城乡管理范文

导语：如何才能写好一篇城乡管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城乡；规划管理；浅析

中图分类号： TU98 文献标识码： A 文章编号：

规划是城市建设的龙头，宏观的发展规划加之正确、有效的规划管理，才能充分发挥城乡规划的综合调控作用，加强对各级各类专业和专项规划的统一协调，进一步推动城市国际化、现代化和城乡一体化的进程，才能促进诸城市经济社会健康的发展。

1 当前城乡规划管理中遇到的问题

1.1 城乡规划管理工作达不到科学发展观及和谐社会的要求

计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。

1.2 城乡规划管理工作职能不足的压力越来越大

近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争有余、合作不足的状况，规划部门面临着加快规划体制与机制改革，进一步强化城乡规划管理工作在政府层面的行政统筹能力，加强规划的技术支撑能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力的客观要求。如果能与时俱进地提升统筹能力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划的权威性和规划实施的严肃性。

1.3 城乡规划管理工作暴露出的问题越来越明显

这些问题集中表现在“多” 与“少” 的矛盾上： 一是上级政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多， 因势利导少， 再加上规划人员力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很大的局面。按现行管理体制，规划部门领导几乎什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，但责任都是规划部门的。四是规划研究多，项目研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力，到头来，规划的原则往往难以坚持。当前城乡规划管理工作已经到了重要关口，如果我们还沉醉于地方规划部门在政府中的一点有限的地位和在开发商面前的一点有限的权力，而不从整个规划工作体系来看待当前规划工作面临的矛盾和存在的突出问题，进一步增强危机意识，我们就无法凝聚共识，让公众主动参与、政府各部门上下联动深化城乡规划体制改革的良好氛围，规划部门就可能坐以待毙，逐渐失去现有的一点优势，直至变成“发证员”、“画图匠”的角色。

2 对现行城乡规划管理的问题反思

2.1 对城乡规划管理设计层次的反思

现行的《城市规划编制办法》对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着《城乡规划法》于2008年1月1日起施行以及市场经济的发展，《城市规划编制办法》在很多方面都需要调整和修正。区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展；控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。现行的规划编制体系可以从城乡统筹和协调发展的角度进行适当调整和规划实践。

2.2 对城乡规划管理体制的层面思考

城乡规划与统筹发展是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系：

2.2.1 改革对地方政府官员的政绩考核。一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。

2.2.2 调整城乡规划管理体制。目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城乡规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制，以适应发展需要，并同时制定相关的法规条例，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。

3 改进现行城乡规划管理问题的措施

3.1 重视多视角的切入

加强规划“广度”中重视多视角的切人，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划涉及到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若就规划论规划，未免视线过于狭隘。

3.2 强调公众参与

强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。

3.3 重视多部门协调

重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

3.4 解决重点问题

深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途；解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

3.5 注重合理操作

首先，在规划编制体系的基础上，修订城市规划编制办法；出台县城镇规划编制办法，增加县域城乡土地利用规划；修订镇规划编制标准，增加镇域土地利用规划内容。其次，在实施途径上，应加强与土地部门在用地分类上的沟通；调整相应的规划审批内容和办法，增加整个行政区建设用地的规模控制，加强对全行政区域规划用地的调控。国务院出台的《城乡规划法实施条例》可给各地方提供探索研究；国家大部委制的逐步推行，也有利于城乡统筹的实现。

参考文献：

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相关热搜：信息管理  信息管理系统  计算机信息管理

在城乡规划各阶段，工程地质环境的辅助决策直接或间接地影响后期设计、施工、运维的费用投入与环境安全，为实现城乡规划的经济性、生态性、安全性提供地质技术支撑，确定开发建设城乡规划勘察信息管理与应用系统。本文介绍了系统建设的技术路线、基础架构，评述了系统的主要功能，并对工程地质成果辅助城乡规划进行了概要阐述，同时也提出了系统后续升级中涉及的主要内容。

 

1. 概述

 

在城镇化发展的大背景下，面临有限的城市用地和不断增长的需求之间的矛盾、面临规划建设与工程地质环境问题之间的矛盾。

 

各规划阶段工程地质环境的辅助决策直接或间接地影响后期设计、施工、运维的费用投入与环境安全，因此，服务于城乡规划建设，为实现城乡规划的经济性、生态性、安全性提供地质技术支撑，建立城乡规划勘察信息管理与应用系统的需求凸显重要。

 

本文主要论述城乡规划勘察信息的存储、查询、统计和分析评价等。主要内容为GIS地图的可视化管理和规范化管理、工程建设适宜性评价、建设场地稳定性评价、不良地质作用与地质灾害分析评价等。

 

2. 技术路线

 

2.1系统层次框架设计

 

见图1。

 

2.2主要采用的技术

 

本系统基于微软Windows操作系统、Orcale数据库和ArcSDE空间数据库引擎，采用C/S(客户端/服务器端)架构、 Microsoft Visual C++6.0与集成开发环境和ArcGIS Engine开发工具。

 

采用C/S(客户端/服务器端)架构，使服务器可以集中管理核心资源(公共信息资源和软件资源)，同时客户机也具有充分的自主控制的能力(本地数据资源和辅助决策资源)，并且客户机需要专业地质功能，需要具有足够的计算能力。因而采用客户机模式，可以灵活地配置软件部件，充分发挥客户机和服务器的计算能力。

 

采用Oracle数据库和ArcSDE空间数据库引擎，可充分利用已有的软件和数据资源，并具有较高的成熟度和稳定性。

 

系统客户端采用ArcGIS Engine，通过COM组件技术，构建定制的GIS应用。

 

2.3系统功能架构

 

见图2 。

 

3. 系统主要功能实现

 

3.1数据查询

 

在规划勘察数据专业化架构设计的基础上，通过SQL语句和ADO数据库访问技术，对数据库中存储的规划勘察数据，进行智能化查询。

 

系统支持根据不同目的来设置查询条件，以此完成对现存工程数据的高效搜索功能，并且可对搜索结果进行，分析、浏览、导出、再查询等处理。

 

系统主要支持四种智能化查询方式：属性条件查询、地图查询、坐标查询、特征地物查询。

 

1)属性条件查询

 

从专业查询的角度出发，系统支持对三大类专业数据的查询功能，分别是：规划勘察工程数据的查询;钻孔资料的查询;成果图文档资料的查询。

 

2)地图查询

 

系统支持结合GIS地图，从地图上框选空间范围进行工程查询的功能。系统支持五种方式的地图空间查询：矩形选择、多边形选择、圆选择、线形缓冲选择、点缓冲选择。

 

3)坐标查询

 

通过坐标查询，可根据精确的空间地理坐标，进行精度更高的空间查询。系统支持四种方式的坐标查询：矩形范围、多边形范围、圆形范围、线形缓冲范围。

 

4)特征地物查询

 

系统可深度结合利用ArcGIS地图，根据ArcGIS地图中的特征地物(如主要道路、标志性建筑、标志性山体、标志性水体、小区名称等)，进行相关的智能化查询。

 

在特征地物查询中，系统支持智能模糊搜索功能。可根据特征地物名称的个别文字，自动搜索ArcGIS地图上的相关可能地物，并列出可能性较大的特征地物的精确名称。

 

3.2数据统计

 

系统从三个角度提供了对工程数据和文档资料的统计(勘察工程、勘察钻孔、勘察图文档)。勘察工程提供了11种类别的工程统计，勘察钻孔提供了14种类别的钻孔统计，勘察图文档提供了9种类别的图文档统计。

