城市管理和社会治理范文

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建立城区人口和计划生育管理服务新机制工作汇报

近年来，周口市川汇区流动人口计划生育工作在川汇区委、区政府的正确领导和周口市人口计生委的指导下，进一步深化城区计划生育管理体制改革，夯实城区计划生育工作基础，全面落实“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的城区计生管理和服务工作新机制，做到“两明确、三加强、建立四项制度”，有力推动了城区人口和计划生育工作持续、稳定、健康地发展。他们的主要做法是：一、改革城区体制落实属地管理

管理机制是人口和计划生育工作运行的基础与核心。

20__年以前，川汇区城区计划生育管理工作沿用的是“单位负责，条条管理”的管理体制，全市市直机关、社会团体、企事业和驻周单位的计划生育工作由市计生委城区科直接管理，1999年由新华街道办事处接管。随着城市化的进程加快，城市规模的扩大，城市人口和计生工作出现了许多新情况、新问题。主要表现是：下岗待业人员、失业人员和无固定职业人员大量出现；农村剩余劳动力涌入城区；流动人口数量大幅增加；户籍制度的改革使农转非人员和人户分离现象日渐增多等等。这些现象和问题的出现，使原来城区的人口和计生工作以“条条”和户籍为主的管理模式已经不能适应新时期的发展。

市委、市政府审时度势，依据《国家计生委、民政部、中国计生协关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》，成立了以市委副书记为组长，主管计生工作的副市长为副组长，相关的8个委局和5个街道办事处行政正职为成员的人口和计生属地管理体制改革领导小组。并以市政府和市委、市政府两办的名义先后出台了《关于完善城镇人口与计划生育工作管理体制的意见》、《关于加强人口与计划生育工作的意见》、《关于明确计划生育工作职责的通知》等一系列文件，围绕属地化管理的原则，做到“两个明确”。

（一）、明确属地管理对象。

20__年3月，川汇区城区区划由原来的1个街道办事处扩大为5个街道办事处。市政府适时召开城区人口和计划生育工作管理体制改革会议，对原新华街道办事处管理的191个公共单位和24个社区居委会按照新的管辖区域重新进行了划分，在划分和交接过程中我们明确规定，所有公共单位无论级别高低，无论单位属性，其计划生育工作均有新的街道办事处负责管理。同时，社区居委会要依据国家法律法规和政策，协助街道办事处做好单位和居民的人口和计生工作。

（二）、明确工作职责。

街道办事处统一管理驻本辖区的所有机关、社会团体、企事业单位，以及工作、居住在本辖区的常住人口、流动人口的计划生育工作，承担宣传动员、监督检查、组织协调、日常管理及综合服务的职能。辖区单位严格实行法定代表人责任制，自觉贯彻执行人口和计生法律法规和政策，服从街道办事处和社区居委会的管理、指导和协调。负责本单位的出生统计、生殖保健、避孕节育等日常业务，落实计生奖励和优惠等有关政策和保障措施。

各公共单位的计生工作既要向所在地街道办事处负责，又要向本系统的主管委局负责。市委、市政府还规定对有政策外生育的单位实行“一票否决”，一级机构对其下属的二级机构有政策外出生的负连带责任。近年来，先后对8个二级机构有政策外生育的单位实行了“一票否决”，对其主管的6个委局实施了通报批评和黄牌警告等处理，对单位的正职和主管副职、计生专干分别进行责任追究。

二、加强社区建设，夯实基层基础

社区居委会是城市的基层组织，也是搞好城区人口和计生工作的落脚点。

新的管理体制建立后，我们按照《河南省城市社区人口和计划生育管理服务工作规范》的要求，制定了《川汇区创建规范化社区居委会 计划生育工作实施方案》，首先在新华路街道通桥路社区开展了计划生育规范化社区试点的创建工作，今年三月在5个街道的所有社区开展了计划生育规范化创建活动。通过创建活动达到了“三个加强”。

（一）、加强了队伍建设。

建立健全街道办事处社区居委会居民小组(楼院)门栋四级人口和计生管理服务网络。街道办事处成立有人口和计生工作领导小组，统一管理本辖区的人口和计生工作；每个社区居委会配备计生副主任；住宅小区或者若干个住宅楼组成的楼院配备一名楼院长，担任计划生育宣传管理员；选取计生协会会员、社会志愿者、退休老党员、老干部、低保户等人员担任楼长或门栋长。

在楼院长的配备上，我们做到公开选拔，竞争上岗。参加竞聘者要同时具备五个条件：一是女性；二是在本楼院居住；三是年龄一般在45周岁以下；四是具备初中以上文化程度；五是没有违反计生政策。通过民主推荐、笔试、面试、民主评议、组织考察，5个街道的24个社区居委会配备了480名计生楼院长，并对她们进行了岗前培训，使她们很快进入角色。为了更好地稳定队伍，调动其积极性，市财政每年增拨12万元经费，使24个社区居委会的计生副主任月工资达到400元。市人口计生委每年从计生事业费中挤出十几万元，给计生楼院长每人每月发放20元的岗位补贴。

（二）、加强了阵地建设。

我们统一明确阵地创建标准，先后投入资金20万元，对社区居委会的计生办公服务场所进行升级改造。每个社区居委会设立计划生育办公室、宣传教育室(人口学校),具备条件的设立健康咨询室(悄悄话室)、社区医疗卫生服务站、图书阅览室、娱乐活动室等。在宣传教育室（人口学校）和康检咨询室设置了优生优育、生殖保健、避孕节育、政策法规等宣传版面，在社区居委会和楼院附近设置了固定的人口和计生宣传版面、标语、宣传橱窗和政务公开栏，使常住人口和流动人口在社区能及时享受到计划生育的宣传服务。

（三）、加强了软件建设。

根据属地管理的要求，我们设计并统一印制了社区楼院人口和计划生育户口登记表，更新完善了社区居委会的计生台帐。原来的社区居委会计生台帐是以户口为基准建立的，人户分离和空挂户的问题突出。今年三月份开始，他们逐楼逐户逐人进行排查登记，做到辖区不漏楼、楼不漏户、户不漏人、人不漏项。用了四个月的时间按现居住实有人员为基准，重新建立社区居委会的计划生育台帐，做到一楼一册，一户一页，并对已婚育龄妇女实行分类管理。

对居住在辖区内无固定职业、失业的以及与单位脱离劳动人事关系的已婚育龄妇女按主管类管理，由社区居委会负责出生统计、生殖保健、避孕节育等日常的管理和服务业务。

对居住在辖区内机关、企事业单位、社会团体的在职已婚育龄妇女按协管类管理，此类人员由已婚育龄妇女所在单位具体管理和服务，并由单位所属的街道（镇）计生办向社区居委会出具全市统一的《川汇区计划生育管理证明》，工作单位定期向社区居委会通报该职工的生育节育及康检信息，由社区居委会协助单位进行管理和服务。对居住在辖区内的流入已婚育龄妇女按流动类管理，对此类人员和常住人口一样纳入正常的管理和服务，做到同管理、同服务、同宣传、同考核。

经过4个月的努力，我们共建立已婚育龄妇女档案15289人，其中主管类2288人，协管类11669人，流动类1332人。排查出漏档漏管已婚育龄妇女655人，剥离和移交到镇村管理的已婚育龄妇女532人。目前社区居委会达到了“网络队伍建立健全，计生台帐更新完善，管辖区域不留死角，服务阵地温馨美满”。

三、建立完善制度，规范管理措施

为有效地开展城区属地化计生管理服务工作，他们建立了“四项制度”，实现了日常管理规范化。

（一）、建立定期清查和信息采集制度。

各街道办事处、社区居委会定期对辖区居民楼院集中入户排查登记，对漏管漏档的常住和流动人口已婚育龄妇女及时建立楼院台帐，纳入管理和服务。楼院长、门栋长每周到所辖居民楼院了解情况，收集人口和计生变动信息。社区居委会每月召开一次人口和计生工作例会，收集各楼院的新婚、出生、节育、迁出、迁入、失业、就业、流入、流出等信息，及时变更楼院计生台帐。

（二）、建立信息通报和手续移交制度。

严格落实公共单位与职工居住地社区居委会之间的计生信息通报制度。单位每半年向职工居住地社区居委会出具全市统一格式的《川汇区在职已婚育龄妇女生育节育康检信息通报单》。对辞职、辞退、除名等脱离原工作单位的已婚育龄妇女，由单位在30日内向社区居委会移交计生管理服务手续，社区居委会接收到《信息通报单》和移交手续后向其单位反馈接收信息。

（三）、建立流动人口计生管理服务制度。

街道计生办固定专职人员分片包段，主要负责沿街门店和较大的市场中的流动人口计生管理服务工作。社区居委会对流入、流出居民楼院和背街小巷的已婚育龄妇女及时上门登记建档，协助街道计生办做好《流动人口婚育证明》的办理、查验、康检和催寄康检证明等工作。他们对流动人口全部实行免费办证、免费康检、免费四术、免费发放避孕药具的“四免一上门”服务。

（四）、建立目 标管理考核制度。

市委、市政府对各市直单位签订了工作目标责任书，要求其内部要建立垂直负责体系和目标责任制。市人口计生委对街道办事处和社区居委会的计生工作目标完成情况实行分类考核。对纯属农村的永安路、紫荆路街道办事处按照农村的考核方案进行；对纯属城区的新华路街道办事处按城区的考核方案进行；对既有农村又有城区的杜甫路、孝义街道办事处分别按两种方案考核，其成绩按照城区和农村所占总人口的比例分别记分，合并后记入总成绩。

四、几点体会

川汇区城区的属地化计生管理体制改革之所以取得一些成绩，我们感到主要得益于以下几个方面：

（一）、领导重视是关键。

由于市委、市政府高度重视，排除阻力，调动各部门、各方面的力量才能推动城区属地化管理机制的进行。为做好属地化管理体制改革工作，市委、市政府专门召开会议，下发文件，明确了各街道办事处的管辖单位和相关部门的职责。市、街道两级财政每年都把城区和流动人口计生经费纳入同级财政预算，足额投入到位，将城区计划生育工作纳入政府目标工作责任制，由过去的计生部门唱独角戏，转为“党政牵头、部门配合、齐抓共管”，[，！]综合治理得以真正落实。

（二）、社区建设是基础。

落实属地化管理与服务机制，关键是发挥社区居委会的作用。只有加强社区计生网络队伍建设和阵地建设，确保社区计生工作经费的到位，积极搭建社区服务平台，才能把城区计生工作融入到社区、服务到社区、落实到社区。

（三）、强化责任是动力。

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在传统的计划经济时代，政府是城市管理的唯一主体，而且在管理的方式和手段上表现为权力控制、行政命令、制度约束是主要手段，如以罚代管、管理的非人性化相当突出；在管理的范围上，偏重于经济建设领域，而很少顾及经济和社会、人与自然的协调发展，导致城市发展财政不足，公共产品和公共服务质量差。随着时代的发展，特别是在经济全球化和信息技术飞速发展的今天，城市已经进入了一个充满经济竞争和社会交换的世界。经济的迅速发展、中产阶级的迅速壮大、城镇化进程中带来的越来越严重的城市问题等，给现代的城市管理带来了巨大的挑战和压力，也暴露出传统的“管理型”城市管理的弱点，迫切要求政府正视现实问题，勇于变革，寻求和探索一种更为有效的城市管理模式。

一、人类对理想的城市管理模式的追求和探索

日益严重的城市问题和错综复杂的城市矛盾，严重影响了城市居民的生活质量的提高和城市的健康发展，寻找一种能够有效解决各种城市问题和矛盾的理想城市管理模式，成了古今中外政府和公众的共同理想和追求。早先一些哲人、智者就对人类这一理想的居所作了各种创造性的想象和理想设计，对此，美国学者刘易斯・芒福德在其《乌托邦系谱》一书中，从柏拉图的理想国到托马斯・莫尔的《乌托邦》以至于20世纪的乌托邦文学，搜寻出24个乌托邦的系谱，考察了人类近几百年来对“理想的城市管理是什么样子”的思考，发现无论是科学家还是文学家，他们对未来理想的城市设想都有一个共同的理念――“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园”，目标是城市和农村协调发展，两者融合为一体。英国学者霍华德是现代城市科学史上的划时代人物，他的《明日的田园城市》创造性的提出了一种新的城市设想即田园城市。所谓“田园城市是为了安排健康的生活和工业而设计的城镇，其规模有可能满足各种生活，它被乡村所包围，全部土地归公众所有或者托人为社区代管。”霍华德的构思将20世纪的城市规划和建设推想到了科学化的高度。1933年，现代建筑国际会议在希腊雅典通过了《雅典》，意味着城市科学在城市建筑学、规划学发展的基础上获得了新进展。《雅典》的重要立论在于城市是居民的生活空间，所以城市规划要以市民为主体，也就是说要以人为规划的主体。从此，现代城市科学开始由近代城市单一规划、设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。到20世纪末，改善城市管理成为一项全球关注的运动。2005年5月，联合国人居中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《关于健康城市管理：规范和框架》的宣言草案，旨在发起一个健全的城市管理全球运动，“该运动的目的是通过改进城市管理而实现包容性城市”。而世界银行在2003年世界发展报告：《变革世界中的可持续发展》强调通过实现良好的城市管理争取城市的最佳功效。该报告认为，良好的城市治理机制应包括以下内容：在利害相关群体之间适当分担责任，协调利益相关者；广泛参与战略规划；从业者与利害相关者之间的有机联系。20世纪90年代以来，随着治理、善治理论的兴起，治理理论所倡导的多主体之间的互动合作，全社会对城市公共事务的参与等日益引起人们的重视和关注，许多国家城市管理改革的基本趋势是走向现代城市治理和善治。于是，构建治理、善治型城市也逐步成为人们探索理想城市管理模式的希望之光。

