育(Clinical Legal Education)是20世纪60年代兴起于美国的一种法学教育模式。它借鉴医学院的临床诊断教学方法，让学生在“法律诊所”中接受当事人的委托，在教师的指导下为当事人提供法律咨询、诊断法律问题，开出“处方”，提供解决问题的途径和建议。诊所法律教育通过实体法、程序法等法学原理与司法实践的联系和结合，使学生在实践中学习法律、运用法律，同时培养学生的执业技能和社会责任感。诊所法律教育是典型的法律实践教育。法学院通过建立法律诊所的方式，给学生提供真实的案件以实践法律，参与法律的实际运用。诊所学生在教师指导下接受当事人委托、法律事务，如调查取证、出庭辩论等，从分析问题、解决问题、证据收集、文书写作等方面，对法学理论有更深入的理解和掌握，并获得法律实践能力和律师执业技能。诊所法律教育的最大特点在于其实践性，具体阐释如下:首先，诊所法律教育的教学目标是培养学生学习法律、运用法律的能力。法律运行的内在规律和特点要求法学教育的理念应当是教给学生自我学习、自我更新、自我发展的能力，而不是单纯地背诵和记忆法律条文。现代法治社会，法律条文的数量以令人震惊的速度不断增长，把基于法律条文之上的所有法律知识全部灌输给学生不仅不现实，而且也没必要。学生在诊所教育课堂上接触到的不是抽象的法律知识，而是实践中具体的法律问题，诊所法律教育从学生办案的实际出发，有针对性地传授律师执业技能、法律的检索和运用以及法律职业道德的教育，更注重对学生法律执业能力的培养，使学生在办理案件的过程中能够自己提出问题、解决问题，学习分析法律、解释法律和运用法律的能力，即培养学生持续学习的能力。由于法律总是落后于现实，而现实又总是鲜活而生动，学生在法律诊所中承办的案件作为现实中的一部分，将会促使学生在变化的社会中去理解法律的实质和精髓，从而更好地应用法律，也更为容易地发现法律的缺陷，从而为实践研究法律、完善法律而努力。其次，诊所法律教育以学生作为教学主体，实行教师与学生的互动式教学。这种教学方法的主要内容是，学生在法律诊所中接触真实的案件当事人，刑事、民事、行政等各类案件，大部分工作在教师指导下由学生亲自完成。学生在法律诊所中所从事的是真正律师的工作，写诉状、调查取证、询问证人、查阅案卷、与对方律师或当事人谈判，并向当事人提出行为建议等。教师负责全程监督、引导，为学生提供咨询并指导其作出决定。教师在这里只是平等的讨论参与者，学生则处于主角地位，教师引导学生去探讨解决问题的各种可能性，指导学生去检索有关的法律规范，收集事实材料和相关证据。在实际演练和操作过程中，学生对法学理论、法律条文、案件性质、诉讼关系以及社会状况、人际关系将会有更深入的理解和体会。可见，诊所法律教育可以最大限度地调动学生的学习积极性，取得事半功倍的教学效果。值得说明的是，诊所法律教育作为实现法律教育职业化的一种方式，旨在培养学生经验式学习的能力以及凭借经验进行反思的能力，它的运作不可避免地要以真实案件作为教学内容的载体，这就使得其承担了一定的社会服务功能。因此，教学理念和服务功能的冲突是诊所法律教育与生俱来的内在张力。［1］若强调教学目的和效果，当事人利益就有可能受损;若单从当事人角度考虑，教学目的又会受到影响。笔者认为，诊所法律教育的目的在于为学生提供一种学习法律、锻炼实务能力的“课堂”，其本质是法学教育而不是办理案件，所以首先要考虑的应是教学目的和教学效果，指导教师应主要关注如何在实现教学目标的前提下，为当事人提供适当的法律服务，此所谓“质量控制”。［2］(P110)虽然诊所受理的案件当事人多是社会贫弱者，学生办案的过程实际上也是为他们提供法律帮助，但诊所的中心永远是学生，以法律援助为手段学习法律知识和职业技能是法律诊所的出发点和最终目的。

二、移植诊所法律教育的必要性

(一)诊所法律教育可以弥补我国传统法学教育的弊端

现阶段我国已经形成了比较完备的法学教育体系，以民法、刑法、诉讼法等14个部门法为教材体系，同时以本科教育为主导，专科教育、本科教育、研究生教育相辅相成，形成了多层次的教育体系模式，可以说我国的教育体系是完备的。但长期以来，我国高校的法学教育基本上是一种学历教育，教学目标及教育模式围绕学历教育设立并展开。课堂教学以传授法学理论为主导模式，讲授内容基本停留在理论分析、法律诠释层面，引导学生从学理角度分析法律现象，通过逻辑推理得出正确答案，其目的只限于掌握法律知识、理解法律条文，很少考虑对学生实际操作能力的培养和社会的实际需求，距离司法实践的要求差距较大。这种法学教育模式忘记并抛弃了法学教育的另一个重要功能，即培养学生的实践和操作能力，显然有悖于法学教育的宗旨。诊所法学教育的生命力源于它不同于传统法学教育模式的自身优点与价值，从而带来教学理念的多方面转变。第一，诊所法律教育注重学生的社会参与，通过法律义务咨询、法律援助案件的以及调查取证、出庭辩护等方式，培养学生的社会责任感和正义感，增强学生的法律职业道德和职业纪律，实现从知识教育到素质教育的转变。第二，诊所法律教育是一种实践性教育，这种教育形式需要学生将所学法律知识付诸法律实践，通过实践发现不足并及时丰富和补充法学理论，实现从课堂教学到实践教学的转变。第三，诊所法律教育以学生为本位，改变知识从教师到学生的单向灌输，给予学生学以致用和练习执业技能的机会，实现从被动学习到主动学习的转变。

(二)诊所法律教育可以克服我国法学实践教育的不足

目前，我国高校的法学实践教育多采用课外法律实践和毕业实习等形式。课外法律实践的具体形式主要包括法律咨询、参观监狱和看守所、模拟法庭等，学生在咨询和宣传过程中获得的主要是对法律现象的感性认识，法律技能并不能得到切实的训练和提高。模拟法庭教学虽然可以训练学生对审判程序的认识，但模拟审判主要是一种审判程序的训练，通常选取理论典型且应用结论没有分歧的案例，缺乏真实案件的突发性、随机性、复杂性，也缺少真实审判中的临场发挥环境，很难唤起学生积极、主动地思考。此外，由于参与主体和案件当事人的虚拟性，模拟法庭教学无法对学生进行职业道德训练。所有实践教学活动中，专业实习无疑是最重要的，但由于专业实多由学生自行联系实习单位，对实习环节学校不能实现全程控制，也缺乏必要的监督。再加上专业实习多安排在第7学期或第8学期，相当一部分学生因忙于考研和就业压力而无暇顾及，导致实习效果大打折扣，没有发挥其在整个教学环节中应有的作用。可见，我国高校法学教育在具体环境与培养方式上，普遍存在着重视理论教学、忽视法律实践的倾向。［3］而诊所法律教育强调理论与实践的结合，学生在指导教师的指导下，学习法律文书的写作、调查取证、出庭应诉等必不可少的技能，不仅使学生学到理论知识，还可以积累法律实践经验，增强分析和解决问题的能力以及运用法律知识的能力。由于学生办理的是真实的案件，没有明确的问题设定，更没有统一的答案，法律分析和法律评价需要学生自己去探索，并且可能会出现各种难以预料的情况变化，这就促使学生的实践性思维能力、开拓性思维能力、创造性思维能力和综合判断能力等得到充分的启动和锻炼。因此，法律诊所作为法律职业技能的训练平台，作为法律实践的场所，可以从一定程度上摆脱现阶段法学实践教育的困境。对于域外法律文化，我们应当本着开放、借鉴、创新的态度予以对待。诊所法律教育不是对我国现行法学教育的否定，更不是取代，而是西学中用，将其作为改革和完善我国法学教育的重要机制，对我国传统法律教育进行补充和修正，这不仅有利于提高学生的法律综合素养，培养符合时代需求的优秀法律人才，而且对我国的立法、司法及法制现代化也具有重要意义。因此，我国法学教育应当确定诊所法律教育在法学教育中的应有地位，使之成为课程体系中不可或缺的有机组成部分。

三、诊所法律教育的本土化困惑

诊所法律教育的引入为我国法学教育的改革提供了新的参考模式，但任何法律都不是非背景化的普适制度，［4］(P92)法律教育方法也不例外。由于法律文化环境以及具体国情的不同，“法律诊所教育”在中国的本土化尚存在一定的障碍，具体表现在:

(一)法学教育观念的障碍

我国法学教育受大陆法系文化环境的影响，采用讲座式教学模式，以研习法典、教授理论知识为主导，注重研究法律的概念、特征和逻辑结构，强调法律的理论性、科学性，而法典也为这种教育模式提供了现成的材料。［5］这种教学模式的传承使我国法律教育者注重法学理论知识的灌输，轻视职业技能的训练，教师研究法律的方法也日益学院化，更倾向于“学术教育”，建设“研究型法学院”，法学家对于发展和构筑理论科学体系的兴趣远远超过对解决具体问题的兴趣。［6］这种认识将导致学校不愿意投入经费开展诊所法律教育，教师也不愿意把时间和精力花费在被认为唯有操作性、没有理论价值的职业训练上。