 

3.3分析评价

 

根据规划评价的实际专业应用需要，系统设计实现了工程建设适宜性评价;剖面图、柱状图、桩端承载力等值线、地下水埋深等值线等多种图形化的技术指标分析应用。

 

3.3.1工程建设适宜性评价

 

系统依托《城乡规划工程地质勘察规范》(CJJ 57-2012)进行工程建设适宜性定性分析和工程建设适宜性定量评价。

 

1)定性分析评价

 

根据规范要求，交互录入相关的定性评价因子。系统在后台将选择结果，进行计算机量化转换处理。根据规范要求“从不适宜开始，向适宜性差、较适宜、适宜推定，以最先满足的为准。”，进行定性分析判断，得到分析结论。最后，可自动生成报告。输出显示交互的定性分析数据以及软件自动分析得到的结论，界面见图3、图4。

 

2)定量分析评价

 

根据规范要求，交互录入定量分析相关因子与参数。交互录入定量参数指标时，系统会根据规范要求，自动实时进行数据合法性检查，确认数据合法之后，进行下一步的计算分析。最后，自动生成报告。

 

输出显示交互录入的相关定量分析参数数据以及软件自动计算分析得到的结论，界面见图5、图6。

 

3.3.2技术指标图形化分析应用

 

1)剖面图

 

剖面图展现一定范围场区内的工程地质信息：地层分布情况、地层分布趋势以及水位、风化分布等相关的工程地质参数，图7。

 

2)等值线图

 

桩端持力层和地下水埋深分析是十分重要的专业应用。本系统以等值线图形化的方式，形象直观的将对应的专业数据指标的分布情况展示出来，便于分析和进一步应用。

 

系统后台提供包含克里金插值算法、距离反比加权插值算法、径向基函数插值算法、样条曲面函数插值算法、矩形网格插值算法、不规则三角网TIN插值算法等多种插值算法的算法库。

 

系统可根据离散的钻孔数据，按照归纳总结的专业规则，自动分析对比和选用最合理的插值算法，从而生成合理的等值线。

 

为了使等值线的显示效果更加直观形象，系统设计实现了渐变插值效果的云图算法，使得图形化效果更加直观，图8、图9。

 

4 .结束语

 

城乡规划勘察数据管理与应用系统的建成，从地质环境安全的角度，对城乡总体规划、详细规划及专项规划起到了重要的辅助决策作用。

 

根据中华人民共和国城乡规划法、城市规划编制办法等法律法规及相应技术规范要求，系统在今后升级中重点增加三维分析、浅层地温能数据管理与分析评价、不良地质作用和地质灾害数据管理与分析评价等功能模块。为城乡规划安全提供地质技术保障。

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关键词：城乡规划 管理研究

随着我国经济的快速发展以及城乡建设在经济结构体系中所显示的重要地位，城乡的发展已引起各级政府的重视和社会的关注，用于指导城乡建设的规划设计工作呈现出十分的必要性和迫切性。我国的综合国力不断增强，人们的生活水平不断提高，我国城市化建设的步伐也在不断加快，近些年来，我国的各地区通过城乡规划管理政策的正确引导，很多城市的发展出现了突飞猛进的趋势，为我国的经济建设作出了巨大的贡献，城乡规划管理作为统筹城乡规划管理的行政工作，对城乡规划的编制以及审批管理等工作都作出了积极的影响，但是在看到成绩的时候，我们也应该关注到在城乡规划管理过程中所产生的一系列问题，只有将这些问题充分重视起来，并找出解决问题的办法，才能更好地促进城乡的统筹建设。

一、新形势下我国的城乡规划管理所面临的相关问题

1、城乡的规划编制和审批管理制度不健全。当前我国的城乡规划设计业务已经进入了市场运作的过程，只要有足够的资金支持就能为城乡建设做规划，这就造成了很多地区由于在城乡规划方面安排的经费不充足，或者是没有对城乡规划管理做到足够的重视，认为城乡规划管理工作可有可无，没有为城乡规划管理投入足够的资金，导致很多地区城乡规划设计的不够深度或者根本就缺乏设计。政府由于没有健全的城乡规划编制制度保障，很难对城乡规划管理起到宏观调控的作用，难以实现城乡建设的有效规划，很多地区性的政府为了引进建设资金，随意更改自己的规划现象，不能按照正规的程序办事，使得很多地区的城乡规划浮于表面，并没有真正落实到实际操作当中。另外，很多乡镇及村庄的规划人员基本没有经历过专业技能的培训，缺乏基本的规划能力，加上规划人员的编制少，农村地区大量缺乏专业的城乡规划管理人员，村镇在进行规划管理的过程中，缺乏规范的档案资料，常常只是凭借自己的经验和想法来进行城乡规划，具有很大的随意性，严重影响了国内城乡规划管理工作的顺利开展。

2、城乡规划管理的权力不集中。在城乡规划管理的过程当中，管理部门往往对前期的审批阶段工作落实得比较到位，却忽视对对后期工程的审核验收，由于人力、物力不够充足，很多管理部门在后期验收的时候往往只是走走过场，没有进行实质性的监督管理，很多违规项目就这样蒙混过关了。另外，规划权力不集中也是造成城乡规划管理的不利因素，在很多城市往往存在着多个相对独立的城乡规划管理部门，如开发区、工业园区、中心城区等，这些相对独立的管理部门之间没有做到很好的衔接，往往是各行其是、互不关己，城乡的规划管理的宏观调控政策起不到原有的作用，大大阻碍了城乡规划管理的工作进程。

3、城乡规划缺乏有效的监督检查管理。城乡规划的监督检查管理，就是相关行政部门为了实现城乡管理的目标，依照相关的法律法规对城乡规划作出的行政许可，并对城乡规划建设中的各项建设活动进行行政检查和行政执法工作。在城乡规划管理的过程中由于缺乏必要的监督检查而造成违法乱纪的现象屡见不鲜，很多建筑单位无视城乡规划管理的相关制度政策进行大量的违规建设，造成城乡规划管理的很大困扰。各级政府必须对这一问题充分地重视起来，对在城乡规划建设过程中出现的违法乱纪的现象给予严厉的惩罚和打击，净化城乡规范管理的环境，促进城乡规范管理的顺利进行。

二、城乡规划管理体制改革的目标

城乡规划体制改革必须坚持科学发展观的发展理念，坚持走城乡互促共进、城乡协调发展、社会和谐、经济高效、环境友好、资源节约的新型城市化发展道路，不断完善和健全城乡规划管理的体制建设，强化城乡规划的建设实施监管力度，加快城乡一体化发展的步伐，充分发挥城乡规划在城市建设中的空间资源配置、统筹协调和战略导向的作用，通过城市和农村的共同努力，形成城乡规划编制的强大体系，建立起贯彻科学发展观的城乡一体化空间规划管理制度。

三、城乡规划管理的基本思路

1、统筹城乡一体化的各个要素。所谓的统筹城乡一体化指的就是城乡规划的范围要不断从城市延伸到农村一年，对于人民的基本生活、地区性的产业发展以及资源保护等工作都要统筹协调好，对于城乡的基础设施建设和公共设施建设的布局也要统筹安排好，不断实现城乡统筹规划的全覆盖和全协调，使得城乡统筹中的每一个因素都能够被充分地考虑到，使得各因素都能成为促进我国城乡规划管理工作中的有利因素。