二、“善治”城市的内涵和特点

20世纪90年代以来，在西方学术界，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍伯・杰索普所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道以至成为一个可以指涉任何事或者毫无意义的时髦词语”。治理理论之所以引起学者们的广泛关注，就在于“治理”与传统的统治不同，传统的管理偏重于运用政府的权威进行单向度的控制，而治理则是一种上下互动的协调过程，它寻求各个主体间的协调；管理的主体是政府，而治理既涉及政府又涉及私人部门；管理依靠正式的规章制度，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系和确立共同的目标来实行对公共事务的管理。当然治理本身也不是万能的，治理也会失效的，那么如何克服治理的失效呢？对此，在治理理论的基础上，不少学者和国际组织提出了“善治”城市的理论。概括的说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最优状态。

治理理论提出的“善治”，作为一种新的管理方式，被越来越多的应用于城市管理实践中，是当前西方各国在城市管理改革中所追求的目标，也是我国城市管理改革的方向选择。结合“善治”理论和我国城市管理的现实情况，对比传统“管理型”的城市管理模式，我们认为“善治城市”应该具有如下的特征：

（1）城市管理职能的转换，从传统的全能型、管制型政府向有限型、服务型政府转变。在传统的城市管理模式下，城市政府充当起整个社会的保姆，城市政府事无巨细，无所不包，政府权力可以不受限制的深入并控制城市社会的全部领域和各个层面，公民社会和非政府组织的活动空间十分有限，作用很小。政府的过度干预不仅使政府管理效率低下，也严重制约了城市社会的活力。而建立服务型政府管理模式就是政府一切工作从服务社会出发，政府社会重管理、重服务，政府除了执行改进经济调节和市场监管职能外，更加注重社会管理和公共服务，注重加强城市基础设施建设，积极发展城市的教育科学文化和社会保障体系，积极引导社会力量参与公共产品和服务的提供，促进城市管理和谐发展。

（2）城市管理主体的多元化。善治理念下的城市管理要求突破政府作为城市治理的唯一主体的传统城市管理模式，积极发展私营组织和志愿机构，培育成熟的公民社会。允许公众参与提供公共服务和城市政府的战略性决策，把由政府独自承担的若干责任由社会和公民分担，由此来提高政府管理效率，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。在这种多元主体参与的治理模式下，“有限政府”是其最突出的特征，政府的作用范围大大缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”，而是在整个社会体系中按照国家和社会的分离、政府与市场边界的划分，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。这是“善治城市”的基本特点，也是“善治城市”的根本特征。

（3）城市管理机制和手段的变革。引发城市管理模式变革最直接的原因便是对城市政府管理有效性的质疑，因而这一变革的主要目的是如何实现城市有效治理。“善治城市”不仅从规模、活动、范围等方面对政府进行深层变革，而且更重要的是从城市管理体制或运行机制等方面对城市公共部门进行深层次的改革，对此，“善治城市”的核心理念是引入私营部门管理模式以改善公共部门的组织和管理绩效。一方面，在城市管理中积极引进私营部门较为成功的管理理念、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多的参与公共事务和公共服务管理，同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的调控和协调作用。

（4）城市管理价值目标的变化。传统的科层式城市管理模式注重于机械性的运用行政权力、命令、手段来管理城市，管理的非人性化相当突出。在管理目标上是对上级负责，为取得上级的满意和嘉奖；而“善治”型的城市管理则主张通过政府与公民和社会的良好合作和互动来有效组织公共资源的供给，满足整个社会的多层次、多元化的需求，其根本目标在于最大限度的提高公共利益。因此，在这一价值目标的指导和驱动下，城市政府能够更加积极、全面、周到的履行职责、提供服务、解决问题。

三、当前我国城市和“善治”的差距

“善治城市”作为一种能有效解决城市社会问题的理想城市管理模式，是当代各种城市管理改革的方向选择。但是，我国目前的城市管理还远没有达到善治的要求，无论是在政府管理层面还是公民参与层面，离善治都有相当的距离。

1、从城市政府管理角度来看：首先，城市政府更习惯于拥有权力，表现为政府管理机制仍然是单向度的自上而下的管理方式，强调的是对社会和公众的监督管理和控制，政府职能仍主要是管制和统治，公共管理和社会服务弱化。比如，在政府管理的记录上，城市政府的城管部门在执法过程中对于那些街头摆摊设点的小贩，他们在处理这些问题时更多的是强制性的要求他们搬迁，是单方面的政府强制行为，而不是通过双方有效的沟通协调、不是通过引导服务的方式来解决城市管理中的问题，为此，在管理的效果上往往表现欠佳。

其次，政府往往把自己看作是公共事务管理的唯一主体，而缺少与私人部门、社会组织和公众进行合作和协调，所以当政府面对越来越多的社会公共事务时，不是让非政府组织和社会团体参与其中发挥作用，而通常是增设机构、扩充公务人员的办法来应对日益繁重的城市管理事务，这又往往造成政府机构膨胀、财政入不敷出、效率低下等一系列问题。显然，这与“善治”所提倡的公众参与和与公众合作的做法相距甚远。

再次，政府较多的强调公民服从政府管理的义务，而很少强调政府对公众和社会的责任，表现在行政管理实践中，政府往往采取强制性的措施片面的要求公众服从政府的安排，听从政府的指挥，政府与公众缺乏一种平等的对话关系。而“善治”政府提倡的是政府的责任性，强调政府机构和政府工作人员在享有权力的同时，必须履行一定的职能和义务，政府必须为公众和社会服务。

2、从公民参与的角度看与善治的差距。一个善治的城市，应该有一个发达的公民社会，因为善治的本质是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公民是否具有参与政府管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促成政府并与政府一道形成公共权威和公共秩序。然而，从我国公民社会的发展现状来看，公民社会的建立和发展无论是现有的制度安排，还是从民间组织的自主性和独立性来看，我国的公民社会的载体非政府组织和民间力量尚处在不够成熟的阶段，在参与政府决策、公共事务，制约政府权力方面没能起到应有的作用。

四、走向“善治”城市管理的途径和对策

1、进一步转变政府职能，限制政府权力，打破政府垄断公共事务和公共服务的局面，并相应的扩大政府的能力，提高政府处理公共事务的效率和效果。政府虽然是正当的城市管理主体，对城市公共事务的管理具有相当的合法性，但并不意味着政府能够有效管理社会生活的方方面面，政府应对许多公共事务的能力不足。所以，一方面，应该进一步转变政府职能，通过制度设计限制政府的权力，把政府职能严格限制在公共产品和公共服务的提供上面，其他政府干不好、不好干的事情转交给社会团体和中介组织处理。另一方面，在限制政府权力的同时，扩张政府的能力，提高政府社会管理和提供公共服务的效率和效能，使政府能有效的满足社会多方面的需求。对此，世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》提出了加强政府能力的三种互相关联的机制，这些机制是：在社会和政府内部实行有效的规则和制约措施，约束政府的随意干预和腐败行为；将政府置于更激烈的竞争之中，不仅在公务员之中进行竞争，而且在公共物品和服务的提供上加强竞争；更多的倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与，使政府更接近人民。

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一、总体要求

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的四中全会、省委十一届七次全会和市委七届八次全会精神，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握共建共治共享的社会治理制度总要求，以解决县域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为突破口，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法治保障、科技支持的社会治理体系。

在全面推进市域社会治理现代化工作中，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发挥法治的引领和规范作用，增强推动高质量发展的能力，依法规划、建设和管理城市，确保我县城市公共环境和基础设施不断完善，公共服务和管理水平持续提升。

二、基本原则

一是坚持党建引领。以提升党员队伍素质为中心，开创“城市守护者”党建品牌，深入推进城市精细化管理，以党建引领市域社会治理，整合各方资源公平公正、务实高效进行城市管理。

二是坚持以人为本。围绕提高城市发展质量，优化干净整洁平安有序城市环境，聚焦全面小康城市品质，科学合理规划，突出时代、地域和民族特色的原则，牢固树立为人民管理城市的理念。

三是坚持依法治理。坚持依法规范、执法为民，坚持行政执法公示制度、执法过程全记录制度、重大执法决定法制审核制度。严格规范公正文明执法，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任。

四是坚持科学管理。明确城市管理执法的领域，具体实施范围，增强城市管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。

五是坚持创新发展。整合城市管理资源，优化管理流程，逐步推行城市管理数字化的原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，以网格化管理、社会化服务为方向，有序推进相关工作。

六是坚持社会共治。制定相关公共政策和管理服务政策，加强公众监督，公开办事内容、程序、制度，主动接受群众监督；坚持开展城镇居民卫生意识教育、环境意识教育和文明意识教育，提高广大居民整体素质。

七是坚持科技创新。为城市治理和决策提供支持，加快推动云、网、端等数字基础科技方式，推进现代信息技术与城市治理、民生服务深度融合结合，提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。

三、总体目标

推动城市管理的数字化、精细化和智慧化，加快推进市域社会治理现代化，城市管理具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，有效的将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，在城市管理方面实现社会治理现代化。

通过全市上下齐心协力，到2022年，基本实现市域社会治理理念、目标、布局、体制、方式、政策、能力现代化。顿利通过中央、省委审核验收，获得“全国市域社会治理现代化试点城市”称号。

四、工作任务

创建试点城市工作任务包括“共性、区域特色、特色和负面清单”四个方面，其中，城建中心共涉及共性工作任务中3个板块、8项重点任务、15项分解任务、23项基本要求：

1.治理体制现代化板块：4项重点任务、6项分解任务、16项基本要求。

2.工作布局现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、3项基本要求。

3.治理方式现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、4项基本要求。

五、实施步骤

创建试点城市历时三年时间(2020年—2022年)，城市建设服务中心按照上级工作部署，积极开展工作，确保创建市域社会治理现代化试点城市工作有序开展。

（一）城市建设服务中心按照《市创建全国首批市域治理现代化试点城市县实施方案》要求，成立市域社会治理现代化工作小组。

（二）是根据《市创建全国首批市域社会治理现代化试点城市县任务分解表》，结合本单位工作职能和特点对实施范围明确的工作事项进行全面的梳理，围绕分解目标任务、加强组织领导、完善工作流程。

（三）是按照落实各项工作措施，全面实施创建，明确责任人和完成时限，切实加强组织领导，组建相应机构或专班，制订工作方案、政策意见和相关配套措施，为全面创建试点城市提供助力。

（四）是严把工作进程，实时掌握工作进展情况，按照任务分解阶段制定的落实措施和思路，全面实施创建，针对创建遇到的问题开展专项调研，遇到难以解决问题要向领导小组办公室及时反映，报领导小组研究解决。

（五）积极配合上级创建试点城市考核办法、工作月调度季通报等制度，根据时间节点形成汇报材料，进行工作汇报；根据上级部门督查检查意见，针对问题和不足及时整改，确保全面完成工作任务。

（六）要根据中央、省委和市委政法委验收办法、评分细则等文件要求，对各项任务完成情况进行全面查漏补缺，就创建试点城市完成情况进行总结、自我考评、材料归档，向领导小组办公室汇报自评得分情况，全面做好迎检准备。

六、保障措施

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时至今日，南京市大城管改革的内涵，已经远远超越了当初单纯的城市管理相对集中行使行政处罚权改革试点工作。其实质是行政管理体制改革的深化，是大部制改革模式的一种探索，由相对集中行使行政处罚权向综合管理逐步推进，将城管从市容市貌、环境卫生管理的狭义范畴扩展到广义范畴，实现城市管理的决策、执行和监督适度分离，旨在推进城市管理法治化建设。

