建设用地规划条件范文

导语：如何才能写好一篇建设用地规划条件，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】：林业调查规划设计；林业生产建设；地位；作用

【引言】：林业调查规划设计是林业生产建设的基础工作，对于林业生产建设具有积极意义，其重要性不容忽视。相关林业部门根据林业调查结果，安排高素质专业人员做出科学合理的林业规划设计，使得以后林业生产建设工作开展能够有理有据。

1林业调查规划设计概念

1.1林业调查

林业调查是在林业生产建设之前进行的，是林业生产建设过程中最为基本的一项工作，是林业生产建设的基础与开始。林业调查指的是，将与林业相关的进行一个系统性的调查统计、研究，如，对林业所处区域的社会经济条件、自然环境、地质条件及该林业的一些基本情况的调查。

1.2林业规划

林业规划主要是指预想林业生产建设的布置，对林业发展的近况与未来发展的趋向进行充足的思量，它不但担保了林业发展的连续性，还对林业生产建设的近期利益和远期利益、个体利益和整体利益等方面进行了仔细的分析。林业规划可以分成国家规划和地区规划两种形式，而且它的建设和规划都能在同一国家政策指引下进行，即能让地区的林业发展拥有自己的特色，又不会违背国家制定的林业规划标准。

1.3林业设计

林业设计指在林业总体规划框架内，将林业建设设想用图形以及文字展现出来的活动过程。林业设计包含林业生产的方方面面：林业设计包含造林设计、育林设计以及抚育设计等几个方面，对林业生产建设工作起着指导性作用。

2林业调查规划设计在林业生产建设中的地位和作用

2.1有利于森林保护

众所周知，森林有着地球之肺的称号，森林植物可以很好的吸收大气中的二氧化碳以及其他硫化性物质，释放氧气以及净化空气；森林植物在防止水土流失的同时，也是自然生态系统水循环不可缺少的一组成部分；森林植物能够有效的防风固沙，防止土地养分流失。简言之，森林是人类生存的必要条件，是地球上必不可少的组成部分。林业调查规划设计对于森林防护具有重要意义。林业调查规划在提供精确可靠数据的同时，还可以为森林未来林业发展战略实施奠定基础。林业调查规划设计可以针对森林发展现状以及遇到的问题提供具体举措，林业调查规划设计是保护森林、促进其未来健康发展的有效途径。

2.2有利于保护个人权益

林业调查规划项目能对林业生产发展建立产生一定的助益，据相关报道指出，我国林地发展基本使用的都是承包方式，这就会在实际发展进程中遭遇使用权和所有权的问题。只有保证各方面关系的协调处理，才能实现整体项目的可持续发展目标，确保各方利益得到有效兼顾。而林业调查规划项目的设计过程中，需要对不同信息和数据进行综合整理，在基础数据支撑下，提升整体管理结构的客观性和公正性，保证个人合法利益得到有效维护。

2.3有利于林业经济发展

每件事的可持续发展都需要前期的一个调查规划，而林业的调查规划设计便是为了更好地促进当地林业的发展，为当地林业部门作出的决策性行动提供重要依据参考。林业调查规划设计对林业的生产建设具有一定的指导意义，规范了林业的发展方向，从而保证促进了当地林业的经济发展。同时，林业前期的调查规划设计还对当地区域林业的从事人员的结构及组成部分有一定的了解。所以我们可根据这些调查信息，合理安排当地剩余劳动力的工作范围，各司其职。并且定期对他们进行专业的林业知识培训，提升他们的专业素质及素养，以确保林业生产的持续发展，促进当地林业发展，促进当地经济的可持续发展。

2.4有利于提高林业调查规划设计部门的实践能力

林业调查规划设计工作具有实用性、技术性及科学性，其主要是为了科学的发展林业，其在生产建设林业过程中发挥着至关重要的指导作用。针对有关的调查规划设计部门而言，此项工作可以给生产建设林业的决策提供可靠的资料与数据支撑，以便采用恰当的对策来对建设林业中存在的问题加以解决，并制定好预后性对策；此外，此项工作也可以很好的锻炼林业调查规划设计部门的工作人员，使他们对管理、统计及林业等学科知识加以更好的掌握，不断的对自我能力加以提高。

3强化林业调查规划设计的策略

3.1优化林业部门系统化结构

要实现林业调查规划设计良性发展的目标，就要提升规划模式和规划效果，健全规划设计系统，并针对具体问题实施有效的管控措施。要保证调查人员对森林资源进行统筹管控和信息收集，就要提升工作的精细程度，确保相关设计结构能在系统化建设范畴内，提升整体林业调查规划项目设计水平。

3.2充分融合科技手段

随着数据的不断增多以及收集环境的改变，传统处理机制已经不能顺应时展框架。因此，要健全调查规划，制定技术化和信息化措施，提高统计速度的同时，建立更加完整的控制机制。另外，需要管理人员借助互联网技术提升数据信息的传输能力，有效的将技术参数和林业调查规划结合在一起，并运用先进的现代技术设备，提升管控机制和管理效能，实现项目的良性发展目标。

Y束语

总而言之，林业调查规划设计工作对于保护森林、林业生产建设以及群众经济利益等方面具有十分重要利益。目前，我国林业生产建设仍然存在许多问题亟待解决，需要有关部门以及社会各界共同努力。有关部门要加强落实相关政策，提高自身能力的同时不忘制定完整系统的理论体系制度，不断完善林业调查规划设计工作。

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关键词：GIS，城市用地，综合评价

中图分类号：TU98 文献标识码： A

1 引言

我国进入快速城市化发展阶段以来，城市建设用地盲目扩张，不仅造成土地资源的浪费，而且造成城市及其周边区域的生态环境破坏。为了使城市建设用地的盲目扩张现象得到控制，生态环境得到有效保护，需要对城市的发展进行科学合理的安排。