2、上下协同、分级负责。要想做好城乡规划管理的每一步工作，就需要做到权责分明。责任待人，按照一级规划、一级职权，一级政府、一级事权的原则，建立有序的规划管理制度体系，加强政府间各级管理部门之间的监督和协调工作，强化总体规划策略的有效修改，严格控制规划详细的备案，根据国家的有关规定，严格执行项目规划管理政策和相关的法律法规。

3、重视各部门之间的协调合作，充分调动各部门参与城乡规划的积极性。城乡规划的综合性要求在于加强各级部门的协调合作，充分运用各级部门的相关职能，为城乡规划管理提出适合的意见和建议，加强对各部门之间的利益进行协调，各部门要明确自己的责任和权力，在进行城乡规划管理的过程中，积极响应政府的领导，为城乡规划提供良好的政府基础，推动城乡规划的顺利建设。

4、调动公众参与城乡规划管理的积极性。国内的城乡规划涉及到开发商、公众以及政府等多方面主体性因素，这些因素在各自的利益需求和目标导向上都有所不同，在思想上和观念上也会存在着一定的差异，在城乡规划管理的过程中要积极鼓励公众参与到管理的活动中来，激发公众参与的积极性，使城乡规划管理的最终结果能够符合公众的意愿，减少公众间的分歧，更好地提高城乡规划管理的效果。

结语：我国的城乡规划管理正在走向市场化的发展道路，市场机制在资源配置中的基础性作用也将越来越明显，我们必须要明确政府与企业以及政府与市场之间的活动关系、活动范围和各自的职能作用，做好相互间的统筹协作，处理好项目审批和宏观管理之间的关系，处理好分级管理和统一管理之间的关系，处理好市场运作和政府管理之间的关系，促进城乡规划事业的健康发展。

参考文献：

[1] 黄利英. 关于现代城乡规划管理的思索[J]. 中外建筑, 2010,(07) .

[2] 雷政富. 美国城乡规划考察的感受与启示[J]. 决策导刊, 2006,(07) .

[3] 李明. 城乡规划监督机制的创新研究[J]. 福建建筑, 2010,(03) .

[4] 李兆汝. 城乡规划主旋律:依法、民生、低碳[J]. 中国建设教育, 2010,(Z1) .

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【关键词】 现代城乡规划管理 综合探究

城乡规划是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的规划体系。但是，目前城乡规划管理存在一些问题，阻碍了城乡建设的发展，这就需要我们采取有效的措施。

1 从城市规划管理的角度反思城市规划的设计层次

现行的建设部《城市规划编制办法》（以下简称《办法》）对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着市场经济的发展，《办法》在很多方面都需要调整和修正。

区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。

总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展。

控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。

2 进一步改进和完善规划编制工作，建立科学配套的城乡规划体系

规划缺乏科学性和可操作性是造成规划频频变动的一个客观原因。当前，城乡经济快速发展，如果对市场因素考虑不足，就可能造成规划方案缺乏实施的动力，落后于经济发展的需要，不得不频繁变更。要使规划既能起到保护公共利益，又能适应市场需求的作用，就必须按照市场经济规律的要求，更新规划观念，增强市场意识，积极探索和改进城市规划编制方法、内容和方式，明确规划的强制性内容，提高规划的刚性和控制作用，保证城市资源和空间的有效配置，维护公共利益，保护生态环境，从整体上保证城乡发展环境的稳定性和城乡经济开发政策的连续性。规划的强制性内容是各种投资主体从事城乡开发建设的行为准则，规划管理的重点是对强制性内容的管理和控制，未经法定程序不得变更。规划的非强制性指标，要具有适应市场的弹性，要给规划师、建筑师留有发挥创造的空间。

加快城乡规划编制工作，尽快编制完成覆盖城乡的各层次规划，建立包含总体规划、详细规划和专项规划相互配套、衔接的一整套完善的城乡规划体系，努力作到规划层次全覆盖、规划内容全覆盖和行政区域全覆盖。一是按照《十二五规划》确定的目标和重点，对城市总体规划进行适当调整，以适应经济发展和城乡建设的需要。二是做好城镇总体规划的编制。要从实际出发以资源保护和环境建设为重点，坚持集约发展、节约用地、保护耕地的原则，统筹安排城乡发展空间，合理确定建设规模，突出资源环境保护和空间管制内容，明确约束性指标和强制性内容，科学合理地编制和完善城乡总体规划。要重视和加强城市总体规划修编的前期研究和论证工作，客观分析资源条件和制约因素，着重研究城市的综合承载力，解决好资源保护、生态建设、重大基础设施建设等城市发展的重要环节之间的关系，科学、合理地提出城市发展的目标、规模、发展方向和空间布局，为城市总体规划的修编提供基本依据。三是在城市总体规划的指导下，及时开展综合交通、绿地系统、公共服务设施、市政基础设施、村镇体系等专项规划编制，在开展各城市规划市工程地质适应性和工程建设地震危险性评价的基础上，积极组织编制综合防灾或抗震防灾专项规划。四是要全面推行控制性详细规划制定工作，提高控制性详细规划的覆盖面和编制质量。控制性详细规划是对城市总体规划的进一步深化和细化，是真正具有可操作性、能具体指导建设的一个规划层面。开展控制性详细规划编制有两个问题要解决，一个是技术问题，通过加强城市土地利用、建筑空间管理的技术法规的制定，来保证控制性详细规划中各项控制性指标的科学性、合理性，避免控制性详细规划编制中控制指标确定的随意性和人为干扰；另一个是法制保障问题，控制性详细规划如果没有形成为刚性的法规，是很难得到有效执行的。

3 从规划管理体制的层面思考城市规划管理工作

城市的发展与规划是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系。

3.1 调整对地方政府官员的政绩评价体系

一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市。“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。

3.2 适时调整规划管理体制

目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府直属局。同样都在执行国家的《城市规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。1990年4月开始执行的《城市规划法》目前正在修改和调整，如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制，以适应发展需要，并同时制定相关的法律，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。

4 建立科学规范的城乡规划论证审查程序

城乡规划从编制开始到最后获得批准，存在一个反复论证、修改、完善的过程。一是突出专家的作用，对参加规划技术论证会的专家人数进行规定；二是要让专家说真话，减少行政和人为干预；三是畅通公众参与的渠道，吸收和采纳公众的意见；四是建立规划审查的部门联席会议制度，通过居委会，召集有关部门对规划进行综合性审查；五是要强化上级规划部门通过参与规划论证审查，对下级规划部门编制规划的监管。

5 强化监督检查措施，加强城乡规划效能建设

城乡规划与广大人民群众利益密切相关，是政府的一项重要公共政策，必须确保公开、透明运行，并得到正确有效实施。要按照《城乡规划法》的要求，建立健全各项规章制度，采取多层次、多方位的监督方式，确保城乡规划制定、修改和实施工作依法开展。各级政府要定期向本级人大报告规划实施情况，接受人大监督。要按照“谁审批，谁监督”的原则，加强上级政府对下级政府的规划监督检查。要依法明确各级部门和负责人的职责，建立城乡规划过错责任追究制度。上级规划部门要加强对下级规划部门行政许可行为的经常性检查，及时纠正不当作法。要保障和维护《城乡规划法》赋予公众的知情权、建议权和监督权，进一步加强和完善城乡规划编制的专家咨询、审查制度，认真落实各项公示、公告、公开和听证制度，增加城乡规划工作的公众参与方式，扩大范围，在城乡规划制定、实施、修改的过程中切实作到广泛采纳公众意见，充分考虑公众利益，全面接受公众监督，努力实现阳光规划、和谐规划。要加强规划部门内部监督制度建设，对审批项目、修改规划指标等关键环节进行重点监控，坚持集体讨论、集体决定，杜绝“暗箱操作”、个人说了算的违法行为。要明确办事程序和审批时限，增强服务意识，提高办事效率，提高管理效能。要加快城乡规划管理信息化建设，实施动态管理，加强建设项目规划审批的“事前、事中、事后”监督检查，依法及时处理违法建设。