一、南京市大城管改革的特点

2010年4月，南京市全面启动大城管体制改革，市政府根据“三定方案”所确立的各个职能部门的法定职责，对涉及城市管理的15个部门的42项职责，共797项行政权力进行梳理，从实现现代化城市的科学管理目标，将原有的42个职能部门进行整合，调整变动了26个机构，减少了9个正局级机构，将过去有些管理交叉、责任分散的部门实行职能有机统一。撤销市容局、市政公用局、园林局，成立新的城市管理局，同时加挂城市管理行政执法局牌子，并在“三定”方案中明确市城管局负责“承担市城市管理委员会办公室的具体工作”，主要包括市容管理、环境卫生管理、爱国卫生管理、创建国家卫生城市、城市管理综合执法、市政管理、绿化管理和数字城管综合考评八项主要职能，以及城区防汛工作。原市容局所属的城市管理行政执法支队，与原市政、园林的执法队伍合并，升格为南京市城市管理综合行政执法总队，副局级建制。2012年，南京结合多年“大城管”改革实践，制定了作为城市治理“小宪法”的《南京市城市治理条例》，系统性规定了城市治理的主体和范围、城市治理原则、管理体制、公众参与、城市管理事项和城市管理行政执法等内容。至此，南京大城管的框架基本形成，其主要特点如下所述。

（一）打破传统观念，树立起多元主体共同参与为核心的城市治理理念

南京市在多年大城管改革实践中充分认识到：传统的城市管理模式已经不适应现代民主政治的发展，应及时将“以人为本、公众参与、共同治理”的理念引入现代城市治理中，实行政府主导、社会协同、公私合作，提供多样化的利益表达渠道，确保决策执行的顺畅，落实民众权益，有利于秩序稳定和城市发展。因此，南京市在全国率先突破和创新理念，倡导以多元主体共同参与为核心的先进的城市治理理念，在城市管理中重视市场作用、贯彻参与式民主，处理好城市管理与改善民生，处理好公共秩序与公民权利之间的关系，树立“管理与服务相结合、以服务为根本目标”的管理理念，在管理体制中注重社会力量和社会组织的培育，积极发挥事业单位、行业协会、社区、公民的力量，有效弥补政府能力的不足。

（二）规划、建设、管理既分设又联动，优化程序、强化管理

为了深化行政管理体制改革，形成现代意义上的城市管理格局，实现城市管理的决策、执行和监督适度分离，南京市推行的大城管体制采取了规划、建设、管理既分设又联动的模式。从转变政府职能入手，对涉及城市管理的行政权力进行全面梳理，按照“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的要求”，按照规、建、管三个环节进行机构调整和权力配置，进一步明晰规、建、管各部门的权责，充分体现权力制衡与综合协调，整合资源、优化程序、强化管理。

（三）设立城市治理委员会，构建高位领导、综合协调机制

为进一步完善城市管理体制，提升城市综合管理水平，南京市设立了城市治理委员会，由市人民政府及其城市管理相关部门负责人、专家、市民代表、社会组织等共同组成。城市治理委员会的设置，意味着高位领导、协调和监督平台的建立，有利于解决涉及城市管理各职能部门之间职责不清、管理交叉、工作缺位、监督乏力、协调不够等客观问题。

（四）构建“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，寓城市管理于社会创新之中

1.“以块为主、属地管理、区总负责”的分级管理体制。“两级政府”是指市、区县级政府及部门；“三级管理”是指市、区县、街道或乡镇三个层级进行城市管理。南京市政府及相关部门，主要负责对各区实施指导、监督、协调和考核，以及重大项目的审批和重大案件的查处；其他事项按照“属地管理、重心下移、费随事移、责权统一”的原则，下放到区县。各区县政府及责任部门按属地管理的原则负责本辖区的城市管理工作，会同街道、镇政府做好辖区内的日常巡查、执法工作。同时授予街道部分城市管理执法权，向街道下放权力，下移管理重心，提高管理执法效率。将街道和镇作为城市管理的主阵地、主力军，按照守土有责的原则强化日常管理，协同各行业主管部门做好环卫、市政、绿化、物管等工作，并指导社区（居委会、村委会）发挥自治的优势，开展社区管理和爱国卫生工作；各区执法大队向街道派驻执法中队，实行区、街双重管理，中队队员则分别挂钩到社区，实行城管服务进社区。社区（居委会、村委会）主要承担着宣传、教育、劝阻、制止和举报工作。

2.“网格化”管理体制。南京市在市、区县、街道和镇、社区（居委会、村委会）建立对口管理、网格管理的“四级网络”立体模块。江南八区原则上以社区为单位，划定了389个数字化管理网格，将公安、街道城管干部、城管执法队员、协管员、环卫个人以及社区工作者、城管志愿者等力量按职能进行整合，构建既各自分工、各有侧重，又互相支持、互通信息的管理体系，形成了管理合力。若干个网格组成片区，实行片长负责制，每个管理者都有具体的任务分工、监督办法和考核标准，确保能在第一时间发现存在问题的环节，找到相关责任人；实行责任倒逼机制，并依据相关规定实施奖罚，促进问题整改。

（五）构建信息网络平台，营造公众参与机制，推进政府职能部门阳光运行

1.南京市以数字化城管平台为依托，将涉及城市管理物化的管理事项作为监管内容，实行全方位、跨部门的联合监管。数字城管在13个区县和18个市级主管部门设置了数字信息终端，实现了城市管理信息的对接和联动。

2.整合市民投诉举报热线。为方便市民投诉举报，南京市整合原有的市政、市容投诉电话，正式开通12319服务市民热线，作为市政府12345呼叫中心的二级平台，对市民各类诉求逐一进行登记、交办、回复。将涉及城市管理举报投诉的办理情况计入考评得分，对反复举报并长期未解决的问题增加考评权重。

3.通过城市管理局门户网站公布城管相关信息，并建立了紫金城管论坛，接受网络问政和网民监督。市城管局定期通过媒体城市管理的重点信息，公布城管动态，发动市民参与，接受社会监督。在群众中挑选热心公益的人做信息采集员深入全市街道、社区、公园、广场、农贸市场等公共场所查找问题，以照片形式反馈，限期及时整改。

4.积极推进政府部门权力阳光运行体系构建工作，积极构建信息化网络平台。南京市民除了参加听证会、行业协会座谈会，还可以直接通过权力阳光运行平台参与城市管理，监督政府工作流程，促进执法公开透明，体现了行政的民主性。同时，在全市范围内开展了丰富多彩、形式各异的民意调查活动、政风行风评议活动、万人评议行政机关活动、“向人民汇报”、“走进直播间”等群众监督互动活动，通过公众参与、“官民对话”，共同探讨城市管理中的热点、难点问题，加大城管宣传力度，完善城管工作格局。

二、南京市大城管改革的成效

随着南京市大城管改革的深入，城市管理水平、执法水平明显提升，城市生活质量和文明程度明显提升，全社会法治意识明显提升。这一改革举措取得了显著成效。

（一）制定城市管理的一系列地方立法，奠定了法治化管理的制度基础

2000年以来，南京市先后在城市规划管理、城市公共环境管理、城市公共基础设施管理、城市公共空间管理、城市公共秩序管理、城市应急管理等方面出台了100多部地方性法规和地方政府规章。《南京市城市治理条例》更是在归纳和总结城市管理的基本理念及发展规律的基础上，对城市治理的主体和范围、城市治理原则、管理体制、公众参与、城市管理事项、城市管理行政执法等作出了系统性规定。这些地方立法紧扣城市管理创新，解决城市发展和民生的实际问题，为南京市的城市管理提供了制度依据和立法支撑，有效改善了以往部分领域立法、修法滞后导致的管理缺位和法律规定存在交叉导致的多头执法现象，使城市管理日趋规范化、法治化。

（二）加强城市管理的制度建设，增强管理力度和效率

近年来，南京市对涉及城市管理的若干项行政权力，逐项进行了主体、事项、流程的确认及转移行使，重新编制外部流程、内部流程，细化行政处罚自由裁量权基准，加强重大行政处罚备案审查工作。在城市管理中，南京市坚持依法行政年度工作计划和工作报告制度；全力打造便捷高效的行政审批制度；完善城市管理的行政决策程序制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为城市管理重大决策的必经程序，保证行政决策合法、科学、民主。南京市着重强化行政执法监督的前期指导、中期服务、后期监督功能，突出新主体、新立法、新情况和三年“零”处罚单位的执法规范化建设；建立案件投诉举报制度；重点推进玄武湖公园、旅游执法支队等新授权和新建单位执法制度完善；认真落实依法行政考核制度。此外，在城市管理执法队伍建设中，南京市坚持学习培训制度，落实领导干部学法制度和依法行政知识培训计划，加强督促检查；坚持评比竞赛制度，有针对性地开展“秦淮杯”城管创优、队伍执法“三学三比”等活动；坚持严考重奖制度，逐级对执法队员、门前三包协管员、保洁员三支队伍的管理绩效进行严格考核，对成绩突出的实施“重奖”。

（三）科学精简机构和整合部门职能，优化了政府机构和运行机制

2010年南京市市委十一届六次全体扩大会议上，明确提出把城市管理工作与经济工作放在同等重要的位置，并以市政府的名义先后出台了《关于加强街巷环境卫生管理工作的意见》和《关于组建南京市“门前三包”协管员队伍的实施方案》，初步确立了城市管理工作在城市工作中的基础性地位。南京市对政府各部门职能进行了全面梳理，进行机构精简和科学整合，在一定程度上缓解了以往部门职责重叠、交叉等问题，优化了政府机构和运行机制，提高了行政效率和管理水平，基本上做到了一事一部门管理。

（四）城市管理体制机制不断创新，提升了城市管理的整体水平

随着管理重心的逐步下移，区、街的管理积极性被全面调动，在管理体制和机制上不断创新。鼓楼区搭建了“数字化城管”平台；玄武区积极推行“一家管、两班运、三清扫、全天保”的环卫保洁机制；建邺区在河西新城区率先实施“公交式巡逻”。同时，近年来南京市以几项重大创建活动和承办十运会、2014年青奥会为载体，开展了声势浩大的环境综合整治工作，在短时间内实现了城市环境的明显改观，群众满意程度明显提高。

（五）城市管理重心下移和公众参与，推动了社区民主自治和公民社会建设

近年来南京市在城市管理中将政府主导与公众参与有机结合在一起，在一定程度上促进了社区民主自治的良性发展，也促进了公民社会的发育。《南京市治理条例》在第二章专章规定了“公众参与治理”， 明确了公众参与的方式、程序和效力，第19条还明确要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”。

三、南京市大城管改革的不足

行政管理体制改革是综合配套的社会系统工程，而城市管理也是城市建设和发展的永恒主题，是形成城市核心竞争力的重要因素。南京市的大城管体制改革尚在探索阶段，虽已取得一定成效，但在制度设计及其落实方面尚有不足。

（一）大城管体制亟需完善

大城管体制确立后，有的机构虽然划归到一起，但融合程度不到位，尚处于“磨合期”；有的改革由于权力关系的制约而推迟，个别部门对撤并其下属系统的机构施加压力，导致改革进程放缓。而有的改革方案还有待于实践检验。

1.机构设置的科学性、合理性还有待提高

实践中，长期以来行政部门决策与执行不分的惯性对大城管改革形成了强大阻力。比较突出的是市旅游园林局，其职能整合有利于拉动南京市旅游业的发展，实现“大旅游”的战略目标。但是，将有生命的城市绿化部分交给不同部门来履行职能，管养效果却大打折扣。景区、窗口地区执法边界也不清晰，善待厘清。

2.队伍管理体制不顺

目前南京市的城市道路和设施建设由城建委和城建集团负责，按“三定方案”要求，建成后应及时移交城管部门清扫管养。但实际工作中还存在移交不及时、不彻底的问题。如近年来建设的大量桥梁、高架、隧道等，建成后的管养、清扫也直接由城建集团指定公司负责，没有移交所属区环卫、市政部门。这些公司往往技术力量不足、管理标准不高、保洁管养质量比较差，平时考核中发现大量问题，影响了城市管理质量。

3.改革改制尚未完全到位

2004年，按照省市统一部署，南京市全面展开事改企工作，市编制委员会发文，撤销了市容的两个局直属单位和江南八区环卫所，市政的三个直属单位和江南八区市政所，以及江南八区园林所的事业编制。目前各区环卫所既不是事业单位，也不是企业，符合国家退休条件的老环卫职工不能办理退休手续，农民保洁工无法签订用工合同。在市政园林改制上，各区也不统一，有的成立综合养护所，有的改为民营企业，有的还没有进行改制。市政所属三个直属单位取消了事业编制，成立国有独资有限责任公司，还加挂了市政设施养护处的牌子，承担事业托管职能，实施特许经营，改制没有完全到位。

（二）现有机制存在不足

1.执法保障机制不到位

一是城管经费保障渠道不顺、标准偏低。南京市大城管改革的基本指导思想是贯彻一事一部门原则，建管分开、费随事转。但在执行中，由于上级主管部门的“条条式管理”，导致没能按照建管分开原则来彻底调整城管经费拨付渠道，划分建管职能。目前，南京市城管局没有独立的财政户头，经费主要依赖于城市维护费，由住建委根据管理任务实施划拨。这种投入机制与日益繁重的管理任务、日渐提升的管理标准相比，差距明显，且不利于管理工作的开展。面对应急性的任务、突击性的项目，部门仍需要先申请立项再经住建委审核后方可拨付经费，这种工作程序很难保证行政效率。同时，南京市虽然实现了管理重心下移，但在调整下放事权、事务的同时，却没有一并下放相应保障经费，以确保区级政府有钱管事、有权办事、有人理事。

