超大城市应急管理范文

导语：如何才能写好一篇超大城市应急管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词新型城镇化超大城市社区功能社区建设

〔中图分类号〕C912.83〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0109-07

2014年，中央出台《国家新型城镇化规划》引导中国未来的城镇化。值得关注的是，城市规模的划分标准重新做了调整，城区常住人口一千万以上的城市升格为超大城市。依据新的标准，有北京、上海、天津、重庆、广州、深圳6座超大城市。同时，规划特别提到城市发展面临的社会问题，包括人口过度集聚、外来人口集聚区人居环境较差、公共安全事件频发、公共服务供给能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被写进北京的政府工作报告。2014年3月，参加两会上海代表团审议时指出，新型城镇化的核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新，要努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。那么，新型城镇化对超大城市社区功能有哪些新的要求？超大城市社区发展过程中存在哪些问题？需要做哪些调整和改进？这些都是亟需研究的问题。

一、新型城镇化背景下超大城市的社区功能

1.超大城市社区的社会融合功能

进入21世纪以来，中国的人口流动主要集中在沿海、沿江地区的战略区域，如长江城市经济带、珠三角沿海地区、京津经济圈等，都是超大城市密集分布的地区。人口迁移主要是为获得发展机会、增加收入以及享有良好医疗、教育条件等，但被统计为城镇人口的234亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，大量流动人口难以融入城市社会，给超大城市发展带来诸多风险隐患。统计显示近10年北京市70%的犯罪是外来人口所为，上海为72%，深圳则高达98%。①因此，超大城市社区发展的一个重要任务是发挥社会融合功能，促进流动人口融入城市社会。从国外大城市发展的经验看，如果一个城市不能尽快将大量来自不同地域和持有不同文化的移民吸纳和同化进它的社会，就会对城市体制形成潜在的威胁，成为社会动荡和相互对抗的根源，甚至导致体制的解体。[美]帕里罗等：《当代社会问题》（第4版），周兵等译，华夏出版社，2002年，第197页。2013年1月，总理前往国家粮食局考察时指出促进城市外来人口和流动人口社会融合的重要性。他强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，关键是提高“人”的生活质量和生活水平，特别是推动农民工的市民化，让他们逐步融入城镇。王子约：《新型城镇化思路：核心是人的城镇化》，《第一财经日报》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作会议再次强调指出，超大城市等各类城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化必须抓好城市这个“火车头”，推动以人为核心的新型城镇化，把促进城镇常住人口有序实现市民化作为首要任务，有效化解各种“城市病”。

2.超大城市社区的社会保障功能

新型城镇化强调城市可持续发展、公共服务能力和改善民生。大量流动人口融入超大城市是一个长期复杂的过程，要有就业支撑和服务保障。由于人口众多，超大城市的公共服务成本更高、难度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保证居民衣食住行、公共安全的财政支出高达数百亿元，面对日益密集和多元化的公共需求，政府难以提供精细、完善的服务。从国际上看，超大城市的社区公共服务大多由社团组织操作完成。香港约有170个社会团体，下属的各种工作机构有2700个左右，基本承担了全港老年人、残疾人、家庭、妇女和青少年教育等各种社区服务，这些服务大多是由志愿者免费提供。纽约皇后区第三社区的“杰克逊街区行动组”（Jackson Heights Action Group）通过邻里居民、小企业主相互帮助的方式为社区居民提供免费服务，包括为移民提供相关指导和帮助，协助居民办理健康卡，为失业者寻找就业机会或提供就业信息，用英语和西班牙语为青少年提供技能培训，为无家可归的人、病人、失业者以及贫困居民提供生活帮助，组成公民巡逻队在治安比较差的地段开展治安巡逻等。有数据表明，美国社区志愿服务一年创造的社会经济价值高达2250亿美元，于燕燕主编：《中国社区发展报告2007-2008》，中国社会科学文献出版社，2008年，第169页。在很大程度上减轻了超大城市的公共服务压力，也促进了移民的城市融合。到目前为止，中国向超大城市迁移的人口数量有增无减，据预测，2030年天津市人口将达到2500万。城市规模的扩大愈加显示出社区保障的重要性。“城市区域范围的扩大使城市的变化更加复杂和迅速，给人们带来不可靠和不安全的感觉。城市过大，让个人感到无所适从。为了在纷繁复杂的社会中寻找自我，人们通过生活在一个易于理解的、社会关系可以预知的社区中，以便混乱达到最小。”[美]贝利：《比较城市化：20世纪的不同道路》，顾朝林等译，商务印书馆，2008年，第52页。

3.超大城市社区的社会安全功能

超大城市面临的自然、社会风险压力大。中国千万以上人口的超大城市都分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害十分严重的沿海及东部平原、丘陵地区。由于超大城市人口密集，同等规模的事件造成的损失更为严重，比如近期发生的天津港大爆炸以及深圳的山体滑坡均证明了这一点。一些暴力、恐怖事件的制造者为扩大社会影响往往将目标选择在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表针对频繁出现的公共安全事件提交了一份名为《必须高度重视涉及城市公共安全的“风险管理”》议案，曾引起舆论的广泛关注。

由于人类需求关爱和守望相助的本性与大城市所代表的环境特征在很多方面存在抵牾，需要通过社区缓解个人压力、矫正城市发展状态。尽管很多学者预言在现代化和城市化的洪流当中邻里社区的消亡不可避免，但作为城市社会的基本组织细胞，社区仍然是解决城市问题的重要手段和载体。为此，新型城镇化规划特别提出加强顶层制度设计，统筹推进人口管理、城镇住房、财税金融、行政管理等重点领域改革，形成有利于社区发展的制度环境。

二、超大城市社区功能发挥的现状及问题

1.社区发展的行政化色彩浓厚

根据相关政策法规，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是群众自治组织，社区工作站则是街道办事处派驻到社区的工作和服务机构。居委会没有独立的经费来源，均由政府财政拨款解决，因此虽然设置了社区工作站，但居委会承担的职责很多属于政府职能范畴，包括城市管理、安全生产、计划生育、人口统计甚至招商引资等。政府设立社区工作站的初衷是想通过“议行分设”把不属于居委会工作职责的行政性工作分离出来，实现社区的自我管理和服务。但实际情况是社工站的进入加深了社区的行政化管理色彩，导致居委会“边缘化”“空心化”问题严重。社工站的主要精力都放在履行行政职责上，被居民视为政府“管理人员”而非专业服务人员。2013年，九三学社深圳市委员会通过一年多社区居民满意度调查后指出社区工作站真正开展社区服务的精力不到20%，因此建议深圳市政府“逐步撤销社区工作站”，做大、做强居委会。刘永新：《深圳应逐步撤销社区工作站》，《深圳特区报》2013年1月15日。

社区发展行政化的另一个表现是社区经费多少主要取决于所在行政辖区的财政能力。以北京为例，东城和西城两区面积仅占全市建设用地面积的274%，却容纳了大量的经济、社会资源。两区的住宿餐饮业单位密度是海淀区和朝阳区的3倍，石景山和丰台区的9倍；拥有的医疗文化资源远高于其他城区，博物馆占全市的41%，公证处办证总量占全市的56%。杨卡：《中国超大城市人口集聚态势及其机制研究》，《现代经济探讨》2014年第3期。目前天津13个市辖区的财政收入存在很大差距。2013年，财政收入最高的滨海新区人均投入每个社区的经费为112万元，而财政收入较少的河北区投入社区事务的人均经费仅为400元。资料来源：天津市统计局：《2014年天津统计年鉴》，中国统计出版社，2014年。对中国6大城市25个街区的家庭调查显示，行政辖区财力不均导致部分社区保障功能弱化，城市贫困高度集中在改制企业宿舍、城中村等几类社区和社会群体，一些低收入社区贫困发生率高达22.4%，下岗职工和农村移民成了中国城市两个主要贫困群体。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in China’s Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.

2.社区无法提供充足的社会支持

社会支持是由人际关系所产生的资源，包括物质和心理的援助，比如资源和信息共享、情绪感染、心理支持等，这种支持系统（无论是正式的还是非正式的）在促进社会融合方面具有显著功能。但流动人口在超大城市就业中获取的社会支持主要来自家庭、亲友等私人网络以及老乡会、同乡会等地缘组织，社区不在他们的支持网络之中。超大城市社区无法提供必要的社会支持，已经严重影响到农民的市民化进程。重庆的户籍改革实验遭到抵制，部分农民不愿意参加户籍改革，认为城市无法提供必需的福利，成为市民反而会使他们失去传统的包括土地在内的多元化谋生方式和以亲属关系及村落为基础的互助网络。“在认为缺乏国家正式福利的情况下，这些非正式的社会支持网络可以帮助他们抵御生活风险，因此特别重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.

社区提供社会支持需要掌握一定的社会资源，但很多资源都控制在开发商、物业公司和社区驻地单位的手中。有调查显示，北京市的社区已没有公共资源可供居民集体所有和支配。郭伟和：《身份之争：转型中的北京社区生活模式和生计策略研究》，北京大学出版社，2010年，第126～127页。对上海、天津、广州民间养老机构的调查显示，由私人和企业经营的养老院占581%，社区养老院只占287%。其中，一家近十万人口的社区养老院只有四张床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.对北京30个社区的调查显示，只有25.7%的社区提供老人院服务，回答所在社区中有托儿所的人仅占受访者的136%。沈千帆主编：《北京市社区公共服务研究》，北京大学出版社，2011年，第158～165页。对天津45家社区卫生服务机构的调查显示，没有一家可以提供27种基本医疗诊断服务，只有一半社区医生可以进行心肺复苏和清创术。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.

3.社区缺乏风险意识和应对机制

由于社区保障和支持能力不足以及人际关系的冷漠和疏离，社区在面对超大城市快速扩张过程中出现的社会问题时显得不知所措。比如部分弱势群体因生活困难铤而走险、城市在改造拆迁过程中屡屡出现邻里矛盾、个人利益与公共利益的冲突以及家庭房产权的纠纷等，社区均难以发挥协调功能，导致上访、恶性冲突事件以及“民转刑”案件时有发生。中国城市居民危机意识淡薄，应对突发公共事件能力低下。虽然很多超大城市已经或正在建立“两级政府、三级管理、四级网络”的风险管理体系，但以社区为主的第四级网络建设普遍薄弱，居民委员会的财力、工作人员的综合素质都难以适应危机管理的要求。郭济主编：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社，2005年，第273页。绝大多数社区没有建立风险预防和控制机制，也没有专业人员负责培训社区居民的应急能力和应急意识，难以应对自然灾害、公共安全等突发事件。

4.城市社区规划的技术化倾向突出

按“新城市主义”观点，“以人为本”的城市规划理念始终贯穿这样一种精神：城市建筑的改造不应同时“拆除”居民的“伙伴关系”和社会资本；社区计划必须将公共领域的重要性置于私人利益之上以确保社区社会结构有助于促进社会整合、加强区域社会资本，这已成为创造一个新型社区最基本的原则。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世纪90年代以来，技术主义和工具理性在中国的城市规划中盛行，城市的规划和住房政策的制定以经济效益为导向，将人的生活和情感排斥在外，社区逐渐丧失了其作为社会组织的整合功能。“从20世纪的‘开发区时代’到当今的‘新区时代’，充分挖掘并借助规划的力量实现土地交换价值的提升。而空间作为体现市民社会内涵、行使市民权利的重要场所的使用价值和意义却常常被忽视。”李强等：《城市化进程中的重大社会问题及其对策研究》，经济科学出版社，2009年，第324页。为防止超大城市面积过度扩张，“十二五”期间国家明确要求超大城市提高住宅用地比例和容积率。很多城市因此禁建六层以下建筑，新建楼宇以高层为主。高容积率虽然可以提高土地利用效率，却导致同等面积下社区人口急剧增长。值得注意的是，部分超大城市之前曾试图扭转城市规划过于偏重经济和技术的倾向。2003年上海市人大常委会表决通过《关于修改上海市城市规划条例的决定》，将“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”（“即双增双减”）以法规的形式写入修改后的规划条例并于同年12月1日起实施。目前“双增双减”的说法已极少被当地政府提起。徐健：《提高城市容积率：当诱惑遭遇现实》，《第一财经日报》2011年4月8日。由于人口的空间集中度高，超大城市社区规模普遍偏大，上海人口密度较高的黄埔区和静安区平均每个居委会辖区人口规模达到10万人。天津绝大多数社区在2000户左右，有的甚至达到15000户，人口规模大大超出邻里认同范围。

三、超大城市社区功能如何发挥？

1.通过法制化、社会化手段协调政府与社区关系

充分发挥社区社会融合、保障功能的重点是处理好居委会、社区工作站和街道办事处的关系。从20世纪80年代部分发展中国家社区建设失败的教训看，社区发展最大的问题在于政府对社区控制太多，使得社区无法决定自己的发展。复旦大学发展与政策研究室编：《城市治理与中国发展》，上海人民出版社，2009年，第133页。虽然中国各大城市普遍建立了“社区工作准入制度”，要求做到“权随责走、费随事转”，没有经过审定的工作擅自进入社区，居委会有权拒绝。但执行效果却不理想，主要是这一制度对政府职能部门缺乏约束力。为保障居委会和社工站履行社会保障职能，在“社区工作准入制度”基础上还应制定《社区依法履行职责事项》和《社区协助政府工作事项》，凡未列入公布事项的，政府部门不得随意要求社区予以承担。由于社区工作站的行政属性使其公共服务职能异化，长远看，应该推动社工站的社会化，使其成为配合居委会提供专业服务的社会组织，政府可以通过“购买服务”的形式将公共服务的职责转移给他们。通过法制化和社会化的手段逐步扭转社区发展的行政化倾向。