结语

总之，规划是城市建设的龙头，宏观的发展规划加之正确、有效的规划管理，才能充分发挥城乡规划的综合调控作用，加强对各级各类专业和专项规划的统一协调，进一步推动城乡一体化的进程，才能促进城市经济社会健康的发展。

参考文献

[1] 田雪，王文泉.国家政策在城市规划中的落实——试论在“十七大”精神指导下的城乡规划管理策略[J].辽宁建材，2009，（04）

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中图分类号：TU98文献标识码：A

关键词：城乡规划管理；体制改革；管理监督；规划决策

党的十六届三中全会提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标，推进城乡规划管理体制改革的工作显得尤其重要。

1.城乡规划管理体制现状

从城乡规划体系的角度出发，城乡规划体系是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等不同层次规划组成的一个相对独立的完整的规划体系。组成规划的这些内容表面上独立自成个体，但实际上存在着千丝万缕的联系。规划行政管理的主要职能作用是国务院规划行政部门负责的城乡规划管理工作，地方政府城市规划行政主管部门主管负责区域内的城乡规划管理工作。

改革开放发展至今，随着城乡规划管理制度进入到实践阶段，城乡规划管理体制成为了当前我国基本国情的重要体现，与此同时也成为了我国经济社会发展阶段化特征的集中体现。城乡规划管理体制对于我国城镇的发展具有重要的作用。

2.现阶段城乡规划管理体制存在的主要问题

现阶段城乡规划管理体制还存在一些亟待解决的问题，总结下来离不开规划规划决策机制、管理职能、规划管理监督以及规划管理权限问题。下文笔者对此进行了相关论述。

2.1城乡规划决策机制不完善

经历了30多年的飞速发展，我国的城乡规划体系仍处于变革和重构时期。目前，我国大多数城市都成立了城市规划委员会，但形式多样，功能也不尽相同，但是存在着公众参与度低、决策个人化、决策过程不透明等诸多问题，降低了规划决策的公正性和科学性。城乡规划决策权集中被少数人所掌握，这种闭门造车式的决策因为没有公众参与，所以基础是不牢固的。而对于地方政府和规划部门而言，裁量权自由性过大，对于行政审批约束制度和监督机制是不完整，也是不完善的。作为规划行政主管部门，它既是规划管理者，也是规划的决策者，规划的编制和规划实施自始至终存在于规划管理者的单方动作中。城乡规划实际工作中普通大众没有参与其中，城乡规划工作完全成了政府和专家之间的交流，所以就造成了群众缺乏对城乡规划的了解，城乡规划不能完全体现公众意愿的现象。

2.2城乡规划管理职能缺位严重

在城乡规划管理过程中，存在一些规划编制和规划实施中规划行政主管部门未能及时协调其他职能部门积极参与，进而造成了城乡规划管理职能缺位现象。例如：省域城镇体系规划是城乡规划体系中的一种。省域城镇体系规划的目标是在省域范围内协调各城镇健康发展，实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。但在规划编制和规划实施中由于缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、管理手段有力的规划组织协调机构，这就造成了有些省相关行业主管部门或者一些区相关行业主管部门参与不足，配合不够。如此一来就造成了省级规划管理职能部门的严重缺位，市县级规划管理过程中亦是如此。

2.3.城乡规划管理缺乏有效监督

城乡规划包括事前监督和事后监督，在实施过程中，无论事前监督还是事后监督不仅存在上级对下级的缺位监督，而各地方政府往往存在重规划而轻监管的现象，对监管体制不够重视，使得规划监管体制不够完善。许多地方政府并没有设立科学的多层监管体系，各管理部门之间也基本各自为政，缺乏应有的联系和沟通，使得对城乡规划的监管了解不够全面，对违反规划体制的行政部门或个人也缺乏相应的追究制度，行政纠错制度也不够健全，对群众检举的管理办法也不够重视；因此违法建设和随意修改规划的现象就屡见不鲜了。

2.4城乡规划管理权限不集中

一些城市区级政府或者开发区独立行使或变相独立规划管理权的现象仍然较为普遍。凑着开发区热时，一些开发区借机搞所谓的封闭管理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。如此一来，规划管理权限不能集中，主要还是由于缺乏有效的统一管理，所以就会造成规划管理失控的问题。

3.我国城乡规划管理体制改革的主要措施

完善城乡规划管理体制，进行规划管理体制改革任重道远。经过很多年的实践经验总结和机制体制的探究,我国已经在城市规划管理领域有了相对比较有效的措施,主要集中在以下几方面的具体策略：离不开公众参与、有赖于部门工作协调、增加规划的广度。

3.1城乡规划转变为公众参与的实践规划

城乡规划涉及到各方面主体，例如政府、开发商、公众等。他们的目标导向不同，所以对主体的利益也不尽相同。无论是主体观念还是主题思想都存在着很大的差异。所以城乡规划编制工作中要多渠道地推进公众参与，通过公众参与来保证规划成果可以从多方面反映主体的不同意愿，尽可能地避免城乡规划在实施过程中产生的不同程度的矛盾及升级。

3.2城乡规划要重视各部门利益的协调

城乡规划的综合性要求在规划编制过程中对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，要重视各个部门之间的综合利益协调，突出各部门的价值导向。除此之外，要调动各部门参与规划的积极性。一方面要主动引导，另一方面要明确职责，实现相关政府部门的积极响应和参与，以充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

3.3城乡规划要再拓宽规划广度

城乡规划过程中要注重多视角切入，这样才能为规划方案的制定提供更加多元化的元素，从而实现拓宽城乡规划的维度。宽厚的规划思路使科学合理的城乡规划建设基础性更强。城乡规划牵扯到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面, 若规划论规划, 未免视线过于狭隘。

4.城乡规划管理体制改革前景

在飞速发展的当下，通过规划部门工作者的共同努力，探索出一条与现阶段国情相适应的规划体制改革之路是当务之急。城市未来规划管理的展望主要包括以下几个方面：一是明确各级政府部门的管理职能。在政府部门职能转变过程中，各级政府部门都要担负起各自的责任；二是要完善规划管理组织体系和规划编制。通过对规划进行不断的总结和调整，形成系统的日常工作体系。实现规划编制和管理的进一步完善。最后要将行业的管理进行规范化的、细节化，保证规划过程中成果质量达标，促进策划管理改革工作的科学化发展。

5.结束语

社会经济体制改革既给城乡规划管理工作带来了机遇，也给城乡管理工作带了挑战。尤其是近几年，城乡规划管理工作所取得的成绩也是显而易见的。但是对于一些尚未找到有效解决方法的重点和难点问题还是应该重视并进一步的研究和探索。城乡规划管理工作只有实现更加系统化、规范化和细节化才能推动城乡的可持续进步与和谐发展。