二是执法人员编制不足，执法力量得不到保障。国务院在《推进相对集中行政处罚权工作的意见》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件中明确要求：集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。但目前南京市机构编制委员会办公室审定的“三定方案”在机构调整、职能划分、编制配备上还存在明显不足，有的规定与法律法规的规定也不一致，与上位法的衔接不够。尤其是人员编制的配备，还没有完全跟上大城管体制改革的步伐，市城管局、市文广新局等部门的执法人员编制都明显不足。各部门、各区、街道只好大量聘用协管人员来辅助执法。但协管人员不具有执法主体资格，且大部分素质不高，执法理念、方式都还处于较低水平，成为规范执法的一大难题。

2.执法监督机制仍不健全

大城管扩大和集中了城市管理的各项权力，相应地，监督难度也随之上升。如前所述，虽然南京市监督形式丰富，民众参与途径多样，重大执法活动和领导干部党政监督有力，内部层级考评机制初见成效，但常规化的监督措施较少，监督力度远远不够。监督的重点还没有及时转向权力机关的监督、司法机关的监督、媒体的监督和社会公众的监督上，也没有建立起针对城市治理委员会的绩效测评机制。

篇5

一、领导重视，组织到位

及时调整了建设和谐平安和社会管理综合治理工作领导小组，由局长担任组长，其他局领导担任副组长，领导小组成员由各部门主要负责人组成，领导小组下设办公室，并指定专人负责日常具体工作，结合城市管理工作实际，制定了《城管局2014年建设和谐平安和开展综治活动工作要点》，召开了全体干部职工大会，认真学习了全政法工作会议精神以及综治委有关综治工作的文件精神，使全体干部职工明确了这两项活动的意义、目标、内容，统一了思想认识，夯实了思想基础。

二、注重宣传，广泛发动

在开展建设和谐平安和综治工作的过程中，我局不断强化宣传教育，积极开展形式多样的教育活动，通过板报、宣传栏等形式来重点宣传创建和谐平安和综合治理的意义目标，提高全局干部职工对这两项工作的认识，为创建和谐平安和综合治理活动的开展奠定了良好的思想基础，为实现活动目标起到了事半功倍的作用。

三、加强校园周边环境整治

1、安排专人重点整治一小、二小、三中、四小、城幼儿园等校园周边环境，规范校园周边摊贩占道经营、摩托车乱停乱放问题，保证校园道路畅通，消除学生出行的安全隐患。

2、三小路段道路：老建设西路改造工程已完成工程量的100%，现工程已验收完毕，将方便学生正常安全往返学校，消除出行安全隐患。

四、完善城市管理和服务指挥中心建设

为了进一步发挥城市管理和服务指挥中心在建设品质城市中的综合协调作用，我们将指挥中心作为社会管理创新项目加以完善。一是加大了宣传力度。开展各种形式的宣传活动，使群众能熟记城市管理服务热线号码，方便群众使用指挥中心服务平台，为下一步实施数字化城管奠定基础。二是强化了调度。对于情况复杂的群众投诉，由分管指挥中心的领导亲自协调调度，保证问题能得到妥善解决。累计收到群众投诉、来访和咨询1199件，已办结1188件，正在办理11件，办结率为98%，从对办结事项回访情况来看，满意率为99%，群众对城市管理和指挥中心给予了比较充分的信任。

五、妥善处理群众上访，积极关注民生

做到专人接听电话，强化办理责任，落实办理措施。累计回复网上104件，答复群众来信来访22件，处理城市管理和服务指挥中心件96件。

六、做好应急维稳，提高应急处理能力

组建了一支30人的应急维稳队伍，快速反应，迅速处理突发事件。累计出动民兵应急队伍300余人次，前往历市镇、岭北镇扑救山火。

篇6

根据会议安排,我就市容环境管理和城市建设工作讲两个问题。

一、20*年市容环境管理和城市建设工作的简要回顾

20*年，我区市容环境管理和城市建设紧紧围绕“营造一流现代服务环境”的工作目标，以落实“中提升”战略和新一轮全国文明城市创建为主线，群策群力，攻坚克难，奋发进取，开拓创新，较好地完成了年初确定的各项目标任务，全区市容环境管理和城市建设呈现了重点推进、整体提升的良好态势。

（一）城市建设取得新成果。以完善城区功能为目标，加快拆迁工作进度，大力推进城市基础设施和重大项目建设，城市建设步伐进一步加快。一是功能性板块和重大项目建设进展顺利。和义大道滨江休闲区一期万豪国际大酒店顺利开业，二期商业中心项目基本建成。天一广场党员服务中心、月湖盛园、环球中心等一批重点项目加速推进。科技创业大厦、银泰国际、银亿时代广场、泛亚国际等商务楼宇基本建成。海上茶路纪念广场建设进展顺利。认真做好南站区域改扩建工程、青林湾学校等项目的前期工作。二是城市基础设施建设扎实推进。完成了民通街、铁路职工限价房北侧道路、海曙环卫车队二期、全祖望墓园修缮等工程的建设。区“建筑装潢垃圾中转站”项目有序推进。完成了8.3万平方米道路的改造修整。启动了中医院南侧道路、粮丰街延伸段、段塘西路等项目的建设。海曙实验学校北侧道路、市中医院北侧道路、泛亚国际北侧道路、南苑街西延、看经路等项目和双杨垃圾中转站项目的前期工作有序推进。三是城市拆迁和旧村改造成效明显。完成了鄞奉路一期首批、莲桥街等地块拆迁工作，五金交电地块完成土地出让，顺利完成了洪塘安置房抽签定位工作。全面启动了新一轮重点区块拆迁工作。完成了胜丰村、吴家村的拆迁工作和新星村的改造安置工作，双杨村拆迁签约全部完成。胜丰村、吴家村的安置房建设进展顺利。积极做好“五路四桥”工程、机场快速干道等重点项目的拆迁配合工作。

（二）城市管理迈出新步伐。紧紧围绕“长效、精细、互动”的城市管理理念，以新一轮全国文明城市创建为载体，创新机制，强化管理，全面提升城市管理水平。一是市容环境管理水平不断提高。全面推行市容秩序网格式目标管理和路段分级管理，以集约化、网格化管理为载体，深化高峰时段定点定人定岗、24小时巡查管理、错时管理等制度，延伸市容秩序管理触角，提高管理成效。加大对无证设摊、占道经营、乱张贴乱涂写乱刻画等违章行为的查处力度，严格控制限乞区、主要道路、重点地段的无序乞讨。坚持堵疏结合与群众参与相结合，积极探索公众参与市容环境管理的有效途径，推行社区便民服务规范化管理，设置社区便民服务摊点191个；新增临时停车位3281个。二是“数字城管”系统全面运行。初步建成了覆盖全区、具有海曙特色的数字化城市管理平台，并于8月份投入了试运行。“数字城管”系统平台的应用，改变了传统的城市管理模式，优化了城市管理流程，为及时发现、处置和解决各类问题提供了保障。三是城市管理综合执法力度进一步加大。开展对重点敏感区域和菜市场周边无证“早市”的集中整治，强化49家洗车场点和渣土清运的规范管理和整顿，加强对新街、灵桥小区等重点复杂区域和城中村、城乡结合部、老旧居住区等薄弱区域的整治。开展了新一轮餐厨垃圾委托收运合同签订工作，全区餐厨垃圾签约收运覆盖率达到95%以上。启动了餐饮行业污水（含油）专项治理工作，确定了首批105个治理单位。成立交警城管联络室，加强城管与公安、法院、交警部门之间的配合和互动，城管执法的强制力、威慑力进一步增强。四是生态环境进一步优化。开展园林绿化设施的普查及整修改造工作，完成了新芝公园、药行街、环城西路北段道路绿地的景观改造和中宪、梅园紫金等6个小区的绿化升级改造工作。对信谊等小区实施污水管网改造，王家桥河、护城河截污工程如期完工。完成了约2000亩的内河养殖业清理工作。全面开展再生资源“回收网点进社区”工作，规范运营管理，健全考核监管机制，提高了再生资源回收规范化水平。

（三）住房保障工作再上新台阶。不断完善住房保障体系，成立了区住房保障管理中心和区经济适用房建设管理办公室，住房保障工作实现持续拓展和深化。一是保障性住房政策全面落实。在全市率先启动了廉租住房保障扩面工作，实行“随时申请、集中审批、及时保障”，实现廉租住房“应保尽保”。全年共投入资金290万元，为1501户家庭提供了租金补贴、租金减免、实物配租等形式的廉租住房保障。按照“公开、公平、公正”的原则，圆满完成了普通（限价）商品住房的申购工作，产生准购家庭1211户，准购户数占到市三区总数的48.4%。二是保障性项目建设全面推进。完成了我市首批采取增配改善方式的非成套房改造项目，解放南路18弄1号和孙文英小学扩建地块改造工程通过竣工验收。全面启动了月湖西区一期、南郊路、厂堂街、横河街等8个非成套房改造地块的拆迁工作。徐家漕庙洪家地块经济适用房项目已于12月开工建设，建筑面积达7.8万平方米。三是物业管理工作不断深化。成立了全市首个小区物业管理议事会，街道物业管理服务站投入运行，“政府扶持、市场运作、业主自治”的老小区长效管理模式有效运作。启动了第二轮老小区整治工作，首批106.3万平方米整治项目通过综合验收，完成了6.8万户居民的天然气管网增设。

过去一年，面对市容环境管理和城市建设的艰巨任务，全区上下一盘棋，拧成一股绳，攻坚克难、创新进取，做到了重点突出，措施扎实、成效显著，有力地推进了各项工作的深入开展和整体提升。20*年，我区获得了全市实施“中提升”战略先进单位、全市住房保障工作先进单位等荣誉称号，取得了市对区城市管理年度考核继续保持总评全市第一，并在行政执法、园林绿化、市容环卫、市政管理等四个行业竞赛中夺得三个第一的好成绩。这些成绩的取得是区委着眼大局、科学决策、正确领导的结果，是全区上下干部群众服务大局、齐心协力、扎实工作的结果，更是我们直接从事市容环境管理和城市建设工作的同志们辛勤付出的成果。借此机会，我代表区委、区政府向所有关心、支持我区市容环境管理和城市建设工作的各位同志表示衷心感谢，向奋斗在城市管理建设一线的同志们致以崇高的敬意！

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到当前工作的困难和问题，主要表现在：拆迁工作和城市功能提升的任务仍然十分艰巨；城市管理的理念与方法尚未能完全适应现代化中心城区发展的要求；城市管理水平与市民的期盼尚有一定差距；城市管理中的效能有待于进一步提高等。这些都需要引起我们高度重视，并在今后的工作中努力加以改进和解决。

二、2009年市容环境管理和城市建设的指导思想和主要任务

2009年是学习实践科学发展观活动全面开展之年，也是我区加快实施“中提升”战略、保增长促发展的的关键之年。新形势、新任务对市容环境管理和城市建设工作提出了新的更高的要求。一是当前宏观经济形势要求我们更快地推进城市建设进程。加快拆迁进度、推进重大项目建设已成为扩大内需、保持经济持续增长的重要动力。这就要求我们以更大的力度、更快的速度推进拆迁工作和功能性板块开发，争取在最短的时间内完善城市基础设施，提升城市功能，创造更多的有效需求。二是以人为本的执政理念要求我们更好地改善和保障民生。改善和保障民生是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求和重要基础，是各级党委、政府的重大政治责任。非成套房改造、旧村改造、老小区整治、住房保障、市容环境管理、人居环境优化等都是干部群众最关心、最直接、最现实的民生工程。这就要求我们以更扎实的举措、最人性化的方式推进民生工程的实施，切实解决群众关心的热点难点问题，努力提高群众生活质量。三是城市（区）之间日趋激烈的竞争态势要求我们更深地推进城市管理改革创新。城市管理日益成为城市（区）综合竞争力的重要组成部分，成为保障城市可持续发展、提高城市生活品质的重要因素。随着杭州湾跨海大桥建成通车、长三角一体化政策的出台和全市“中提升”战略的加快实施，城市（区）之间的竞争将更加激烈、更加直接。这就要求我们以更新的理念，从更高的起点，深入推进城市管理的改革与创新，全面提升城市管理水平，让城市管理成为赢得区域竞争的核心竞争力。

今年我区市容环境管理和城市建设工作的指导思想是：以科学发展观为统领，认真贯彻区委七届六次全体扩大会议精神，深入实施“中提升”战略，突出项目建设、民生保障、品质打造三大重点，切实加大城市建设和住房保障工程推进力度，不断提升城市管理水平，为全面建设和谐发展的现代化中心城区作出新的更大贡献。