(二)办案经费不足

与一般的课堂教学相比，开展诊所法律教育的成本较高，需要一定的资金或物质条件支持。首先，诊所式法律教育活动的开展需要办公场所，以便学生接待、会见当事人，也便于那些需要法律援助者联系提供法律服务的学生。其次，学生案件须有必要的办案经费，如交通费、出差的住宿费、资料复印费等。在法律诊所中，学生为社会弱势群体提供法律援助是无偿的，若向当事人收取费用则违反司法管理方面的法律、法规，也违背法律诊所建立的宗旨，但让学生自付费用办案又不切合实际。再次，法律诊所需要有一定法律理论功底和实践经验丰富的教师给学生提供指导，我国目前参与诊所教育的指导教师大部分是兼职教师，他们在正常的授课和学术研究之外无偿地承担着诊所教育任务。但这不是长久之计，诊所教育要取得持续发展，就必须建立合理、公正的报酬机制以吸引优秀教师的参与。

(三)案件来源有限

真实案件是诊所法律教育的重要环节，但受诸多因素的影响，法律诊所普遍面临着案源有限的困境，难以提供合适的案件给众多的学生去实践法律。首先，中国的法学教育总体而言是通识教育，学生相对年轻并缺乏社会阅历，难以取得当事人的信任，有些案件的当事人以学生不具备社会经验为由拒绝学生案件。其次，法律案件的司法处理周期往往比较长且具有不确定性，这从客观上要求法律诊所教育需要具备比较充裕的时间，而法律诊所教育作为一门课程，有着严格的课时限制，这就导致学生案件不能形成连续性，在一定程度上也影响了法律诊所的案件来源。再次，由于司法环境欠佳，社会公众对法学院学生是否具备为他人提供法律服务的能力大多持怀疑态度。这种由于法治化程度差异而导致的较低的社会心理期待，无形中成为法律诊所教育在中国推行的重要障碍。此外，越来越多的大学城将学生隔在远离市中心的郊区，客观上也影响了案源。因此，如何保证法律诊所有稳定的、适合学生办理的案件，是诊所法律教育实现本土化必须解决的问题。

(四)缺乏应有的制度保障

高等院校开展法律诊所教育，首先要设立法律诊所。但依我国现行法律规定，社团设立受到严格的条件、资格限制，高等学校开设对外进行法律服务的各类机构即法律诊所，将会遇到来自法律规定的制度障碍。其次，诊所学生由于没有取得律师执业资格，依我国目前法律规定只能是以普通公民的身份案件。虽然我国现行诉讼法并未限制律师以外的公民担任诉讼人、辩护人，但普通公民作为诉讼人和辩护人所享有的诉讼权利与地位远不及律师，在诉讼中会处于劣势地位。如在刑事诉讼中，律师拥有查阅案卷的权利、调查取证的权利、与在押犯罪嫌疑人会见或通讯的权利等，但律师以外的辩护人未经司法机关许可不能查阅案卷材料，不能会见在押的犯罪嫌疑人，这不利于诊所学生工作的开展，许多职业技能得不到训练，也影响到法律诊所的训练目标。且我国立法机关、司法机关及律师协会的行政规定也都没有给诊所法律教育留有适当的空间。

四、诊所法律教育的本土化路径

笔者认为，在中国特有的法律传统和制度文化环境中，诊所法律教育若想成就“青出于蓝而胜于蓝”的佳绩，避免沦为“南橘北枳”的现代版本，必须解决以下问题:

(一)诊所法律教育的合理定位

诊所教学法具有真实性、互动性、职业性、技能性等特点，这在一定程度上弥补了现有法学教育的不足和缺陷，是法学教育改革的有益尝试，但它不可能取代现有教学法而只能成为其补充。即使在美国等实行法律诊所教育的国家，诊所教育模式也没有取代案例教学法。我国是一个成文法国家，成文法典是我国重要的法律渊源，在法学教育中，学生主要通过学习法律条文来掌握基本的法律知识，而不可能仅仅依靠案例学习法律。此外，我国的法学形态以理论研究为主，注重对法律的诠释和逻辑推理，由此形成以法条为中心的注释法学与概念法学，也会对法学教育方法产生重大影响。所以，诊所法律教育模式完全取代我国传统的法律教育在目前情况下并不现实，它只能是传统教学方法的补充，作为一种辅教学手段，成为传统教学法的有力臂助。有学者认为，增强和加大实践教学的力度，诊所法律教育最值得重视和提倡，宜将诊所法律教育单独开设为一门选修课程，由学生根据自己的发展方向和兴趣爱好进行选择。［7］也有学者认为，应确定法律诊所的实践课地位，建立法律诊所实习课程制度，并将其规定为必修课程，学生必须独立办理一宗完整的案件，取得相应学分方可毕业。［8］笔者认为，鉴于我国法学教育本身已经存在社会实践部分，引进法律诊所教育将其作为我国法学实践教学的一部分，从而成为传统法学教育方法的有益补充，这是对诊所法律教育在我国法学教育中的合理定位。

(二)经费与案源的多元化

我国实施诊所法律教育的经费目前主要来自美国福特基金会的资助，但要将诊所法律教育作为常规的法律职业技能训练课程推广到我国所有的法学院，高校就必须自己解决经费问题，确保稳定的经费和案件来源，以支持法律诊所的持久、长期发展。笔者认为，可以从以下方面进行尝试:第一，将现有的实践教学环节和内容进行整合，即将法学院的模拟法庭、学生的毕业实习、假期调研以及开设的《律师实务》、《司法文书》等课程在法律诊所的平台上进行重新配置。首先，法学专业本科学生的毕业实习期限一般为三至六个月，但由于实习单位难以落实、监督管理措施欠缺等原因，实习效果一直难随所愿。鉴于参加毕业实习的法学本科生已经具备基本的法律知识，他们需要而且也适合通过法律实践的参与，锻炼其法律运用能力和分析问题、解决问题的能力，因此，将用于毕业实习的资金投入法律诊所，既可以解决诊所法律教育所需要的时间和经费，又能够实现较好的法律实践效果。其次，法学院开设的《律师实务》、《司法文书》等课程，普遍采用课堂讲座的方式传授经验知识，学生一旦遇到真实的案件仍然不知所措。此类课程可以纳入诊所法律教育中，让学生结合具体而又真实的案例，在实践中学习会更有收效，这样的整合也可以解决诊所法律教育的学时、经费以及师资问题。再次，法学院设立的模拟法庭目前主要由诉讼法教师用来演示诉讼程序，可以考虑以现有的模拟法庭为依托建立法律诊所，既充分发挥模拟法庭的利用价值，又可以解决法律诊所的办公场地。此外，学校必须抽出一部分教育资金，支持法律诊所教育的持续开展，并且采取措施鼓励教师参与诊所教学。第二，争取社会资源的支持。法律诊所应当与政府的法律援助中心建立密切联系和合作，获得法律援助的案源以及相应的财政支持。诊所学生通过向社会弱势群体提供无偿法律服务，既可以解决法律援助中心人力不足问题，又满足了弱势群体对政府法律援助的需求，更重要的是为法律诊所提供稳定的案源和资金，使诊所法律教育得以开展。学校还应加强与当地司法各界、律师协会、律师事务所以及社区组织的联系，建立实践教学基地或签订合作协议配合教学。同时，利用新闻媒体、社会舆论宣传法律诊所的教育目的，让社会公众认识、知悉法律诊所，通过社会捐赠、公益基金等形式筹措诊所教育经费，增加案源。

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一、新乡县城镇化过程中城中村改造的现状

新乡县地处中原经济区中心地带，县域面积382平方公里，辖1个省级经济开发区和6镇1乡，178个行政村，35万人，耕地35万亩。全县综合经济实力连续多年保持全省20强。2006年将全县178个行政村规划成54个新型农村社区，截至目前，已启动建设32个，其中，市级示范社区8个。累计投入新型农民住宅建设资金28.7亿元，建成和在建新型农民住宅15509套，建筑面积306.5万平方米，32个社区均开始入住，入住农户12276户，入住率达70%。

城中村改造中发现的问题

1、土地问题。新型农村社区建设规模大、速度快、对土地的需求大与建新房拆旧宅的周期长、难度大并不易及时腾出土地的现状是当前深入推进新型农村社区建设的突出矛盾。

2、资金问题。一是新乡县城中村改造主要靠各级财政资金投入支撑，特别是依靠县财政投入，近年来，新乡县投入新型农村社区的各类项目资金6.4亿元，其中投入新建社区的近5亿元，目前仅够完成20个新建社区一期基础设施和公共服务设施建设及部分拆迁补偿。如果保持目前的投入机制，不但县财政将被拖跨，社区建设也将难以为继。二是农民到新型农村社区建房，户均投资需20万元左右，由于农民的信用意识薄弱，而银行贷款门槛又过高，导致农民较难获得银行的贷款。

3、旧宅拆迁问题。旧宅拆迁成本高、难度大。新乡县由于经济基础较好，2000年以来全县50%以上的农户都完成了新一轮的房屋翻建，且翻建的房屋全部是两层以上楼房。以古固寨镇后辛庄村为例，拆除160多户，已投入拆迁资金1400万元，平均每户需投入拆迁资金8万元，如果不引入市场机制，巨额的旧宅拆除补偿资金根本无法筹措。