城市用地评价是针对城市未来可能发展建设的用地进行综合评价，是城市土地利用总体规划的主要内容，作为选择城市发展用地的依据，决定着城市的发展方向和城市形态，也影响着城市内部生态环境及城市外部生态环境的发展，笔者利用GIS和AHP技术来进行城市土地的综合评价，根据城市的自然、经济和社会属性，建立多因素评价指标体系，采用加权求和的方法，综合评价各因素对城市用地的影响程度。

2 评价方法及步骤

2.1 评价方法

在早期的城市用地分析中，以生态敏感性分析居多，是将各单项生态评价因子，如地形、地貌、地质等分别进行评价并单独绘制在透明胶片上，然后将胶片叠加，得到综合的分析结果，并以此为依据进一步指导该区域的规划工作。但是这种通过对色彩叠加形成的深浅变化进行的判断分析，不能提供明确的数据结论。

本文以地利信息系统（GIS）为平台，是处理地理数据（空间数据）的输入、输出、管理、查询、分析和辅助决策的计算机系统。作为代替人工的计算工具具有了更高的精度，更具有科学性。

本文综合评价主要从建设用地及非建设用地适宜性评价两个角度来考虑。以非建设用地为载体，对生态资源进行保护和建设，建立生态安全体系和格局，提高城市的环境竞争力。科学评价建设用地开发适宜性，合理高效利用土地资源。

2.1.1非建设用地土地适宜性评价

非建设用地适宜性从生态保护的角度入手，研究生态网络格局及其社会经济发展，保护关键性的生态廊道和斑块，发挥其高效的生态服务功能，使城市发展建设真正走向可持续发展之路。明确城市非建设用地功能，从而反控城市建设用地的使用性质和开发强度，为合理利用土地资源提供依据，为建设城市特色空间提供条件。

用地的影响因素有四个方面：自然保护类、景观文化类、政策控制类和技术经济类。其中自然保护类包括各类保护区、林草地、水环境；景观文化类包括历史文化保护、地质遗迹保护和景观视线保护；政策控制包括农田保护、战略控制区；技术经济类包括地质灾害等条件及高程坡度等条件，运用AHP模型综合这四方面的因素，得出非建设用地土地适宜性等级，分为很适宜、一般适宜、较不适宜、不适宜。

2.1.2建设用地土地适宜性评价

建设用地适宜性从资源高效利用的角度，研究土地和环境的合理利用，并考虑到建设的经济成本和对环境的影响。优化城市空间格局和用地形态，避免城市无序发展引起资源的浪费，引导规划区合理有序发展。建设用地的影响因素有六个方面：技术类、经济类、景观条件、可达性、设施条件、环境影响。其中技术类包括地质防洪等条件、高程坡度条件；经济类包括土地获取成本和开发成本；景观条件包括景观质量和大小；可达性包括区位条件和交通条件；设施条件包括市政社会服务设施的满足度；环境条件指各种污染对城市的影响度。运用AHP模型综合这七方面的因素，得出非建设用地土地适宜性等级，分为很适宜、一般适宜、较不适宜、不适宜。

2.2评价步骤

2.2.1确定影响因子

影响城市建设用地选择的因子很多，在研究中要全部逐个分析有一定难度。评价因子选择应根据城市用地的生态需要及城市建设的需要，选择对城市发展用地具有共性且影响较大的独立因子作为评价因子，同时还要考虑对基础资料占有的完备程度，选取有据可查，数据齐全的作评价因子。根据以上要求本研究选择的因子既有自然生态因子，也有社会经济因子，按照对建设用地扩展作用性之的不同将因子分为两大类，一类是限制性因子包括：现状用地类型、高程、坡度、地质条件、水资源保护、自然生态价值、人文景观价值。另一类是潜力因子包括：交通可达性、环境质量、土地获取成本、景观质量及适宜建设规模。

准备数据有城市规划区边界数据、现状建成区边界数据、城市规划区卫片、县城土地利用现状数据集、县城地形数据集、地灾评价数据集、城市规划区河流水系数据集、历史文化保护区数据集、森林公园数据集、道路交通数据集。

2.2.2单因子分析

单因子分析即数据的一种直观表达，即数据的符号化。（见下面图1，图2 ）

2.2.3 单因子评价

单因子评价的过程即是单因子分析结果重分类的过程，从适宜建设用地的角度，同时考虑重要的生态区域的保护，对如生态区及历史文物保护的核心区赋予空值（Nodata），不参与用地评价，直接作为保护区域，分别对各单项因子赋予不同的数值，确定用地的适宜建设度，分值越高，表明越适宜建设。列表表示如表1。（评价结果图如图3，图4）

单因子评价表（表1）

2.2.4 确定评价权重：AHP法

本文采用层次分析法(Analytic Hierarchy Process简称AHP)，通过建立层次体系来确定每个影响因素对城市用地综合评价的影响程度，在不同层次上有序层次，将各因子两两对比，进行定量描述，反映每一层次因子的相对重要性次序的权值，确定各因子的权重。（具体权重赋值见表2）

因子赋值表（表2）

2.2.5综合叠加评价

由于各种因子对城市用地的特定利用方式的影响程度相差很明显，故采用层次分析法（AHP法），对影响特定的特定的土地利用方式大的因子赋予较大的权值，然后再各单因子分级评分的基础上对各个因子的评价结果进行加权求和，一般以分数越高表示越适宜建设。（如图5，图6）

3 研究结果及发展策略

3.1 评价结果

由图可以得出，很适宜非建设区为地灾高易发区及文物保护的核心区等区域，为14.19平方公里，较适宜非建设区为离河及文物保护单位距离较近，为避免影响的区域，为2.73平方公里，一般适宜非建设区为17.01平方公里。适宜非建设用地面积总计为33.93平方公里，占规划区总面积的29.69%。