按照上述指导思想，今年我们要重点做好五方面工作：

（一）以项目建设为抓手，进一步加大城市建设力度。紧紧围绕“中提升”战略，切实按照市委、市政府实施重大项目会战攻坚的总体部署，强化工作措施，加快推进功能性板块和重点项目建设。一是全面启动新一轮城市大拆迁。全区上下必须认真贯彻全区拆迁工作动员大会的各项要求，进一步坚定信心，振奋精神，充分运用拆迁政策新优势，举全区之力打好新一轮拆迁工作攻坚战。今年拆迁工作任务主要包括重点区块拆迁、旧村改造、南站区域改扩建工程和市轨道交通一号线一期工程涉及的拆迁工作。其中重点区块拆迁包括月湖西区一期、鄞奉路一期二批、南郊路、横河街、厂堂街等5个项目，拆迁面积31.27万平方米，要求在年内基本完成拆迁任务；新一轮旧村改造共涉及联丰（含周江岸）、西成、后孙等3个村，也要求在年内完成；市轨道交通一号线一期工程涉及市府站、大卿桥站、控制中心和望春变电所，以及望春桥村的拆迁。此外，还要完成镇明巷、孝闻街、章耆巷、车轿变、和义路道路扩建等相关项目的拆迁工作。二要大力推进功能性板块和重大项目建设。尽快完成新星商业中心、鄞奉路一期首批、莲桥街等地块的土地出让工作，促使部分项目开工建设。加快推进月湖盛园项目建设，争取年底前主体工程结顶。加快完成科创大厦的竣工验收，确保在2月份投入使用。加快天一广场党员服务中心建设进度，力争在6月底前投入使用。积极协调推进重点商务楼宇项目，促使银亿时代广场、银泰国际、环球中心等一批高档商务楼宇及早竣工并投入使用。抓紧做好青林湾学校、海曙文体中心、广济中心小学广济街校区扩建等项目前期工作，确保尽早开工建设。积极配合市里做好通途路西延、南站区域改扩建工程、机场快速通道互通立交桥、市轨道交通一号线一期工程、杭甬铁路平改交工程、甬台温铁路等重点工程建设。配合做好蓝天健身中心、天一书库等项目前期工作，协助实施外事学校迁建，协调推进第一医院、妇儿医院、咏归菜市场等项目建设。三要加快城市基础设施改造和旧村改造步伐。完成粮丰街、市中医院南侧道路、泛亚国际南侧道路、庙洪路二期道路、海曙实验学校北侧道路的建设。尽早完成丽园南路和气象路二期的拆迁工作，力争下半年开工建设，在年底前完成主体工程。加快市中医院北侧道路、泛亚国际北侧道路、灵江花苑周边道路等项目的前期工作，争取早日动工。双杨垃圾中转站项目力争年底前基本建成。继续推进新典路西延、南苑街西延、看经路等次干道路项目的前期工作。积极推进电网建设，加快实施220KV澄浪变和110KV车轿变等项目。尽快启动联丰、西成、双杨等旧村改造项目，加快推进吴家、胜丰、双杨等安置房建设。

（二）以改善民生为重点，进一步加大保障性住房建设力度。保障性住房建设是改善民生的重要任务。要加大保障性住房建设力度，扩大保障性住房受益面，切实解决低收入家庭的住房困难。一要进一步拓展多层次、全方位的住房保障体系。认真履行市向区下移的住房保障职能，逐步构建以廉租住房、经济适用房、经济租赁住房为主体，以限价房为补充的多层次、全方位的住房保障体系。将廉租住房的保障对象扩大到低于城镇居民人均可支配收入45%且人均住房建筑面积小于18平方米的家庭，预计扩面后新增受益家庭300户，累计受益家庭达1800户。二要切实加大保障性住房建设力度。加快推进徐家漕庙洪家地块经济适用房、青林湾二期安置房和蒲家经济适用房等项目的建设，其中徐家漕庙洪家地块经济适用房项目、青林湾二期安置房项目力争在年底前基本建成，蒲家经济适用房项目力争在下半年开工建设。扎实推进非成套房改造工作，确保完成8.7万平方米的拆迁改造和1.3万平方米的增配改善改造任务。三要扎实推进老小区改造工程。计划完成11个小区、97万平方米的老小区整治工作，努力打造老小区整治精品工程，进一步改善老住宅小区居住环境。

（三）以品质城区为目标，进一步提升城市管理水平。积极探索和完善城市管理工作的新机制、新载体，深化城市管理内涵，提高城市管理效能，全面提升城市管理水平。一要推进文明示范街区（路段）建设。扎实开展天一广场、中山东路、解放北路等区域和路段的城市管理文明示范创建活动，建立市、区、街道三级文明示范街区（路段），通过精细管理、文明引导、严格执法，努力做到“街容卫生整洁、市政设施完好、道路绿化美观、各类设置有序、店面经营文明”，切实发挥文明街区（路段）的示范引导作用。二要有效发挥“数字城管”和标准化管理模式作用。充分发挥“数字城管”系统的作用，坚持以解决实际问题为导向，以发现及时、处置快速、解决有效、监督有力为核心，着力完善“数字城管”系统的运行机制，实现城市管理的流程再造，进一步提高城市管理的效率与质量。推行ISO9001服务质量管理体系，探索建立制度化、标准化、规范化的城市管理内部运行机制，努力破解城市管理“瓶颈”。三要积极探索城市管理的公众参与机制。试行城市管理重大事项市民群众听证和公示制度，不断拓宽城市管理公众参与、社会协同的渠道。发挥城管义工协会等作用，积极营造人人参与城市管理的良好氛围。

（四）以生态建设为载体，进一步改善城区人居环境。按照资源节约型、环境友好型的可持续发展要求，加大生态建设力度，提高物业管理水平，努力打造和谐舒适、整洁有序的人居环境。一要抓好国家园林城市复查迎检工作。对照迎检标准，全面开展绿化设施普查和整改，加强绿化监管。要开展园林绿化升级改造，完成环城西路南段、中山东路的绿化升级改造和段塘绿地、胜丰公园等7个中心地块的绿化提升项目。要推进城区内河整治工作，切实抓好庙后河、泗港河、新星河、沈家河、马家漕、庙前河等6条河道的整治，提升河道景观档次。二要抓好再生资源回收管理工作。加强对再生资源回收网点规范化运营的管理，健全回收网点考核监管机制，依法取缔无证收运行为，提升再生资源回收管理水平。要按照减量化、无害化、资源化的要求，全面启动餐饮企业（含油）污水治理，加强餐厨垃圾的整治与管理，巩固提高资源化利用水平。三要抓好物业管理工作。全面贯彻落实《宁波市住宅小区物业管理条例》，发挥街道物业管理服务站作用，深化物业管理的各项举措，构建“数字物业”网络体系，开设81890物业管理报修平台。要认真研究、积极破解老小区物业管理中的共性问题，提高物业管理水平。

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一、指导思想

全面贯彻关于城市管理与社会治理系列重要讲话精神和中央城市工作会议精神，落实党的四中、五中全会安排部署，践行“城市管理要像绣花一样精细”工作要求，创新体制机制，完善治理举措，补齐设施短板，治理城市顽疾，围绕“整齐、有序、靓丽”的城市精细化管理目标，助推文明城市创建。

二、工作原则

标本兼治。针对城市管理粗放的薄弱环节，探索研究城市管理长效管护机制，从细微处着手，从具体点发力，逐步推动城市管理向精细化、智能化转变，着力消除城市管理的死角盲区。

坚持长效。以“功夫下在平时”作为行动原则，杜绝临时“抱佛脚”、突击迎检的被动做法，进一步提高管理标准，持续发力，精准施策，久久为功。

网格定责。固定管理网格、管理标准、具体责任人，推行“网格长”制、街长制、路长制。探索建立“巡、管、督”结合的新型模式，将监督考核融入到日常工作的各个方面。

三、工作目标

按照“一年见成效，两年上台阶，三年提品质”的工作安排，用三年时间递进提高城市精细化管理水平，最终达到创建国家级文明城市涉项考核标准。营造“洁净、整齐、有序、绿色、美丽”的城市环境。

（一）2021年，统筹谋划，强力推进。对照创城标准，细化行动方案，全面排查、建立台账、明确责任、销号管理。年底前完成50%以上主次干道整治任务，根据测评标准，创建以益津路、温泉西道、天祥路、裕华道为闭合区域的“美丽街区”、打造迎宾道（朝阳路-东环路）“精品街道”，完成兴华路北段精品路段建设任务。完成综合服务平台基础设施建设工作。

（二）2022年，持续整治，提档升级。打响市容环境面貌“脏、乱、差”现象总体战，大力提升城市环境面貌，年底前完成全部主次干道和重要节点整治任务，完成综合服务平台整体建设和对接工作。

（三）2023年，健全机制，长效监管。推动市容环境整治向背街小巷、城市社区、城乡结合部延伸，完成整治任务，消除“脏、乱、差”现象，城市管理现代化水平不断提升，城市容貌基本达到“洁净、整齐、有序、绿色、美丽”要求。

四、主要任务

（一）严格遵循标准，找准抓好精细化管理细节问题

各大队、各中队要吃准、吃透《省城市精细化管理标准》，本着“摁着葫芦抠籽”的态度，对街道景观环境、户外广告牌匾、城市停车、违建治理、施工现场管理、数字化城市管理等涉项内容逐条对照，结合自身职责分别制定切实可行的工作方案，倒排工期确保收到预期效果。

责任部门：市容一、二大队、乡镇执法大队、规划大队、大气污染防治大队

（二）强化平台建设，促进城市管理向智能化转变

按照“省级引导，市县落实，逐级对接，互联互通”的原则，建设我省城市管理服务平台，健全相关建设管理评价标准、规范等，加强平台数据采集、分析、服务、指挥、监督等功能，探索实践城市信息模型（CIM）、城市管理二维码、“互联网+”等应用，全方位优化城市运行管理。有序推进城市管理信息化水平提升，加快拓展升级数字城管（智慧城管）平台功能，强化城市管理属地网格化载体作用，推进多部门网格化管理“多网合一”，探索建立城市基础设施微小破损、缺失问题和城市管理微小违法行为的“双微”快速处置机制，助推城市管理由数字化向智能化转变，推动城市管理质量与效能“双提升”。

责任部门：数字城管中心、数字巡管大队

（三）街容街貌整治提升，打造“整齐城市”

一是深化提升广告牌匾整治水平。高标准修订完善城市广告牌匾设置导则、管理办法，强化重点巡查和全面排查相结合的工作方式，抓好存量治理和增量规范工作，巩固城市广告牌匾整治成果，健全城市广告牌匾长效动态监管机制。及时清理城市非法小广告。二是开展城市家具专项治理。清理影响市容市貌的亭、棚和破旧城市家具，规范设置各类道路指示标识、路铭牌等，清晰施划道路标识标线。三是加强街道两侧立面空间管控。定期清洗、粉刷、修补沿街建（构）筑物外立面，加大沿街建（构）筑物立面、桥梁、城市家具、道路设施、广告牌匾、沿街亮化等功能载体管养力度。

责任部门：市容执法一、二大队、乡镇执法大队、政策法规室

（四）城市秩序清理整顿，打造“有序城市”

一是开展影响市容环境的私搭乱建、垃圾乱倒、污水乱排、杂物乱堆、摊点乱摆、绿化乱毁、广告乱设、道路乱挖、车辆乱停、线路乱拉“十乱”整治，严厉打击出店经营、占道餐饮和露天烧烤等行为，极力消除市容环境脏乱频发现象。二是加大占道经营整治力度。按照“疏堵结合、因地制宜、方便群众”的原则开展疏导整治，开展马路市场退路进店（市）行动，加强临时便民市场、早夜市和流动摊贩管理，全面取缔占道经营、店外经营和占路市场，杜绝市场外溢和脏乱差等现象。三是规范停车秩序。增加临时停车位5000个，公共停车场增加到20处以上。缓解车辆停放供需紧张问题。四是强化施工工地管理，施工噪声查处到位、工地围挡100%达标。依托科技手段强化渣土运输监管，完善城市道路开挖管理机制，强化巡查力度，着力完善事前、事中、事后全环节监管。

责任部门：市容一、二大队、乡镇执法大队、规划大队、开发区大队、办公室、政策法规室

（五）以志愿服务活动为平台，弘扬志愿精神，有力补充执法空隙

制定年度志愿服务活动方案，保持活动的常态化。调动全体职工工作积极性，大力弘扬、倡导志愿服务精神，不定期组织开展志愿服务活动，紧紧围绕我局工作职能，清除乱贴乱画、劝导商户落实“门前三包”、引导交通秩序，规范店外乱停乱放，协助执法人员做好执法工作，为我市争创文明城市贡献力量。