4、运行管理问题。在城中村改造推进中，虽然各项公共服务设施按照规划配套跟进实施，但由于上级对组织机构、人员构成及办公经费来源没有明确意见或规定，加上公共服务设施内部软件配置也需要资金投入和过渡周期，导致社区组织机构和人员配备无法及时到位，出现了重建设、轻运行的问题。

5、规划管理问题。新乡县成立“村改居”工作机构——制定村集体资产共有者身份确认方案——清产核资——产权界定——资产评估——评估确认——制定村集体经济组织改制和村集体资产量化方案——征求村民意见——修改完善方案——村民会议表决通过——报镇政府或街道办事处备案——组织实施。共规划54个新型农村社区，目前已启动32个，调研表明，虽然很多规划已制定出台，但在规划执行中仍存在不少问题。一是规划优先的理念没有得到很好落实，部分规划层次偏低、前瞻性不强；二是总体规划与重点规划的制定、衔接还有待进一步完善；三是城乡一体的规划执法体制尚未理顺，导致规划执法不到位。

二、集体资产管理的现状及问题

首先，集体资产运营收益难以在城中村民之间实现公平分配。在城中村改造过程中，许多地方采取了对集体资产进行量化分配、对集体经济组织进行股份制改造的措施，旨在通过建立现代企业管理制度，使产权明晰，保障每一个城中村民的经济利益，但是，大部分城中村民目前尚不具备作为现代企业股东的知识与素质，不懂得如何行使自己对企业的权利以及保护自身的合法利益，对企业经营状况和盈利状况缺乏知情权，企业经营管理者的行为得不到股东的监督和制约，企业改制只是一个表面化的形式，并未真正建立起规范的现代企业管理制度，收益分配的不公平难以避免。其次，城中村集体资产经营收益具有不确定性。在市场经济背景下，城中村股份制经济的盈利状况既取决于其自身的竞争能力，又取决于宏观经济背景，具有极大的不确定性，以此作为城中村民生活福利和社会保障资金的来源，显然具有较大的风险。

三、关于集体成员权受损害的现状及问题

通过土地流转，让农民放弃土地进入城镇成为市民，这一过程中的农民权益再次引起关注。集体成员权受损害的现状及问题有：1.农民的农村集体土地的所有权面临被剥夺的危险。在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农民承包地和宅基地。整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么不给于补偿，要么补偿与农民无缘。2.以土地承包经营权换社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地换社保违背了中央土地承包经营权长久不变的政策导向。其次，以土地换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。若农民的社保要用其主要的生产资料--土地交换为代价，显然与中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。再次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受益权换取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。这种制度安排，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。第四，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。失去土地承包经营权后，断了非农就业农民的退路，减少于兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着失业，尤其是中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维持生计。

3.集中居住后农民失多得少。一是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。二是减少了部分农民的家庭副业收入。三是集中居住后农民的生活成本大幅度增加。集中居住后，蔬菜等副食品消费全部要购买，水电费、物业费等的支出大幅度增加。

四、土地征收补偿费的分配问题

（1）关于在政府、集体、村民之间的分配：笔者认为：集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。

（2）关于村民各家各户之间的分配：法律已规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，所以有权参与分配的也只能是集体经济组织成员。而认定的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是惟一依据。在实际分配时应注意区分如下几种情况：1、为了分配土地补偿费，以不正当手段迁入户口，不应当认定其分配资格；2、为了成就某种便利条件而将户口迁入，不应当认定其分配资格，如许多中、小学和幼儿园的就读条件中包括户口所在地，部分家长为子女择校而将子女的户口迁入亲戚处；3、因在大中专院校就读而将户口迁出，其父母仍以集体经济组织的基本生产资料为经济生活保障，为确保其安心学习所必要的生活费用，应当认定其分配资格；4、大中专院校毕业后又将户口迁回，已属居民户，且已在外工作，有生活来源，虽然未将户口迁至其工作所在地，但不应当以户口在本村认定其分配资格；5、已嫁入的妇女，户口已迁入，应查明其娘家所在地是否已收回其责任田，如未收回，其作为农民的合法权益未被侵犯，不应当认定其分配资格；6、确系本村新生人口，根据法律规定，人的民事权利能力始于出生，故不能以其户口手续未办好而拒绝发放，只要能够确认征地补偿费产生于其出生之后，就应当认定其分配资格。另外，笔者认为：1、服刑人员的合法财产权利不受剥夺，不应当以其正在服刑为由拒绝发放；2、农村集体经济组织无权扣留村民的合法财产，确实存在其他纠纷应通过正当途径、合法程序解决。

五、城中村改造过程中成员权益保护的对策与措施

集体经济组织成员权包括了对于集体财产的所有权，还包括了对于集体事务的管理权。集体组织成员权包括：（1）监督和参与对集体财产民主管理的权利。（2）有权根据章程选举集体财产的管理机构和负责人。（3）有权依据法律规定分得宅基地建造房屋。（4）有权要求分取收益。（5）在集体财产遭受侵害的情况下，有权推选代表人向法院提讼。一些地方集体经济组织或者村民委员会的负责人在涉及农村征地补偿、土地使用权流转方面，违反法定程序出售、出租集体财产、发包集体土地、侵吞土地补偿款，损害了集体经济组织成员的合法权益。这一规定在这些方面赋予了集体经济组织成员以司法救济权，但是其可操作性和适用范围远远小于实际的需要。

1、修改现行法律，建立有利于农民土地权益保障的农地产权制度。现行宪法规定：农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。本着“耕者有其田”的精神，通过新的立法或司法解释，明晰集体土地的具体含义，“农村集体”可以理解为所有农户或成员联合成一个整体，对所拥有的土地享受法律上的最终归属权、管理和控制权、收益权；还可以理解为集体中每个成员对于土地拥有公平的占有权和使用权，使农村集体经济的每一个成员都拥有按股分割农地所有权的权利，可以将土地入股、向企业出租，从而分享不断上升的土地级差收益。

2、改革农村土地征收制度，切实保障失地农民的合法权益。首先，严格界定“公共利益”的内涵与外延，借鉴国外立法对“公共利益”做出列举性规定，将国家的征地权严格限定于公共利益的需要，防止征地权的滥用。其次，制定科学合理的征地补偿标准。必须制定新的补偿办法，以市场补偿为原则，补偿费要以土地的市场价格为依据，同时要考虑农民失地后选择就业、居住、教育、医疗、养老等基本需要以及土地的区位、市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素，让农民分享到经营城市过程中土地增值部分的收益，保障农民不因土地被征收而生活水平下降。再次，增加土地征收的安置方式。改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿；改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置，以根本解决失地农民的后顾之忧。最后，建立严格、透明的土地征收程序。主要包括：预先通告，确保失地农民知情权；召开征地听证会，确保有关权利人的话语权；建立集体土地征用异议制度，对有异议的，应当允许行政相对人通过行政复议或行政诉讼寻求救济；加强监督，使征地行为透明化，避免以各种理由和形式截留、挪用、侵占农民的土地补偿费用。

3、制定《农民权益保障法》，明确农民土地权益的内涵。农民土地权益具体包括：1、财产权，既农民对土地的使用、收益和增值的权利。2、生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利。3、就业机会的权利，即农民以土地为劳动对象，实现劳动价值的权利。4、农地发展权。即将农地改为最佳利用方向的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权，农民作为集体土地所有者和土地承包经营者应当享有这种权利。5、成员权，即农民作为集体土地的共同拥有者成员之一，对于集体土地的处置、收益等事务，天然地享有决策权。6、与土地有关的一系列相关权利。

篇7

关键词： 新生代； 农民工； 城镇化

中图分类号： D422.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）04-0117-03

Research on the Obstacles and Countermeasures of Improving the Quality of the New Generation of Migrant workers

ZHANG LI

Ideological and Political Department of Xi’an Petroleum University， Xi’an 710065 China）

Abstract： The new generation of migrant workers to enhance the quality of our city is not to be ignored in the process of. To solve this problem， proposed the government to play a guiding role， to create a good social system environment， encourage enterprises to attach importance to staff training and social organizations to jointly committed to the new generation of migrant workers to enhance the quality of solutions.