参考文献

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论文摘要：本文尝试从殖织理论入手，结合城乡结合部目前的实际发展状况来分析目前社区组织关系存在的断裂情况，从而说明社区的正式与非正式组织之间产生的关系给社区建设带来的社会资本与能量是目前建设社区的有利因素。提出社区的正式组织与非正式组织所能形成的配合、互助和互补的关系将促进社区的健康发展，实现对社区建设的正式与非正式组织关系及其力量的整合，从而促进城乡结合部的完善与和谐。

引言

随着社会变迁和社会关系的变化，“社区”在人们日常生活中日益显现出其重要地位。社区的概念、意识对人们的生理和心理、精神和文化产生重要影响和维系的作用。社区的形成与建设给社区居民带来了照顾与关怀、互助与自助等支持系统和理念，建立了社会良好的生活环境，并寻求社区自主与自立的一条可持续发展道路。对于社区来说，尤其是诸如城乡结合部的大量形成，它促成人们对各种社区的服务实施以及社区发展需要。目前社区内部主要显现出各种正式组织，如妇联、街道委员会、居民委员会等政府单位以及支持社区的各种正式注册的机构。但是同样促进社区发展的非正式组织如社区居民自立的管委会、根据社区居民需求而成立的专门团队和部门、社区自发形成的交流会均得不到正式组织的认可而逐步消失，我国非政府与非营利组织处于发展的初步阶段，非政府组织能否自始至终被视为一支正式的组织队伍而纳入到社区中仍是目前讨论激烈的问题，能够引入社区的民间力量目前还很薄弱。尤其是在城乡结合部区域，它们的组织发育基本未健全问题更加突出。因此，从一般社区组织应具备的关系探讨城乡结合部组织关系的断裂，以及进一步如何得到整合。

一、社区组织关系的构成

社区作为一种组织，它因人与人之间的互动交往、各社区之间的交往以及社区发展所需要的资源调动而产生的组织之间的关系，概括起来主要有正式与非正式组织。虽然社区是居民的生活领域，但非正式组织的力量仍很单薄，民间力量并非来自社区组织内部。

虽然社区的正式组织属于政府部门以及与政府组织的目标一致的组织管理体制，但它对于人的照顾和交往等社会化需求有所忽略。因此社区的非正式组织回应居民的需求、兴趣相应而生。它主要是社区居民的交往和互动、照顾和关怀等活动需求和实现的自立组织。它为社区居民的交往、沟通的需求提供平台与机会，也为社区之间的互助提供渠道，进一步推广社区之间的经验，给社区居民的心理和精神提供极大的支持和服务，它强调的服务价值理，念以社区为本，以人为本，促进社区良好生活氛围的形成。这是社区正式与非正式组织的所发挥功能，构成了正式与非正式组织之间的几种关系：

第一，主导一配合。社区正式组织对社区的制度、管理和目标要求遵循国家意志，对社区的政治、文化和经济有主导作用，但非正式组织对社区的服务、社区居民的需求有较多的关注，特别在居民的劳动之余，由社区居民自发组织提供非营利或非经济效益的活动与服务，在一定程度上给予社区居民长期的心理支持，体现了社区非正式组织对正式组织的配合机制，并是组织形成体系维持社区服务。

第二，互补。在这一层面体现的是正式组织与非正式组织的优缺点，正式组织的相对稳定可靠的资金来源弥补了非正式组织资金的不确定性，而非正式组织本着社区居民的服务与需求为宗旨所进行的活动大大地缓解了政府对社区形成控制所产生的矛盾，减轻了政府强加在社区身上的管理目标，适度提高了社区服务水平，同时加大了社区居民需求的满意度，使社区的利益与需求能够达成相对一致的过程。

第三，互助关系层面：在社区组织之间除了自助产生的关系，还有它们之间互助形成的关系。它们在各自的任务与职责基础具有规定的管理或服务目标与对象，同时各组织都有各自的局限性。因此，社区组织之间的互助关系在于在满足社区居民需求的共同目标上逐步建立，从人员、资金、支持网络上形成互助的关系，逐步达成利益的融合。

第四，依赖与独立的关系层面：依赖和独立反映的是组织关系形成的两个方面，在共同的利益与目标的基础上，它们之间的关系是也只能是相对独立但同时也有相互依赖的层面，任何脱离一定的社区情境来谈组织之间的自立自主性与依赖关系，都不符合本土社区的实际发展状况。因此，从目前社区发展现实处境来看，以上这些组织关系可能存在不良情况。

二、城乡结合部组织关系的断裂

城乡结合部从地理位置上来看，位于城市社区与农村社区的交接地段，处于城市的郊区，与当地的城市贸易和市场、文化中心相隔一定距离，信息和交通总落后于城市中心，城乡结合部被视为城市化进程中的特殊社区。

从人口居住的特征来看，当地的失地农民与外来人口形成主要的居住群体；从其内外的环境来看，其内部环境的卫生、居民的住房、社区规划均不符合管理秩序和要求，公共场地设施配备欠缺，人口众多无法及时注册、安置和管理等形成混乱的局面。而其外部环境大多是各种房地产的继续开发与延伸，对内部居民的生活生产造成不良的影响。由于城乡结合部自身的这些特征，影响其组织作用的正常运行，进一步造成组织关系的断裂，难以形成真正意义上的社区。

因此，城乡结合部在地理位置、经济、文化上都处于边缘，演变为城乡结合部组织关系的断裂：非正式与正式组织的配合与主导关系的断裂，主要说明了在城乡结合部集中了来自各地的外来人口，由于外来人口与当地人之间的行为习惯、生活方式和思想观念存在较大的差异，大部分人口生活贫困。而正式组织如妇联、街道管委会，区管会的主要作用集中在对该区人口的管理，例如对超生人口的控制，但对该区居民的需求和服务无暇顾及，居住群体的庞大，需求与利益分化厉害而逐步被削弱，使正式组织力量涣散，无法对非正式组织进行引导，非正式组织也不能够配合正式组织的工作，对社区的发展进行强制性管理居多。

组织之间的互助关系断裂是城乡结合部的正式组织存在单一的行政方法上的欠缺，不能弥补非正式组织的不足，使城乡结合部处于资金、资源长期匮乏状态，相应的，面向居民的技术技能培训更无从谈起，非正式组织无法得到发育。同时，城乡结合部及其居民更容易受到外界的歧视，该区居民的安全、心理、交往等需求基本得不到满足，其组织角色难以灵活、弹性地进行转换并对居民的需求层面作了解与评估。社区间的互补互助关系无法产生。

独立与依赖关系的断裂主要体现在政府和社区民间组织的之间的裂缝。目前政府主要在城乡结合部的治安增加了警区设置，但不重视城乡结合部的住房和生活环境的改善。城乡结合部的警区设置不但没有对经常出现的抢劫和偷盗等犯罪行为加以遏制，降低居民的不安全度，反而形成了城乡结合部的不良名声和犯罪分子在暗地行为的猖獗，警区在凌乱的居住环境中设置起到的仪是麻痹了居住在本社区的居民的作用，却无法从根本上解决城乡

结合部的治安问题，影响社区的发展。同时城乡结合部被视为犯罪的滋生地和摇篮，如吸毒、等，这些言论加强了正式组织对此作全面的打击的作用，在社区内部难以形成百姓信赖和感到安全的组织，造成政府组织的独立位置，或非政府组织渐渐依赖于政府，进一步使非正式的组织逐渐弱化，无法使正式与非正式的支持网络联结而共同解决社区治安问题。