2.建立社区公共财政和基金扩大社区资金来源

为推动移民的社会融合和提升对弱势群体的社会保障能力，超大城市可考虑建立过渡性的社区公共财政，由市级政府进行财政统筹预算，以社区常住人口数、流动人口数为基本依据，结合社区管辖面积、居民成分、地理位置等因素确定年度社区经费标准，并适当增加改制企业宿舍、城中村等城市边缘社区的财政投入。针对社区资金来源不足的问题，需要拓展资金的筹集渠道。作为世界上第一家社区基金会，美国克里夫兰社区基金会的总资产高达18亿美元，内设1300个来自个人、家庭、公司和其他机构的单立捐赠基金。2013年中国基金会的数量达到3549家，基金会尽管每年有大量的资金捐出，但很少直接以社区以及在社区内开展活动的社会组织为捐赠对象，绝大多数基金会的资金来源都没有明确的地域限定，缺少相对独立的社区基金。“社区发展强调自助，而自助之道，必须先动员社区内的资源、而后始能争取社区外来的协助，因此，如能组成社区基金会一类的组织，由社区工商业热心人士加以领导，对于社区发展工作，当有力量。”徐震：《社区发展》，台北：中国文化大学出版部，1985年，第22页。政府应扶持建立市场化运作的社区服务基金，对社区建设进行融资。2014年，深圳在全国率先试水社区基金会，深圳桃源居公益事业发展基金会捐资166万元发起成立光明新区凤凰社区基金会，随后又捐资160万元发起成立宝安区海裕社区基金会。目前，深圳共登记设立了16家社区基金会。

3.培育社会组织应对社区风险

新型城镇化提出创新城市治理方式，强调引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。20世纪初，天津老城区有志愿组织“水会”53家，一旦发生火灾，水会成员马上到会所集合携救火器具奔赴火场灭火。天津三岔河口狮子林、金家窑一带有居民两千多户，建有水会“上善北局”。他们自备水筲102副，水激子三台，每逢发生火灾时前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到战争或突发事件时，水会随之转变为“水团”维护社会秩序，是街区防范风险的重要力量。刘海岩：《空间与社会：近代天津城市的演变》，天津社会科学院出版社，2003年，第345～346页。目前超大城市应对公共风险的专业性社会组织很少。新型城镇化规划特别强调要完善城市应急管理体系，发挥社会力量在应急管理中的作用。政府应投入公共基金协助社区培育公益性、互和专业性社会组织，根据社会组织所提供的公共服务给予必要的财物支持。社区需要通过建立志愿者组织有意识地吸引和动员居民特别是掌握一定专业技能的社会精英定期开展安全防控和救灾等专业性较强的互助服务，建立社会风险应对机制。同时，培育社会组织也可促进社区社会整合。调查显示，“社区公共空间的组织化程度越高，居民邻里关系水平就越能提升。”蔡禾等：《城市社区异质性与社区凝聚力》，《中山大学学报》（社会科学版）2014年第2期。

4.注重平衡邻里设计和公共交往空间规划

超大城市在住房规划上应注重提升社区居民群体的异质性，防止出现“纯化社区”（Purified communities）西方学者将单一社会阶层或民族群体集中居住的社区称为纯化社区，“纯化社区”的发展将损害人类交往的多样性，其直接结果是低等阶层逐渐丧失与其他群体的“接触点”。参见Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空间隔离。“虽然比起那些把大门圈起来的特殊阶层的居住区来讲，这种混合未必舒适和适当，但是，社会的隔离会逐渐形成它的对立面，最终导致社会暴力。”[加]吉尔・格兰特：《良好社区规划：新城市主义的理论与实践》，叶齐茂、倪晓晖译，中国建筑工业出版社，2010年，第62页。 为促进社会整合，超大城市需要坚持平衡邻里的设计理念。“平衡邻里”是指不同的社会阶层应该均衡地分布在所有的区域和邻里，形成城市社会均衡的微观结构。对广州城市移民地方认同感的调查表明，移民更加认同社区，他们试图利用城市微观尺度空间的功能满足他们对娱乐教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban Migrants’Sense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年来，北京通州、石景山区试行同一社区内商品房与公共租赁住房混建，对促进城市社会融合有积极的效果。北京还加大了中心城区社会、经济资源的疏解力度。城中心四区采取“结对子”的方式（东城对接顺义、西城对接昌平、宣武对接丰台和大兴、崇文对接朝阳），通过提供定向安置房、对接政策性住房以及货币补偿等多种方式鼓励人口外迁，同时把教育、医疗等优势公共服务资源向人口输入区同步转移。根据人类“同质交往”的本性，仅仅让不同阶层的居民混居在同一个社区的做法不一定会提升居民的邻里关系水平，还需要拓展社区公共空间。“满足人们对生活环境的心理要求――也是建筑学和工业品艺术设计的评价标准之一。城市管理机关、建筑师、社会心理学家和刑事律师应更加注意居住地的社会工作、邻里间相互影响和接触的形式。”[前苏联]苏斯洛夫主编：《大城市的社会发展问题》，中国建筑工业出版社，1987年，第137页。按照社区规划的“阿瓦尼原则”（The Ahwahnee Principels），一个城市社区的规模应保持在一个面积足够小的地方以方便人们通过步行距离可以彼此相识，但同时要求有足够大的空间支持多种活动和设施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作为中国超大城市社会融合型住宅小区设计的典范，上海“上里苑”小区楼宇的空间布局借鉴了上海里弄的建筑特点，改变了常见的以单幢住宅为空间构成的方式，这种设计更有助于邻里交往。设计者还充分利用小区建筑增加公共交往空间，包括楼房底层架空、修建过街楼道以及增设各种健身、游戏设施等。城市越大，微观领域越需要设计精细。超大城市公共空间应该能适应多样化的社会需求，应该能够给不同群体提供社交机会，从而支持城市凝聚力和社会的整合。

5.为社区功能的发挥提供制度支持

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城市是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会文明和人类进步的标志，是政治、经济、科技、文化、人口、资本、信息、地域集聚的社会庞大系统， 是大量人群聚居生活的地方，是我们理想的家园，美丽的栖息地。1900年世界人口只有一成居住在城市，现在已经超过一半的人居住在城市。进入新世纪，发展中国家城市化速度更加加剧，我国城市化速度以每年1500万人口在增加，处在快速发展期，这一现象是世界也是中外历史上绝无仅有的。城市的扩张，原有城市的改造更新，新旧城市的衔接融合，成千上万的新居民的涌入，流动人口的膨胀带来了新的情况和新的矛盾。特别是中等城市、大城市，超大城市群的快速发展与扩张，使城市管理问题日益突出，待解的难题刻不容缓。危机对城市威胁大、影响范围广，单体灾害极易引发更为严重的系列性次生灾害或衍生灾害。并且，就危机的特征而言，危机具有威胁性、突发性、不确定性以及危险性的双重效果性，不仅会造成公众生命、财产的巨大损失，而且也会给社会经济的发展和基础设施建设带来重创，甚至更为严重的，会引发环境恶化和民众情绪的恐慌，从而阻碍社会的稳定和可持续发展。据国家安监总局统计，我国每年因自然灾害、事故灾害、公共卫生管理和社会安全事故等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占我国GDP的6%。

二、城市危机管理现状

近些年城市所发生的一系列危机事件，极端天气、安全生产事件（频发的矿难、重大安全生产事故）、突发，公共疾病传染的扩散和水体污染以及特大火灾等等一系列危机事件，（如始于我国南方的非典、海啸台风的登陆、各地频发的冰雪灾害、洪涝灾害、汶川地震、玉树地震和环境污染、民族冲突、、社会泄愤事件等），严重影响了我国社会稳定和经济的持续性发展，给社会发展和民众的生命财产造成重大损失。作为一个飞速发展的国家，如何构建适合国情、适合需要的危机管理系统，从而有效、及时地规避、应对与处理这些突发性危机事件，预防灾难的发生、减少灾难发生后的损失，而且在危机发生后也能使政府按照预定的计划有条不紊地应对危机。构建科学完善的危机管理体系，建立及时高效的城市危机管理机制，提高应对危机综合管理水平，保障人民群众生命财产安全，也是为提高各级政府执政能力的当务之急。对危机综合管理，建立危机管理评估体系与对危机管理提出预警是当前政府管理的重中之重的课题，与西方发达国家相比，我国危机管理建设还处于起步阶段，加快我国危机管理机制的建设，提高危机的综合管理能力，已经成为我国政府现阶段所面临的重要任务。

相对于西方国家而言，我国的危机管理研究还比较薄弱，自上世纪80年代恢复行政管理学科以来，主要是对正常状态下的公共行政进行研究，而对非正常状态下的行政管理缺少专门的研究。“9·11”事件和“非典”疫情后，危机管理引起政府有关部门和学者的高度重视，中国社会科学院、国家行政学院、中国人民大学、清华大学、中国政法大学、北京师范大学等高校和科研机构都相续建立危机研究中心，中国行政管理学会专门成立了公共危机管理课题组，并取得了一些科研成果。我国学术界对危机管理的研究虽取得了一些成绩，但仍存在明显不足。一是我国学者对危机管理的论述仍散见于危机管理的专著和发表的学术论文中，而专门论述危机评估的专著寥寥无几；二是更多停留于宏观的、粗线条的研究，而对危机管理系统的微观的研究不足；三是跨学科研究不够，我国的研究主要局限于政治学与管理学等领域，而运用经济学、社会学与生态学等学科的理论和方法较少；四是危机管理指标缺少量化，危机管理的指标体系不够科学，许多专家提出的指标设置不统一、不全面。总之，目前我国危机管理还没有形成一个综合性研究格局，对危机评估的研究定性多于定量研究，视角单一。

从某种程度上说，危机评估要比危机管理的任何环节显得更加重要。避免或减轻危机发生的损失是对危机综合的管理和利用，而不是对危机的应对和处理。诺曼·奥古斯丁认为，最成功的危机解决办法是在危机潜伏期，但是“作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，它却经常被完全忽略”。长期以来我们的城市发展中，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的倾向。好些城市多年来强调唯GDP的结果，致使城市停留在管理方式粗放，管理体制落后，机构重叠、政出多门、分散管理的情况比较严重。 总体上缺乏统筹、协调和规划。城市基层组织、非政府组织、民众参与度不高。城市功能弱化，基础设施陈旧，公民危及防范意识和公共道德淡薄 ，城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为一般意义的前工业时代的公共设施、园林，绿化等范围的“小城管”， 在危机发生的处置上，常常是领导仓促上阵，左右配合不灵。临场指挥不当，延误最佳时机，未能把损失减低到最小程度。更有的面对危机突发，束手无策，其所指定的应急预案，拉不出来，排不上用场，形同虚设。更有的领导稀里糊涂已被问责。

三、城市危机评估的意义

探讨城市危机评估的建立这一论题具有非常重要的理论意义和实践意义。

1.理论意义

危机管理理论与方法的研究在我国近几年才得到重视，而关于城市危机评估机制的研究较少，本研究对国内这一领域的开拓具有重要意义。本研究将管理科学、系统工程、公共事业管理、政治经济学和法学的理论、观点和方法集成研究，并加以融合、贯通，使城市危机评估机制的研究更具有前瞻性和可操作性。在此基础上，建立了城市危机评估，并构建了城市危机评估指标和方法，为危机管理部门提供可靠的依据。

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一、胜利广场的基本情况

胜利广场是大连市的标志性建筑，位于火车站对面，是目前大连市最大的地下商场，1993年由台湾法人独资兴建，1998年开业，地下部分建筑面积14万平方米，72个防火分区，28部疏散楼梯，2台发电机，火灾自动报警、自动喷水、防排烟等自动消防设施健全。

该商场以商场统一管理、格子铺等个体商铺独立经营的模式为主，集服装、鞋帽、饰品等销售和小吃、游乐、保龄球等吃喝玩乐为一体，另外该商场与火车站、大连最繁华的青泥洼商圈等区域通过近二十条过街通道连通，是大连市20岁左右年轻人最喜欢的淘货地点，日客流量平均20万人，节假日能够达到25万人甚至更多。

二、地下商场的火灾特点

胜利广场在消防方面具有典型的地下商场特点：

(一)功能复杂，用火用电多，致灾因素多。地下商场将地面的各种功能大规模转入地下，具备了四通八达的交通、购物环境舒适的商业街，并配有各种休闲设施，电气线路故障、人为破坏、人为的用火用电用气和吸烟等行为不可能彻底避免，随时存在发生火灾的可能。