Key words： the new generation of migrant workers； quality； countermeasures

党的十提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。意味着我国在政策、法律层面上解决农民工市民化问题加快了步伐。户籍制度的改革，为农民工成为新市民提供了有力的平台。然而农民工要真正在城市扎根落脚，必须提高其自身素质和劳动技能，实现其在城市的稳定就业。根据中华全国总工会最新调查统计，当前新生代农民工占整个农民工群体的将近一半，与老一代农民工相比，他们普遍文化水平较高、易于接受新生事物。因而，新生代农民工素质的进一步提升，是我国实现城市化、现代化、构建和谐社会的关键。

一、新生代农民工素质提升的障碍

（一）观念障碍

对大多数农民工而言，通过学习技能掌握扎实技术，逐渐向技术人员、高技术人员的转变以达到在城市的安居乐业，是最有可能也较稳妥的出路。中国当前现状是：高校教师、科研人员的职称评定进行得轰轰烈烈，无数人为了职称费尽心力读研考博，论文抄袭、造假事件不断涌现。而与之相对应技术工人的等级认定却门庭冷落。造成这种现象的原因是多方面的，从观念层面上有这样几点：（1）上千年的科举制度所形成的中国人重理论轻实践的思维模式，明明中国需要大量的具有实际操作能力的技术人员，但在实际中却对从事此类行业的人较为轻视。（2）企业经营理念尚未转变，仍然停留在大量使用廉价劳动力的旧思维模式上。不注重科技的创新，企业文化理念的塑造。据调查获得技术证书的农民工与没有获得证书的农民工相比，收入差异不大。现实的残酷毫无疑问影响农民工提升技能的积极性。

（二）资金障碍

（1）新生代农民工的支付能力有限。绝大多数新生代农民工在劳动力市场上属于弱势群体，工资微薄，没有相应的各种社会保障作为支撑，扣除房租后所剩无几，无力支付较高的培训费用。（2）企业缺乏投资动力。根据北京和宁波两地对农民工的培训情况调查显示：经常对员工进行培训的企业仅占2%，10%，从未培训的占71.7%。[1] 究其原因可能主要有农民工工作变换频繁、流动性强的因素。据统计，南方和沿海很多企业每年新招员工占到20%，有的甚至占到40%，而且大部分公司常年招工。西安情况也与之相类似，笔者对西高新某厂调研发现，该厂全部在职员工1000余名，近五年平均每年人员流动量为三四百名左右，其中有不少人是二次进厂。流动频繁使得追逐利润最大化的企业不愿出资用于员工培训，反过来影响农民工自身的发展，造成恶性循环。（3），政府的教育资金拨付相对有限。近几年，我国才开始关注农民工教育培训问题。2004年中央财政用于“三农”投入为2，626亿元，其中直接安排的农民工培训预算为2.5亿元，不足1%。2004年至2006年，中央政府投入农民工培训工程12.5亿元；近两年，全国省区市级政府部门也为农民工培训投入约12亿元。[2] 这些投入对于数以亿计的农民工而言，往往是杯水车薪，覆盖率极低。

（三）制度障碍

（1）传统城乡有别的二元制度模式下，国家对城镇教育的投资力度远远大于农村。一方面导致在农村接受基础教育的农民工无论是师资力量配备还是对教育的普遍认识明显弱于城市，这是农民工较早辍学走上社会的原因之一。进城后由于身份的限制又被排除在城镇居民培训之外。（2）政府管理体制不顺。目前对职业学校教育实施宏观领导规划的是教育部，而负责农民工教育培训的部门则是农业部和劳动与社会保障部门，因此，在农民工教育培训工作的实际开展中就形成了职责不清、相互扯皮、效益低下的局面。政府管理体制不顺是农民工素质提升难以形成合力。[3]

（四）培训供给与需求存在不足

农民工参加教育培训有这样几种方式：（1）企业组织培训；（2）职业教育院校培训；（3）行政指令方式成立的临时培训班；（4）私人培训机构。现实中只有大型企业或从事电梯修理等特种行业能组织有效的培训，绝大多数企业重用轻养。私人培训机构由于较高的培训费用令农民工望而生畏。我国的职业院校教学形式与内容难以满足农民工的真正需求。职业院校通常以学历教育为主，教师往往理论知识过硬而实际操作能力较弱。教学中侧重理论化的教学与新生代农民工实用性、兴趣性的需求脱节。政府组织的培训机构以完成培训任务甚至赚取财政补贴经费为导向，很难保证培训的实效性。对于新生代农民工自身而言，培训的预期收益不明朗，接受职业培训不一定能带来近期收入的提升，加之工作、居住的不稳定性等是影响他们培训积极性的主要原因

（五）社会组织角色缺位

农民工要真正融入城市生活，不是简单地学习一门甚至几门职业技能就能达到目标，他们更需要适应城市市民的行为方式和生活方式，并内化城市的文化价值理念，在心理上获得认同，在情感上获得归宿。[4]然而实际生活中与之相对应的是农民工的边缘化状态，包括工作性质边缘化、居住边缘化、心态边缘化等等。破除边缘化、全面提升农民工全面素质需要社会的共同努力。社会组织的民间性、多样性和灵活性使得它能够全面真实了解农民工的需求并提供一定服务，以弥补政府和市场的不足。当前能够为农民工提供服务的社会组织主要包括两大类：社区组织和其他非政府组织。我国对社区的管理，依然以党政管理为主，社区福利提供也强调以街道、居委会为依托进行。街道和居委会承担着上传下达的行政功能，很少提供职业技术培训、就业信息引导、开展文化教育等内容，少有的一些福利服务，通常以是否为常住户口为设限原则，外来人口基本被排除在福利服务的范围之外。非政府组织主要包括工会、各种民办职业技能学校、法律援助中心、农民工维权中心、各种心理咨询机构、各种文化娱乐组织、志愿者组织以及妇联、共青团等组织。2003年8月，全国总工会宣布将尽可能多地组织农民工加入工会。短短一个多月的实践，便有3400多万农民工加入了数以百计的大大小小的打工地城镇工会组织。[5] 然而据笔者调查，大多数农民工认为工会在维护自身权益、个人素质提升方面作用不大，仅停留在组织一些文体活动、野外旅游等内容上。法律援助中心的职责使得其在满足农民工多样化的法律需求方面力不从心。如我国新生代农民工创业愿望强烈但与创业有关的法律风险防范措施、国家在创业问题上的金融扶持制度等农民工渴望掌握的相关知识，如何通过网络媒介获得有效的法律信息、解读媒介信息背后深层次法律内涵进而提升法律素质等内容，需要动员全社会的法律智力资源以提高农民工法律素质。现实社会存在大量的法律智力资源，如大学生免费法律咨询、创业志愿者专家团等，有一定的支持意愿，但缺乏合理性、统一性指导与供给。因此，需要职业技能学校、农民工维权中心、志愿者中心、心理咨询机构的密切配合，形成合力，做好资源配置，提升新生代农民工的法律素质和心理素质。我国社会组织发展普遍面临资金短缺问题，除政府扶持力度不够外，也和目前我国没有专门为农民工服务的基金组织和慈善组织，很多辅工作开展乏力相关。如何通过社会组织的介入，吸引更多的人关注、参与农民工问题，促进其素质的提升，是当前工作的新视点。

二、提升新生代农民工素质的对策

综上所述，新生代农民工素质提升需要全社会群策群力。具体而言，须从以下几方面着手：

（一）发挥政府引导作用，构建良好社会环境

政府在新生代农民工素质提升中要找准定位，发挥应有作用。（1）转变观念，构建良好的社会舆论环境。各级政府要采取激励措施，支持企业举办参与不同级别的技能大赛，同时充分发挥报纸、电视、网络媒体的宣传作用，引导全社会形成尊重、崇尚和争做高技能人才的良好氛围。（2）从基础做起，打造良好的基础环境。要加大对农村教育经费的投入，缩小农村教育与城市的差距，从根本上逐渐消除农民工先天不足的现象。加大中小城市扶植力度，促进其产业结构转变，继续推进农村中等职业教育免费进程，使农民工就近就地转移就业。（3）构建良好的政策制度环境。加快户籍制度、社会保障制度的改革步伐，使农民工和城市市民一样享有平等的就业、生活、获得服务的权利，从而保证农民工在素质提升问题上免受制度层面的负面影响。参照国外立法的成功经验，加快新生代农民工职业培训的立法工作建设。当务之急是教育培训经费保障机制的建立，逐步建立以政府投资为主体、多元化投资相结合的农民工教育培训经费保障机制。要打破部门和行业界限，广泛动员农业、教育、劳动、建设和科技等部门的丰富资源，发动数量庞大的社会资源，建立政府主导、面向市场、多元办学、开放办学的新生代农民工职业教育体系。[6] （4）创建良好的信息环境。政府应积极为农民工提供畅通的信息渠道和平台，使农民工摆脱初级社会网络的影响，获取信息渠道多元化。让农民工在有效信息氛围中自由驰骋、选择自我人生目标并确立事业发展方向。

（二）综合运用多种手段，激励企业注重员工培训工作

当前，企业之所以不愿意培训农民工一是企业负担较重，导致员工培训、养老、医疗等支出尽可能挤压。二是很多中小企业仍然表现为简单、机械、重复性劳动，以廉价劳动力作掠夺式用工为工厂的主要收益。三是不愿为他人做嫁衣。针对这些问题，（1）适度减少企业的税负，鼓励企业设定实用有效的培训制度。地方政府可通过一系列奖励制度的设置督促企业做好培训工作。（2）加快产业结构改革，以此淘汰生产效率低的企业，使企业充分认识到技术在生产收益中的效用。（3）注重运用企业文化管理员工，增强员工的归属感。要以企业文化熏陶人，以人文关怀安抚人，让农民工的职业愿望与企业发展目标一致，增加他们的归属感和幸福感，从根本上培养农民工的使命感和责任感，使他们真诚地服务于企业，与企业实现双赢。