一般适宜建设区为36.68平方公里，较适宜建设区为35.82平方公里，很适宜建设区位于对自然生态环境影响较小的区域范围内，地势平坦，坡度较小，离道路较近，施工成本低，为6.97平方公里。适宜建设用地面积总计为79.47平方公里，占规划区总面积的70.31%。（综合评价结果图如图7）

3.2城市空间发展策略

3.2.1确定城市非建设用地

城市非建设用地主要包括生态环境的核心保护区域、地灾高易发区、景区核心保护区及基本农田等区域，这部分用地出于城市建设安全及生态系统安全考虑要绝对禁止开发建设。图 可以看出最重要的非建设用地形成了城市中央的绿心，是城市的绿肺，应予以严格保护。

3.2.2确定城市建设用地

用地扩展方向建议从分析结果看，城市北部及南部地区生态限制程度较低，并且土地连续性好，现状道路密度较高，建议中心城区的建设用地向北部及南部扩展。城市扩展过程中对于耕地既要坚持基本农田的保护法规，又要方法灵活，减少农田保护与城市发展的矛盾，要坚持贯彻可持续发展建设理念，将城市发展和生态保护结合起来，把对自然生态系统破坏程度降到最低。

3.2.3非建设和建设用地的耦合关系

城市中心绿地做为城市绿心，与周围建设用地之间要有生态缓冲带，一方面保护城市绿心，另一方面防止城市建设用地的无序扩张，防止建设用地蚕食非建设用地。

3.2.4土地使用强度分区规划

城市用地的开发建设近期应以现状建成区为基础，远期考虑向城市南部及北部方向发展，主要发展区域为城市用地综合评价图中的适宜建设用地（包括一般适宜、较适宜及很适宜建设用地三部分）。

3.2.5建设用地控制

建设用地开发应以城市用地综合评价中的很适宜及较适宜建设用地为主，一般适宜建设用地为辅，结合城市发展需要，合理控制开发规模。

3.2.6非建设用地控制

非建设用地对城市用地综合评价中的很适宜非建设用地区域，主要集中集中在城市的中央地带，一定予以严格保护，作为城市绿心，保护基本农田、林地生态区及河流水域地带，形成完整的城市绿地系统，控制城市的无序扩张，引导城市的合理发展。

4 结论

传统的城市用地评价的一个主要特征是从狭窄的经济观点出发进行评价，缺乏考虑远期的生态后果，忽视对城市环境考虑。在土地利用规划中表现最为明显的是将城市新用地尽量安排在最便捷、最经济的地方，其结果造成城市用地过分集中和生态环境的破坏。要处理好生态保护与城市发展的关系就要采用更为科学的城市用地评价方法进行城市用的的选择。本文以个GIS为支撑，通过选择较为全面的影响因子，并且充分考虑了生态环境的重要性，在限制性因子的叠加分析以及综合评价中的叠加方法和权重分配上都遵循“生态优先”的原则，同时对建设用地影响较大的建成区 ,交通因子也要合理体现其影响。通过综合评价以适宜性等级为基础，为今后X市建设用地扩展方向做建议性指导。单因子适宜性等级的划分及权重的确定都是需要进一步考虑的问题以期找到更加合理的评价方法

参考文献：

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[5] 张雷，宗跃光，杨伟.基于GIS的城市建设用地生态适宜性评价--以福建省连城县为例[J].山东师范大学学报.2008.9

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哪些地区可以开展试点

《办法》对适用地区、适用地类、有效期限进行了明确界定。

对适用地区，《办法》明确允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区，包括北京市大兴区、山西省泽州县、辽宁省海城市等。

对适用地类，《办法》明确农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，规定以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

对有效期限，《办法》规定有效期至2017年12月31日，与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。

《办法》提出，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，应在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下进行。同时要求农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。

抵押物范围有哪些

《办法》从业务开展的范围，贷款的用途、条件、流程、风险保障机制等方面，对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务作了明确规定。

对抵押物范围，《办法》允许具备处分权的两类农村集体经营性建设用地使用权抵押融资：一是以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得的集体经营性建设用地使用权；二是尚未入市但具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权。

具备入市条件的包括两类：一类是尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；另一类是尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。

《办法》同时规定，以下这些集体经营性建设用地使用权不得抵押：权属不清或存在争议的；司法机关依法查封的；被依法纳入拆迁征地范围的；擅自改变用途的；其他不得办理抵押的情形。

如果出现违约，抵押物如何处置

严把贷款条件，是控制贷款风险，顺利在试点地区推动集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务开展的必要手段。《办法》从依法持有土地使用权证书、符合土地总体规划及城乡规划、未设定优先受偿的其他权利等方面提出了要求，并要求银行业金融机构对借款人是否有资质、抵押物权属是否清晰、价值评估是否合理、是否符合规划、是否容易处置变现等问题进行详细的调查，力争防范贷款风险，提高资产质量。

如何评估抵押物价值？《办法》规定银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。同时规定，银行业金融机构应当按照抵押合同的约定，加强抵押品的动态管理和价值重估，保证抵押权利的真实、合法、足值、有效。

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第二条市城市规划建设区范围内的各类建设用地变更使用性质，适用本规定。

第三条本规定所称建设用地使用性质，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（）的大类进行分类。

第四条市城乡规划行政主管部门负责本市城市规划建设区内建设用地使用性质变更的管理工作。市国土资源、住房城乡建设、监察等部门按照各自职责协同做好建设用地使用性质变更管理工作。

第五条市城乡规划行政主管部门应严格按照城市总体规划、控制性详细规划确定的建设用地使用性质和要求进行管理，不得擅自变更。

第六条建设单位应当严格按照市城乡规划行政主管部门确定的建设用地使用性质进行开发建设，任何单位和个人不得擅自改变。

第七条满足环境容量要求，符合建设、消防、卫生、文物保护等相关规定，且符合下列条件之一的，可以申请变更规划建设用地使用性质：

（一）国家、省、市的有关政策发生变化的；

（二）城市总体规划、控制性详细规划和专项规划变更或者修编，造成地块开发建设条件发生变化的；

（三）因城市基础设施、公益性公共设施、重大项目建设等原因，导致地块的建设条件发生较大变化的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