三、整合社区组织关系，促进社区发展的探索

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（一）城市规划

（1）重视城市历史文化。历史文化是每个城市的灵魂，在进行城市规划时必须重视对历史文化的保护，例如保留、修缮具有文化代表的街区、历史建筑，做好城市文化的传承，打造特色文化品牌，做到城市发展与历史文化保护共同发展。（2）加强城市绿化规划。随着城市经济的不断发展，城市污染也日益严重，如何进行环境保护是在进行城市规划必须考虑的重要因素。城市绿化是改善城市环境的重要手段之一。因此，应对绿地、公园等进行科学布局，合理安排城市绿化带，改善城市环境。（3）突出个性特点。由于所处位置、气候条件、文化影响等因素的不同，每个城市都有各自的特点。在进行城市规划时，应对城市进行准确定位，围绕城市特点进行打造，突出城市个性。

（二）城市建设

（1）硬件设施建设。硬件设施建设应体现城市人文精神。人文精神是城市文明的体现，一个缺乏人文精神的城市犹如没有灵魂的躯壳。在进行城市硬件设施建设时，应充分结合城市的特点、历史、文化。将人文精神充分体现出来。（2）基础工程建设。基础工程建设应科学、合理。基础工程建设是城市规划的具体实现，使城市功能不断完善，进一步推动城市发展。随着社会的发展，基础工程建设项目不断增加，各种管道、线路铺设以及交通道路建设十分密集。特别是地下基础工程建设，由于工程具有隐蔽性等特点，监管力度被削弱。必须加强规划建设以及管理，减少返工、故障的发生。与此同时，基础工程建设必须具有瞻前性，延长重建时间。（3）产业经济建设。产业经济建设应考虑环境发展，产业经济建设是城市发展的重要动力，城市是人们生活居住的地方，必须注重城市环境保护。然而，在产业经济建设过程中往往会造成城市污染，尤其是工业经济的发展。因此，在进行产业经济建设的过程中，必须考虑到环境的承受能力，做好污染防范工作，在实现经济发展的同时保护城市环境。

（三）城市管理

（1）完善城市规划制度，使城市规划纳入法律保护，对于城市的各项建设必须满足城市的总体规划要求，确保城市建设实现可持续发展。避免因私人利益或小部分人利益破坏城市规划，损害广大人民群众的利益。（2）坚持城市管理制度，对于城市土地利用、城市建筑建设按照城市管理制度进行严格管理。严格控制建筑密度、城市绿化面积、城市容量等，对于交通路口、建筑高度、建筑朝向等题目具体要求并进行统一管理。（3）加强公共交通管理。公共交通的畅通是城市正常运行的重要保证，在合理进行交通道路规划的同时，应加强交通管理。首先，加强机动车辆的管理，根据城市交通情况，制定出合理的管理措施，实现公交车、出租车、三轮车的多样化管理。其次，优化公共车辆的乘坐制度，为市民乘车提供便利，例如实现公交车与出租车的一卡制、一票制等。此外，加强交通法规培训，保证公共交通安全畅通。

二、城乡生态管理

（一）管理理念：树立正确的城乡生态管理理念。传统的城乡管理理念已人为本，将人的利益作为管理的首要目的，无法实现城乡生态平衡。因此，城乡生态管理必须是将人与自然作为核心理念，强调人与自然的和谐发展。人类作为自然界中的高级动物，在不断进化发展中已经满足了生存需求，如今的发展重心应该是实现可持续发展，而不是盲目的追求利益。因此，城乡生态管理的理念应该是人与自然并重，实现人与自然的和谐发展。

（二）管理对象：城乡生态管理既然以人与自然为中心，管理对象应为城乡的“人-自然”系统。一切人类活动以及自然环境都应划入管理范围。实现在尊重自然的前提下促进城乡发展。

（三）管理方式：现代社会的发展使社会、经济、环境紧密相连，这就决定了现代城乡生态管理是成为十分复杂的综合性问题，要实现有效管理，其管理手段必须涉及到思想、法律、行政、技术等等多个层面。管理者一般是通过信息的传递、决策完成管理，城乡生态管理的复杂性决定了信息的庞大与复杂，人力数据的搜集与分析已经无法满足管理信息需求，因此，可在管理方式中融入信息技术以及预警系统等现代科学技术，全面搜集分析管理所需信息作为决策依据，实现科学、系统、全面管理。

三、结束语

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关键词：城乡一体化；城乡；土地；管理

Abstract: the integration of urban and rural areas is our country modernization and city change development to a new stage, the integration of urban and rural areas is to industry and agriculture, city and countryside, urban residents and rural residents as a whole, overall planning, comprehensive research, through institutional reform and policy to adjust, promote urban and rural and in the planning and construction, industrial development, market information, policies and measures, ecological environment protection, social undertakings development integration, change the long-term urban-rural economic structure of two yuan, implementation is urban and rural in the policy of equality, industry development on the complementary, national treatment on a consistent, let farmers enjoy urban residents the same civilization and affordable, so that the whole of urban and rural economic and social comprehensive, coordinated, sustainable development.

Key words: the integration of urban and rural areas; rural land; management;

中图分类号：F114.41 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

今年作为莱芜市的“大项目推进年”，正是发展的关键时期，用地需求量很大，在国家严控新增用地的形势下，城镇土地供需矛盾非常突出。而同时，农村大量土地处于闲置低效利用状态。为此，我们合理调配城乡土地资源，最大限度提高用地效率，既保护了有限的耕地，又促进了经济又好又快发展。

一是积极推行集体建设用地使用权流转。针对城镇土地供需矛盾突出、农民希望更高土地收益、农村土地低效利用等问题，我们积极探索，深化农村土地制度改革、推进集体建设用地流转，优化调整城乡用地结构和布局。对于一些农村内部废弃的宅基地和村内空闲地，我们组织再次利用，不仅本村村民和村集体可以使用，一些有能力的企业也可以来投资。还有一部分农村办理了使用手续但没有使用的土地，也可以流转给有实力的企业，比如口镇西街商贸城就通过此种办法流转给了山东挺泰泽股份有限公司。具体实施中，我们在办理流转手续时，确定流转的农村集体建设用地必须权属合法、符合规划，满足土地用途管制的要求，并不得用于建设商品住宅。

二是规范推进城乡土地增减挂钩。近年来，经过多次土地复垦，已经将农村大部分的闲置工矿废弃地最大限度利用起来，农村剩余存量土地潜力主要集中在居民点中。国土资源部出台增减挂钩政策后，我市将其作为破解用地难题、加快推进统筹城乡一体化和“两新”工程建设的最佳途径，抢抓机遇，积极申报，被列入全国第一批试点范围。工业区也积极跟上步伐，先后2次申报实施增减挂钩项目，完成复垦，腾出用地指标。工作中，充分尊重群众意愿，保障群众权益，因地制宜，规范推进，实现了和谐拆迁。莱芜市政府从房地产及商业用地价款中每亩提取10万元的整治挖潜基金，专项用于项目区的拆迁和复垦补助，补助标准也从每拆迁复垦1亩补助3.5万元提高到腾出1亩耕地补助10万元，有力地提高了项目区群众拆旧复垦的积极性。市政府按照从低从简的原则，简化手续，对安置楼建设所涉及的收费尽量减免，最大限度减轻农民负担。在市级投入的基础上，工业区根据实际，积极配套资金，农民基本不贴钱就可住上新楼。目前上报增减挂钩项目的村安置区均已批复到位，待竣工后农民就可搬进新家。安置楼打破村界，实现各村大统一。雍和园社区是工业区规划建设的9个农村社区之一，居民涉及南街、西街、东街、北街、赵家村、田庄、冶庄等7个村，全部建成后可节约土地1300亩，增容3万人。增减挂钩打破了城乡土地二元结构，改变了城市用地紧张和农村土地闲置低效利用并存的问题，很好的实现了城乡土地资源的充分流动和优化配置，为全市经济发展提供了强有力的用地支撑，农民生产生活条件也得到极大改善。