（三）以社区为依托，构建农民工有序培训环境

当前，服务于新生代农民工的各社会组织之间基本处于各自为战的零散状态。以农民工居住地所在社区为依托，通过联合攻关，项目合作的形式，取长补短，优势互补，有利于提高社会组织的工作绩效。2013年3月18日，国务院总理主持召开新一届国务院第一次常务会议，研究加快推进机构改革，重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处。会议强调，抓紧制定城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度的方案。简化社区组织的登记制度，意味着我国政府扶持社区组织自主管理社会方面的决心和勇气。在城市社区中建立以街道、居委会、专业机构（心理咨询中心、法律援助中心、婚姻辅导等）、企业、工会组织、职业院校等组成的相互联系、相互配合的社区生活服务体系和社会支持救助网站。以技能提升为例，当前在用工问题上出现了这样的怪圈：市场需求的高端技术工种人才短缺，大量的农民工学习技能苦无出路，难以寻找突破口，同时继续教育院校、高职院校培养的学生就业难。其主要原因是就业市场信息匮乏，院校培养的人才与社会需求脱节。因而，加强企业、院校、社会组织之间密切合作，改革现有的职业院校培养模式，通过培训、教育、市场服务三方面密切合作，才是解决问题的出路。可以参考澳大利亚职业教育培训（TAFE）模式的特点，在各地结合社区人员状况建立多所服务中心，服务中心免费向社会提供服务，帮助培训机构（企业或公司，职业院校）和劳动者双方达成培训协议，获得政府的财政资助。服务中心可通过社区网站的形式定期向居民用工动态及职业院校情况，为居民提供拟从事的行业和职业的相关资料，帮助其寻找适合自己的培训机构，协助其填写必备的表格，合理安排培训内容、时间和活动，签订培训合同等。

（四）充分发挥职业院校的技能培训特色

就目前现状而言，最能集中力量对农民工展开培训的是职业院校。改革以学历为主的培训方式，设立多层次、多样化教学。（1）面向社会，增强课堂内容实用性。根据行业技能特点、岗位需求等，设置模块化、项目化培训内容，将教育培训与就业市场、产业升级及企业需求相挂钩，动态性、科学性地安排培训课程。[7] （2）师资配置规范化。可适当增加兼职教师比例。兼职教师由高级技术工人、创业能手、退休专业技术人员等组成。设置以突出实用性为特点的专职教师招聘标准，专职教师应有3年以上行业工作实践经验，尽量避免直接从院校毕业生中招聘教师。（3）建立灵活的学分制与学历相结合的教学模式。学分制允许学习弹性进行，依积累学分的多少发给相应的结业证书、资格证书或文凭，短期培训发给学习证明等。

参考文献：

[1]农民的培训需求与培训研究课题组.农民的培训需求及培训模式研究[J]经济研究参考，2005，（35）：2-27.

[2]唐踔.新生代农民工教育培训问题探析[J].成人教育，2011，（1）.

[3]代振华，周杏梅.农民工素质提升的困境与对策[J].甘肃社会科学，2010，（4）.

[4孙学敏.从“返乡潮”到“用工荒”看农民工继续教育的缺失[J].长春工业大学学报，2010，（2）.

[5]舒迪.农民工真正成为中国工人阶级的主要力量[J].金融信息参考，2004，（9）.

篇8

“您好，这里是968111公众服务热线，请问有什么可以帮您？”

“我们已经为您联系了维修门锁的师傅，他今天上午就会上门查看，谢谢您的来电。”

11月某日上午，位于福州海都大厦的968111公众服务中心坐席区，数十名客服人员进入了工作状态。这个隶属福建日报报业集团、由海峡都市报社建立起来的公众服务热线，正处于一天中最繁忙的时刻，紧张而有序。

释放媒体的力量传统媒体创新转型

近年来，纸媒的市场收益率下滑速度很快，尤其是一些都市类报纸的利润，有些甚至以两位数的百分比下降。究其原因，一部分是由于多媒体时代的变革，新兴媒体的崛起抢占了传统媒体的市场份额，内容已经不容易体现一个报社的特点，但从媒体自身原因来分析，长期以来，纸媒多靠内容博取受众眼球，以广告收入作为支撑报纸发展的主要方式，这种过于单一的经营模式，使得多数报社抗风险能力薄弱。

加大培育和巩固纸媒读者群，成为纸媒寻求发展所面临的共同课题。2007年，海峡都市报社968111呼叫中心成立，并喊出了“奉献的不仅仅是新闻”的口号。通过走市场化的道路，海都报不仅仅将968111作为报纸业务运营平台和便民服务平台，更赋予了它更大的使命，作为传统媒体创新转型的一大利器。

最初，968111只是让市民进行新闻爆料的一个平台。随着海都报以及968111平台自身公信力、影响力的提升，呼叫中心还承接了一些综合性的市民生活公共服务，逐步形成一个24小时为市民、企业、政府提供对接服务，业务覆盖家政服务、健康服务、电子商务、综合服务、台胞服务、报业服务的全国性多功能综合服务中心。

短短数年之后，这种以客户为中心的服务方式和盈利模式，逐步成为这家报社进军新媒体、拓展新领域、参与差异化市场竞争的有力武器，更有效地释放着媒体的力量。在此背景下，2012年福建省海都公众服务股份有限公司成立，这是福建日报报业集团全资控股的一家公司，也是福建日报报业集团的第一家股份公司。

为台胞服务塑造公益特色品牌

“全时全能，您身边的24小时生活管家。”海都公众服务中心提供的服务极具普适性，对现代都市家庭生活来说，一个号码解决了所有问题。其中，台胞服务，更是颇具海西区域特色。

2011年6月18日，全国首条统一的台胞公共服务热线4001968111在中国台中市长荣桂冠酒店举行开通仪式。这是第三届海峡论坛期间福建省推出的重要惠台措施之一，也是福建省在加快两岸交流方面的一个重要举措，在省政府和省台办的指导下设立，首创闽南语专席，用普通话、闽南话和客家话三种语言，及时了解台胞、台商、台生的需求，全天24小时服务。

台胞公共热线的主要服务内容包括：信息服务——接受台胞在生活、工作、投资、经商等方面的信息咨询，包括办事指南、寻根谒祖、旅游、交通等；法律服务——提供涉台法律咨询和法律援助；新闻服务——推出专门针对台胞的服务性新闻；生活服务——汇集了一批优质服务商，可以提供房屋维修、清洗保洁、家教家政、机票预订等数百项便利服务；健康服务——台胞患者如有就诊需要，可拨打热线，呼叫中心人员将在第一时间与医院联系，迅速建立就诊绿色通道。

据《新商务周刊》记者了解，4001968111是祖国大陆地区直拨的统一号码，在任何省份的台胞，直拨便可接入服务中心。同时开通国际长途支持，全世界的台胞，只需加拨国家区号0086，均可在世界上的任何角落打入该号码。

台湾青年张力友在福州上大学，他被聘为海都公众服务中心台胞公共热线的企划顾问，他告诉记者，台湾同胞在祖国大陆的学习、工作、生活中会遇到很多疑问，台胞热线的开通为他们提供了极大的便利：“不仅是台湾人，有时候，甚至有港澳同胞也会打进热线进行咨询，因为一些针对他们的问题是相似的。”

热线开通一年多以来，为广大台胞提供了许多实实在在的帮助。

63年前，两名就读于福建省立师范专科学校的老同学余瑞霖和陈秀华相约毕业后去台湾教书，可世迁，陈女士最后没有赴台，双方自此失去联系，这成了87岁的老余的一个心结。他从台南辗转通过在漳州红十字会的亲属拨通“台胞服务热线4001968111”。经过海都报“海峡一线通”版面的报道，许多读者打进热线提供线索，不出两天便联系上了陈女士的女儿，她表示自己的母亲仍然记得余老先生，并发来了母亲最近的照片和通信地址，托台胞热线转交给余老先生。

这些关于信息咨询的特色服务多是公益性质，本身并不收费，但是却在为民众服务的过程中积累了影响力与社会关注度，为海都公众服务中心的品牌塑造打下了坚实的基础。“我们主要通过网络及线下的配合来实现宣传，网络上主要是通过官方电子商务网站、微博、业务群等进行宣传营销，而线下则通过报纸、社区、户外广告、移动广告、DM等进行业务宣传。”海都公众服务股份有限公司的总经理周晞如是说。

发挥平台优势全程把控服务品质

台胞热线只是海都公众服务中的其中一个项目，在以服务为导向，以呼叫中心为接触渠道的平台基础上，逐渐开展多渠道的经营。拿968111海都公众服务中心来说，旗下拥有200多家优质加盟服务企业，为市民提供数百项便利家政服务，涉及百姓生活的方方面面：包括各类维修、各类清洗、各类钟点工、各类租赁、各类票务等等服务。

篇9

【关键词】《贷款通则》 《放贷人条例》 民间借贷登记服务中心

【中图分类号】D913 【文献标识码】A

近两年来，陕西省榆林市借贷危机问题凸显，造成榆林借贷危机的因素比较复杂，有经济、政治、法律因素，也有民众盲目投资的因素，对该问题的解决不应采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，而应从不同层次“对症下药”，促进地区经济持续健康发展，维护社会的稳定。下面笔者就从不同角度，结合榆林现状，提出建议，以期为应对榆林民间借贷危机提供借鉴。