(二)火灾荷载大。即使按照《建筑内部装修设计防火规范》要求大部分部位采用不燃材料装修，但以服装、鞋帽、饰品为主的商场内货品的可燃物数量仍旧极大，发生火灾一旦蔓延扩大，火势将很难控制。

(三)人员密集、数量大，疏散难度大。地下商场面积越来越大，商铺众多，就胜利广场来说业户就达到3300户，服务和管理人员近8000人，地下商场内人员每小时都在3万人以上，一旦发生火灾或突发事件疏散任务很重。

(四)从安全疏散上看，地下商场没有自然排烟和采光，一旦发生火灾，由于空气量不足容易产生大量烟气，人员疏散全靠应急照明和指示，对普通人来说初期疏散难度数倍于地上建筑。

(五)早期建成的地下商场还存在地下三层及以下设置商场营业厅、地下二层及以下设置公共娱乐场所、面积超过2万平方米未采取措施进行防火分隔等问题，导致地下人员增多，而且一旦发生火灾蔓延扩大的可能性也增大。根据 “不溯及既往”和“从旧兼从轻”的法律适用原则，在没有大规模改造的情况下，建筑和经营方面的问题将长期存在。

胜利广场建成时是亚洲最大的地下商场，火灾危险性和扑救疏散难度都比后期建成的大型地下商场要大得多，因此在消防安全“四个能力”建设上，必须更有针对性更加细致才能保证安全。

三、四个能力建设的具体做法

根据消防安全“四个能力”的建设要求，胜利广场在消防责任体系建设、防火巡查检查、消防设施维护保养、人员培训和演练、标准识化建设等方面都投入了大量人力物力，基本达标。但鉴于地下商场固有的火灾危险和胜利广场由于建成较早而存在的问题，笔者在企业原有管理构架的基础上，从细节入手，加强单位消防安全软件建设，有以下几点体会：

(一)通过奖惩措施调动业户积极性，使业户主动参与消防管理。胜利广场发展了100家店铺作为安全协勤店、100人作为安全协勤员，参与商场日常对店铺的监督和检查；在店铺装修方面，评选星级店铺给予返租金和续签合同等优惠，将不燃材料装修纳入评比体系；发现从业人员吸烟或店铺内有顾客吸烟的，对店铺予以罚款处罚，对检查发现消防问题不整改的店铺予以闭店整改处理。

(二)明确标准，设施维护经常化。在消防设施维护方面，要求企业制定计划，每天定人定位定量测试消防设施，保证每年每樘防火卷帘、每个消火栓、消火栓启泵按钮、火灾报警探测器等消防设施都进行至少一次测试，及时发现和整改问题。每年利用一个月的时间对用电情况进行专项治理，对商场所有电气线路进行检查、检测和维修，日常巡检时发现商铺有临时用电情况立即纠正，保证用电线路不出问题。

(三)加强训练，安全人员专业化。胜利广场招收了一部分特殊的安保人员，队员全部是来自武警部队的复转军人，二个应急分队50名队员，24小时留宿公司，每周演习一次，发出命令后三分钟内到达商场任意区域。我们联系了特勤中队要求队员分批到中队与战士一同训练(每年每批训练三个月)，锻炼的体能同时也掌握了专业技能，处理突发事件、疏散人员方面更加镇定、准确，应急分队在防火、防恐、防破坏方面都体现了强大的战斗力和震慑力。

(四)超常规设置消防标识。地下商场火灾发生时能见度差，我们要求商场在调整业户布局时将灯光疏散指示标志、地面蓄光疏散指示标志全部调整，而且蓄光指示标识的长度和宽度比普通型加倍、设置密度加倍，安全出口门上方设置了0.8米×0.3米的超大规格灯光型“安全出口”标志，断电状态下消防标识特别突出醒目。

(五)开展进行有针对性的消防培训和演练。地下商场小店铺从业人员经常更换，我们指导商场制定了考核科目，要求商场消防科在新员工上岗后进行现场考试，不合格的一周内跟踪考核至合格，消防部门也不定期抽考。

演练方面，除每年两次大规模疏散演练或消防趣味运动会外，重点对业户进行商场内部逃生演练进行了指导：每次涵盖4-5个防火分区，演练时关闭全部日常照明和应急照明系统，排烟、送风系统启动，所有人首先靠蓄光疏散指示标志找到疏散楼梯，随后启动应急照明系统，讲解引导顾客疏散要点、每个防火分区第二出口位置及疏散到相邻分区后的疏散方法，最后所有人员疏散到地面出口。每年的实地演练持续1至2个月，保证所有店铺人员都至少参与一次疏散演练，使从业人员能够克服恐慌心理、知道引导顾客疏散的义务、熟悉疏散路线。

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【关键词】 城镇化 山地城镇 空间拓展

随着我国城镇化的快速推进，城镇可建设土地资源稀缺导致的供地紧张极大地促进了人们对山地城镇发展问题的重新认识，这也是云南省贯彻落实中央关于走新型城镇化道路的部署和要求。在加快建设面向西南开放桥头堡建设中，云南省初步探索了一条以“城镇上山、农民进城”为基本样式的云南特色城镇化路子。山地城镇化在本质上是基于山地资源差异化的空间利用形态，引导人口与用地等城市发展资源在空间和布局上非常规的特色城镇化推进方式，是一条符合云南实际的集约化、科学化用地路子，推进了土地利用方法的重大变革。

一、云南城镇上山建设现状

云南作为高原省份，其山区、半山区面积占到全省总面积的94%，只有不到6%的面积为坝子（盆地、河谷）。其中，面积在1平方公里以上的坝子有1557个，面积仅2.51万平方公里；面积在10平方公里以上的坝子有375个，面积仅2.2万平方公里，可利用的平地资源十分有限。而盆地、河谷地区又多是州（市）、县（市区）的所在地，是云南省优质耕地的集中区域，是全省4600万人的口粮田、菜园子。

建设现代化的城镇，平地是最好利用的地方，是最出效益的地方，建设成本相对来说较低。随着经济社会的不断发展，城乡建设用地需求不断增加，坝区耕地资源在持续减少，快速发展的城镇化在加剧着城乡建设用地与耕地保护二者间的矛盾。据调查，2000―2013年，云南省城镇化率由23.4%上升到39.3%，年均上升1.45个百分点；城镇人口从990.3万人增加到1695.3万人，年均增加67.5万人。另外，随着城市化进程的快速推进，过去15年间，全省每年平均有13.8万亩坝区水田被建设占用，截至2010年，全省坝区已有30%被占用。2010年，全省新增建设用地24.96万亩，其中耕地12.35万亩，占50%。虽然从面积上实现了占补平衡，但是占优补劣、占坝补山的现象非常突出，大量优质农田遭受不可恢复性的破坏。如果不迅速转变城乡建设土地利用方式，再过一二十年，作为云南省人民“米袋子”、“菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区，很可能被城镇建设占完；我们赖以生存的“口粮田”，很可能不复存在。

云南城镇上山，就是要建设山地城镇，不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中集中连片摊大饼占用良田的做法，坚持因地制宜，向山坡、丘陵等方向发展，通过交通通信等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。2011年9月，云南立足省情，从实际出发，提出坚持多利用坡地、荒地搞建设，走“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的城乡统筹发展新模式，转变发展建设用地方式，走云南特色城镇化道路，实现可持续发展。据云南省国土部门统计数据，云南8度到25度的低丘缓坡土地约占云南国土面积的52%，宜建山坡地发展空间巨大。在各级党委政府的指导下，云南省用地上山形成了多种上山类型：以大理为代表的中心城市向山地布局发展类型；以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目向适建山地布局类型；以宜良、普洱工业园区为代表的工业园区用地上山、上坡类型；以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业向山地发展类型；以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地上山类型；以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业用地，如山地校园、坡地校舍类型；以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区上山类型；以马龙县现代农业产业园、五华区西翥生态科技试验区为代表的现代大农业产业园区上山类型；以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地上山类型；以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建新农村、生态和谐矿区上山类型等等，基本代表了云南工业和城镇化用地上山的发展方向。

云南城镇上山之所以能够取得明显的成效，主要是因为：一方面，云南省政府从科学发展、持续发展的战略高度谋划城镇上山大局，缓解城镇建设征地的压力，从根本上保护了坝区农田，化解了征地引发的社会冲突；另一方面，这也是城乡统筹发展在实践中探索的新模式，云南城镇上山转变了发展建设用地方式，推进了土地利用方法的重大变革，走出了一条具有云南特色的城镇化道路。

二、城镇上山空间拓展动力机制

城镇上山空间拓展动力机制表现为：经济的快速发展、城镇化的推进、产业结构调整、城镇交通模式的改变。经济的快速发展促进城镇化的发展；城镇化的发展是促进城镇空间扩展的最根本动力；而城镇自身产业空间的调整必然反映在城镇相应产业功能布局和城镇用地布局调整上，有些产业从城市中心向城郊搬迁的过程必然带来城镇空间的结构调整和功能扩展；城镇交通模式的改进会对城镇空间结构和城市发展模式带来重要影响，同时会极大地促进城镇的发展速度和城镇空间的扩展速度。

1、经济的快速发展。城镇经济的发展是城镇空间结构形态演变的根本原因，随着经济发展所引起的城镇经济结构的调整，将会带来城镇结构全部要素及其相互关系的重大变化。城镇发展与经济增长速度呈现出明显的关联。有研究表明，GDP增长与城镇人口增长之间的相关系数为0.7899，这表明GDP的增长与城镇人口增长呈高度相关，也就是在城镇化即将进入加速阶段，经济增长快的地区，城镇发展也相应较快，城镇空间扩展速度也相应较快。世界各国城市进程的实践证明，在不同经济发展阶段，城镇空间扩展的形式也不同，表现出与经济发展的周期性相对应的变化。当经济高速增长时，城市空间扩展形式主要表现为建成区范围的外延式水平空间扩展，其特征是城镇处于迅速扩展的发展阶段，城镇空间松散地向外扩展，城镇用地呈松散状态。当经济缓慢发展时期，城镇空间扩展为内涵式垂直空间扩展，其特征表现为城镇转向以内部填充、改造为主，建筑密度加大。

改革开放以来，云南省经济持续高速增长，城镇横向空间扩展加快速度，城镇数目增多，规模增大，许多城镇也表现出外延水平式空间扩展，但这种方式同时也带来许多城市问题，特别对于山地城镇，造成人地矛盾加剧，生态环境质量下降等一系列问题。西部大开发战略的实施，尤其是云南加快面向西南开放重要桥头堡的建设，将给云南城镇化的发展带来新的发展机遇，城镇空间的扩张必须依据具体山地生态环境的特殊性探寻适宜的发展模式。

2、城镇化的推进。伴随科学技术和工业化社会的迅速发展，城镇人口规模不断扩大，城镇用地不断加剧，生产和生活高度集中，城镇得到迅速发展，其具体表现在空间上，城镇规模扩大。云南山地面积比重大、土地资源短缺，可引导城镇上山和工业项目上山，加强要素在空间的聚集，推动城市群内大中小城市的协调发展，适度扩大城市规模，建设好滇中、滇东北、滇东南、滇西、滇西南和滇西北六大城市群。从城镇数量上看，城镇数量增加，城镇人口剧增；从经济上看，非农经济代替农业经济；从城镇质量上看，居民生活方式现代化；从城镇景观上看，城镇都市景观代替乡村散落景观。城镇化水平的提高，本质是城镇经济进一步聚集，城市文明提升的结果。城市人口急剧增加，要求扩大城市空间容量和城市环境容量以吸纳增加的人流、物流、能量流和信息流。城市是城市社会和城市经济发展的载体和容器，城镇化和工业化能否同步发展对城市效率的发挥有着重要的影响。我国由于长期受“重生产、轻生活”思想的影响，出现了城镇化滞后于工业化发展的现象，城镇化水平偏低，城市交通拥挤，环境质量差，城市公共绿地和公共服务设施用地比例偏低等问题严重。因此，随着城市化的发展，城市空间扩展不仅体现在城市用地的扩大，还体现在城市用地内部结构的调整和释放。

3、产业结构调整。伴随社会文化的变迁，经济发展过程中的城市产业集聚和产业结构调整一直是城市空间扩展的直接动力。从本质上说，城市空间扩展实际上是城市化进程的一个方面，是农村地域景观的城市化过程。产业结构与城市化发展有着密切的关系，从三次产业结构的变化分析可以看出，经济越发达的地区，其城市化程度越高，产业结构变迁规律表现为：第一产业占GDP的比重在持续下降，第二产业占GDP的比重在下降，第三产业占GDP的比重在逐步上升。云南省城市产业结构普遍存在第二产业内部结构不合理，第三产业量少等问题，且城市公用设施用地不足，工业布局不合理等严重问题。随着产业结构调整的深入，城市功能空间也会进行一系列的调整，在城市总体规划阶段主要任务就是城市用地结构的调整和优化。产业空间布局结构调整的直接结果是城市空间的扩大，城市用地成片外延式扩展，大大加速了城市空间向边缘区的扩展进程。