第八条申请变更建设用地使用性质按以下程序办理：

（一）申请。建设单位向市城乡规划行政主管部门提交变更申请报告和变更方案。变更申请报告包括建设用地基本情况、规划许可情况、变更建设用地使用性质的理由、变更幅度等内容。变更方案包括变更前、变更后的修建性详细规划方案。

（二）受理。符合本规定第七条所列情形之一的，市城乡规划行政主管部门应予受理。

（三）论证。由市城乡规划行政主管部门组织召开专家论证会，对变更的必要性、可行性和科学性进行论证，提出论证意见。

（四）公示。经论证可以变更建设用地使用性质的，由市城乡规划行政主管部门对变更方案进行公示。必要时，组织召开听证会。

（五）报批。市城乡规划行政主管部门应当依法提出变更建议，并附变更申请报告、专家论证意见、公示及听证情况、规划变更方案，报市政府批准。

（六）许可。市政府批准后，市城乡规划行政主管部门应将变更后的建设用地使用性质的情况抄告市国土资源部门，市城乡规划行政主管部门根据市国土资源部门的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或其他有关文件，办理规划许可变更手续。

第九条市城乡规划行政主管部门应严格监督规划的实施，加大执法力度，对在建设过程中擅自改变规划建设用地使用性质的，必须坚决制止，并依法进行处罚。

第十条市住房城乡建设行政主管部门应当根据《建设工程规划许可证》等相关资料核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图施工。

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本文对土地利用总规划修改（以下简称“规划修改”）进行综合研究，以科学的发展观为统领，坚持规划修改后建设用地总规模不突破，耕地不减少的原则，在避让基本农田保护区，促进生态环境保护与建设的前提下，对规划建设用地布局进行调整。重点分析当前规划修改涉及的主要内容，运用个别案例展现规划修改四个方面，并从耕地、基本农田、建设用地、生态用地等几方面评估规划修改对规划实施的影响，最终保障规划修改的科学性、可行性。

关键词：规划修改指标布局

中图分类号：U412文献标识码： A

一、规划修改的指导思想、原则及目标

（一）指导思想

围绕保护资源和保障发展目标，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以耕地保护为重点，严格执行耕地占补平衡制度，并满足合理的建设用地需求，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高规划的科学性和权威性。规划修改严格落实上级下达的指标，对规划的用地结构和空间布局进行局部修改，推进土地的集约节约利用和优化配置，使得规划能更好的服务于社会经济发展。

（二）原则

1.总量平衡原则

规划修改方案编制过程中不突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。规划修改在不突破规划约束性指标的前提下，对允许建设区、有条件建设区和限制建设区进行布局调整。

2.空间管制原则

规划修改方案在确保允许建设区面积不增加的前提下，对城乡建设用地规模边界和扩展边界进行调整，不改变城乡建设用地禁建边界，不占用土地整治项目区、高标准基本农田建设区。

3.保护耕地原则

规划修改方案以保护耕地和基本农田为前提，尽量不占或少占耕地，避让基本农田，确保耕地保有量和基本农田保护任务目标的实现。

4.节约集约原则

贯彻资源利用节约优先战略，最大限度提高各类用地节约集约利用水平。规划修改涉及的用地标准，严格落实节约集约用地的相关要求，准入条件和行业用地标准等。

5.改善生态原则

按照保护优先、兼顾治理的要求，注重土地资源保护和生态环境综合治理，避让生态环境安全控制区和风景旅游用地区，确保具有重要生态功能的基础性生态用地比重不降低，促进土地资源的可持续利用。

6.公众参与的原则

规划修改方案的制定在相关部门的共同参与下开展，广泛听取规划修改涉及区域社会各界的意见，采纳合理性建议，并对规划修改方案进行充分听证、论证，提高规划修改方案的可行性与可操作性。

（三）目标

1.优化建设用地布局，保障科学发展用地

通过规划修改，优化各类建设用地布局，修改规划建设用地实施时序，有效保障重点区域和重点项目用地，促进经济社会全面协调可持续发展。

2.统筹城乡土地利用，促进节约集约用地

通过规划修改，统筹城乡和区域土地利用，科学安排生产、生活和生态用地，引导城乡建设用地集聚布局，促进各类产业规模和节约集约用地。

3.完善规划实施管理，强化土地宏观调控

通过规划修改，完善土地利用结构和布局，提高土地用途管制和建设用地空间管制对经济社会发展的适应程度，保持规划的现势性，提高土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

二、规划修改方案

1.规划调控指标修改

以某县规划修改为例，规划建设用地调入地块均避让了基本农田保护区，规划建设用地的调出地块大于建设用地调入地块，以保证城乡建设用地总规模不增加。

规划建设用地调入296.5188公顷，共64个地块，分布在八宝镇、八棵树镇、金沟子镇、靠山镇、老城街道、莲花镇、庆云镇、新城街道、兴开街道、业民镇、中固镇等；规划建设用地调出334.0762公顷，共567个地块，分布在八棵树镇、金沟子镇、李家台乡、莲花镇、庆云镇、兴开街道、业民镇、中固镇、城东乡、上肥地满族乡、林丰满族乡等。

2.土地利用结构修改

（1）调入地块

规划建设用地调入地块296.5188公顷，占用农用地288.0729公顷，其中耕地266.8880公顷，园地7.0306公顷，林地6.7786公顷，其他农用地7.3757公顷；其他土地5.9475公顷，其中自然保留地4.5906公顷，水域1.3569公顷；建设用地2.4984公顷，其中城镇工矿用地0.0344公顷，农村居民点1.1487公顷，交通水利及其他建设用地1.3153公顷。