责任部门：办公室、人事督查室、政策法规室、党务宣教室、数字城管中心、数字巡管大队、市容、大气防治、规划各大队、中队

五、保障措施

（一）强化组织领导，完善体制机制

创城工作点多面广，涵盖我局工作的全部内容。因此要强化组织领导，成立以党组书记、局长任组成，班子成员为副组长，各部门负责人为成员的领导小组。统一调度、协调解决创城工作的各项问题，推进工作落实。各部门要各司其职，对照城市精细化管理标准要求，进一步细化门前三包治理、违建拆除、综合平台升级、广告牌匾改造、停车秩序治理等专项行动方案，全面安排部署，有序推进创城工作。加强城管执法队伍建设与管理，强化人员教育培训和业务能力提升，健全考核评价机制，提高城管执法工作效能。

（二）强化宣传引导，着力共治共享

围绕创城工作开展全方位宣传，邀请各界人士真正参与到具体管理中来体验工作；强化入户宣传频次，开展进社区、进学校、进企业等方式，普及相关法律知识，使被管理人明白自己要履行的责任，不履责要承担的法律后果，营造共同创建的氛围；紧紧围绕“门前三包”，开展星级商户评选，推出一批示范商户、样板路段；综合运用传统媒体和新媒体，营造良好舆论氛围，引导群众了解城管、理解城管、参与城管。

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一、总体目标

加强城市化管理要坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“源头控制、整改到位、完善提升”的总体目标开展工作。“源头控制”，就是要对涉及城市管理的行为和行政审批事项事先进行审查，对影响城市形象、影响居民生活的事项不予批准，从源头上进行控制；“整改到位”，就是要针对已存在的对城市管理不利或有损城市形象的问题，采取“综合治理、标本兼治”的办法，下大力气进行整改，着力解决；“完善提升”就是要按照更高的要求和标准，完善各类设施，规范管理行为，全面提升我镇城市化管理工作的整体水平，做优、做靓镇容镇貌，彰显中心城区魅力。

二、城市管理工作的原则

（一）依法原则。要严格执行国家有关城市管理的政策法规，杜绝城市管理和执法工作的随意性，坚持依法行政，文明执法。

（二）统一原则。各相关职能部门和各村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司，在现有行政区划和行政体制不变的前提下，在城市管理委员会的指挥调度下，按照统一标准和要求，对全镇城市管理工作实行扎口管理。

（三）精细原则。建立健全全镇范围内的道路绿化、临街店面、环境卫生、镇容镇貌等全天候、全覆盖动态监管机制，注重各项管理工作的细化，切实提升城市形象和品位。

（四）长效原则。坚持部门负责和条块协调相结合，强化城管、村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司联动机制，充分发挥村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司的主体作用，明确各自职责，形成部门、条线纵向到底，村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司横向到边，不留死角的城市化管理体系。

三、城市管理工作的主要内容

（一）加强源头管理，落实关口前移

1、完善规划管理。规划要充分考虑城市现代化管理的功能和要求，城市建筑、市政设施、公益配套等规划要通盘考虑，确保市政交通、停车场点、环卫设施、污水管网、消防、菜场、学校、灯光、绿化、社区医疗等公共基础设施功能和管理功能同步到位。

2、加强环境卫生管理。重点加强对沿街店铺的垃圾治理，加大对垃圾收集容器、收集车等设施的投入，合理设置垃圾收集点；各村（社区）、居委会、市镇办和新区、金桥、旅游公司负责与经营者协商垃圾处理方案，环卫所负责垃圾定时上门收集、定时清扫、日产日清，并按实际需要配足保洁员。重点路段和区域应适当延长保洁时间，暴露垃圾发现后2小时内必须清理完毕。各村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司和城管部门负责对执行不力的经营户进行教育和处罚。镇城管委向社会公开垃圾治理举报电话，设立举报奖，发动群众与政府共同监督，确保道路两侧卫生整洁。

3、加强建设、改造项目审批管理。全镇建设、改造工程的立项，相关职能部门受理后，首先要对基础配套设施进行初审和把关，同时报镇城管委审查，经镇政府批准同意后方可办理相关手续。各相关部门要按有关规定严格把关审批，项目竣工后实行使用、管理、执法部门联合验收，确保建设项目与基础设施建设到位。

4、加强临街开店审批管理。各有关部门要严格行业指导规划，切实加强临街开店的审批。临街所有开店及店面装修审批事项须经镇城管委的审查，工商、环保、卫生、消防等部门发放有关许可证前须由镇城管委牵头会办，确保居民生活环境、市容环境与商贸经济协调发展。镇城管委定期对有关部门落实行业指导规划情况进行监督检查，对执行不力的部门及责任人进行通报批评；对行业指导规划实施后不符合要求的店面，由主管部门牵头整治，有关部门配合实施。

5、加大对违章搭建和其他违法违章行为的执法查处力度。按照“老的违章建筑逐步清理，坚决不允许产生新的违章建筑”的原则，加大对全镇范围内所有违章搭建的执法查处力度，并建立完善的举报、处罚和拆除联动机制。村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司一经发现违章搭建现象，须立即会同城管部门依法予以阻止、处罚和拆除。对其他违法违章行为，村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司和有关部门要切实履行城市化管理方面的管理职责，建立和完善日巡视制度，按照人性化管理的要求，坚持“教育规范在先、惩戒处罚在后”的思路进行宣传教育。对拒不服从管理的，通过联动机制进行查处，将矛盾和问题解决在萌芽状态。

6、加强建筑工地施工的管理。完善工地围栏施工和文明管理。全镇主要道路两侧在建和待建工地必须建设围栏广告墙，实施封闭施工。建设工程施工应严格执行区政府《关于加强建设工程施工和运输环境管理的实施意见》，并加强对建筑垃圾储运管理。

7、加强道路、绿化设施和各类管线管理。规范道路开挖施工和绿化移植、截枝等管理。道路开挖、绿化移植等原则上与道路建设和改造同步实施。要加强各类管线铺设的规划建设和综合管理，原则上各类管线须在道路建设和改造时一步到位，能入地的则尽量入地。道路和绿化在建设改造后5年内不得开挖、不得移植。确需开挖的，施工单位须与镇城管委签订责任书，履行道路开挖前地下管线布网清楚、开挖后路面围栏及警示设施完善、竣工后工完场清的管理义务。对不履行责任义务的违规行为，依法进行处罚。各职能部门在审批道路开挖和绿化移植、截枝项目等事项时须报镇城管委审查，未经批准不得发放开挖许可证，不得移植、截枝。

（二）加大整改力度，促进标本兼治

采取“一事一议”办法,由镇城管委牵头，主管部门负责，相关部门配合，制定有效措施，对城市管理中存在的各类突出问题进行集中整治。

1、加强道路交通秩序和停车的管理。交警部门要加大执法力度，对机动车、非机动车、行人闯红灯等违法违章行为加大处罚和教育力度。要结合道路改造，科学合理组织道路交通基础设施改造，增设单向通行道路，主要路口通行渠化，切实维护交通秩序。要结合地块改造，合理规划和建设一批大型、集中的停车场所，因地制宜设置一批小型停车场所，在条件许可的非主干道路适当增设停车位，尽最大限度增加停车位数量，解决停车难问题。同时，交警、城管部门要加大执法力度，坚决查处各类违章停车现象，对没有内设停车位的货车和大型客车不准在镇区范围内停泊。

2、开展流动摊贩、夜排档综合整治。要下大力气改善菜场、学校、小区周边环境和主要道路两侧环境，适度增设疏导点、便民摊亭，统筹考虑菜市场、夜排档等设点布局；在市场少、摊贩聚集、群众生活需要的路段，按照“不影响交通、市容和便民”的原则，选好场所，就近引导流动摊点进场入市合法经营。要安排专人按照“四个统一”，即：统一规划定位、统一经营种类设置、统一经营时间、统一垃圾存放清理，规范管理经营场所。要加强对摊点秩序的管理和执法，确保主次干道、农贸市场周边无占道摊点、无店外设摊，新村小区无固定无证摊点。要适当增设夜排档集中点，设置相关配套设施，实施统一管理。对各类无证摊贩和门店，工商、城管等职能部门要坚决予以取缔。

3、落实行业规划加强整改。对照行业规划，对全镇目前不符合规划要求的车辆清洗、修理业、重型建材店、小餐饮店、废品收购站和铝合金加工点等行业重点进行整治。对现有的车辆清洗、修理业、重型建材店、小餐饮店、废品收购站和铝合金加工点，由工商、建管、城管、交管、环保、卫监、消防等职能部门及所在村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司负责，实行联合执法，重点解决损坏公共设施、排污、油烟、噪声、卫生、垃圾等问题。对存在问题经整改不符合要求的，应责令停业或搬迁。镇区、旅游景点周边及主干道、旅游专线两侧范围内原则上不允许设置废品收购站，应选择合理的场所设置专门的废品收购点，对无证废品收购点，工商、城管等职能部门要坚决予以取缔。铝合金加工点特别是位于居民区忧民严重的，要坚决予以停业关闭或取缔。

4、积极改善自然村环境。各村和香溪社区要结合环境示范小区创建工作，加快推进自然村改造。对暂不实施改造的自然村，要根据国家卫生城市标准，落实保洁人员，完善管理制度，改善环卫、排污等基础设施，全面试行雨污水分流治理，确保村容环境整洁。同时，要加强对外来租住人口的管理，规范房屋出租行为，严格执行外来人口暂住证制度。要加快村民居住地“小区化”管理进程，加大全天候的巡查制度，切实维护社会治安。

5、开展打击非法运营整治活动。交管、交警、城管等职能部门要对非法载客运营、货车闯禁及乱停放的问题开展集中突击整治。要加大对“黑出租”、“黑摩的”、“黑中巴”、“黑三轮（车）”的打击力度，坚决予以取缔。对合法经营的人力三轮车，应根据群众实际需要合理设置停靠点，不得随意停靠和载客。

6、加强绿化和灯光建设管护。镇区及主干道的绿化和夜景灯光要按照亮化、美化、生态化的要求，做好整体规划和布局调整。重点是要高标准，做好竹园路、金山路、中山路、翠坊街、穹灵路、文化广场的灯光改造规划和综合道路建设改造工程，稳步推进绿化和夜景灯光建设，确保绿化、亮化工程上档次、出精品。要加强对镇区及主干道绿化的管护，完善招投标和考核制度，对绿化管护实行全过程的监督检查。景观灯光管理要按照有关办法，切实加强规划控制和运行维护管理。

（三）巩固治理成果，提高管理水平

1、注重长效，强化管理

（1）加强城管作业队伍建设。创新管理机制，进一步理顺和明确建设管理、环卫保洁、河道保洁、绿化、灯光、市容等管护作业人员，以及村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司的职责和职能，落实定位、定岗包干责任和考核机制，提供高标准和高水平的管理服务。

（2）加强市政公共设施的日常管理。着力完善配套设施，强化市政公共设施日常管理、环卫保洁、查漏、补缺、修损等工作，对主干道路、河道、公共场所全面实行一级保洁标准。引入竞争机制，提高管理和运行效率，降低服务成本。

（3）积极推进示范路、达标路建设。按照省、市道路市容环境管理创优的要求，结合道路建设改造，明确部门分工职责，搭建市民参与平台，落实市容环卫责任制，推进道路环境管理上档次、上水平。

（4）加快推行“区域式联动、网格化管理”。村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司要以具体管理任务为载体，将辖区内下属各单位的城市管理人员，如环卫保洁员、绿化养护员、各类管理员、协管员、小区物业保安等城管作业人员与城管执法队员组合为一个联动整体，分编为若干网格化管理小组，实行定位包干区域管理，明确分工管理职责，实施捆绑管理考核，降低管理成本，提高管理效益。

（5）加强小区综合管理。要加强对物业管理的行业监督。完善自治组织、房屋出租和封闭管理，继续推进农村“小区化”管理和市镇老住宅区改造，不断完善环卫、排污、绿化等基础设施，规范绿化养护、道路保洁和停车秩序维护，强化对保洁人员履行职责的监督管理，不断优化村（居）民的居住环境。小区内车库禁止出租居住或其他存在安全隐患的出租行为。

2、严格执法，提高效能

（1）切实加强城管执法队伍规范化建设。要不断完善城管队伍体制、机制建设，保障执法人员编制、经费、装备，强化教育和培训，提高执法人员素质和城管队伍准入门槛。要完善执法工作规范，落实行政执法责任制和岗位责任制，健全执法效能督察和考核机制，坚持依法行政、文明执法，提高管理效能。

（2）建立健全联合执法机制。健全全镇城市管理工作“110”联动机制，完善规范综合联合执法、资源共享、执法调处、快速反应等运行机制。遇到重大问题，主动依靠公安力量，并由镇城管委牵头组织，以主管部门为主，各相关委员单位配合联动，协调解决。公安部门负责及时处理城市管理行政执法活动中的暴力抗法等事件。

（3）积极创新城市化管理模式。在城市管理工作网格化的基础上，通过各种平台使监督举报社会化系统内外部信息交换和管理及时化。镇城管委设立监督中心和指挥中心双线运行，反复检查落实，强化监督，实现实时、动态和精细管理，不断提高社会管理和公共服务水平，更好的为广大人民群众服务。