4、交通方式的升级。交通的发展促进了城市空间扩展并改变城市外部形态，是城市空间扩展的牵引力，对城市空间扩展具有指向性作用。交通线路的开辟与建设成为城市空间扩展的伸展轴。交通方式的升级、交通运输速度的提高使城市空间扩展速度加快，它不仅使分散的城市空间可以通过快速便捷的交通网络加强联系，成为一个有机整体，同时也为城市由集中走向分散、由市中心化走向郊区化提供了伸展可能。

在传统步行时代，城市积聚力小，辐射范围小，一般以居民步行一天时间的距离为半径，城市呈紧凑圈层式向外扩展，且扩展速度缓慢；在有轨电车时代，居民活动范围增大，城市沿有轨电车轴由城市中心向外伸展发散；在轿车时代，人们的活动范围大大增加，城市空间扩展速度加剧，城市开始出现郊区化趋势；地铁、城际列车和绕城高速公路系统等先进交通方式的发展促进了大城市群和超大城镇群产生变成了可能。可以说，城市交通延伸至哪里，城市发展机会跟进到哪里。山地城市早期，步行梯坎发挥了重要作用，直到现在，梯坎仍是山地城市重要的交通因素和景观因素。也正是由于交通方式的进步，汽车时代的到来，许多山地城市空间扩展速度大大高于以前，而组团式和星座式这种分散式的空间结构也在山地城市大量出现。随着高速公路、高铁、地铁、轻轨、城际列车等先进交通系统的建设，城市的发展将走向区域大城市的发展道路，城市的空间扩展将面临前所未有的挑战。

三、云南城镇上山的路径选择

随着城镇的不断扩张，云南坝区土地已有30%被占用，照此速度，再过10年，云南省优质耕地将全部被占用。在山地多坝区少，优质耕地仅占云南土地总面积6%的现实情况下，选择城镇上山是云南城镇化道路的必然选择。城镇上山建设一方面可退还大量的基本农田；另一方面，可使部分城市用地上山、相当数量的一批“山、水、田”相结合的山镇、山村新建而起。本文结合云南山地生物资源丰富的特点，在总结云南城镇上山空间拓展动力机制的基础上提出云南城镇上山发展的路径，以期最终实现城镇发展与耕地资源保护的可持续发展之路。

1、以规划为龙头，科学引导城镇上山发展。云南省应结合山地的特点，按照山地城镇的建设方式编制城镇总体规划，与云南省“十二五”发展规划相对接，科学引导城镇上山发展，合理协调城镇建设与资源、环境之间的关系。按照《云南省城镇体系规划（2011―2030）》，强化规划的调控和引导作用，因地制宜引导紧凑型和稀缺型坝区城镇建设和产业适建山地合理聚焦，中心城区新增城镇建设用地60%向坡度15%以上适建山地发展。用地选择应依托原来的城镇、过境交通和区域市政基础设施，相对紧凑布局，降低外部配套建设成本。提高规划设计水平，以竖向合理布局为重点，实现各项用地及设施相协调，平面上和谐，以获得综合的社会效益、经济效益和环境效益为目的，降低山地城镇各类建筑物、构筑物的工程建设综合成本。预防因规划设计考虑不周、工程建设措施不当所引起的滑坡、崩坍以及水土流失、生态环境破坏等灾害，降低环境治理成本。以合理利用有限的城市空间为目的，对城市空间扩展进行科学的规划，提高城市规划、建设和管理水平。

2、拓展城镇建设空间，科学布局城镇空间。城镇化、工业化发展，客观上需要占用土地资源。如果把这些发展用地布局在坝区，势必占用大量耕地，其结果是人地矛盾激化、优质耕地大量流失，严重威胁粮食安全生产。城镇上山，大大降低人地矛盾，不仅有利于耕地保护，而且有利于可持续发展。统筹协调山坝空间布局。协调布局耕地、生态建设用地、重大基础设施建设用地，提高城镇综合承载能力，协调坝区和山地发展、统筹城镇和乡村发展，在更广阔的空间领域研究土地资源配置、区域环境治理等问题。在此基础上，科学合理确定城镇在山坝的空间布局。对未来10年到20年云南省工业化、城镇化发展进行全面、客观的分析，运用现代山地城镇建设理念，对云南省山地城镇人口、产业承载能力进行预测，为适度超前布局山地城镇建设奠定基础。在充分考虑交通、资源等发展条件基础上，结合山地地形特征，合理确定城镇的发展结构及产业布局方式，保障城镇整体的发展与山地环境相协调。合理布局省域山地城镇发展体系。重点建设滇中城市集聚区、沿边开放城镇带、区域城镇群和沿对内对外开放经济走廊的山地城镇带，重点依托沿对内对外经济走廊的山地城镇带，串联、整合区域增长极和重要功能开发区域，遵循自然地理多元多样性、城镇发展差异性的特征，形成重点突破、极点开发、带状推移、轴辐扩散的云南省山地城镇空间开发格局。

3、因地制宜进行城镇道路交通的布局。合理确定道路交通的组织形式。山地城镇道路系统的组织形式应因地制宜，结合山地地形和不同地区的气候特点，立体化多样性布局安全、便捷、通畅的道路系统，合理确定道路的功能与分工。山地城市道路交通系统应尽可能简单、清晰，便于识别。优先发展公共交通系统。尽可能组织便捷的步行系统，因地制宜组织非机动车交通。结合山地用地、地质条件，减少填挖土石方，因地制宜确定道路网密度、主次道路的断面形式和坡度，结合地形采取灵活多样的交通方式和交通设施。满足地面排水、建筑布置与管线埋设等技术要求。山地城镇道路网规划和技术设计，除了考虑满足道路自身的技术要求，还要考虑总体的地形特点和山地建筑物、构筑物的布置和管道布置的技术要求。在城市总体规划和详细规划阶段应编制道路与场地竖向专项规划。

4、充分利用山地自然景观要素，塑造良好的山地城镇景观。加强地块内建筑布局方式的研究，实现对山地地形特征的尊重和良好的利用。克服山地局限性，发挥山地空间的多样性，形成山地空间的丰富性。提升城市规划设计水平，突出环境特征、历史特征、文化特征、建筑风格和城市色彩，保持和发展云南少数民族的田园风光和村落文化，延续和发展传统民居、村寨建筑风貌。根据城镇所处区域的自然和人文地理条件，以保护坝区优质耕地和保障区域生态安全为前提，利用不适建山体、冲沟等难以利用的自然空间作为生态调控区，保护山体、水体、林地、耕地等，因地制宜建设具有云南特色的山、水、城、田交相辉映的山地城镇景观。

5、加强山地城镇地质灾害防治。根据城市发展和科学技术水平等各种因素的变化，与城市总体规划同步编制山地城镇地质灾害防治规划，完善建设项目地质灾害评价制度，建立灾害预警系统及健全应急措施。以国土、环保等部门提出的地质灾害评价、环境保护等相关的资料作为依据，按照预防为主、综合防御的原则，山地城镇用地选择、功能布局，要避开滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害频发地区，将地质灾害防治与山地城镇规划和环境综合治理相结合。山地城镇人口规模和建设规模的确定，应综合考虑地表环境容量和地质环境容量，科学判断用地的地质灾害的敏感性，加强地质复杂地带的科学规划设计和建设控制与管理，防止工程建设诱发地质灾害。在已有泥石流、山洪、滑坡等威胁的地带，综合采取防护提、分水沟、固定桩等防护设施，并加强防灾减灾工作的建设，从总体上保障山地城镇发展的安全。

【参考文献】

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[3] 王祥荣：生态与环境――城市可持续发展与生态环境调控新论[M].南京：东南大学出版社，2000.

[4] 陶然、沈文泉：论我国大城市的发展策略[J].城市规划，1996（3）.

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目前，我国已全面进入加快推进社会主义现代化的新的历史时期，工业化、城镇化进程在不断加快，人流、物流、资金流均表现活跃，社会财富也在迅速积累。随着城镇化建设的快速发展，大型的高层建筑、特大工矿企业不断呈现，机场、车站、码头等城市设施规模也不断扩大。城镇化在积极推动社会经济发展的同时，也带来一些消极的影响，如城区交通拥堵、环境恶化、住房不足、市政基础设施落后、引发火灾的各种因素激增等等。面对城镇化加速发展的历史机遇和巨大的挑战，如何利用有限的资源，有计划、有步骤地实现社会、经济和环境的持续发展与保障人民群众安居乐业的需求，已成为城市建设急需解决的问题。

1 高层建筑――城市消防的“痛点”

高层建筑、超高层建筑是城市发展的必然产物，也是经济繁荣和社会文明的标志。高层建筑在大城市中密集程度高，建筑体量大，容纳的人数非常多，它们以现代建筑艺术、工艺、美学的结晶，改变着城市的空间特征，成为现代城市发展和科学进步的重要标志。高层建筑的发展加快了中国城市化的进程，扩大了城市的使用空间，增加了更多的绿化面积，丰富了城市的轮廓线。在我们惊羡于高层建筑的同时，万万不能忽视高层建筑背后隐藏的巨大不安全因素：火灾、摇摆、沉陷。

高层建筑火灾的扑救一直是现实的世界性难题。近年来，我国一些城市发生的高层、超高层建筑火灾呈现伤亡人员多、扑灭难度高、经济损失大、社会影响深的特点。例如，2010年11月15日14时许，上海胶东路一座28层公寓住宅楼发生重大火灾，造成58人死亡的惨剧。2011年12月3日，位于河南省焦作市工业东路的第九十一中心医院3号病房楼外墙保温层着火。由于扑救及时，火情得到迅速控制。

目前高层建筑发生火灾后，主要还是靠人员自救和高层建筑自身的消防系统设施灭火，虽然可以用云梯车由户外进行灭火救人，但仅限于15层以下。高层建筑发生火灾，情况错综复杂，扑救难度大，极易引发群死群伤。时代让建筑物越来越高，但是无论是救火的云梯还是水枪的喷射高度都是有限制的，难以跟上楼层向上发展的步伐。

高层建筑火灾的特点

（1）高层建筑烟火蔓延迅速，极易形成立体式火灾。在火灾发生时，高层建筑内的楼梯间、管道井、电缆井、排气通道等竖向管井，就像一座座高耸的烟囱，为火势的迅速燃烧、蔓延、扩大提供了途径。在燃烧猛烈阶段，烟气沿着楼梯间、电梯井、管道井扩散的速度能达到3～4米/秒，在无阻挡的情况下，一座100米的高层建筑，只需半分钟左右，烟气就能顺着竖向管井扩散到顶层。此时若加上高楼受气压和风速的影响，使火势更猛烈，蔓延更迅速，极易使整幢建筑形成立体火场。“风助火势，火借风威”，在高层建筑中尤为突出。一旦大火烧透门、窗或设备孔洞等，烟火就会进入疏散通道，使人员的疏散变得难上加难。

（2）高层建筑内部情况复杂，人员疏散困难。高层建筑内人员高度密集，各自的智力、体力和心理承受能力差异很大，一旦发生火灾，往往会出现一片混乱；楼层高，垂直疏散距离比较长，需要的疏散时间也长；加之人的疏散与烟火蔓延的方向相反，不得不在烟熏和热气流的烘烤中进行，这些都就进一步增加了高层建筑人员疏散的艰巨性和危险性。实验表明，一座11层的建筑物的人员疏散时间需要6分半钟，18层为7分半，50层为2小时21分。而一般火灾从起火到蔓延的时间间隔仅为7分钟，在6分钟时，火场的温度已达到300～400℃，因此，火焰发展速度比人员疏散速度快。烟气的毒性和遮光性还会增加疏散人员的恐慌心理，为安全疏散带来极大困难，人员踩踏、摔死、跳楼等惨剧往往是在疏散的慌乱中发生。

（3）高层建筑层面空间狭小，灭火救灾困难。 高层建筑的火灾扑救因其建筑特点使得其与普通建筑有很大差别，难度相当大。首先是登高困难，不易接近火点。据测定，年轻的消防人员如携带两盘水带和一支水枪徒步登楼，在24米高度内，体力尚能保持正常，超过这个高度，体力就难以支持。当高楼失火、消防人员徒步登高，不仅消耗体力，还会与自上而下的疏散人员发生“对撞”，加之热辐射强、烟雾浓、火势蔓延快等，贻误灭火战机。其次是云梯高度受限。目前，全世界消防体系中最高的云梯约130米，北京、上海这类超大型城市消防系统中最高的云梯不过100米，其他城市的消防云梯大都在20～45米之间。作业时消防云梯车只能升至限定值的80%左右，当地面风力达到4～5级时，云梯车无法升高作业。第三是用水量大，垂直供水困难。用于灭火、冷却和控制蔓延扩大的消防用水量相当大，除依靠建筑物本身的供水能力外，还要由消防设备千方百计往高楼接力供水。50m以上部位已超出室外消防设施的供水能力，只能完全依靠“自救”灭火。这些客观情况告诉我们高层建筑火灾救援成为世界性难题的原因所在。

我国和世界各国针对高层建筑的特点，制定了“立足自救”的原则，也就是说要依靠建筑物内的人员，利用建筑物消防设计配备的灭火系统和灭火器等对早期火灾及时扑救。

另外，高层建筑燃烧范围大、火势猛烈时，外墙的采光玻璃、广告牌、空调辅机等会受热脱落，这些坠落物会刺破水带、危及车辆器材、威胁消防人员的作战行动、影响消防作业的顺利进。