国家宏观层面―完善相关法律规定

修订《贷款通则》的相关规定。依据借贷理论和相关规定，民事性民间借贷只需由《民法通则》、《合同法》等民事性法律规制即可，纵使借贷合同是有偿的，也不会改变其民事性特征，因为民事性民间借贷合同和商事性民间借贷合同的主体要求是不一样的，前者可能是自然人、法人或其他组织，但都是普通的民事主体，而后者则具有了商主体的特性，必须经过法定机关的批准，才能从事相关的借贷业务。更何况，有偿和营利是既有联系又有区别的。商事性民间借贷合同必须同时具备营利性、连续性与持续性特点。而在民事性民间借贷中比较特殊的就是企业之间的借贷，如我国《贷款通则》第二条、第二十一条及六十一条规定，否认了非金融企业的贷款主体资格，直接导致了我国司法实践中对企业贷款的一律否认。在此，笔者认为，我们应该借鉴美国纽约州《放债人法》的相关规定，企业与个人之间偶尔的借贷行为，不需要企业必须具备放债人资格，因为以营利为划分标准，这种行为可以不认为是商事行为，而是一种民事行为。

因此，建议我国的立法中，应逐步放松对企业之间借贷的管制，如有合作关系或投资关系的企业，确系因生产、经营需要而相互借贷的，不应否认其借贷合同的效力。当然，放松管制也应是适度的，完全放开企业借贷的话无疑会威胁到金融市场的秩序和安全。因此，法律对企业之间的借贷应通过列举的方式放开部分，保持普通的监管即可。而商事性民间借贷，则需要由专门的商事性立法来规制和引导，即笔者将在下文中分析的《放贷人条例》。但《贷款通则》对贷款人作出严格限制，即要求其必须是在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构，这与《放贷人条例》对贷款人身份界定存在冲突，正是《放贷人条例》未能通过的首要法律障碍。由此可见，《贷款通则》相关放款人资格的修订，不但涉及到民事性民间借贷的主体范围，也关系着商事性民间借贷的主体资格。因此，《贷款通则》的修订对民间借贷立法的完善至关重要。

加快《放贷人条例》的出台脚步。国内立法领域在民间借贷方面存在诸多不足。2008年以来，人民银行就开始起草《放贷人条例》，以对民间借贷的现有法律法规体系进行完善，至2012年两会召开前上报至国务院法制办审核已经是第五稿。这些举措，体现了我国对商事性民间借贷领域的关注和重视。笔者认为，如果《放贷人条例》颁布，其应该重点规制以下一些问题：

第一，确定放贷人的市场准入机制，坚持“只贷不存”原则。《放贷人条例》的最大突破是对放贷主体资格的放宽，即允许符合条件的个人通过注册开展放贷业务。但不论是企业还是个人，要获得放贷人资格，必须要具备成熟的条件并经过严格的审查程序，从而确保金融领域的安全与稳定。

首先，放贷人注册资金的准入门槛不应过高，可以参照《小额贷款公司试点的指导意见》的有关规定，即有限责任公司类和股份有限公司类的小额贷款公司的注册资本分别不得低于500万元和1000万元。当然，也有学者提出，该条件可以适当放宽，以更好地鼓励商事性民间借贷的发展，促使民间金融更好地服务于中小微企业。

其次，申请人的资格应该经过严格的审查，应该学习美国和我国香港地区的先进经验，对申请人或者公司的高管进行严格的“背景审查”，查看其信贷记录及犯罪记录等。通过对“软信息”的严格把关，为金融安全网的构建打好基础。

同时，必须坚持“只贷不存”，放贷的钱必须是放贷人的自有资金，严禁吸收存款。可采纳有些学者的观点，在《放贷人条例》中明确规定：“一旦发现有人利用放贷非法集资，就将取消他的放贷资格”。

第二，实行利率有上限的市场化，预防高利贷犯罪。“无利不起早”，民间借贷制度中的重要内容之一就是利率问题。根据我国相关立法规定，民间借贷的利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍。”全球经典的民间借贷金融立法之一就是香港《放债人条例》，而其中关于民间借贷利率的规制，对我国立法有极大的借鉴意义。

该条例主要利用刑事惩罚的方式打击高利贷犯罪，其中设定了两个高利贷界限，即年息四分八厘和年息六分，放贷人会因为违反不同的利率限制而遭受不同的惩罚。其中，若利息超过六分年息，就属于放贷人违反其中第二十四条，经公诉程序定罪，可能被判“罚款五百万元及监禁十年”；若利息超过四分八厘年息，属于违反第二十五条，被认定为交易属欺诈。其规定明确了利率的上限及相关行为人的责任，使法律的操作性增强。鉴于此，人民银行在制定《放贷人条例》时，也应结合我国经济、金融等各方面因素，制定一个合理的利率上限，在该上限范围内允许民间借贷利率的市场化，从而在保障金融秩序和安全的前提下，给民间借贷充分的自由和空间，使其发挥对经济的促进作用。

探索担保模式，规避借贷风险。民间借贷合同的担保模式可以是保证，也可以是抵押和质押。但是，在民间借贷的实践中，借款人往往是没有资产用于抵押或质押，无法向银行等金融机构贷款而选择融资门槛较低，手续便捷的民间借贷。因此，保证担保这种以保证人信用为基础的担保方式就倍受青睐。而保证担保的风险大小则取决于保证人的信誉程度，像陕北榆林、鄂尔多斯等地，当“全民放贷，全民受害”的情形出现之后，保证人的信誉已然解决不了担保问题，因为无论是借款人还是保证人都有可能是“跑路”者，其中曾经有实力、口碑好的老板比比皆是。因此，为了能有效降低民间借贷的风险，保障放贷人的权利，创新担保模式亦是立法的重要任务之一。

而实践中出现的民间投资担保公司，是担保模式创新中取得的重大突破性成果。民间投资担保公司的性质是从事融资性担保业务的非银行金融服务中介机构，不得从事吸收民间闲散资金和对他人发放贷款的业务。当然，对于该中介机构必须通过相关立法确立其合法地位，同时加强对其监管，从而保证民间借贷市场的安全性。多人保证贷款及辅助担保的担保模式属于浙江泰隆商业银行推行的一种创新担保模式，该行的此种担保模式将小企业贷款偿还责任与企业法定代表人或者实际控制人或者大股东挂钩，从而促使企业经营者谨慎投资。甚至要求以个人的“无限责任”担保企业的“有限责任”，由其夫妻提供共同担保。因此，各地可结合实际情况，依法成立民间投资担保公司，为民间融资业务的开展提供服务。因此可以借鉴泰隆银行的成功经验，并不断探索和完善。

地方政府层面―制定地方性法规、规章、办法或者决定

据了解，《放贷人条例（草案）》几年内被修改了四五次，至今还是因种种原因被搁置。有学者指出，至上而下推行金融改革有种种阻力和困难。鉴于此，陕西省人大或者政府，甚至榆林市人大或政府也可以借鉴鄂尔多斯市的经验，制定相关的地方性法规、规章、办法或者决定，来应对当前的民间借贷危机，引导日后的民间借贷，使其发展更规范、更合理 。

2012年6月5日鄂尔多斯市人民政府颁布了《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》（以下简称《暂行办法》），属于国内系统规范民间借贷的首部文件，也享有国内首部“地方性民间借贷法”的美誉。该《暂行办法》的亮点有以下四点：一是主动承认了民间借贷的合法性；二是明确放贷人不得用非法集资等资金进行放贷，只能利用自有资金展开放贷业务；三是探索设立民间借贷登记服务中心，推动借贷的规范化、阳光化展开；四是允许自行约定利率，默认利率市场化。该办法的出台，标志着鄂尔多斯引领了我国民间借贷规范化的潮流，将民间借贷的事后救济变成事前规范与引导，是探索地方性办法解决地方性问题的有效途径。

陕西省在制定相关地方性法规、规章、办法或者决定中，主要应包含以下一些内容：

强调民间借贷合同的规范性。在榆林市范围内，民间借贷基本发生在亲朋好友之间，借贷双方可能关系密切，碍于情面或者出于信任，少则几千多则数百万的借款，可能一个电话就能搞定，没有任何书面的协议。而且好多人不习惯银行的转账业务，喜欢现金交付，连银行的存款凭条都没有，借贷危机爆发后，信任危机也随之而来，而此时的出借人只能是哑巴吃黄连。当然大部分民间借贷合同的表现形式基本上都是一张简单的借据，载明：“今借到张三人民币拾万元（100000元）。利息3分/月。李四，2010年6月1日。”关于借款金额，基本没有人会出错，但有些人会忽略了借款利息和借款时间，为借贷纠纷埋下隐患。因此，借贷双方最好订立完备的书面协议，以减少纠纷，保障自己的权益。借贷合同应包括的内容有：出借人和借款人的姓名；借款金额；借款用途；借款时间和还款时间；是否有偿，有偿的话，具体利率及结息方式；还款方式和违约责任等内容。

设立、完善民间借贷登记服务中心，提供登记备案和配套服务。温州金融改革和鄂尔多斯对待借贷危机的《暂行办法》都涉及到了一个共同的方案，即民间借贷登记服务中心（以下简称登记中心）。该登记中心在性质、功能上基本相同。登记中心并非行政机关，也非由行政机关创设，而是由民间资本发起组建的，具有独立运作、自主经营、自负盈亏的企业法人特点，为借贷双方提供登记备案和配套服务。当然也有学者对民间借贷的登记备案的约束力提出怀疑。只要在温州登记中心有过备案的民间借贷，通过中心的相关证据，公检法系统将在同类案件中优先办理，开启所谓“绿色通道”。