（2）调出地块

规划建设用地调出地块334.0762公顷，占用农用地1.7899公顷，均为耕地；建设用地332.2863公顷。为保证建设用地规模控制在调控指标范围内，将建设用地332.2863公顷复垦为耕地265.8291公顷、园地28.3515公顷、林地16.2760公顷、其他农用地21.8297公顷。

规划修改后，农用地增加46.0033公顷，其中耕地增加0.7310公顷；其他土地减少5.9475公顷；建设用地净减少40.0558公顷。

3.建设用地管制分区修改

规划建设用地调入地块涉及有条件建设区279.8679公顷、限制建设区16.6509公顷调整为允许建设区；规划建设用地调出地块涉及将允许建设区334.0762公顷调整为有条件建设区1.7899公顷、限制建设区332.2863公顷。

规划修改后，允许建设区减少37.5574公顷，有条件建设区减少278.0780公顷，限制建设区增加315.6354公顷。

4.土地用途分区修改

规划建设用地调入地块涉及将一般农地区276.2811公顷、林业用地区6.5937公顷、其他用地区13.6440公顷调整为城镇村建设用地区；调出地块涉及将城镇村建设用地区334.0762公顷调整为一般农地区。

规划修改后，一般农地区增加57.7951公顷，林业用地区减少6.5937公顷，城镇村建设用地区减少37.5574公顷，其他用地区减少13.6440公顷。

三、规划修改对规划实施的影响

1.对耕地和基本农田目标实现的影响

（1）对耕地和基本农田数量的影响

规划修改不涉及对耕地保有量和基本农田保护任务的修改，不减少耕地和基本农田规模，不改变基本农田布局，规划修改后耕地增加0.7310公顷，符合《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）的要求，保证规划修改后耕地保有量和基本农田保护目标数量不减少。

同时，规划修改增加的建设用地规模边界不涉及在建和已建的土地整治和高标准基本农田建设项目，不会对项目的建设和实施产生影响，不影响项目建设产生的社会效益、经济效益、生态效益。

（2）对耕地质量的影响

依据农用地分等成果，确定规划调入、调出地块中耕地的利用质量等别，得出调入、调出地块平均利用质量等别分别为11等和10等，确保规划修改后耕地利用等别有提高。

2.对建设用地目标实现的影响

规划修改在符合建设用地管制分区和土地用途分区的土地利用调控方向，修改建设用地管制分区和土地用途分区避让了禁止建设区和基本农田保护区，确保城乡建设用地规模不增加，对允许建设区进行优化集中布局，使新增建设用地指标可以得到更加充分有效的利用，促进了城乡建设用地的集中布局和集聚发展，提高了建设用地土地节约集约利用程度。

3.对生态环境保护的影响

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关键词：耕地保护 综合整治 科学用地 合理布局 统筹发展 土地利用总体规划

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-038-02

近年来，随着我国经济快速发展，各类建设项目用地大幅增加，尤其是工业项目用地。由于交通条件、地理位置、经济基础等各种原因，这些项目用地主要都集中在城镇周边，几乎没有什么项目在偏远乡村选址。这样一来，使得城镇周边的大量优质耕地被占用。尽管各地开展农村土地开发整理，有效地促进了耕地保护，但随着可开发整理的土地资源的日益枯竭，我们守住18亿亩耕地这条红线的任务越来越艰巨。为此，中央及时出台了城乡建设用地增减挂钩的政策。城乡建设用地增减挂钩是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，具体地讲是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。通过科学实施城乡建设用地增减挂钩，不仅可以有效地缓解用地压力，促进经济的发展，而且有力地支持了新农村建设，走出一条依法管地、科学用地、合理布局、和谐发展的新路子。城乡建设用地增减挂钩，解决了耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列难点问题。

为了使城乡建设用地增减挂钩真正成为得民心、惠民生、合民意的仁政工程，笔者认为应当做好以下几方面工作：

一、以城乡统筹发展和促进农业现代化为导向，不断增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件，从根本上切实维护农民权益

1.不断优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

2.始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，推动农业发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要在增加耕地数量的同时努力提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平。

3.严格按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，进一步改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

4.必须把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持依法推动、群众自愿、统筹兼顾、因地制宜。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、以土地利用总体规划为依据，坚持科学规划和合理布局的原则，稳步推进城乡建设用地增减挂钩工作

1.要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在城乡建设用地增减挂钩中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村、单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

2.在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入城乡建设用地增减挂钩。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

3.要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排城乡建设用地增减挂钩的规模、布局和时序。必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。

4.要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，应该为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

5.开展城乡建设用地增减挂钩，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展城乡建设用地增减挂钩。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定级技术规范和标准，严格进行土地整治新增耕地质量的评定和验收，切实做好农村土地整治工作

1.大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格的土地整治新增耕地质量的评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

2.规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展城乡建设用地增减挂钩的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先应复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。避免以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。杜绝在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

3.积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009―2020年）》确定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、加强组织领导，强化资金整合和使用管理，保障城乡建设用地增减挂钩工作顺利进行

1.以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部门要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范城乡建设用地增减挂钩并切实做好农村土地整治工作。

2.整合资金，加大投入，建立多元化融资渠道。融资重点向多元化资金投入、市场化运作转移，整合各类资金，形成以政府投入为主导、社会多方参与的多元化投入格局。以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。

总之，只要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，我们就能确保城乡建设用地增减挂钩工作规范、健康、有序开展。