（4）高层建筑现代化设施多，电气火灾更为突出。高层建筑内电气设备越来越多，用电量十分惊人。因此，高层建筑中最危险的火源是由用电设备和电气线路引起的电气火灾。导致电气火灾的原因除了设备故障，人员操作不当，或忘关加热器外，主要是线路严重超负荷运行，导线过热，导线的绝缘层遭到破坏或绝缘电阻下降，导致短路；还有接插件，导线连接点的接触电阻增加引起打火，最终导致短路。一旦相线对中线或相线对地线之间短路，就会造成电流突然增大，酿成火灾。

高层建筑存在的消防隐患

高层建筑的“先天不足”足以让人们胆战心惊，而高层建筑在设计、施工、使用、管理中还存在很多隐而未现的问题。

（1）防火设计先天不足

我国1995 出台了《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-95）（以下简称《高规》），这一规范的出台为高层建筑的消防安全提供了政策保障。但一些缺少火灾自动报警系统，没有设计防火分区，消防布局不合理老式建筑，成了这一规范管理的症结。如何在不符合规范的建筑内创造安全疏散条件重新合理布置安全疏散设施以及防火分区，减少和避免人员伤亡事故的发生成了现在一个重要的研究课题。

我国现行的建筑设计防火规范要求根据建筑物类别定出耐火等级，再根据耐火等级规定结构构件的耐火极限。但是新型结构（如索结构等）并没有涵盖在规范中，目前也没有相应的标准对用在高层建筑中的新结构、新材料的防火性提出要求，实际工程中也常有不同规范标准发生冲突的现象。

高层建筑的防火设计是一个相对复杂的问题。设计人员如果对国家规范和某些设计标准理解不透彻、不全面，就容易导致疏散通道、前室、楼梯间、避难层及合用前室等消防场所的设计出现缺陷，埋下火灾隐患。高层建筑的消防设计水平不可能仅体现在消防的设施上，还体现在建筑的结构、材料的选用、给排水的设计等诸多方面，这一点已经引起建筑设计人员的重视。

（2）高层住宅避难层“空白”

当高层建筑发生火灾时，消防队员想从大楼外实施营救可能性很小，这时一般就需要自救。建筑高度超过100米的高层建筑，由于楼层很多人员密集，火灾发生时尽管有防烟楼梯间等安全疏散设施，但人员还是很难一下从高层疏散下来，所以在其适当楼层设置一块安全区，也就是避难层，供疏散人员暂时躲避和喘息是极为重要的。我国《高规》中就对高度超过100米的公共建筑要求设置避难层（间）。据统计，国内许多高层公共建筑都设置了避难层，但多数避难层一般是与设备层、消防给水分区系统和排烟系统分区有机结合设置。现在70～80m 高的住宅楼已比较普遍，超过百米高的超高层住宅也拔地而起。一个不容忽视的问题是《高规》中并没有对高层住宅的避难层作类似规定。

（3）消防设施失效

根据消防工作必须立足预防的需要和《高层建筑防火设计规范》的强制性条文要求，高层建筑内要设置最基本的消防设施包括：设有火灾报警控制设备和消防控制设备的消防控制室、室内消火栓、自动喷淋装置、安全疏散系统、排烟系统、自动防火卷帘系统等。但是，高层建筑的消防系统大都存在设施配备不齐、设施质量不过硬、消防设施失效等诸多问题。消防设施中的“缺斤短两”、质量性能差、功能不全和违规使用比比皆是，火灾时将建筑平面分成若干防火分区或防火单元而设置的防火墙、防火卷帘、防火门及防火水幕，由于人们对这些设施不了解且不注意维护，使这些消防设施损坏或失效，变成了高层建筑的消防摆设。加上在隐蔽工程和材料使用上存在先天性火灾隐患、技术保障不到位、装修时破坏建筑结构和防火分区，将高层建筑打造成一个活在隐患的汇集体。

（4）消防通道不畅

目前供高层建筑火灾扑救的云梯车的回旋半径至少应大于15米和18米，操作面的长度至少大于扑救面的边长，且不应小于18米。紧急情况下，消防水灌车、曲臂车和云梯车需要交会，消防车道应为6～7.5米。高层建筑一旦发生火灾，无论是救人还是灭火，首先要考虑到消防车能开得进，消防队员上得了楼。但实际情况是消防通道和消防登高车操作场地多被停车场、绿化地代替，消防通道也往往被挤占、堵塞。这些问题，严重影响高层建筑的消防灭火救援工作。

（5）消防管理不到位

当前国内高层建筑消防管理中普遍存在3方面问题：一是人们消防安全意识淡薄，对电、气的安全使用重视不够、缺乏日常消防排查动力，缺乏火灾应急方案，发生火灾时应急措施难以到位；二是高层建筑的管理队伍综合素质不高，难于胜任定期维护、检测各类消防设施的工作，有些管理者甚至不会操作消防设施；三是高层建筑中的人员自救逃生常识相对匮乏，自防自救能力差。这些问题的存在，直接造成火灾时救援难度增大、逃生几率降低、生命财产损失巨大等恶果。

重庆曾对全市5711栋高层建筑做过一次消防隐患的面上调查，排查出隐患26798条，见表1。排查中发现，这些问题主要涉及建设源头把关不严格、消防技术规范调整变化较快、建筑消防工程质量无法保证、消防电子产品兼容性差更新频繁、社会单位主体责任未落实等方面。下面以2个高层火灾的例子说明管理到位与否，消防的结果是不一样的。

例1：2009年2月9日晚，北京央视高159米的配楼发生火灾，该建筑东、南两面着火，火势达80～100米高，5个小时后大楼内14层以上的火还在燃烧。火势无法完全控制的主要原因是楼内因施工没有灭火水源，消防贮备水挪用、楼内停电消防泵停运、消火栓系统无水、部分管道及喷淋头冻裂，消防车的水枪只能达到60米。北京市消防总队共调集85台消防车、595名消防官兵，经过近6个小时的奋战，才将大火彻底扑灭。除建筑的外立面严重受损外，造成1死7伤，直接经济损失1.6亿元。

例2：2007年8月14日当时在建的上海环球金融中心发生火灾。一个多小时后火灾被扑灭，无人员伤亡。上海环球金融中心的灭火奇迹，首先，得益于消防人员在该楼完成的一次测试高层建筑供水高度的消防演习，增添了压缩空气泡沫主战消防车等设备；其次，该工程根据有关规定配备了消防临时供水，大楼内部临时竖管供水系统完好；最后，消防人员在附近的金茂大厦和停车场找到消防栓，铺设了二路供水线路，确保了灭火水源充足，并在一个多小时内，将分布在各楼层的多处起火点扑灭。

超高层建筑限高迫在眉睫

“如果你在大楼第63层工作，离地面200米，大楼突然发生火灾，你该怎么办？”这是北京市消防宣传时向在高层建筑上班的人最先提出的问题。遗憾的是几乎没有人想过这个问题，可这个问题却日益威胁着人们的安全。

一名身强力壮的消防员从第33层跑到第1层，用时35分钟。如果是身体素质较差的老弱妇孺，所需时间肯定翻番。而火借风势，30秒内就可以从第1层到达第33层。这样算来，人们跑到楼外逃生的可能性几乎为零。

面对我国不断“长高”的城市，很多专家已经指出，盲目建高楼未必是好事。建筑首先应该强调适用和经济原则，超高层建筑在很多方面存在缺点。首先，超高层建筑必须使用最先进的建筑材料和建筑工艺，成本很高，盖一栋200米高的大楼的成本，甚至比盖两栋100米高的大楼成本还要高。虽然中国城市土地资源紧张，可还没有稀少到非要盖超高层大楼来解决的地步。其次，超高层建筑并不适用。楼层越高楼内的人员越多，要到达顶层甚至需要在楼层中间换乘电梯。如果电梯出现故障，给使用者带来的麻烦更大。上下班的人流高峰，会造成楼层拥挤，也会使超高层建筑周围出现人流高峰和车流高峰。中国建筑学会理事长宋春华说，超高层建筑是工业化时代的产物，曾是城市形象的标志，但从安全的角度而言，不应该盲目兴建。每一个超高层建筑都无异于一条竖立起来的街道，存在着安全、内部交通、环境、能源消耗等多种难以妥善解决的问题，建这样的高楼纯粹是自找麻烦。

有关调查显示，我国高层楼宇日常管理开支十分高昂，一批超高层建筑几乎已经被庞大的开支压垮。建筑高度超过300米之后，建筑成本很高，同时还带来一系列的安全问题、环境问题、内部交通问题，已经失去了所谓的节约土地的意义。应当承认，超高层建筑技术更复杂，工艺更先进，投入更大。有些开发商、投资商以及政府相关部门把建超高层建筑看成地方性的标志工程、形象工程，作为“宣扬政绩、树碑立传”的大事，在他们做决策时候，恰恰忽略了超高层建筑的安全隐患。

国家提出加快城市化建设步伐，可这个决策在很多地方被曲解为城市规模更大，楼房更高，于是出现了大量超大城市，出现了大批超高层建筑。

限制超高层建筑，已经到了刻不容缓的地步。这不仅是从建筑经济、建筑环境、建筑规划、建筑风格等方面进行权衡，更是从城市安全、消防安全、生命安全方面进行的考虑。限制超高层建筑已经写进了我国城市综合减灾应急体系建设的规划中。

城市建筑密集到一定程度，无法再向水平方向和上部空间扩展时，人们开始把目光投向地下空间。这里所提的地下空间包括了3方面：（1）在原有人防工程基础上改建的地下建筑空间；（2）普通高层建筑的地下空间；（3）地下交通设施。目前地下空间的利用多为公共建筑（如图书馆、体育场所、停车场）；地下商业经营（商场、餐厅/酒吧、健身房/歌舞厅、地下仓库、地下公寓）；交通网（如地铁、隧道、地下通道）；公用服务设施（如各种管道、电缆等）；能源贮存（如地下油库、地下液化石油气库）等。

地下建筑空间在扩大城市使用空间、改善城市景观等方面的优势和潜力逐步被人们所认识。在城市中，有计划地规划营造地下建筑，合理利用地下空间，对节省建筑用地、改善交通状况、扩大城市空间容量、节约能源、改善城市环境等方面效果显著。我国对地下空间的综合开发利用，还具有解决城市就业资源匮乏，缓解交通拥堵、加速人员流动，减少环境污染的作用。

目前北上广深等大城市随着城市地下综合体和地下街的逐步出现，地下空间的开发利用呈现了综合化、深层化的发展趋势。其中仅地下商场，就已逐步从单层发展为多层，建筑规模从最初的几百平米发展到几万平米，甚至十几万平米，使用功能也愈加复杂多样。例如沈阳时尚地下街建筑面积达3万平米，集购物、餐饮、休闲、娱乐为一体，以经营中、高档商品为主，并设有商务中心，金融网点等配套服务设施，主从业人员达 4000 余人。

地下空间的大面积开发利用，最引起人们关注的当属消防安全。

地下建筑空间的火灾特点

地下建筑空间的最大特点是封闭性，由地下建筑空间与地面相通的门、窗、孔、洞较少，通到地面的途径只有楼梯、电梯等人工设计的通道。“封闭”造成建筑空间天然光线差、只能靠人工照明，通风条件差、潮湿憋闷，对外的通道少、给人负面心理暗示等弊端。由于地下建筑空间的特殊性和使用上的多样性、复杂性，其火灾危险远远大于地上建筑，火灾的预防问题也要比一般建筑困难得多。

随着我国地下建筑空间的广泛利用和不断兴建，有关消防部门对地下空间的分类、分布、建筑特点、通风形式、消防设施等基本情况进行了广泛的调查，发现商用的地下空间普遍存在严重的火灾隐患，其中地下商场（兼具了地下空间和大型商场的双重特点）因其人员流动量大、火灾荷载密度大、用电负荷高、隐蔽工程多，成为发生火灾次数最多，造成人员伤亡、经济损失最严重的场所。

地下建筑空间的火灾是最难扑救的火灾之一，其特点主要有以下几方面。

（1）发烟量大、毒气重

地下空间火灾的发烟量与可燃物物理化学特性、燃烧状态、供气充足程度有关。在同等条件下，地下建筑空间发生火灾时的显著特点是烟量大、烟雾密度高、毒气重。这是因为地下建筑的烟雾扩散渠道有限，火灾产生的烟雾无法有效扩散，都积存在地下有限的空间内（地上建筑火灾产生的烟气有80%可通过破碎的窗户扩散到大气中）；其次是地下建筑空间内的空气流通不畅，固体可燃物阴燃时间稍长，不充分燃烧会导致大量烟雾的出现；第三是地下空间燃烧中产生CO、CO2等有毒气体浓度迅速增加，这是地下建筑火灾中人员伤亡的主要原因。

（2）火场温度高、易发生“轰燃”