鄂尔多斯的《暂行办法》也有相关规定，经登记备案的借贷关系法院优先受理。首先，其效力的优先性是否符合规定也值得探究。类似的《暂行办法》其效力只是地方规章，而当事人的诉讼权利是《宪法》赋予的，具体是通过《民事诉讼法》等程序法来体现和实现的，而《民事诉讼法》作为法律，其效力位阶是高于地方规章的。因此，经过登记的民间借贷可优先受理的规定仅限于地方的应急阶段的措施，不具有普遍性。其次，登记备案的实际操作意义并不大，只要民间借贷纠纷的当事人提出诉讼请求，即使未进行登记备案，人民法院也不得拒绝受理，因为诉权是公民的基本权利。只要借贷利率不超过标准利率的4倍，该民间借贷合同本身就是合法的。最后，备案登记中关于借贷双方的隐私保护，也是值得深入研究的。因为登记中心的性质为中介机构的法人，其保护客户信息的工作也需相应的监管。因此，登记中心这一制度，需要在实践中不断探讨和摸索，从而更好地发挥其中介平台的作用和功能。

尽管经过登记的民间借贷在司法领域的优先效力值得商榷，但在地方范围内，在应对危机的形势下，其积极作用是非常显著的。首先，在形式要件上，该登记中心可以为借贷双方提供规范的格式化民间借贷合同文本，明确双方权利义务，降低借贷双方因约定不明确而出现纠纷的几率；其次，登记中心可以为借贷双方提供对方的资信状况，尤其是为贷款人提供借款人的资信信息，为贷款人在贷款选择时提供参考；再次，在地方范围内，经过登记的借贷纠纷，法院给开绿灯，可优先受理；最后，登记中心提供完善的配套服务，如律师事务所、会计师事务所进驻登记中心，不但能及时为借贷双方提供相关业务咨询，有效防范纠纷的产生，而且可以为发生纠纷的双方提供合理的解决方案。

陕西省榆林市神木县在借贷危机爆发后积极到各地进行调研、学习，并于2014年3月19日成立了省内首家金融综合服务中心―神木县金融综合服务中心。该中心主要有以下五类窗口：民间借贷登记、法律咨询、公证、中小企业政策咨询和信息服务。为了提高公信力，该中心由政府主导。除了提供民间借贷登记服务外，神木金融综合服务中心还提供各种民间融资需要的配套服务，专门设置法律服务区域，提供法律援助、咨询、民间借贷公证等服务。这无疑是榆林市神木县积极进行金融改革的有益探索。

坚持用自有资金放贷，明确民间借贷与非法吸收公众存款罪的界限。无论是地方性法规、规章、办法还是决定，必须坚持放贷人“只贷不存”的原则，即放贷人不得从事非法集资等行为，保证放贷资金是其自有资金。通过这种强制性规定，从而有效预防集资类犯罪，保障金融体系的安全与稳定，保障民众投资的安全性。当然，其中的具体规定和监管措施都有待于相关规范性文件及实践的不断探索、创新、发展和完善。

要预防民间借贷危机，必须变“堵”为“疏”，从根本上确立民间借贷的合法地位，制定、完善相关法律规范，引导其阳光化、规范化、专业化发展。当然，当前应对民间借贷危机情况紧迫，“自上而下”立法可能不利于问题的及时解决，陕西省人大、陕西省政府或者榆林市政府可以借鉴各地的先进经验，制定类似《暂行办法》的相关地方性法规、规章、办法或者决定等，“自下而上”进行金融改革，使榆林尽早度过借贷危机，保障经济社会的持续、稳定发展。

当然，该问题已然不仅是一个单纯的经济问题或者法律问题，而是一个复杂的地方社会问题。因此，要解决该问题，国家和政府必须多管齐下，从经济、金融、法律、社会等方面着手，进行综合应对和改革。在此，笔者只是结合自身认识，将法律方面的问题进行了总结和归纳，希望能对榆林应对民间借贷危机有所裨益！

篇10

关键词：社会保障权；可诉性；合法性；机构能力

中图分类号：D922.182　文献标识码：A　文章编号：1001－8204(2012)0l－0045-04

社会保障权可诉性是指社会保障权在国际和国内层面通过司法或准司法的方式寻求实现的可行性。从法治精神而言，凡权利皆有救济，在各种救济途径中，司法救济是最重要的救济。故此，霍尔姆斯给基本权利下了个一针见血的概念――“作为对人民政府的限制，是一个宪法上承认的，司法上可执行的权利。”可是，在世界人权语境下，有关社会社会保障权的可诉性之争似乎从来没有停止过。理论界对社会保障权的可诉性质持否定的观点源于社会保障权符合以下三个一般性的假设：(1)社会保障权与公民权利和政治权利有着内在性质的不同；(2)若法院介入社会和经济政策领域就会构成不合法、不正当行使司法权力，破坏三权分立的基本原理；(3)法院及其它决策机构能力有限，不能够准确地裁判和执行社会保障权。本文认为上述三个假设都是颇值质疑的。

一、公民和政治权利与社会保障权的差异分析

否定社会权利和经济权利有可诉性的观点源于对社会权利和经济权利与公民和政治权利之间的界定不清楚。为了叙述的方便，本文所指的“社会权利”一律以“社会保障权”代称，理由是社会保障权属于社会权之一种。大凡认为社会保障权与公民权利和政治权利有不同者，其理由包括：(1)就不同的权利对国家施加的义务而言，公民权利和政治权利、社会保障权所施加的义务有消极性与积极性之分；(2)从资源的量而言，社会保障权会因资源的稀缺而变得不可实行，而公民权利和政治权利任何时间都是现实可行的，这类权利属于“即时”兑现的权利；(3)有一种理念认为国家履行逐步实现社会保障权的义务涉及到法院对国家不作为的审查，而公民权利和政治权利涉及法院对国家作为的审查。

(一)权利对应的义务性质之不同

笔者认为，上述认识和观念是由于对两组权利的性质的错误解读造成的。正如南非著名人权学家桑德拉，李本伯格(Sandra Liebenberg)教授在其著作《经济、社会和文化权利公约，及其对南非的意义》所指出的那样，“一般认为，所有人权均要求国家从事消极行为和积极行为并要求各个层次的资源配给。”显然，社会保障权对国家施加的不是纯粹的积极义务。一项权利同时要求国家承担消极义务和积极义务的情形，已经为国际人权条约在表述权利时所明文承认。许多国家宪法也是如此规定的，比如《南非共和国宪法》第7条第2款就规定国家必须尊重、保护、促进和实现《权利法案》中承认的权利。另外，国际条约监督机构的声明也是如此宣扬的，比如经济、社会和文化权利委员会反复强调所有的人权对缔约国都施加了三类或三层义务：尊重义务、保护义务和实现义务。义务层次中的尊重和保护义务，国家在这个层面，所负的义务也是积极的。换言之，两类权利均要求国家采取行动实现个人享有的权利，但是社会保障权要求国家承担的更多的是作为义务，而公民权利和政治权利要求国家承担的更多的是消极不作为的义务。

(二)权利救济的成本差异

对社会保障权持否定论者提出的第二项假设的中心命题是：由于公民权利和政治权利属于“某些事情不得为之的权利”，因此，它们多数无需成本也对资源没有任何依赖，总是可以实现的。比较之下，社会保障权被认为不可避免地要依赖于资源的丰富程度，所以，若资源稀缺，则社会保障权无以实现。一项权利是否为无成本的权利，其决定性因素是对应的义务，而非取决于一项权利被归类为公民权利和政治权利抑或社会保障权利。比如获得公正审判权至关重要，但是建造和维护基础设施来实现该政治权利却必然花费成本。另一方面，社会保障权要求国家承担的诸多积极义务从长远来看，根本不需要花费任何成本，甚至实际上可能为国家节约相当大的开支。比如，要求国家确保提供适足的教育或培训、消除获得土地、住房和就业机会的障碍都可能削减国家为维护社会稳定、减少失业和避免国民无家可归而支出的成本。一个不争的事实是：有些与社会保障权相关的义务更可能需要耗费资源，但是两套权利体系之间的这点差异仅表现为程度上的而非性质上的。

(三)两套权利对审查国家行动与不作为的差异

对社会保障权持否定论者认为，要求国家承担的实现或逐步实现社会保障权的义务必然要求法院对政府的不作为进行审查义务，而公民权利和政治权利必然要求法院对国家行动进行审查。笔者认为上述认识同样是过于简单的看法。“国家作为与不作为二分法”作为判定某项权利是否可诉的依据时，法院通常会发现这一标准极为棘手，部分是由于绝大多数“不作为”的例子均可视为“作为”的例子。比如，加拿大最高法院在1998年Vriend v・Alberta案中宣称：任何试图限制法院的自由裁量权范围，使之仅凭“立法作为与不作为”这一棘手的二分法作为认定权利违反的依据，将是不切实际的，也是不公平的。法院认为，不作为或者疏忽导致违反权利的结果，这就表明更多的顺从立法机关对救济的规定，而不太可能表明争议的权利属于不可诉的权利。从司法实践层面来看，某项权利是否被侵犯不应当看被指控的情势是构成国家的作为而不是构成不作为。一项权利是否被侵犯、该项权利是否为法院所保护和执行，应该取决于被指控的法律或政策的效果，不得以系争的措施是否被归属于国家作为或不作为的范畴。