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关键词：城乡规划；土地规划；土地管理；互动关系；战略强化

1 两个规划模块的矛盾及原因

（1）随着城乡统筹观念的不断深入，城乡规划模块及土地规划模式不断得到优化，这两者相互渗透，对于城市经济的稳定运行产生深远的影响。通过对城乡二元格局的打破，有利于提升农村地区的规划覆盖率，进行城乡空间布局的协调，实现对城乡建设用地规模的有效性控制，优化建设用电空间管制方案，实现土地规划及城乡规划关系的协调，整合、优化建筑用地的空间布局。

土地规划的指标分配主要指通过对土地规划的统一性编制，进行全国建设用地规模的控制，各个区域的土地规划工作均受到当地政府组织的编制，城市的用地规模策略需要满足城市规划工作的目标，受到实际工作场景的影响，上位规划约束了土地规划模块的发展，这具体表现在建筑用地总量问题上，具体表现在城镇建设用地规模的确定上。

（2）为了满足实际工作要求，全国土地规划需要进行各个省份建设用地指标的分配，各个省份的建设用地指标与所管辖地建筑用地需求密切相关，每个城市的建设用地指标受到其经济发展水平的影响。土地规划的指标分配，体现了对自上而下控制思路的应用。

（3）在土地规划及城市规划的过程中，两者均重视土地资源集约模式的利用，在土地管理过程中，实现人口向城镇的集中发展引导，遵循工业向园区集中的思想，通过对中心城镇及开发区土地资源的有效性利用，实现城乡规划的集中化布局，分散性的布局体现了对不同类型利益主体客观需求的反映。在土地规划及城乡规划关系的比较中，城市规划城镇建设用地布局明显大于城镇建设用地规模，通过对新型土地利用总体规划的应用，可以实现土地规划管理及其城乡规划的协调，进行城镇建设用地面积指标的确定工作，进行城镇建设用地规模边界的有效性划定，这需要在规划边界外进行扩展边界的划定，实现城镇建设用地规模的优化设计。

（4）在土地规划及城乡规划过程中，进行边界扩展及边界规模的引入是必要的，从而做好城镇建设用地发展边界的划定工作，做好限建区内建设用地的安排工作，一般来说，被划入禁限建区的土地大多是城市山水资源保护区及农用地。

2 城乡规划中的土地规划管理方法

（1）土地管制制度是土地管理的重要方式，这具体表现在计划指标的具体控制方面，受到计划指标紧约束的影响，开发园区项目、储备用地、地市级中心城区需要进行新增计划的使用，进行村镇建设用地、县级项目增减挂钩指标的使用，实现土地规划模块、城乡规划模块、城市规划模块、村镇规划模块等的协调，提升城乡规划的整体效益。

城乡建设用地的增减挂钩推动了农村居民点拆并工作的开展，实现了农村居民点向城镇及中心村的集中，从而导致城乡建设用地的增减状况，目前来说，县级政府的新增建设用地计划远远小于现阶段城镇建设用地的需求。

（2）我国政府相关部门进行了一系列增减挂钩模式的应用，实现对农村建设用地的盘活，实现城乡用地布局及结构的优化，实现耕地总量动态化的平衡，实现对城镇建设用地计划紧张压力的有效性环节。但在实际工作中，在某些区域依旧存在着片面增加城镇建设用地指标的情况，出现了一系列的强拆强建问题，这不利于进行农民合法权益的保护。

地方政府以乡镇为单位进行镇村体系及空间布局规划的编制，针对示范村、试点村等展开规划设计工作，从而有效增强村、镇的规划覆盖率，在这一模块中，空间布局规划模式不断得到优化，满足了现代农业产业化经营工作的要求。

目前来说，村镇规划虽然包括了配套设施建设、农业产业化、村庄集并等模式，但这些工作模式在短时间内难以全面得到落实，在地方政府工作中，通过对支农渠道的利用，实现了农村地区基础设施体系的有效性改善，以自然村为单位进行了村容村貌的有效性整治，在这个过程中，并没有实现人口向城镇及中心村的集中，没有出现工业向园区集中的状况，存在一系列的未按规划实施的现象。在现阶段农村建设模块中，需要进行农村经济机制的健全，实现农村剩余劳动力的转移，实现农村经济落后局面的改变，满足现阶段城乡规划工作的要求。

（3）现阶段村镇规划的重点如下，进行农村建设用地的现状调查工作，做好产业发展的定位工作，进行农村基础设施、公共设施配套模块、非农产业预留地模块的优化工作，实现这些模块的合理性规划，进行城镇规划模块的优化，实现集镇建设区农田整治效益的提升，避免出现投资资金的浪费。

在土地管理过程中，进行城镇扩张的控制是必要的，这需要进行城市建设模式的优化，进行新区扩张及旧城改造模式的应用，做好新增建设用地的开发工作，实现存量建设用地的改造及利用，进行城市建设体系的优化，实现旧城改造模块及新区扩张模块的协调。

在部门职责上，国土机构主要进行管辖区内土地规划环节、保护及利用环节的管理，受到规划分设问题的影响，城市的规划工作重点是城市，土地规划的工作重点是乡，控制城镇建设用地扩张是土地管理的重要职能，通过对新建建设用地计划的管理，可以进行新建建设用地审批量的有效性控制。在新增建设用地的报批过程中，需要进行土地利用总体的规划，进行新增建设用地计划的应用，做好新增建设用地的计划管理工作，避免城镇出现无序扩张状况。

（4）在建设用地总量的控制过程中，需要进行近期建设规划要求的分析，进行计划结构及布局的强化，做好基础设施用地的产业集中导向工作。这需要进行基础设施用地指标的优化，实现城乡建设用地指标与基础设施用地指标的结合性使用，实现重点发展区域用地计划方案的优化，各个区域需要进行建设用地复垦增加模块的应用，满足土地利用总体规划的整体要求，满足现阶段城市规划工作的要求。

为了应对现阶段土地规划管理及城乡规划工作的要求，进行城市化及工业化的推进是必要的，确保新城规模的有效性开发，积极发挥旧城的优势地位，为了满足现阶段经济建设的要求，相关城市及政府必须要进行三旧改造模式及新城建设模式的应用，通过对土地储备方案的应用，做好新城建设的推动工作，满足旧城改造工作的要求，提升土地规划系统及城乡规划系统的综合应用效益。

整体来看，我国土地储备欠缺整体性、统筹性、科学性战略，在实践过程中，仅仅重视经营性地块储备工作的开展，导致配套公共服务设施的落后问题，从而不利于土地规划及城乡规划后期改造工作的开展，由于分散储备问题的出现，导致城市功能区建设工作的停滞，不利于满足现阶段环境改造工程及基础设施工程的工作要求，导致增值收益的不断流失，不利于城市划的有效性开展。为了实现土地储备作用的发挥，必须做好房地产市场的调控工作，提升城市规划的整体效益，做好城市建设的相关工作，进行一整套土地储备方案的应用，实现规划环节、计划环节、政策应用环节等的协调。