当地下建筑空间发生火灾时，由于空间封闭，灼热的烟气很难排出，致使内部空间温度上升很快，烟气和热量的聚集，能使温度在短时间内迅速上升到800～900℃，烟气的温度也可达600～700℃。这种地下空间的高温和高浓度烟气加上阴燃物多、内压大，极易产生十分危险的“爆燃”现象，空间的空气体积急剧膨胀，温度急剧升高，这种情况是地下空间火灾扑救的重大困难。

例如，1984年山西的某地下仓库火灾，总面积2810平方米，着火后共延烧了41天，火灾温度一直维持在1000℃左右，地下空间内CO浓度超过了人体承受浓度值的2000倍，并多次发生典型爆燃现象。燃烧物产出的热量几乎全聚集在建筑物内，除库内可燃物烧毁外，混凝土大面积破坏，局部结构塌方。再如1987年江西南昌老福山地下商场特大火灾，内部温度达800～900℃，延烧了17个小时，高温使商场内一切可燃物烧成灰烬，钢筋混凝土的结构大面积爆裂露筋。

（3）泄爆能力差

由于地下建筑基本上是个封闭体，易燃易爆物品发生爆炸时，泄爆能力差。黑龙江省鸡西市的一个人防工程，曾因汽油引起连续爆炸；武汉一座办公楼的地下室内因充满汽油与空气的混合气体而发生爆炸，这2起事故均使建筑结构受到严重破坏。

（4）人员、物品疏散困难

首先是地下空间发生火灾时，会造成严重缺氧。当空气中含氧量降到15%时，人的肌肉活动能力就会下降；当空气中含氧量降到10%～14%时，人就会四肢无力，产生判断错误；当空气中含氧量降到6%～10%时，人就会晕倒；当空气中含氧量降到5%以下时，人会立即晕倒或死亡。而地下建筑空间火灾造成的缺氧现象要比地面建筑火灾严重得多。

其次是地下建筑空间疏散出口少，人员只能通过楼梯才能到达室外，加上烟气的蔓延速度要比人员疏散速度快得多（烟的水平扩散速度一般为0.5～1.5米/秒，垂直上升速度比水平扩散快3～4倍），流动性难以把握，往往与人流方向一致，致使被困人员在能见度极低的环境内难以脱险。人员疏散尚且如此，转移地下空间的物品就更是难上加难了。以地下停车场为例，火灾发生时场内的汽车必须通过人员驾驶才能进行移动，大量的浓烟聚集，降低了司驾人员对视觉距离和方向的敏感性，十分不利于人员逃生和车辆疏散，而且地下停车场火灾还可能因所停车内油料的闪燃点较低，具有助长火势蔓延及爆炸的危险。

（5）可调用的消防力量和装备难以靠近火场

地下建筑空间自然采光差，火灾发生时浓烟弥漫，火场内部能见度极低，加上内部分隔错综复杂，通道弯曲多变，水枪射流往往鞭长莫及或击不中火点。火情不明会影响有效的火场指挥决策和火灾扑救，进出口少又使得可调用的消防扑救装备难以靠近火场。

地下建筑空间火灾主要是以防为主，立足自救

在利用地下空间之初，开发商就要安装好火灾自动报警系统、设计好消防分区、合理地设置自动灭火设备。一旦发现初期火灾，就要利用地下建筑设置的各种消防手段将其扑灭，防止蔓延（关闭空调系统，停止送风，防止火势扩大，并迅速报火警；开启排烟设备，排除火场烟雾，防止烟雾扩大蔓延，提高火场能见度；迅速引导人员疏散至防烟安全地段；关闭防火门、防火卷帘，打开室内消火栓喷水灭火等）。这是提高地下空间安全性的积极自救。地下建筑消防系统的基本构成见图1。目前，对地下建筑空间火灾处置原则是救人先于灭火，多种情况下用水进行扑灭，必要情况时采用气体灭火剂或泡沫灭火剂，扑救战术一是选择进风口强攻，二是全面封堵实施窒息灭火。

地下建筑空间的火灾危害

（1）可引发地面建筑火灾

目前，很多写字楼、大型商场、酒店、高层住宅的地下部分都附建有娱乐场所、停车场、健身房、商业街，这些地下空间大多都设有与地上建筑部分相通的电梯、楼梯、管道井等。地下空间一旦发生火灾，产生的热量和烟气在“烟囱效应”的作用下迅速向地上建筑蔓延，严重的会引发地面建筑火灾。

1999年圣诞节，长春市夏威夷大酒店地下洗浴中心发生一起特大火灾，大火是由包房中一截未熄灭烟头引燃可燃物导致的。火灾发生时地下洗浴中心一片火海，浓烟将整个15层的酒店全部笼罩，消防队员分成若干小组逐个房间搜寻和营救被困人员。此次火灾过火面积347平方米，有20人在大火中丧生。

2000年12月25日晚上，河南省洛阳市东都商厦地下一层进行电焊作业时，电焊熔渣掉在地下二层家具商场的沙发上，引发火灾。发生在地下二层的烈火浓烟很快扩散到地下一层和地上各层，当时，地上4层的夜总会正有400多人聚会，下楼的通道被烟雾毒气封闭，一时疏散不力，竟造成309人死亡，7人受伤。洛阳大火是我国地下建筑火灾中死伤人数最多的一次。

（2）可威胁建筑基础结构的安全

一般来说，作为建筑物承重和支撑体系的墙、柱、梁、楼板、楼梯、坡道等钢筋混凝土构件，具有很好的耐火性能，火灾对这些构件的破坏有直接灼烧危害，或结构性能受到破坏。钢筋混凝土结构在火灾中严重损伤甚至倒塌的情况并不鲜见。

就地下空间火灾而言，“可威胁建筑基础结构的安全”并不是在危言耸听。尽管处于整个建筑的基础部位的钢筋混凝土更厚重而且热传导系数很小，当发生地下建筑空间火灾时，现场温度比地上建筑火灾的温度要高很多，加之散热困难，钢筋混凝土自然冷却所用的时间会更长，基础构件表面的裂化程度会更严重。这说明建筑构件在温度场作用下，钢筋混凝土材料性能发生严重劣化，导致结构不同程度的损伤和承载力的下降。

决定构件温度场的主要因素是火灾的温度-时间过程、构件的形状、尺寸和混凝土材料的热工性能等。有研究表明，火灾温度超过600℃、采用水冷却的混凝土在工程上已失去利用价值；高性能混凝土在高温作用下，很容易产生爆裂的现象，导致钢筋外露、直接受火，降低承载能力。加上天花板、PVC下水管道、电线和照明设备的烧毁，地下空间火灾对整个建筑结构安全产生的威胁可想而知。

地下空间火灾向建筑工程、建筑材料、消防技术等领域提出课题

地下建筑空间火灾的严重危害性和后续带来的巨大损失向建筑工程、材料科学、消防技术领域提出了挑战。火灾后人们最关心的问题之一是建筑物过火部分的安全问题，而地下空间火灾过后，因伤及了隐蔽的建筑基础部分，人们更加关心地下和地上整个建筑的安全问题。这是关系到经济发展以及火灾后社会稳定的重大问题，也是火灾工程研究的跨学科重要课题。

对于地上建筑火灾后的工作是组织专业人员对建筑结构和建筑构件的损坏程度做出评价，提出经济合理的拆除或修复加固处理方案，尽快地恢复生产和使用，减少经济损失。对于涉及建筑物基础的地下空间火灾后的评估，由于课题的交叉性和复杂性，针对火灾受损钢筋混凝土结构可靠性评估的研究较少。

对建筑工程领域提出的挑战涉及了钢筋混凝土结构基本理论、结构可靠性理论、优化设计理论、建筑火灾安全设计理论、结构抗火设计研究以及对火灾后受损结构维修加固策略及施工工艺等多个方面。

对材料科学领域提出的挑战涉及了建立对火灾后钢筋混凝土结构及构件有效统一的安全性、适用性、耐久性检测及标准、建筑材料在高温环境下的特性变化、不同的冷却方式对建筑材料的力学性能的影响、火灾后建筑物的加固材料多个方面。

只有从基础理论研究和火灾工程实践的结合中才能制定出能够反映最新科研成果的规范标准，再用于指导工程实践。

大型空间建筑综合体（简称大型综合体）有很多种类：①机场、码头、车站等交通枢纽，其特点是大空间、多层次、立体交集，被称为大体积建筑；②大型购物中心、超级商场，其特点是虽然层间不很高，但平面面积很大，被称为大面积建筑；③写字楼群、综合性剧场、礼堂、展览馆、体育馆，其特点是采用中庭共享空间。这些建筑的共同特点是空间高（单层层高达10～16米甚至更高），面积大（单层面积达2～4万平方米甚至更大），与辅助建筑组合在一起共同形成了庞大的建筑综合体（建筑面积达10多万平方米）。

随着科学技术的不断发展，不仅钢材与混凝土提高了强度，新型建材的种类也大大增加，各种合金钢、特种玻璃、有机材料开始广泛应用，为大空间建筑实现轻质、高强的覆盖屋顶实现了有利条件。在结构体系方面，除了传统的梁架、桁架体系得到了发展，薄壳、折板、网架、悬索，以及张拉、悬挂、充气等新型结构也得以应用，实现大空间建筑的技术手段扩大到了以前根本无法想象的范围，见图2上海虹桥交通枢纽。

大体量、多功能的大型空间建筑综合体具有客流高度密集、多种系统设备共存、多种交通工具交集、包含着大量的致灾因素的特点。火灾是这种建筑的主要灾害之一，对其的重视程度排在了地震、爆炸和水灾的前面。对这类建筑综合体的消防设计，既具有一般公共建筑消防设计的共性，又因其面积大、空间高、使用功能特殊，消防设计具有一定的个性。

大型空间建筑综合体的火灾特性

超大空间建筑由于自身的特点决定了其火灾特性与一般建筑不尽相同。

（1）火灾诱因多

大型空间建筑内部人流密集、功能复杂，设备繁多，存在着多种火源和大量的可燃物，不仅起火因素复杂多样，而且危险大。大型空间建筑的起火原因与一般建筑物起火原因相似：有因为使用明火不慎引起的，有因为化学或生物化学的作用造成的，有因为用电电线短路引起的，也有因为人为纵火引起的。

（2）氧气足、燃烧稳定，空间大、烟气扩散弥漫

燃烧能否成灾，在很大程度上依赖于限制火灾生长、扩散的手段及灭火的措施和计划是否完备。大型空间建筑中供氧充足，火源燃烧稳定，烟气产生量取决于可燃物的成分，不会发生轰燃现象。建筑空间高大，一旦火灾发生，烟气容易扩散弥漫；即使着火点所在区域的空调系统联动关闭，但相邻区域的空调系统仍在运行，会造成层化后的烟气加速水平向扩散，未被封闭的楼梯间，自动扶梯，管道井，排气道，均成为火灾蔓延的通道。而且火灾燃烧中的火羽流还会随烟气通过开敞的途径向四周传播，使火灾影响范围扩大。

（3）火灾探测和自动消灭难度大

大型空间建筑普遍具有“高、大”的典型特点。高大的空间导致顶棚处难以聚集足够的烟气、热量，致使常用的点型感烟、感温火灾探测器、普通自动喷水灭火系统难以发挥功效。消防系统的设计是此类建筑消防设计的难点，主要体现在防火分区设计、火灾自动报警系统设计、自动喷水灭火系统设计、防排烟系统设计等几个方面。

（4）人员密度高、疏散困难

超大空间场所多为人员密集的公共场所，绝大多数人对场地疏散路线不熟悉，更不了解建筑布局及周围环境。在火灾情况下，人员容易惊慌，加上空间大、疏散距离长、能见度差、心理恐慌等因素，如果在防火设计上面出现问题，很难做到及时、有序地逃生。

（5）不同功能区域的火灾强度有较大差别

大型空间建筑是将多种使用功能体现在一个封闭的空间内，通过步行道、楼梯、自动扶梯、电梯等相互衔接串联，形成了功能的连续和空间的衔接。由于空间内各功能部分的火灾荷载不同，不同功能区域的火灾强度有较大差别。

大型空间建筑综合体对传统的建筑防火设计提出严峻挑战

由于大型空间建筑综合体在建筑结构和使用功能上的特殊性，其火灾发生发展的规律十分复杂，目前还十分缺乏关于这类火灾的基础资料和实验数据。建筑结构形式和造型的不断创新，功能的越来越复杂和综合化，大大突破了现行国家规范的规定，使传统的建筑防火技术和“处方式”的防火设计方法显露出明显的不足和多方面的局限性。如何有效防治大型空间建筑综合体的火灾，是当前消防领域面临的严峻的挑战。这些挑战主要表现在以下几个方面。

（1）防火分区划分问题。为了满足建筑物使用功能的完整性要求和结构特点，许多大型空间建筑或其中的某些区域不能按照现行规范标准划分防火分区，防火分区的面积大大超出规范要求。