四、相关措施

（一）加强组织领导。成立镇城市管理委员会，对城市化管理工作实行统一规划、统一协调、统一管理，建立会办会审、监督考核等工作机制，完善运行流程。镇城管委下设办公室，负责城市化管理日常工作的统筹协调、监督检查。

（二）完善城市化管理网络。建立健全城市化管理工作体制。在各村（社区）、市镇办、新区、金桥、旅游公司组建城管科室，具体负责各自辖区内的城市化管理工作，落实辖区市容环卫责任制，形成“纵向到底，横向到边”全覆盖的城市化管理网络，进一步促进城管工作重心下移。

（三）建立社会监督机制。聘请人大代表、政协委员和社会各界人士，建立市民志愿者队伍，定期参加城市管理工作的监督检查，充分听取意见、建议。建立城市管理检查、举报查处制度，凡检查中发现的问题或村（居）民、社会单位、新闻媒体举报或曝光的城市化管理方面存在的问题，镇城管委各成员单位、有关村（社区）、市镇办、新区、金桥、旅游公司要限期整改，并将整改结果按要求及时回复。

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本研究提出了一个从设计型规划向战略型规划转变的框架，主要包含四个方面的转变：从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变；从“结果型”规划向“过程型”控制转变；从单一目标规划向多目标规划转变和从“区划型”规划向“区划-许可混合型”规划转变。这种规划范式和模式的转变使规划更多地具有了公共政策的属性，更加“管理化”。另一个解决城市复杂性问题的思路是对城市管理概念的扩展。城市管理理论应能够回答“城市如何运作”、“城市发展决策如何制定”，以及“城市应如何运作”、“城市发展决策应如何制定”这四个有关城市和管理的基本问题。同时，城市管理可以涵盖规划、法规、治理和行政四大部分内容。由此，规划作为管理的一个面向，也可以有效地和管理加以结合。

一、复杂系统下的规划决策范式

城市是一个复杂系统，规划的核心在于探讨如何在这一复杂系统中进行理性的方案选择。经济学中完全理性的选择理论不足以面对这一复杂系统。目前，最为广泛接受的理性典范是主观预期效用理论，当前规划的制定和实施以该理论为指导。

该理论的典型特征是假设一个理想的未来，寻找最优化行动，并认为可以通过自上而下的严格控管来实现特定目标下空间资源的最佳配置。其基本假设是世界是简单的，并强调制定单一且独立决策的重要性。当决策者面对的世界具有复杂性时，这种思维便会失灵。此外，由于决策者自身能力的限制，使其在决策过程中无法完全处于理性状态，而是在“有限理性”的前提下制定决策。因而，主观预期效用理论近年来受到心理学家和实验经济学家的严厉挑战[5]。而框架理性则可能是解决复杂系统中规划不确定性问题的一个新的认知路径。

在框架理性理论中，框架被定义为决策者行为下的决策事件。按照1979年Kahneman和Tversky设计的心理实验，问题的框架会影响决策者所认知的选择情况，并会产生偏好逆转现象[4]。通过使用Kahneman和Tversky实验发现，数目显著的受测者在进行选择时，无论问题如何建构，都会实现其主观预期效用最大化。换言之，偏好逆转并未违反主观预期效用理论模式，反而在特定的框架内验证了该模式的效度。因此，无论问题的框架如何界定，决策者如同主观预期效用理论所定义的那样“一般是理性的”，就可将这种选择行为解释为框架理性。框架理性否定了新古典经济理论的假设以及从实证主义科学哲学所发展出来的综合式完全理性的概念，进而巩固了主观预期效用理论模式或类似的概念在特定框架下的效度。框架理性理论不再寻找规划中最优化的行动方案，而是在所有未来均可能会产生的情境下，探寻哪一个规划的子集合行动最能呈现效益的韧性。此概念源于对不存在完整的一般性规划理论的充分认知，与一致性规划的理论异曲同工[3]。

框架理性提供了一个规划方案理性选择的思维范式，但并未解释规划者面临复杂环境时，如何寻找高效配置空间资源的路径和方案。因此，建构一种范式是值得认真探讨的重要问题。因为有效的范式能使问题透明化，进而发现有效的解决方法。霍普金斯教授提出的机会川流模型贴切地描述了规划者所面对的真实决策情况。他根据垃圾桶模型的概念[2]，说明规划者面对复杂而不确定的环境时，应在机会的川流中掌握决策情况，以适当的方案来解决问题[8]。赖世刚基于垃圾模式，将区位的空间因素考虑在内，提出了空间垃圾桶模型。他认为特定的决策者、解决之道、选择机会、问题和设施区位等元素在机会流中随机相遇后产生决策，并进而解决问题。他所设计的实验结果显示，通道结构在影响系统效能方面是显著的，但空间结构之影响却不显著[6]。这意味着在城市系统演变过程中，传统以空间设计的方式来改善系统效能的方法不如以制度设计的方式来改变活动的方法，或者至少两者兼顾的方法更有效。很多情况下，城市系统可能没有秩序，且系统中各要素之间的因果关系并不直观。规划方案的产生有时是在问题产生之前，而规划者只能在这样的环境中不断规划，不断解决问题，以实现规划的目标。机会川流模式或空间垃圾桶模型都表明，城市系统的复杂性以及动态变化不在规划者的掌控中。规划者唯一能做的是洞悉决策、问题及方案在时间和空间上的关系，不断拟定规划、修正规划和实施规划。

二、复杂系统中的规划模式选择

面对不确定性并考虑相关决策的规划，传统有设计及战略两种规划机制[8]。设计是在一线性规划问题基础上寻找最佳解的过程。在无法找到最佳解时，设计便退而求其次，成为寻求局部最优化的一种手段。战略与设计不同，追求的不是一次到位，而是权宜措施。它与决策分析密不可分，最适用于有许多决策者参与、面对极大不确定性的环境，即复杂系统。设计与战略方式的规划都会给规划者带来净利益，但两者适用的时机不同。设计是综合性长期规划，一旦制定需依照规划实施。战略则如同短期滚动式规划，不断随着时间的演进修正并制定。设计和战略的主要特征比较（表1）。

计算机仿真实验发现，以最优化为目标的设计规划虽然在资源的利用上比无规划有效，但并不能解决更多的问题[10]。当面对规律或随机系统时，如已达均衡的经济体系，设计或许能满足需求，因为在这些系统当中事件的发生呈现固定的形B；但当面对介于两者间的复杂系统时，例如土地利用，事件的发生呈现不可预测的形态，对决策进行独立考虑的设计将会失灵。此时，考虑相关决策的战略规划方能导致较佳效益。在解决快速变动环境下所产生的问题时，战略式规划要比设计式规划有效，主要是因为战略规划具有弹性且有其制定的成本较低。从某一角度而言，战略规划介于渐进式无规划与蓝图式设计规划之间，是复杂理论所说介于混沌与秩序之间，故兼顾两者的优点[9]。

我国传统的规划都是将相关决策的完整结果一次性确定的蓝图式规划，属于典型的设计型规划。这种规划模式由一套高度相关的行动构成，仅考虑少数行动者参与且在行动不确定性较小的情况。因此，其适合于开发主体单一、开发行为较为确定的计划经济；在多主体、偶发性开发为主的市场经济条件下则作用有限。

在土地开发日趋复杂的今天，从传统的设计型规划模式向更为灵活的战略规划模式转变是大势所趋。这种转变可以由以下四个方面的转变来实现：从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变；从“结果型”规划向“过程型”控制转变；从单一目标规划向多目标规划转变；从“区划型”规划向“区划-许可混合型”规划转变（表2）。

三、复杂系统中的城市管理

与城市规划强调为城市物质发展制定计划不同，城市管理涵盖更广泛的领域。

城市管理的理论可同时作为“城市与管理”两种现象的解释及辩解。“城市”的解释是对城市实际运行状况的客观描述，而“管理”的解释则是对城市相关决策的实际制定方式的说明。辩解包含着价值判断，具有主观特性。城市的辩解主观地阐释城市应如何运作，而管理的辩解则聚焦在决策应如何形成及制定。城市管理的解释与辩解可以构成（表3）所示的四组理论（简称为四个H）。

城市管理可以包含对城市的规划、治理、法规与行政四个部分。规划取其狭义，指的是面对不确定性因素时制定多个且相连结的决策；治理指的是制定并采取集体决策与行动；法规确认并界定制定决策的权利；行政强调在组织环境中制定日常或突发的决策。这四种城市管理的行动的方式，即规划、治理、法规以及行政，构成了城市管理者解决城市物质及非物质课题的各类活动。一组有用且有效的城市管理理论应涵盖（表3）所示的所有四个研究问题。具体讲，它们应对城市实际如何运作和应该如何运作，以及城市管理者通过计划、治理、法规与行政实际如何和应该如何制定决策并采取对应行动，提供充分而透彻的理解。其中，规划主要用以解决城市这一复杂系统的动态失灵，法规和治理则分别通过应对外部性和提供公共财来解决市场失灵，行政用以解决政府失灵。

就城市管理者而言，对城市规划应从更宽广的角度加以理解。

规划不仅同时关注城市中物质及制度环境，更应结合治理与法规加以解释与描述。必须清楚地区别规划、治理及法规间的关系，并了解它们之间如何通过互补来改善城市的宜居性。例如，我们能为集体行动及法规而规划，同时也能以法规来规范规划的编制。规划的制定可以同时从外部或内部生于组织环境中。因此，行政行为与规划关系密切。简言之，城市管理者必须知道何时为城市发展及社会空间程序制定规划并采取适当的对应措施，同时要认识到规划是改善人居环境的有限方式。

如何用法规来规范城市是城市管理者必须掌握的一项内容。法规界定权利，而权利限定城市中行动者选择的范围。法规的必要性体现在两个方面。一是法规牺牲了个别行动者的自由，增进集体效率；二是制定法规减少了市场的交易成本。法规界定财产权，即使不完整，但可使任一交易因财产权界定不清所造成的交易成本降低。

例如，作为一种土地使用法规，区划将土地使用权利赋予特定土地，并且降低土地市场因收集信息所造成的交易成本，因为开发商可以通过区划了解某块土地的土地使用类型[7]。法规与规划不同，前者可强制执行并直接影响行动者的行为，而后者通过信息的提供改变这些行为。法规是不可逆的，规划是可逆的。同时，法规与规划均面临相关性、不可分割性与不完全预见性。由于不完全预见性行动通常会导致不确定的结果，所以有效的法规才能导致期望的结果。法规系统的设计需要考虑所规定的行为，而针对所选择的法规，这些行为的反应往往是策略性的，并可用博弈论进行分析。

因此，城市管理者必须以宽广的视野来理解法规在塑造城市如何运作上的作用，以及法规与规划及治理的关系，是法规、规划与治理互动塑造了城市中物质及制度的环境，并被该环境所影响。一方面，规划及治理需要可强制执行的法规以达到期望的结果；另一方面，作为行动的法规可通过规划及治理加以深思熟虑并集体实行。它们共同构成了城市管理者处理复杂城市议题的管理技巧。

城市管理者还应关注城市治理的内容，关注集体选择和集体行动。

城市中的大多数这些财产权是集体财或者共享资源，个体具有在公共领域中夺取财产权的动机。因而这些财产及资源的运用必须通过集体选择及行动的制定进行，这是城市管理的本质。城市管理因此需要进行机制设计。通过此设计，集体选择得到制定，从而决定集体财的提供以及共享资源的分配。集体财提供需要参与部门的承诺，因为任一参与者皆有可能采取免费搭便车而获取额外收益的可能，不采取强制行动而提供的集体财通常是不充足的，所以共享资源需要适当的机制保障其能够被有效地分配给受影响的行动者。

传统有三种方式分配共享资源：政府、契约及市场。地方政府可以收购共享资源并分配给行动者以增进资源的使用效率，但这种分配方式会导致管理共享资源的高行政成本。也有观点认为共享资源必须通过市场机制来分配，但这种分派分配会造成高交易成本。另外，共享资源可通过受影响行动者签订集体设计的契约来分配，这种方式被认为是最受欢迎的，因为它同时具有政府及市场分派的优点。

有关城市治理的最后一个课题是社会选择，由Arrow（1951）提出的著名的“不可能定理”否定了一个符合基本民主原则的社会选择机制的存在可能性[1]。在某些设计下，例如两党政治的代议政府，通^立法者间接投票的社会选择结果却与由行动者直接投票的结果一致[11]。由此可见，城市管理者必须了解制定决策以及采取行动的不同方式，以提供集体财和分配共享资源。

城市管理的有效实施离不开行政。行政主要探讨组织中的决策问题。规划、治理及法规通常在组织中发生，而组织也是复杂系统，但它们的规模远比城市小。组织行政关注的是面对不确定性与复杂时，应当如何恰当地制定日常的决策。

地方政府的行政过程更像是垃圾桶模式所描述的状况，而不是传统追求最优化的企业。行政与规划互补，因为两者都是通过协调决策以降低不确定性。如同法规一样，行政用以理顺决策，但行政比法规更容易改变。

为了有效地制定与规划、治理及法规有关的决策，城市管理者必须理解组织的运作。制定多个且相连结决策的创新技术，或称为在组织背景中制定规划的创新技术。规模对于复杂系统具有较大的影响，因此针对不同的系统管理技巧也应该有所不同。例如，管理城市的技巧就不同于组织的行政管理。针对大型而复杂的系统，城市管理者必须寻求关键点以促成改变。

参考文献

[1]Arrow， K. J.. Social Choice and Individual Values[M]. Yale University Press，1951.