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一、存量建设用地改造与新增建设用地出让的比较

存量建设用地改造与新增建设用地出让在土地条件、占用、权利、处置、收益等方面存在着较大客观差异：在土地条件上，新增建设用地一般分为需征转农用集体土地、需征用的集体建设土地、“三通一平”、“五通一平”等类型的土地，而存量建设用地一般为附属大量建筑物的城市建设用地；在土地占用上，新增建设用地由政府统一管理，而存量建设用地则是分散在各土地使用权人手中；在土地权益上，新增建设用地权利关系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂；在土地处置上，新增建设用地处置权在政府，政府可以采取划拨、协议出让、招拍挂出让等方式进行处置，而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上，政府不能随意处置；在土地收益上，新增建设用地出让收益由政府支配，而存量建设用地土地收益则要兼顾各方利益。

二、存量建设用地改造地价的特殊性

存量建设用地改造的地价测算单位。与新增建设用地以宗地为单位进行管理和地价测算不同，存量建设用地改造以项目为单位进行管理与地价测算。一个项目内可能仅有一个新宗地，也可能有多个新宗地。改造规划确定整体实施的，整个单元作为一个项目进行地价测算；改造规划确定分期或分项目实施的，其中一期或一个项目申请用地审批的，以该期作为一个项目或该项目为单位进行地价测算。以项目为单位进行地价测算后，需分摊到各个新宗地。

存量建设用地改造的用地类型转化。与新增建设用地按规划的用地类型进行地价测算不同，存量建设用地改造需考虑原有用地类型与规划用地类型的转化。原有用地类型可能为工业、住宅、办公、商业等用途，也可能是混合用途；规划用地类型可能为工业、住宅、办公、商业等用途，也可能是混合用途。存量建设用地改造的地价需用规划用地类型的地价扣减原有用地类型的地价。

存量建设用地改造的剩余年期。与新增建设用地仅考虑出让年期不同，存量建设用地改造需考虑原建设用地的剩余年期。如原宗地出让年期50年，已使用20年，剩余年期30年。存量建设用地改造的地价测算，则需考虑将剩余年期30年的地价测算出来，在改造实施主体需缴纳的地价中扣减。

存量建设用地改造的地上建筑物处理。与新增建设用地附属建筑较少（理论上政府出让土地应为净地）不同，存量建设用地上一般都建设了大量建筑物。这些建筑物权利人不同、成新度不同、建筑用途不同，均需要进行拆迁赔偿。因此存量建设用地改造的地价测算时，需清查与评估地上建筑物的价值，并在应缴地价中予以统筹。

存量建设用地改造的配建面积地价。与新增建设用地要求配建的建筑物（主要是市政服务设施）较少不同，存量建设用地改造要求大量配建保障性住房、安居型商品房、小学、医院等配建建筑。因此存量建设用地改造的地价测算时，需按产权归属、配套等级进行区分，保障性住房、小学、医院等产权归政府的配建建筑面积，以及规划配套等级内的配建建筑面积应免缴地价，而安居型商品房、会所、商场等产权归企业、规划配套等级外的配建建筑面积应按规定补缴地价。

三、存量建设用地改造地价的测算体系构建

从存量建设用地改造与新增建设用地出让的较多不同点，以及存量建设用地改造地价测算的较大特殊性可以看出，以净地为基础的新增建设用地地价测算体系不适应存量建设用地改造地价测算，存量建设用地改造地价测算需构建以毛地为基础的地价测算体系。

1.存量建设用地改造地价定义

存量建设用地改造地价可称为毛地市场评估地价，是指在城市建成区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地，由评估机构按照改造估价工作规程评估出的，在正常市场条件下一定年期的土地使用权价格。

2.存量建设用地改造地价的估价方法

存量建设用地改造可采用剩余法、市场比较法、收益法进行评估。其中剩余法评估存量建设用地改造地价，方法是先评估改造后土地或房地产的市场价格，然后扣减拆迁安置成本、开发建设成本等费用，得出存量建设用地的合理价格。市场比较法评估存量建设用地改造地价，方法是搜集改造类似区域的存量建设用地改造交易价格，通过土地条件、区位情况、交易情况等因素修正后，得出存量建设用地改造的合理价格。收益法评估存量建设用地改造地价，方法是先评估改造后的土地或建筑物收益，减去改造前的土地或建筑物收益，得出存量建设用地的合理价格。因存量建设用地交易案例较少、改造前后收益预测困难等原因，现行存量建设用地改造一般选用剩余法估价。

3.存量建设用地改造剩余法估价步骤

（1）存量建设用地现状调查

调查拟改造范围内存量建设用地的用地面积、建筑数量、建筑面积、建设类型、土地权属、土地使用年期等基本情况；调查拟改造范围规划用地面积、规划用途、容积率、配建面积等规划控制指标。

（2）项目改造后租售收入测算

首先根据项目规划指标，扣减回迁安置房面积、法定配建面积后得出可租售建筑面积；然后选择合适的租售策略，以合理的房地产市场趋势预测为基础，估算项目正常的租售收入；最后扣减营运及交易成本，得出合理的项目改造租售收益。

（3）项目拆迁补偿和过渡安置费用估算

依据拟改造范围内存量建设用地的用地面积、建筑面积、建设类型、土地权属、土地使用年期等基本情况，根据市场客观的拆迁补偿标准，估算项目拆迁补偿费用；按照根据拟改造范围内租住人员情况，根据市场客观的拆迁安置标准，估算项目拆迁过渡安置费用。

（4）项目开发建设成本估算

依据规划用地面积、规划建设用途、容积率、配建面积等规划控制指标，根据市场客观的开发建设成本标准，估算项目前期工程费、房屋开发费、管理费、不可预见费等费用，合计得出项目开发建设成本。

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1.1 土地利用结构

万昌镇辖区土地总面积18927.7公顷，其中农用地13860.2公顷，占土地总面积的73.23%。建设用地4615.9公顷，占土地总面积的24.39%，其他土地451.6公顷，占土地总面积的2.39%。