（2）安全疏散设施问题。由于建筑体量大，需要疏散的人员多，疏散距离过长，安全出口不能直通室外等，使安全疏散设施不能满足规范要求。

（3）防火分隔方式问题。为了满足建筑物的使用功能、结构特点及美观要求，一些大型空间建筑不能按照现行规范进行防火分隔。

（4）结构的抗火设计问题。由于建筑物的使用功能和美观要求，无法对结构进行防火保护或无法达到规范要求的耐火时间。

（5）排烟系统设置问题。对于某些超大空间建筑综合体的防排烟设计现行规范没有涵盖；一些建筑由于体量超大，现行规范规定的排烟量在工程上无法实现；某些建筑或其中的某些局部无法按现行规范规定设置机械排烟系统。

（6）灭火系统设置问题。对于超大空间建筑的灭火措施现行规范没有涵盖；某些具有特殊使用功能的建筑或其中的某些局部无法按照现行规范设置灭火设施。

这些问题都是依据国家现行规范、采用传统防火设计方法无法解决的难题。这也清楚地表明了消防领域当前面临的矛盾，一方面是经济建设发展越来越快，传统和非传统的致灾因素越来越多；而另一方面是消防技术的落后和消防规范的滞后。

随着性能化防火设计方法的引入，相关人员发现若要做好大型空间建筑的消防设计，还有三个方面的问题需要进一步深入研究。

・ 大型空间建筑的结构安全性

作为建筑体系中起安全作用的结构，承载着整个建筑的生命，同时也是人们在危险境遇下最后的防线，因此掌握超大空间建筑结构的特点、安全性指标，对结构的防火保护、抗火设计就显得尤为重要。

・ 大型空间建筑的火灾发展模型

这是进行性能化防火设计的基础，主要包括火源模型、火羽流模型、顶棚射流模型、轰燃的临界热时放速率模型、烟气流动及其控制模型、以及防排烟设计、人员疏散设计等。现有的火灾发展模型大都是在普通建筑条件下建立的，直接应用于大型空间建筑上未免有些牵强。

・ 大型空间建筑内可燃物品的火灾蔓延规律

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随着经济社会的快速发展以及城市化进程的加快，我国城市面貌焕然一新，越来越多的人群向城市积聚，城市化率也呈现出逐年上升态势。但，随着城市建设的快速推进，城市环境成为人们关注更多的话题之一。城市噪声污染、空气雾霾频率的不断增加等都已经深深地影响到了居民的生活质量和城市的可持续发展，需要针对当前城市环境存在的问题，做好环境监测工作，为环境监管等相关部门作出相应的城市环境管理措施提供现实参考，从而进一步改善环境面貌，提升城市居民的生活质量等具有积极的现实意义。

关键词：

城市环境；环境监测；治理措施

我国城市化发展与我国的工业化、现代化结合在一起，城市化对于我国具有更多的现实经济、政治和社会意义。但，城市作为人口和人类活动中心，必然消耗着来自不同渠道的自然资源，城市发展也会产生大量的废物，在发展过程中，在相当大的空间范围内造成了一定的环境问题，例如大气和水环境污染、噪声污染、固体废弃物污染、城市生态环境被破坏等的环境问题。随着人们环保意识的增强，国家对于城市环境防治方面也投入巨大，开展了大量工作。尤其是作为环境监测部门，切实需要在运用其自身技术优势，做好环境监测工作，为环境管理部门作出相应的管理措施提供决策参考，协调好城市发展与环境保护二者之间的关系，为实现可持续发展发挥积极作用。

1城市环境问题

城市作为人们生活的居住地，其环境质量如何直接会影响到人们的生活质量。当前，城市环境问题主要表现在城市尾气和噪声以及工业污染等问题。并表现出特大、超大型城市的空气污染要明显重于中小城市的特点，其中尤其以规模在100～200万人的特大型城市空气污染尤为明显。

1.1城市机动车尾气、噪声问题

城市环境的主要污染源之一便是机动车尾气和噪声。近年来，随着人们生活水平的提高，以及城市经济社会的快速发展，机动车保有量大幅度增长。机动车辆每年由此排放的尾气和产生的噪声对城市的环境污染构成较大影响，例如噪声污染方面，随着城市道路的改善，每天大量机动车辆的行驶穿梭其间，城市主要交通线路周边的交通辆明显增加，由此产生的噪声污染问题不容忽视。据统计，通常车流量每增加1倍，噪声级会相应的增加3dB1[2]。此外，机动车对城市空气的影响也是较为明显的，机动车尾气中含有铅等重金属，以及未燃烧尽的燃料排放到空气中，会增加城市中的可吸入颗粒物浓度。因此，做好城市环境防治，首先就要把重点污染源作为监测对象。就机动车污染防治来说，可以在城市主要交通路口设置机动车尾气、噪声等监测。把城市主要交通干道、环路、高速公路十字路口等交通关键环节作为监测的重点，并做好重于监测指标的日常监测工作，例如针对城市机动车尾气排放问题，应加大对尾气中一氧化碳、含铅化合物以及碳铅化合物等相关指标的监测力度；而针对城市中的机动车噪声污染问题，则可以针对围绕城市交通敏感区域、拥堵路段设立相应的监测站点，及时掌握城市交通噪声污染状况。总之，针对城市机动车尾气及噪声污染等问题，在监测时应重点加强对机动车尾气和噪声污染的监测。

1.2城市“三产”噪声、油烟问题

近年来，随着城市的发展，城市中的餐厅、酒吧、建材加工厂以及机动车维修厂等周边的油烟、噪声振动、异味等污染扰民现象日趋严重。城市中，这些“三产”行业所产生的噪声、油烟等污染因素的存在，对人们居住环境产生的深深地影响，例如，城市中煎炒炸等小吃部，未经严格的环保报批手续，会产生油烟和噪声污染，当前普遍存在的房地产开发商业与居住功能相混合普遍存在，也是造成城市中污染投诉率居高不下的重要因素。因此，城市“三产”相对集中的相关区域也应成为环境监测的重点关注区域。

1.3城市工业污染源问题

工业化和城市化是社会发展的必然趋势，保持两者之间的协调发展至关重要。城市是工业集中区域，工业生产过程中常见的污染类型有噪声、废气、废水、废渣等，对于工业污染的监测应重点加强对工业生产场所、设备等监测，例如对于该环境检测模式主要针对的是城市环境污染生产的场所、装备等进行环境监测。例如，对尚未搬迁出城区的工业企业、分散布置的汽车喷漆修车厂，饮用水取水点附近的污水排放口布点。一旦发现上述区域的环境监测到的相关指标超出了法律规定的数据，相关部门就应及时采取相应措施做好治理。

2当前城市环境监测问题分析

近年来，随着政府投入力度的加大，城市环境监测条件得到了明显的改善，监测技术明显提升，监测工作在服务于城市环境治理方面发挥了重要作用。但，当前，城市环境监测中还存在一些问题，主要表现在检测结果不够全面，不能完全反应城市环境状况；检测的技术水平和检测人员的业务水平还有待于进一步提升。

2.1检测结果不具有全面性

目前，限于城市发展规模的不断扩大，相应的检测内容还难以完全覆盖其中，例如，针对城市交通污染进行的监测多选择在主要干道周边；针对生活污染经常把检测点位选择在居民小区附近，以及主要主要污染源检测模式等等的环境监测，这些监测都局限于一定的区域或指标范围内，没有能够更全面的覆盖城市各个方面的、翔实的监测内容，因此，所获取的监测数据常常不够全面，监测的数据与现实有着这样或那样的出入，对于后期指导城市环境污染防治所要采取的应对措施有着负面的影响，常常难以达到预期效果。

2.2检测水平比较低下

我国城市环境监测工作还处于起步阶段，无论是监测技术还是监测人员的业务素能等方面，还难以满足当前环境监测的现实需要。城市监测中包含的监测指标复杂、多样，监测工作任务繁重，对监测软件和硬件条件要求较高，重经济发展轻环境保护使得城市环境监测尚未获得足够的物力、人力和财力支持，检测设备更新慢、技术落后。加之，环境监测属于专业性较强的行业，队伍素能直接影响到监测结果的客观、真实，长期以来，缺少对监测专业人员的引入、培训和再教育，难以满足当前城市环境监测的现实需要，面对纷繁复杂的环境工作，常常出现检测时束手无策，有的甚至对于新的技术标准和要求不能及时掌握，用老标准或过时的旧标准现象也屡有发生，制约了城市环境监测工作，也不利于城市环境治理。

3加强城市环境监测及治理的对策

目前，我国城市环境问题众多，缺少科学合理的长期解决措施，这就更加需要做好环境监测工作，为解决环境问题提供现实参考，推动城市良性循环发展。

3.1完善法律法规

当前城市环境现状及监测、治理研究李琨（重庆资源与环境交易所重庆400020）党的十八届四中全会，提出了全面依法治国的要求。作为城市环境治理来说，也必须要走依法治理、依法监测之路，依托法律法规的强制性规定来加大城市环境监测和治理工作向着更深层次推进。当前，应加强对城市环境监测和管理方面的法律法规的制定和完善，提高法律法规在城市环境监测及治理中所发挥出的纲领性、指导性作用，增强环境监测和治理工作的可说服力和操作性，保障城市环境治理步入法治化轨道上来。例如，美国为了加强城市水污染的治理，在1970年便扩大了联邦政府控制水污染的环境管辖权，形成以联邦机构制定本州的水污染控制立法和标准，由各州负责实施的强制性管理制度，取得了良好的治理效果。

3.2明确有关标准

城市环境治理常常依靠环境监测结果，采取相应的对策措施。因此，应加强城市环境监测的相关标准的制定和完善，进一步明确监测工作的标准，为城市环境监测和治理提供可靠的标准作为依据。一旦检测发现某一指标超出了相应的标准，应及时予以记录下来，并联合相关部门采取合适措施予以防治，直至该项指标符合规定的要求范围内，此为，明确检测标准还可以为有效预防提供现实参考，一旦某项指标临近标准值时，就要提前督促做好防范，减少相应检测物质超标的出现，达到防患于未然的效果。

3.3加大投入力度

当前，与我国城市发展所取得的成就相比，我国的城市环境监测水平发展的还相对滞后，水平也较低，制约了城市环境治理工作的深入推进。为此，应加大环境监测的投入力度，首先是加强专业人才队伍的引入和培训，积极招聘拥有监测专业背景、业务素能高的人员充实到一线监测工作中，对现有检测人员要加大后期的定期的专业知识和业务技能培训。此外，还应加大对监测设备等硬件设施的投入力度，只有好的设备才能够提高我国环境监测的准确度，为环境的治理提供良好的前提条件。监测要做到全面，例如对于工业企业的环境监测，既要监测工业企业生产过程中的各项内容，也要做好搬迁企业留下的土壤污染、地下水污染等项目的监测，不仅对已经熟知的几种污染因子进行检测，还要设置合理的监测因子，为城市的环境治理提供有效地参考指标。

3.4建立应急体系

随着城市发展的规模和速度不断增强，城市中各种突发环境事件也常有发生，作为城市环境治理来说，要建立一套完善的环境监测和治理应急体系。以应对因突发环境事件发生时，能够及时有效地采取相关的应对措施，防止污染物大量的蔓延，减轻突发环境事件对城市环境的污染，也极大地减少后期的环境治理成本。

3.5出台激励机制

明确的环境优惠政策以及良好的激励机制有利于推动环境治理工作的产业化发展，也有利于促进我国城市环境的治理。例如，政府对于污水处理行业加大政策性的补贴，这样既有利于促进污水处理行业的发展，同时也可以为污水处理行业带来经济效益，这样对于激烈的市场经济的环境下，污水处理行业的竞争优势就是很明显了，这样，城市的污水处理更加的方便、彻底，同时污水处理行业也获得了极大地经济效益，这是种双赢的场面。

3.6提高环保意识

环境就在我们的身边，保护环境人人有责。政府应该经常性地组织环保活动，宣传环保的知识，提高城市居民的环保意识，鼓励居民将环保立足于日常的生活实践中。例如，当城市拥堵时，鼓励居民选择绿色出行，当机动车长时间排队等候时，司机应关闭发动机。鼓励城市居民购买节能、环保型机动车，强化餐饮企业的环境责任意识，提升安装油烟净化设施的主动性，把环境保护工作融入到日常的生活各个环节中。

4结语

随着我国经济社会的快速发展，绿色发展、可持续发展已深入人心，尤其是人们的环保意识的不断增强，城市居民更加重视他们所生活的周边环境，更加注重生活质量。我国改革开放以来，城市发展取得了举世瞩目的成就，但与此同时，城市环境污染问题也日益成为迫切需要解决的问题，也是制约城市发展的重要因素之一，因此，首先要对当前城市环境现状了解，并根据环境现状及时的采取相应的对策措施，切实提升环境监测质量和水平，为城市环境防治提供决策参考，切实推动城市走上一条科学发展之路。

参考文献

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关键词 财务战略 财务战略矩阵 内外部环境

中图分类号：F4061 文献标识码：A

一、研究背景及意义

建筑行业作为我国经济的重要组成部分，其发展对提高国民经济的发展 、加速工业化进程、提高人民生活水平等起着重要的作用，施工企业作为建筑行业的重要分支，其发展对国民经济的影响也尤为重要。施工企业的生产经营管理有着独特之处，同时适应其特征的创新性的财务战略管理模式也是施工企业所需要的。但是，随着我国综合国力的不断增强，在全球经济一体化的机制下外资施工企业的进驻，市场竞争的日益激烈，使得我国施工企业收益不断减少，有些企业的经济效益甚至因此出现持续下滑豍。究其主要原因，不只是市场因素的影响，更大程度上是因为财务战略核心地位的不确定性以及理财观念的滞后性。特别是进入新世纪以后，施工企业市场出现深刻的变革，在这种机遇和挑战共存的情况下，如何更好地解决施工企业所面临的财务问题，财务战略制定和规划显得十分重要豎。