3 结束语

为了适应现代化市场经济的发展要求，必须进行土地规划管理方案的更新，实现其与城乡规划体系的适应，实现城乡经济的统筹性发展，实现社会经济的稳定发展。

参考文献

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一城乡规划管理存在的问题

⑴城乡规划编制和审批管理。在城乡规划编制和审批管理的过程中，现在的城乡规划设计业务已进入了市场．要有钱才能做规划，而一些中小城市在规划编制方面的经费一般安排都不是很充分，有的甚至认为规划可有可无，对规划的投入不足，致使城乡规划设计的深度不够，控规穆盖面不足，失去了宏观调控作用，即使编制了规划往往也难以实现。

村镇的规划人员的专业能力有待提高，村镇规划人员编制偏少，人力严重不足，造成村镇规划管理不能到位。做村镇规划设计时，基础资料难收集，很难掌握准确的资料进行设计，一些设计单位只能按经验和常规做法进行设计，一些已编制的上版规划落实不到位。在己编制规划的村镇未能够严格按照规划实施，变动很大。村镇布局规划设计的实施涉及宅基地置换、承包地调整、基本农田保护等一系列政策问题，村民小组集中居住建房的难度较大，严重影响了农民存规划屑民点集中建房的积极性。

⑵城乡规划实旒管理。在城乡规划实施管理的过程中，有些管理部门可能对项目的前期报批阶段把握得比较好，可在竣工验收阶段，由于人力物力不足，前期审批和后期验收脱节，竣工验收只是走走过场，没有起到实质性作用，造成有些项目违规超标准建设得不到有效的查处。在城乡规划实施管理的过程中，还有一个方面就是规划管理权力不集中，一个城市有几个相对独立的规划管理部门，各部门各行其事，各做各的规划，造成各管辖片区之间的规划不能很好的衔接，使整个城乡规划的宏观调控失去作用。

⑶城乡规划实施监督检查管理。城乡规划实施的监督检查，是指城乡规划行政主管部门为了实现城乡规划管理的目标，依照城乡规划法律和法规批准的城乡规划和规划许可，对城乡的土地使用和各项建设活动实施城乡规划的情况，进行行政检查并查处违法用地和违法建设的行政执法工作。在城乡规划实施监督检查管理的过程中，城市建设违反城乡规划的现象屡见不鲜，虽然对违章建筑的拆除力度很大，但一些违章建筑今天拆明天建，违法建筑在一夜之间就能建起来，一段时间后，违法建筑又遍地都是，难以根治。有些违法建设由于某些领导事先打招呼，执法部门在执法过程中可能就睁一只眼闭一只眼。对违法建设的查处，如何做到随到随查随处理，如何有效杜绝违法建设行为也是困扰规划管理的一个大问题。

二城乡规划管理问题的分析

⑴在城乡规划编制和审批管理的过程中，没有形成合理的城乡规划体系。城乡规划的编制一般分为两个部分，一是城市总体规划的编制，二是城市详细规划的编制。总体规划只是从整体上、宏观上指导城市建设。城市详细规划的编制分为控制性详细规划和修建性详细规划，政府编制的详细规划一般为控制性详细规划。用以指导修建性详细规划的编制。城市的近期发展和建设的时间要求往往是紧迫的，而能指导近期建设，最能发挥作用的是控制性详细规划，由于对详细规划编制的投入太少。控制性详细规划覆盖面低，深度及广度不够，远远不能满足日常规划管理的需要。

⑵规划管理中受到的困扰。城乡规划实施管理具有很强的社会属性。由于城乡规划建设涉及到各方面的利益，在城乡规划管理过程中，已编制好的规划受到各方面特别是受到来自领导阶层和外资开发商的干扰。而且近几年来各地普遍进行招商引资，对待投资者实行优惠政策，争引项目，往往打破正常的规划管理，结果是城乡规划管理的运作受到投资建设方干扰。

当前城市管理机构的机能性臃肿和混乱，规划权力与规划管理的关系应是统一的，但现阶段规划管理体制不顺，或交叉或并列，往往出现多头管理，或无人问津现象，有些城市由于规划管理的权力分散，中心城区与开发区的规划管理缺乏联系和交流，各部门只考虑自己管辖区内的利益，造成控规无法衔接，部分道路无法拉通，路网体系不够顺畅，这些对于加快城市化进程是有百害而无一利的。

⑶城乡规划监督力度不强。城乡规划实施的监督检查，是城乡规划管理中的一项重要工作。它涉及到城乡规划实施的最终结果是否实现规划管理的预期目标。城乡规划实施的监督检查管理工作是一项经常性、复杂性的工作。由于城乡规划管理的综合性、专业性较强，专业管理人员不足，存在效率不高，监督管理力度不强的现象。城乡规划实施的监督检查管理工作中公众参与的很少，缺少群众的监督。

三城乡规划管理对策建议

⑴规划编制和审批管理存在的问题对策。解决城乡规划编制和审批管理过程中的矛盾应健全城乡规划体系，加大对城乡规划的投入，新的城乡规划法已经注意到了这个问题，明确提出了“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”。合理调整和编制城市总体规划，在总规确定的前提下加快扩大控制性详细规划的覆盖面，确保规划的稳定性和连续性。城乡规划的过程具有连续性和动态性，城乡规划需要综合研究一个城市，从宏观的角度对城市进行规划。城市总体规划的编制应打破传统的编制模式，简化编制内容，合理缩短编制周期，突出总体规划的综合性、战略性、整体性、和地方性，充分发挥总体规划的宏观调控作用，适应城市发展的需要。同时我们还应防止有的地方换一届领导就换一版规划的做法，这样不仅造成规划的重复投入，而且对规划的延续性、系统性造成不良的影响。提高详细规划设计质量，当前一个很重要的方面是要保证一个合理的规划周期。编制规划的目的是为了能正确指导城乡规划管理，不要强人所难．过度挤压设计周期，否则就会降低设计质量，欲速则不达。其次是要运用先进的科学技术，提高规划的设计水平和质量。应用数码信总技术思考和制作城市空间发展的剧本惰节模拟，对城市的建筑工程、未来建筑群体和环境进行空间虚拟，及时发现将出现的城市建设问题和指出城乡规划管理将面临的任务。

⑵城乡规划管理存在的问题对策。针对困扰规划实施管理的这些因素，我认为首先应健全城乡规划法制体系，要强调城乡规划管理的整体效应，利用法律的强制性和权威性来规范城乡规划建设行为，城乡规划的实施不是“权”、“钱”就能解决的问题。而是应该按步骤、按法定批准的规划有序、合理的实施城乡规划。城乡规划实施管理过程中还应加强城建、房产管理等相关部门之间的协作。在竣工验收阶段应该联合城建、房产管理等相关部门对项目严格按报批图纸进行验收。

⑶城乡规划监督检查存在的问题对策。城乡规划部门需加强自身建设，加强城市规划管理系统内部的协调性。必须建立城乡规划管理系统的信息反馈网络。为杜绝验收数据弄虚作假，竣工验收的数据要做到能够和房产等部门共享。同时城乡规划需加强宣传和监督的力度，对违规建设一定要查一个处理一个，并且要将监督检查情况和处理结果及时公开，供公众查阅和监督。这样也能给违法者起到一种震慑的作用。执法者应该依据城乡规划法这把法律利剑严格执法，确实保障城乡规划的依法实施。