农用土地：农用地中，耕地面积12585.4公顷，占土地总面积的66.49%；园地1.8公顷，占土地总面积的0.01%；林地521.1公顷，占土地总面积的2.75%；其他农用地751.9公顷，占地总面积的3.97%；建设用地：在建设用地中，城乡建设用地为1422.3公顷，占土地总面积的7.51%，其中城镇工矿用地129.1公顷，占土地总面积的0.69%；农村居民用地1293.2公顷，占土地总面积的6.83%；交通水利用地总面积为3186.1公顷，占土地总面积的16.84%。其他建设用地7.5公顷，占土地总面积的0.04%；其他土地：万昌镇其他土地面积为451.6公顷，占土地总面积的2.39%，其中水域面积402.9公顷，占土地总面积的2.13%；自然保留地面积48.7公顷，占土地总面积的0.26%。

1.2 土地利用布局

耕地主要分布于地势较平缓的中南部地区；园地面积较小，主要分布在北部耕地与林地交界地区；林地面积不大，主要分布在北部；建设用地中水库水面占比例较大，主要分布在石头口小库区；城镇用地和农村居民点用地，主要分布于镇政府所在地和各村。建设用地中城镇用地、交通用地主要以镇政府及其周围为主。独立工矿和其他建设用地分布在镇政府以北方向和韩家村等地。其他土地在辖区各村均有分布。

2 土地利用存在的问题

2.1 土地利用限制条件多，后备资源紧缺

辖区内其他土地451.6公顷，而河流水面就占了402.9公顷，自然保留地只有48.7公顷，后备资源紧缺。

2.2 土地供需矛盾加剧，土地节约集约利用程度不高

随着经济社会的快速发展，规划期内，万昌镇建设用地需求量将有所增加。但是土地集约利用程度较粗放，产业发展集聚度不够，不利于产出规模效益，农村居民点缺乏统一规划，土地资源配置合理度较低，土地集约程度有待提高。

2.3 基础设施用地不完善

由于基础设施建设用地布局分散，基础设施用地条件较差。基础设施建设速度远低于城镇发展速度，基础设施用地整体水平有待提高。

2.4 建设用地增加，耕地面积减少

近年来，其他建设用地逐年增加，例如招商引资用地、修路建桥、工矿、园区用地、居民建房和各级政府及单位建办公场所用地等，占用了大面积土地，致使全镇的耕地面积逐年减少。

2.5 闲置土地未用，擅自处理闲置土地

在建设用地中，一些个别单位用地批多建少。因为是划拨用地，所以某些单位就趁机多占土地，待办公场所及其附属设施全部建好后，存在着部分土地闲置未用。还有的单位撤销搬迁后，对闲置土地的处理不当。有的把房屋连同土地一同卖掉，个别单位让土地一直闲置或出租。

3 加强土地管理的措施

3.1 严格保护耕地和基本农田

为保障基础设施项目和重大产业项目发展用地需求，将城镇建设用地区发展空间范围内的大部分基本农田调出，为建设发展预留足够空间。在规划期内，保证了县政府下达基本农田的指标，保证了基本农田不减少，质量也有所提高。同时要严格控制非农建设占用耕地，可通过土地整理复垦补充耕地，通过对耕地的保护，使区域土地利用布局及趋于合理，发挥耕地生产与生态的综合效益。

3.2 合理调控建设用地，提高土地集约利用水平

严格控制城乡建设，城镇工矿用地规模、交通用地规模、水利设施用地规模，限制新增建设用地规模。

在控制建设用地增量的同时，为保证万昌镇经济社会协调发展，人民生活水平不断提高，确保温泉、石油开采等重点项目的发展用地需求，合理安排各类建设项目的实施顺序和进度，优化布局结构，提高土地集约利用程度和建设用地产出效益，达到城乡统筹协调发展的目标。

3.3 优化各类用地布局

在有效保护耕地和基本农田的基础上，因地制宜增加园林用地。严格落实上级规划确定的建设用地调控目标，合理发展城镇工矿用地，集中布置农村居民用地，保障交通水利等基础设施用地，实现规划期内，建设用地总量、城乡建设用地规模、交通水利及其他建设用地与上级下达指标衔接。

3.4 积极开展土地综合整治，挖掘土地利用潜力

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农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地管理的热点，也是促进土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有效手段之一，本文在对当前通过农村建设用地整理，实现减少农村建设用地的同时，增加城镇建设用地挂钩的经验进行了总结，并对其中所出现的问题进行了比较深入剖析的基础上，提出了当前农村建设用地整理挂钩的政策建议。

关键词

农村建设用地整理；建设用地指标；挂钩

国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展农村建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对农村建设用地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结现有试点地区的经验和做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家参考。

1．农村建设用地整理的主要内容

农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。

（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。

（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。

2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩

2．1“挂钩政策”的内涵

农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。

2．2“挂钩政策”的依据

在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。

①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）

其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。”

这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。

②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）

该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”

因此，“挂钩政策”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义）。

③国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）

该文件第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。

2．3“挂钩政策”的意义

现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。

2．4 “挂钩政策”的可行性

据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到93.79万公顷(1406.86万亩)；2000年全省有农村人口4829.02万人，人均占地194.22平方米，高于全国150平方米的平均水平。把这部分超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。

随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。

2．5“挂钩政策”实施中应遵循的原则

（1）“谁整理、谁受益”的原则

农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。

（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则

在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则

农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

（4）统筹规划、优化配置的原则

一方面， “挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。

（5）促进土地可持续发展的原则

可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。

2．4“挂钩政策”的动态实施

“挂钩政策”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩政策”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：

一、建设用地挂钩的方法

农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。

省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。

耕地质量指数：Ij(j=1，2，3…n)；高质量耕地指数：Ij’(j=1，2，3…n)

耕地质量指数平均水平：I’； 复垦耕地面积：Sb

质量系数：r =(Ij’- I’ )/ I’