二、当前施工企业财务战略管理的理论分析

（一）当前施工企业财务战略管理的特点及现状。

1、施工企业财务战略管理的特点。

财务战略的目的是在企业资金均衡有效运行的基础上实现企业总体战略。通过分析企业内外部环境，考虑资金的运行规律，对企业未来财务活动的发展方向、发展途径、实现目标的战略和途径进行整体性、长远性的规划，并确保战略的实施。与一般行业不同的是，施工企业产品数额、资金需求量大，资金需求不均衡，并且资金投入量大，回收缓慢，产品的生命周期较长，这些特点决定了施工企业财务管理难度。施工项目比较分散，资金的统筹安排上在一定程度上加大了财务战略的难度。财务战略管理作为复杂的价值管理体系，施工企业财务战略管理的触角，常常伸向企业经营的各个环节。从资金来源及流动方面来看，目前我国施工企业财务战略管理自有资金有限，筹资渠道相对过窄；投资方向相对有限；管理经营方式趋于多元化但相对单一。

2、施工企业财务战略管理的现状。

预算是企业优化配置资源、实现经营目标的有效工具。财务战略管理思想作为一种新的管理平台，已经渗透到各行业以及各单位甚至到各职能部门。然而在部分施工企业中，企业的管理者往往更加注重工程的质量与进度，而缺乏财务战略管理意识，导致企业缺乏完善的财务战略和预算管理体系，这样往往会造成工程成本高、资金短缺等现象，反过来影响到项目的进度与质量；在库存管理和信用管理上缺乏风险预警防范体系，使得财务人员对信用业务缺乏足够的信用管控，且库存积压损失风险无法及时向相关部门进行预警反馈。

对施工企业而言，从企业总体战略的高度来统筹安排投资和融资等财务活动非常重要。在传统的企业组织结构中，企业的战略往往由高层制定，而具体预算通常是中层管理者负责，这样便造成企业战略与预算相互独立的情况出现；在运营过程中，不同层级往往只关注各自相应的计划，过于强调局部利益而损害整体的利益豏。还有很多施工企业没有完善的财务战略管理体系和监测系统，企业的财务监管缺乏统一化管理。所以，全面预算的难以编制，财务报表不能集中研控，所以很难形成资金的协同效应，发挥企业的整体优势。

（二）当前施工企业财务战略管理环境分析。

施工企业为了制定和实施财务战略，保证企业的长期高效的发展，则企业应该充分了解其所处的理财环境。

1、施工企业外部环境分析。

施工企业外部环境分析，主要是指施工企业行业环境，包括经济环境，国家政策导向，行业的竞争优势等。

（1）国内外经济金融分析。目前国内经济稳定发展，城市化进程将进一步加大，中西部大城市、超大城市的建设将在今后得到国家政策及资金的支持豐，这些发展建设计划为施工企业的成长提供足够的机会和空间。此外，国内经济建设日趋制度化与规范化，施工企业的发展环境逐渐实现正规。另一方面，我国施工企业国际市场所占份额呈现上涨趋势，营业额也进一步增大。

（2）技术分析。我国许多的施工企业是在分析借鉴国外先进技术的基础上，进行符合本国行业行情的技术创新，通过长时间的累积沉淀，我国施工企业在技术的创新和利用上取得了一定的成果，是我国的施工企业具有一定的技术优势。但是相对与发达国家的施工企业，我国的技术水平仍有较大的差距。尤其要在以后的发展过程中要注重桥梁，交通，新材料设备等技术的创新和利用，提高科技竞争力，在竞争中处于不败之地豑。

（3）政策导向及法律法规的影响。国家投资、宏观调控对施工企业的发展产生一定的影响，国家在企业业务拓展上呈支持态度，不可否认国家也会通过法规和税收等的方式来限制企业的发展。在经济方面的限制，主要通过通货膨胀、利率、汇率这三个部分使货币价值发生改变，其次企业的总价值、购买能力、融资成本等也会发生改变。所以在制定财务战略时，要考虑国家政策和法律法规的影响，具有一定的预见性，避免失误。同时企业应该充分了解与其相关的各方面的法律法规，如生产经营、质量、健康等方面的法律法规。

2、施工企业内部环境分析。

内部环境分析主要是行业内部资源和能力等的分析。

（1）内部管理水平。我国的建筑行业相对发达国家起步较晚，但是在全球经济一体化的格局下，我国建筑行业通过自我摸索与学习国外先进的管理经营模式和优化组合社会资源能力，使我国的大多数的建筑企业具有了较强的管理能力和资源整合能力。但是，由于我国部分施工企业缺乏系统的管理体系，且管理制度未构成制度化科学化。同时由于施工企业工程项目分布广泛、经营模式多样、组织层级复杂，使得企内部控制建设存在较大的难度豒。

（2）资源状况。人力资源分析，目前我国的工程人员的综合素质较高而且价格低廉，大量的本科学历、研究生学历的高级知识分子补充到建筑行业；财务资源分析，财务战略的制定应该基于财务资源的分析，因为财务资源是战略制定的重要条件之一，在竞争日益激烈的市场环境下，对企业本身和竞争对手财务资源的了解前的尤为重要。

（3）核心能力分析。 核心能力是施工企业的关键竞争能力，施工企业通过财务战略管理，创造出新的核心能力或者加强原有的核心能力，提升企业核心能力的价值，进而顾客特别注重的价值最大化，这样才使得顾客的价值最大化，从而实现企业价值最大化，并在竞争中获得优势。施工企业应该根据内外部环境揭示影响企业财务战略的各个因素，从而识别企业的核心能力豓。

三、当前施工企业财务战略的理论研究

（一）施工企业的财务战略选择。

施工企业的财务战略选择必须与国际建筑市场相适应。施工企业应与建筑行业的生命周期的阶段相适应，同时施工企业的财务战略选择必须与施工企业的发展阶段和经营管理方式等相适应，通过制定和选择灵活的财务战略， 以适应经济的跌宕起伏。

1、施工企业融资战略的选择。

融资战略是用来规划战略期间内融资的规模、渠道、方式、时间等，需要全面考虑现阶段我国施工企业现阶段的风险、筹资成本、股利政策以及国家的税收政策、资本结构等各个方面的因素。融资的目的是为战略的实施提供经济基础，且使得企业达到资本结构的最优，充分考虑经营和财务风险以期达到降低融资成本的效果。

在如何融资上，施工企业一般率先考虑权益资金的融资，此方法的融资实施相对容易，成本低且保密性好，企业获得一定的资金优势，一般在初创期的企业多以权益资金融资为主。若企业所选择的融资战略是债务资金融资，可考虑租赁融资及银行贷款等方式，这是由于银行贷款及租赁的方式融资快速、弹性比较大，而且融资成本较低。一般在成长期的企业多以债务资金融资为主。对于处于成熟期的企业，要统筹分析企业的权益资金和债务资金，根据企业具体情况，确定一定比例的融资战略；对于处于衰退期的企业多采用前期留存收益。另外还可通过发行有价证券、复合型债券等形式进行融资，总之，对于有一定资格上市发行债券的企业，可以充分利用资源优势，实现企业价值最大化豔。

2、施工企业投资战略的选择。

施工企业投资战略用来确定财务战略期间施工企业投资的目标、规模和时间等问题。战略的选择制定，以企业的总体战略为导向，在分析企业内外部环境的基础上，对资金的投放进行头筹安排，制定投资目标。一般处于成熟期的企业多采取主业为主、多元化的发展战略。对于处于扩张期的企业，企业对采用一体化投资，在注重企业核心业务稳健发展的基础上，重点考虑将资金运用在有发展前途的重点产品上。如果刚进入市场企业，应结合企业自身情况制定集中投资核心业务战略，重点投资于特定目标，主攻某个特定的细分市场，避免产生创业风险，使企业获得稳步发展。

3、施工企业股利分配战略的选择。

现阶段施工企业的股利分配战略主要由以下三种情况：首先是剩余股利的分配战略；其次是持续增长或者固定增长的股利分配战略；再次是固定股利的支付率战略。一般对处于成长期的企业股利一般不分配，初创期和成熟期股利分配较少，对于衰退期企业股利分配较高。且企业需要统筹安排好总公司和各个子公司的互动，使得子公司能更好的发展调度。施工企业股利分配战略，应该从长远角度考虑企业的投资机会，估计预算现金需求量变化来制定，并不只是以所有者的暂时利益为转移。为了实现企业资金的集约化经营发展，优化资金结构，降低企业原有的较高的风险，在保证筹资资本的基础上降低负债，以期实现企业价值最大化，实现施工企业股利分配战略的最优化豖。

（二）基于财务战略矩阵的施工企业财务战略的选择。

1、财务战略矩阵理论。

通过一个矩阵把价值创造（投资资本回报率-资本成本）与资金余缺（销售增长率-可持续增长率）结合在一起，即构成了财务战略矩阵，也称价值创造/增长率矩阵 ，它是一种评价和制定财务战略的分析工具，它将价值和现金流联系起来，考虑价值创造的同时，关注企业的现金流是否支持现在的经济活动豗。

该矩阵分为四个象限：I创造价值现金短缺；II创造价值现金剩余；III减损价值现金剩余；IV减损价值现金短缺。对象限下具体的财务战略进行归纳，如图1。

2、战略措施选择。

对于处于不同象限的可以采取财务战略选择具体情况，如表1。

（三）施工企业财务战略的实施。

财务战略的实施在本质上与财务战略的制定有着很大的区别，越来越多的管理者发现，财务战略的实施往往比财务战略的制定难得多，企业的成功所依赖的不只是企业所制定的财务战略，更多的是依赖于企业战略的执行能力。在施工企业财务战略的实施过程中，注意财务战略的层层分解及动态监控，确保财务战略的有效实施。

1、预算管理是财务战略实施的基础。

未来环境的不确定性会给企业带来风险，而通过财务预算可以将这种风险降至最低。企业的全面预算以企业的总体战略为导向，以财务预算为手段，对各职能部门的经营活动进行管理控制并对其业绩进行考核，以此达到优化配置资源，实现企业战略目的。从预算编制的准确性出发，采用逐级编报、逐级审批和滚动管理的方式进行企业预算的编制，以保证预算编制这一资金运行指导文件的科学性和有效性；在预算进行实施的过程中，相关人员应该对实际结果和预算进行对比分析研究，纠正偏差并做好应急准备；期末进行项目结算的过程中，会计人员则应该对实际发生资金与预算编制进行比对分析，查找两者之间的差异，找到企业预算编制及预算执行过程中存在的问题，为以后预算编制工作的开展与执行提供参考依据。

2、采取战略性绩效评价制度。

施工企业的战略性绩效评价制度，综合考虑定量与定性的评价指标，建立更加科学完善的企业绩效评价体系，以实现企业最终目标。通过制定战略性业绩评价制度，可以衡量企业财务战略的实施的实际情况与战略目标的产别，并及时纠正，以实现价值最大化；管理者可以据此及时发现问题并做出正确决策豘。实施绩效薪酬的财务战略，不仅可以发挥薪酬杠杆作用，鼓励雇员为企业多做贡献，同时也给企业雇员的晋升提供机会，从而吸引更 多的优秀人才，吸纳和留住企业核心人才，形成企业的核心竞争力，实现企业与雇员共同利益最大化。

3、转变财务经理的角色。

现今社会，财务经理不但要掌握与专业相关的知识，还需要财务经理掌握财务和会计之外的延伸知识，发挥更大的作用。财务经理需要将复杂的财务数据和具体的业务部门进行交流，制定针对业务的创造性解决方案。并针对部门的决策及时告知他们，讲述采取的决策可能给企业带来的财务影响，以及企业资源的配置等问题。

4、领导要扮演促进战略实施的角色。

领导者不但要发挥管理的职能，还要扮演各种促进战略实施的角色，与他人一起工作、配置资源、建立增强企业竞争力、推行支持战略实施的策略等。战略实施的进行离不开领导的理解和支持；领导者还需要建立激励政策，促进战略的实施。

四、总结

财务战略管理的理论虽然已经渐成体系，且逐渐得到学者们的关注。但这样的战略管理思想在我国的施工企业中还未得到广泛的应用。本文对施工企业的财务战略管理的问题和现状进行研究，考虑施工企业外部和内部环境的影响，制定适合施工企业的财务战略选择，并对战略实施进行监督和评估。在施工企业中施行财务战略管理有助于提高企业财务的能力以及资金的协同效应，为施工企业资金流动的稳定性提供保障，同时能提高施工企业的核心竞争力，使企业赢得市场竞争，为长远发展奠定基础。

（作者：金融学硕士，中级经济师，现为河南同力水泥股份有限公司总经理工作部副主任（主管证券））

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