二、社会保障权可诉性的合法性之质疑及反驳

(一)民主合法性的考量

对社会保障权的可诉性内含的合法性的反对者认为，对社会保障权的司法裁判具有“反民主”和“反多数主义”的性质。他们的理由是管理公共钱袋或者制定社会经济政策都应该仅由选举产生的人民代表们来行使权力。然而，有必要思考的是：这些关切或担忧在社会保障权上要表现得突出一些，而在公民权利和政治权利上却表现得不太强烈呢?在民主国家凡是符合宪法的人权规范将约束、限制和指导民主选举产生的人民代表们的行为。所以，指责社会保障权裁判有反民主性质的反驳者所提出的质疑应当放到一个更加宽泛的框架内探讨――司法约束的合法性，也即：对民主选举的机关和人权对于改进而不是破坏民主治理的作用的司法审查的合法性问题。

反对以不合民主的方式侵入政府的财政决定有着深刻的历史渊源，特别是在普通法系国家，更是如此。财政决策较之于其他治理领域要求更严格的保护议会和行政权的观念最早可以追溯到英国17世纪中叶的议会改革，当时要求限制国王的权力，将征收权交

给议会独享。然而，认为司法机关可以通过审查政府决定是否遵守了基本权利的方式而极大地改善民主治理这一现念，起源极不相同。此类审查的民主合法性源于这样的需要――确保少数者的权利和政治上无权者的权利不受多数主义决策程序的侵犯。历史上属于政府部门专门管辖的事项可能会因社会保障权的计划或政策的决定而遭遇财政上的不利后果，但是它们也可能属于最弱势者和政治上被边缘化的群体最希望主张个人安全与尊严的领域。

因此，笔者认为，若将人权争议人为地划分为“社会的和经济的”抑或“公民的和政治的”，或者两者兼而有之，并不能帮助我们回答法院裁判社会保障权所扮演的角色的民主合法性问题。

(二)权力分立的考量

法院对社会保障权进行司法审查的合法性受到可诉性否定论者的质疑。否定论者所持的一个理由是司法干预社会保障权的诉求将导致违反三权分立原则。比如，西方学者杰拉德・霍格教授2001年撰文《指令性原则、社会经济权利与宪法》指出，“法院审查社会保障权争议的时候，法院若要审查被指控的行为，它必然行使传统上属于其它政府部门的部分职能，比如，社会保障权的预算意义和政府支出的优先领域问题。”否论定者的结论就是――正如西方学者杰拉德・霍格教授2001年发表的论著《司法审查与社会保障权》所指出的那样，“如果社会保障权被认定为‘可诉的’，并且为法院的判决所支持，那么，这样的结果倾向于扭曲传统的司法机关与政府其它部门之间的平衡状态，使更多的权力转移给了司法机关。”笔者认为，否定论者的上述说法都是难以成立的。

首先，就社会保障权的司法裁判结果的预算意义而言，联合国经济、社会和文化权利委员会早已指出：“一般而言，法院总是要介入大量的有重大资源意义的事项。”也就是说，法院对某一争议的司法审查必然涉及资源分配问题，不可以据此就否定凡是涉及资源分配的争议都不具有可诉性。如南非最高法院在“第一认证判决(First Certification Judgment)”中也得出了类似的结论。法院明确地驳回了这样的观点――《南非宪法》所记载的社会保障权违反了三权分立思想，这是因为其结果会导致法院指导政府到底该怎样进行预算的分配。南非最高法院对此反驳说：“法院可能要求政府向那些原本不在接受福利者范围的特定阶层的人提供法律援助或者给予国家福利。我们的观点是不可以认为通过将社会保障权载入一项权利法案，一项任务就交给了法院之后，与传统上导致权力分立的权利法案所分配给法院的任务截然不同。社会保障权几乎不可避免地会引起此类后果。这样的事实于我们而言似乎并不能够构成社会保障权有可诉性的障碍。”也就是说，法院审理社会保障权争议必然引起像权利分配与资源分配之类的后果，涉及政府其它部门的职能，这是常态。所以，因为担心预算后果而否定社会保障权的可诉性的论断是站不住脚的。

其次，权力向司法机关的过度转移并不能够构成否定社会保障权可诉性的正当根据。对国家行动进行审查，检验其是否遵守了基本人权的任务通常是分配给法院或类似的司法机关。法院负责审查政府的决定、政策或计划是否遵守基本人权的时候，“权力转向”司法机关，实属理所当然。因为司法审查是基于人权建立的民主国家普遍实行的权力平衡观念的组成部分。

相反，如果将社会保障权争议排除出司法审查的范围，这在本质上是将司法的角色向立法机关转移，这必将扭曲民主国家实行的各项制度的传统角色。向立法机关授予审查自身行为是否尊重了基本权利的权力就相当于赋予立法机关一项通常保留给司法机关的职能；如此也就是向经选举产生的部门授予了无限制的权力。虽然权力分立理论意义重大，但是它必须结合其它原则一致性地予以适用，比如要与法治原则和宪法至上原则保持一致。所有政府部门都必须遵守和履行它们依法承担的宪法义务，包括与社会保障权相关的义务。

2002年南非审理的“Minister 0f Health v，Treatment Action Campaign(No，2)一案”处理的是司法干预政府决策是否会构成对权力分立理论的破坏的问题。南非法院解释说：某些事项显然属于此一部门管辖的事项而不属于另一部门管辖的事项。所有部门应当对此一分权模式很敏感并予以尊重。然而，这不意味着法院就不可以或不得作出任何对政府政策有冲击的命令。法院的基本义务是向宪法和法律承担的，“法院应当无所畏惧、毫无偏见地公正适用”。

三、法院裁判社会保障权争议的机构能力不足

对社会保障权的可诉性持否定论者认为，法院裁判社会保障权争议超越了法院作为司法机关本身所具备的机构能力，理由如下：(1)法院缺乏处理社会保障权争议必备的信息和专业知识与技能；(2)法院应付不了“多中心的任务”。笔者认为这两个理由也是站不住脚的。

(一)法院信息、知识与技能的缺乏及反驳

一方面，对社会保障权可诉性持否定论者认为法院缺乏必要的信息，无法审判社会保障权争议，他们主要担心的是：法院不能够确切地查明和领会特定的社会保障政策或决定的合理理由是什么、为什么对某些特定的领域要进行资源的优先配置。

笔者认为上述否定论者的担心是多余的。这是因为法官可以通过多种渠道获取信息，且可以通过多种不同的方式获取信息。个案中当事人的律师有一条基本的责任就是确保获得足够的信息并递交给法院。一旦上庭，此类信息就必须接受质证，由此鼓励当事人尽可能多地向法院提交支持己方主张的证据，防止当事人提交不准确的和不完整的信息。在审理过程中法院也可能会从律师或目击证人那里搜集更多的证据。在许多司法管辖区法院还可以通过“法庭之友”获得额外的信息，也可以从第三方那里获得信息。

另一方面，也有人争辩说：法官由于可能缺乏经验和技术，解释和处理不了那些具有财政性质和社会保障性质的专业化的信息。因此，法官也就没有能力裁决社会保障权争议。本文认为如果因为担心法官不具备财经和社会保障方面的专业知识就直接断定法院不能裁判任何类型的权利争议，这是极其武断的。权利请求人请求法院审理社会保障权争议的目的不是要从法院那里获得多少高深的政策问题的专业知识，相反，请求人需要法院做的是运用法律知识审查政府的决定或政策是不是违反了法律的要求。当事人信赖的是法院的“传统职能”：听取权利请求人和其他证人对具体案情的诉说、听取对方当事人的辩解，最后将法律公平和公正地适用于本案的事实。即使法院可能在特定领域不具备专业知识，但是法官完全可以通过审判经验和司法教育获得。

此外，往往存在的一种可能性是：法官被“委派”特定的任务，有一个前提是所委派的任务被视为是合适的任务。比如，在美国，法院往往会聘请个人和团体，包括专家、咨询团、法院任命的专家，帮助法院专门评估证据并解决技术难题。因此，笔者认为，一旦法院收集到了足够的信息，愿意对社会保障权争议进行司法审查的话，我们就不可以断定法院没有足够的机构能力去处理那些具有统计、社会保障、金融质的证据，

(二)法院难以应付多中心任务及反驳

西方著名宪法学者隆・富勒(Lon Fuller)教授早在1978年就在《哈佛法律评论》上撰文《司法裁判的形式与限制》断言：法律裁判不可能成功地应对“多中心的情势。”就司法语境而言，多中心的情势指的是司法决定将会对之产生复杂的反响并超越当事人和事实条件。有人认为，法院不太适合作出多中心的决定。这是因为司法裁判程序有若干特征阻碍法院成功地完成社会保障权争议的司法审查。南非的奥里根大法官曾经指出，法院裁判的有预算意义的争议属于典型的多中心的问题，他说：“如果法院判定将一笔钱分配给特定的功能，这就意味着另一项功能就会少获得一部分钱。因为预算的资金总量是不变的。分配的任何变化都将对所有其他涉及预算的判决发生或大或小的冲击。”也就是说，社会保障权裁判也可能涉及复杂的政策选择问题，会辐射出深远的社会和经济意义。毫无疑问的是，法院面临社会保障权争议的时候，它必须敏锐地洞察到那些对资源有竞争性需要和诉求的情形。这样法院才可能有效地裁决社会保障权争议。