[2]Cohen， M. D.，J.G.March and J.P.Olsen. A Garbage Can Model of Organizational Choice [J]. Administrative Science Quarterly， 1972，17（1）：1-25.

[3]Donaghy， K.P. and L. D. Hopkins. Coherentist Theories of Planning Are Possible and Useful[J]. Planning Theory，2006， 5（2）：173-202.

[4]Kahneman， D. and A. Tversky. Prospect Theory： An Analysis of Decision under Risk[J]，Econometrica，1979，47. （2）：263-292.

[5]Hogarth， R. M. and M. W. Reder. Rational Choice： The Contrast between Economics and Psychology[M]. Chicago：The University of Chicago Press，1987.

[6]Lai， S.. A Spatial Garbage-Can Model[J]. Environment and Planning B： Planning and Desing，2006，33（1）：141-156.

[7]Lai， S.， and H. Han. On Failure of Zoning[J]. International Journal of Society Systems Science，2012，4（4）：369-380.

[8]（美）路易斯・霍普金斯著，世刚译. 都市发展――制定计划的逻辑[M]. 北京：商务印书馆，2009.

[9]韩昊英，赖世刚，吴次芳.中国当代城市规划的战略观――复杂城市系统中设计与战略型规划的解析[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2009，39（6）：187-194.

篇10

[关键词]走鬼经济;流动商贩;城管;治理模式

广东省是我国南部最发达的,其就业量和就业机会也是我国最多的,因此很多人一毕业或是一转业都会想到往广东去看看。事实却是如此,广东省的发展机会和前景确实是比其他的地方更好,这跟其得天独厚的地理位置以及比较稳定的气候条件不无关系。那作为广东省会的广州,理所当然会成为众人的焦点。广州市是我国南方最大的海滨城市,这就决定了它的内贸和外贸都有着独到的发展空间。再加上其商业网点多达10万多个,名列全国十大城市之最,因此,它才会更容易的吸引来自全国各地人的目光,使其成为众人角逐的大型的人才集聚地。但是,由于大家的文化水平、知识背景、技术实力等的不同,并不是每个人都可以在这块堪称“宝地”的方土上实现自己的成功梦乡,这也说明了为什么有的人可以成为上流人士,天天进出高级办公楼,坐着舒服的沙发,享受着丰盛营养的大餐,而有些人,却只能奔波于一些低档场所,甚至连个固定的办公桌都没有,而只能做着沿街叫卖的小本生意,为的只是能糊口饭吃,维持最基本的生存。于是,“走鬼经济”诞生了。

所谓的 “走鬼经济”(只是广东这边的叫法),说的通俗一点就是大家所熟知的地摊经营,就是可以随摆随收的游商在路边卖些小东西或是小吃而形成的一种小经济模式。

一、这种“走鬼经济”产生的原因

对于流动商贩产生的原因,一些学者从经济学的角度进行了分析和研究。这包括几个具体的视角:

1. 小商贩的扎堆问题,认为本来“势

不两立”的街头流动商贩之所以扎堆,是所谓的“看不见的手”的力量,在它的背后是一系列买主和卖主的“理”,竞争、成本、收益、“最大化”、“最小化”、“均衡”之类的经济学道理 ,流动商贩的出现和扎堆经营,归根到底是经济规律造成的。

2. 博弈的视角。有的学者从经济学博弈论的角度进行了研究,认为流动商贩的自然形成和发育是小贩们自由经济权利的确立和运用,是小贩们寻利行为的必然结果,它基本符合市场和市场经济的发展规律,是小贩和警察、小贩的需求者和小贩的竞争者博弈的结果。

3. 从产权经济学视角。从产权经济学的角度出发,认为现存的城市管理无法解决商贩设摊过程中的外部负效应。商贩产生的根源其实就是产权的错置,而解决问题的出路是将产权重新配置。并归纳了摊贩负外部性的表现:污染环境、威胁交通安全、传播疾病;摊贩问题背后的产权错置表现为三方面:为了市容环境或城市形象剥夺大多数摊贩的合法设摊权;没有将制约摊贩的权利界定给社区;对于环境的改善,摊贩没有剩余索取权。

4. 流动商贩的积极性视角。有学者总结了社会市场经济条件下我国小商小贩的四种积极精神:吃苦受累精神、苦熬时间精神、不怕掉价精神、灵活钻空精神,而这正是“众多小商小贩在市场经济的大潮中……异军突起” 的原因。

5. 非正式就业的视角。有学者对非正式就业问题的研究,为流动商贩作业的研究提供了一下思路,认为像流动商贩这样的非正式就业渠道,其实是存在积极的社会安全阀功能的:“非正式经济部门其实是外来劳动力在城市正式就业制度壁垒的限制条件下创造的一个替代性劳动就业结构,它不仅履行着对外来劳动力的显在的就业替代功能,且发挥着向社会挫折群体提供经济流动机会的潜在的功能。

上述的研究有一个共同特征,即主张:流动商贩的产生具有必然性,是经济规律作用的结果,他们的存在具有积极的现实意义。

二、广州市地摊经营的基本状况及问题

身为暨大的一名学生,因其紧挨着比较杂乱的城中村―石牌村,所以对于那些小商小贩是见怪不怪的。每天一到下午4点多,(近来有提高的迹象,早上11点左右就可以见到很多的商贩)石牌东的那条路就会变得特别的拥堵,因为流动摊贩活动时间的开始,同时也是过路者心情激动的时刻,要知道这些地摊者所经营的东西要不就是普通商店很难找到的“稀有物”,要么就是很常见但是却比正规店里的东西便宜很多的商品。这样卖东西的站一排,买东西的要是多的话就是一堆,本来就并不宽敞的人行道,选东西的选东西,杀价的杀价,还怎么让那些路过的“旁人”舒心的行走?咋地一看,原本整齐的人行道就突地变身成为了一个集贸小市场,而且还是零零碎碎超级不规范统一的那种交易场地,能不影响城市的容貌和形象么?但是,你能把他们都赶走么?要知道,可能这些小商贩的生活费都在这里了,你让他收摊,等于要他“失业”,他又怎么去维持生计呢?这不是侵犯了他们与生俱来的生存权么?但这必须要管理。因此,城管应运而生。所谓的城管,就是城市管理监察组织,主要的工作是维护城市的环境,保障人民有一个整洁、有序的生活场所。正因为他们的职责是打乱,所以很自然的,他们和流动商贩成为了“敌人”。

考察广州市管理综合执法体制多年来的实施,主要有以下几个弊端:一是城管执法权力法律监管空白。城市政府赋予了城管巨大的权力但对其缺乏严格的监督和制约,导致城管执法权力的滥用;二城管执法人员素质、执法水平整体偏低,简单执法、粗暴执法往往引发恶性冲突事件;三城管机构设置混乱,归属不明确,缺少明确的监管机构。

三、对广州市小商游贩治理的政策建议

“冰冻三尺非一日之寒”,我国城市中,流动商贩治理的困境由来已久,其中暴露的问题也并非一朝一夕所能彻底根除。而流动商贩的出现是城市发展不可避免的结果,对流动商贩的治理单一的模式往往难以奏效,综合治理是最好的政策选择。科学规划,分类管理,人性化执法是综合治理模式的特点,值得广州市管理者的借鉴。

1. 借鉴德国经验,实现城市商贩治理的法治化

我们所处的时代是一个科技高度发达的信息时代,也是一个高度文明的法制时代,可城管的执法水平每每让人诟病,城市在发展,城市管理执法部门的专业化、法制化刻不容缓。

在德国,行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施,但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门,相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其它行政执法部门发现违法行为后,可以调查有关事实,获取相关证据,但最终都应将案卷移送秩序局,由该局统一作出行政处罚决定。

广州的流动商贩治理可以借鉴德国的经验,尽快实现商贩治理的专业化、法制化。

首先,制定一部专业的城市管理执法方面的法规。依法承认、保障流动商贩的经营权生存权并允许鼓励商贩成立自己的自治组织来维护合法权利;对城市管理执法权的行使作出严格的约束和制约,保证执法权依法置于社会公众的制约和监督之下;

其次,借鉴德国经验,建立专门的综合执法机构――社会秩序局,专门承担维持社会公共秩序的职责,与专门承担维持社会公共安全职责的公安局一起形成两大行政执法机关体系;社会秩序局内部实行职能分离,采取局队分离的模式:社会秩序局作为行政执法机关负责对违秩序的行政案件的立案、调查、审理和裁决,执法队附属于社会秩序局,根据行政决定,承担对案件的立案、调查等的公务协助任务,执行社会秩序局的行政决定。

最后,组建高素质的执法队伍,提高执法水平,杜绝简单执法、粗暴执法。

2. 合理规划,实现商贩管理的科学化

允许商贩自由经营,并不等于整个城市都向商贩开发,必须实行一系列合理制度,方能实现既能维护城市环境、卫生、交通等公共利益,又能惠及市民,保障商贩的生存权、经营权。这需要科学的管理机制来保证。

首先,借鉴欧美国家经验,合理规划,科学设摊。在繁华路段和商贩经营的热点地区,在不妨碍交通的情况下,设立流动商贩经营专区,既能保障他们的经营权益,又便于在卫生、质量上给予必要的监督和检查。还可以参照韩国政府将商贩经营区域划为三类(即第一类是“绝对禁止区域”,指摆摊造成通行不便,严重影响市容的地区。主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域;第二类是“相对禁止区域”,指妨碍城市美观等危害程度较小的地区,在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制并严加管理;第三类是“诱导区域”,一般包括和住宅区分离的城市中心的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。)来区别对待。

其次,借鉴香港经验,实行牌照制度。对商贩进行良好的管理,必须详细登记流动商贩的具体情况,并对他们进行工商和卫生的管理,以保证商贩经营的商品卫生合格、质量有保证,并对违反相关法律法规的商贩经营行为进行处罚。在上世纪的五、六十年代,香港的流动小贩状况跟现在的中国大陆很相似,结果港英政府采用了发牌制度,承认小贩的部分合法权益,同时引入工商和卫生监督部门控制他们的经营秩序。自从引入发牌管理制度后,香港的流动小贩渐渐减少,小贩与政府管理人员之间没有发生过严重的冲突事件。香港的经验,是很值得广州学习的。

最后,结合城市治理的实际状况,采取灵活的管理方略。广州市应该根据自己的实际情况确定不同的管理方法。

3. 改善城市管理执法形象,实行人性化执法

法制手段是一种硬性管理手段,它在保证城市管理权威性的同时,又常常会在管理过程中由于缺乏灵活性而使工作复杂化,甚而引发严重的冲突。我国的城市管理通常都是执法人员强行执法,缺乏必要的沟通与交流,这样的执法通常效果不好。国际著名设计师沙里宁曾经说过:“城市如同一本打开的书,从中可以读出市民们的文化气质和抱负。”同样,我们的城市管理同样理应实现文明执法,人性化执法。

实现城市管理执法的人性化,首先要提高城管执法人员综合素质,确保文明执法。城市管理执法的实践表明,大多数违法、违规者是通情达理的,只要执法者动之以情,晓之以理,相当一部分违法行为能得到纠正的。文明执法的关键是:执法“不伤其理、不失其真、不矫枉过正”;城管执法人员要有热心、耐心、同情心;同时坚决杜绝态度生硬、以罚代管似的简单粗暴执法。

其次,增强市民的城管责任感,提高市民维护和支持城市管理执法的自觉意识和公共精神,营造良好的城市管理执法社会环境。由于流动商贩是弱势群体,在城管执法中,市民往往会站在流动商贩一方,给城管执法带来很大的困难。市民的城市公共精神的提高与城市管理者的文明执法是一个互动的过程,流动商贩的良好治理,离不开广大市民的支持和参与。因此,城管部门应该做好宣传工作,努力提高市民维护和支持城市管理的自觉意识和公共精神,不断增强市民的城管责任感、归属感和认同感,才能使城市管理执法具有坚实的群众基础。流动商贩的善治,需要文明执法的高素质城管执法队伍,更需要有较高素养和意识的群众来作基础。

党的十七大报告指出,“必须坚持以人为本……党的一切奋斗和工作都是为了造福人民,……要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,……做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。广州市的流动商贩大多为弱势群体,这些困难群众的生存权,理应比市容重要,城市管理执法人员应该树立执法即服务的良好理念,以保障商贩的生存权为最高的准则,真正做到文明执法,执法为民。

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