实际置换面积：Sa = r × Sb转贴于 二、实施模式

江苏省A市对农村建设用地整理进行了尝试，下面是A市进行整理的主要方法：

（一）农村建设用地整理权属调整方法

农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。

(1) 土地所有权的调整方法

① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。

② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。

③ 由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。

④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。

(2) 土地使用权的调整方法

① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。

② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。

③ 整理新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。

（二）农村建设用地整理潜力测算的技术路线

在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。其测算方法和步骤见图1：

图1农村建设用地整理潜力测算方法与步骤

（三）资金来源

A市整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。

（四）A市“挂钩政策”的实施方法

A市由于农村建设用地整理所得的建设用地周转指标，优先用于拆迁农民的安置点用地，多余的指标用于城镇建设。

三、收益分配问题

在农村建设用地整理的过程中，A市政府根据土地优化配置的原则，按照规划要求，以建设生态园区等方式把农民的土地全部征收，统一经营，使得农民失去土地承包经营权，这种情况下，就涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。

3．结论和政策建议

农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：

（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神

在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。 参考文献

[1] 刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地，1999，(11).

[2] 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题，1998，(10).

篇10

为规范全县乡镇建设用地管理，整顿乡镇土地市场秩序，杜绝未批先建、少批多占、擅自改变用途等土地违法违规行为的发生，切实维护土地使用者的合法权益，进一步拓展用地空间，提高土地利用效益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《省房地产交易市场暂行管理办法》及省国土资源厅《关于加强第二次土地调查成果管理和应用的通知》等规定，现就加强我县乡镇建设用地管理有关事项通知如下：

一、加强用地管理，严格用地审批

（一）严格审批程序。乡镇集镇进行商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目建设、工业项目建设、集镇居民建房以及《划拨用地目录》所明确的建设项目，必须使用国有建设用地的，要按规定办理农用地转用征收审批手续；乡镇企业和村民建住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地，要按规定办理农用地转用审批手续；乡镇（村）公共设施、公益事业等建设项目可以使用集体土地，要按规定办理农用地转用审批手续。

（二）规范征地行为。经农用地转用征收审批的项目用地，需征收为国有土地的，由县人民政府实行统一征收，具体由所在乡镇人民政府牵头，县国土资源局组织实施。任何单位和个人不得与农村集体经济组织或个人签订各种形式的用地、征地协议。

二、用足用活政策，保障用地需求

（一）正确应用二调成果。第二次土地调查成果认定是国有建设用地的，依据土地利用总体规划确定的用途，按有关程序办理供地手续。第二次调查成果认定是集体建设用地的土地，安排在可以使用集体建设用地项目上，按规定程序直接办理供地手续；安排在必须使用国有土地的建设项目上，要先完善土地征收手续，再进行供地。

（二）依法使用临时用地。工程建设施工临时用地；地质勘察过程中需要对工程地质、水文地质情况进行勘测所需使用的土地；重大工程项目、民生工程项目已经立项审批、核准、备案，符合供地条件所需的临时土地；矿山建设项目中采矿、探矿等所需的土地；未固化的畜牧、养殖设施用地；临时性的取土、采石、晾晒用地等，都可按规定办理临时用地手续，县国土资源局批准后，发给《临时土地使用证》。因抢险救灾急需用地的，可先行使用，后按规定补办用地手续。

（三）规范使用农用地。依照相关政策规定，农村道路用地，旅游项目中的绿化用地和集镇规划区内公园、水域等生态用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地，按农用地处理，不需办理农用地转用审批手续。直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，由经营者申请，乡镇人民政府申报，县农业局和县国土资源局审核，县人民政府批复同意。

三、规范用地行为，完善用地手续

（一）乡镇集镇建设使用存量建设土地，符合《划拨用地目录》规定的建设项目，凭县人民政府划拨土地批复，办理划拨用地手续；商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地和创业小区的工业项目用地必须以招拍挂方式出让；居民自建住房等符合协议出让条件的其他建设用地可以协议出让方式供地。

（二）集镇居民房屋建成后未办理用地手续，符合以下条件的，可以补办用地批准手续：一是符合土地利用总体规划；二是符合集镇建设规划；三是在存量建设用地或是批准的新增建设用地上建设；四是按基准地价标准向财政缴清土地出让价款，其中2007年1月1日后必须向县财政交清土地出让金。

（三）乡镇集镇建设使用新增建设用地，必须按规定办理农用地转用征收审批后，方可办理项目供地手续。

（四）乡镇国有土地使用权由县人民政府统一组织出让，由县国土资源局会同有关部门拟订公开出让方案，经县人民政府批准后，县土地交易中心组织实施，土地出让总价款全额缴入县财政国库，纳入财政预算，实行收支两条线管理。严禁多头供地，其他机构不得以任何形式处置国有土地使用权。

（五）县或乡镇企事业单位改制涉及土地使用权处置的，由县人民政府进行收购储备。符合出让条件的，由县土地交易中心以招拍挂形式公开出让，其出让价款均属政府土地出让收入，统一上缴县财政国库，返还比例按有关规定执行。

（六）乡镇集镇划拨土地转让，按基准地价的50%补交土地出让金；划拨土地符合政策规定可以改建的，按拟出让时新的土地使用条件下土地使用权评估价格与原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格的差额，补交土地出让金；经营性用地提高容积率的，以批准变更时日为土地评估基准日，按该宗地新容积率条件下的评估价格与原容积率条件下的评估价的差额补交土地出让金。

四、加强土地执法，严格批后监管

（一）强化批后监管。建设项目用地批准后，县国土资源局必须将各宗地的土地出让合同或划拨决定书，通过网络上报，经国土部统一配号后方可签订正式合同，并将出让合同或划拨决定书的电子编号作为土地登记的要件。同时，要对建设用地从审批后到场放线、建设中到场核查、竣工后到场验收实行全方位监管。对经验收符合约定条件和规划指标的，办理土地登记，发放土地使用证。