林地规划与土地规划范文

导语：如何才能写好一篇林地规划与土地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条  凡在本市行政区域内的公民、法人和其他组织，未经市、区（县）城市规划行政主管部门批准，自行建设的各类房屋，在1995年及其以前已经市、区（县）城市规划行政主管部门依法检查处理交暂时保留使用的，均属本规定所称“临时房屋”。临时房屋如发生有向外地来京人员租赁行为的，均适用于本规定。

第二条  凡未经城市规划行政主管部门批准，擅自在城市街巷、道路、城市广场、公共绿地以及在风景游览区、文物保护区等重要地区进行建设的各类违法房屋；严重影响城市规划、工程建设、公用设施、市政管线、文物古迹、传统文化街区、公园、城市绿化、市容观瞻、城市环境、河湖管理、城市交通、消防安全、测量标志和群众正常生活的违法房屋，一律予以拆除，不准出租、转让、买卖。

第三条  凡在1996年及其以后未经城市规划行政主管部门批准擅自进行建设的违法房屋，一律依法从严处理，坚决拆除，不准出租、转让、买卖。

第四条  1995年及其以前已经市、区（县）城市规划行政主管部门依法检查处理并暂时保留的“临时房屋”，在使用期内，需要临时向外地来京人员出租的，须经房管部门对该临时房屋进行勘查、核定出租房屋的面积、用途和结构安全与准租人数等。经审查，符合条件的，可由房管部门办理《临时房屋租赁许可证》手续，租赁期限为一年。

第五条  凡1995年及以前未经市、区（县）城市规划行政主管部门检查处理的违法建设，一律不准向外地来京人员办理租赁手续。如需出租的，则必须先经市、区（县）城市规划行政主和部门对该违法建设进行检查处理，在对其作出暂时保留使用的处理决定后，方可按上述第四条规定办理临时房屋租赁手续。

第六条  凡临时出租的“临时房屋”，均须按临时建筑由城市规划行政主管部门依据有关规定，收取临时建筑费和临时占地费。

第七条  对擅自出租、转让、买卖的违法建设房屋的单位、个人，一经发现即由城市规划行政主管部门依法从重处罚，除补交临时建筑费和临时占地费外，还要限期拆除。情节严重者，给予通报批评、公开曝光，没收非法所得，直至追究单位负责人和直接责任人的法律责任。

第八条  凡按上述规定要求准许租赁的临时房屋，不予办理房地权属登记，如遇国家建设或城市规划需要时，一律无条件自行拆除。

第九条  对准许出租的“临时房屋”的管理，按照《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》和《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》执行。

第十条  本规定在执行中的具体问题，有关房屋出租的由北京市房屋土地管理局负责解释；有关违法建设的由北京市城市规划管理局负责解释。

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【关键词】土地规划与利用；土地管理；完善措施

一、背景

1、我国国土面积为960万平方千米，约占世界土地面积的7.3%，位居世界第三位。我国国土面积虽然广阔，但是可利用的土地面积还是十分有限。我的耕地面积占世界总耕地面积仅有7%，而我国人口多，人均耕地占有量少；我国林地面积1.15亿hm2，占世界耕地面积的3%；草地面积3.19亿hm2，其中可利用的面积约2.25亿hm2。然而随着我国的开发建设的不断发展，以及近年来人口的不断增加，面对有限的土地资源，我们必须合理的规划利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。

二、土地规划的必要性

土地规划是政府重视和坚持下，对土地资源进行有效规划和充分合理的利用。面对我国人多地少的基本国情，政府对土地的合理规划不仅关系到土地资源的持续利用还关系到我国经济和人民生活的长治久安，可以说土地规划是关系到国家发展、人民生存的关键资源。

1、土地合理规划关系到我国土地资源的持续发展。当前，我国的土地资源可持续利用的状况不佳并且土地资源的浪费情况十分严重。土地作为稀缺的、不可替代的自然资源，对社会经济发展的制约作用越来越明显。当前我国对土地的利用的不合理情况十分明显，在利用的过程中缺乏合理的规划方案以及保护方案使我国的土地资源效率没有得到最大化的发挥。这种情况下，合理规划和利用土地资源是我们不可忽视的重要问题。

2、编制土地利用规划是合理利用土地的基础

土地利用总体规划与土地的社会条件、自然条件以及国民经济条件相适应的长远规划，所以它是土地合理利用的基础和依据。 我国土地资源的利用状况长期处于无规划的盲目状态，这使得我国土地沙漠化、盐渍化以及水土流失问题突出，耕地的质量受到严重的影响。

3、土地利用规划是国家实行用途管制的基础

国家按照土地规划合理规划每一块土地的用途，行土地用途管制。我国《土地管理法》明确规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地用途使用土地。

三、土地规划与利用的方法和内容

我国的土地利用规划大致可以分为地方、省、国家三个层次。在不同的层次上，所采用的规划方法也不尽相同。地方级的土地规划主要是围绕一个或几个村庄为单位，在对村庄规划的内容上主要参照当地群民的意愿，是为了更好的满足当地居民的生活需要，更多的尊重公民的权利。在省级土地规划中，主要是关于项目发展的规划，对土地的规划叫地方规划上升一个层次，通过分析土地的多样性和适宜性，在落实国家级规划的相关内容的基础上对地方经济做出的合理调整，在农田灌溉，土地多样性和适宜性方面做出了合理的规划。

四、现行土地利用规划体系的不足

对土地进行规划可以有效的促进我国国民经济的发展，并且可以有效的保护耕地资源的合理利用以及城市化建设的用地需求的合理布局。土地规划具有鲜明的层次性，其结构严谨，逻辑清晰，有序的土地规划是保证土地开发利用、建设的重要前提。但是由于国家经济体制的制约，再加上其本身的针对性和实效性的问题，使得土地规划利用存在一定的局限性。

1、现行土地规划的种类较多，分工不明确

我国土地利用规划分为地方规划、省级规划、国家级规划三个层次。每一层次的控制指标和口径基本一致，土地规划体系在层次上叫完整。但是我国现行土地规划只能分工不明确，部分内容雷同较多，土地规划大多是宏观上进行规划，而具体到微观层面过于粗略，相关的专项规划和详细规划开展不是很好。

2、土地规划编制公开性较弱

国家土地规划大多是由国家的相关部门进行编制，公众参与力度较低，缺乏一定的公开性，有些地区的土地规划基本是是由领导组织进行编制，土地规划跟着领导的编制意愿进行，使得土地规划受主观因素影响较大，规划实施存在不合理]。

3、土地利用规划缺少权威性

土地规划缺少专门的法律进行保证，当前面对一些地区对土地进行随意开发占用的现行，土地规划却不能进行相应的管理，缺少相应的法律条文进行约束，土地管理的权威性得不到应有的发挥，使得土地利用不规范现象时有发生。

五、完善土地规划和利用的相关建议

1、积极展开土地整理相关工作

我国的土地整理主要是针对农村土地土地整理，就是指通过土地分割合并、土地开更、土地家欢、地雷转换以及区域性是和内容的变更，采用填海造田、排水造田，对道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，达到增进土地在农业上应用的目的。

2、协调社会、生态和经济效益的三效统一

土地资源要做到统一规划、统一实施、统一管理。通过对土地的整治，解决土地利用过程中出现的土壤肥力退化、土地污染等问题，达到改善土地的生态环境。通过协调土地生态环境可以进一步促进土地资源的持续利用，对于农业经济的发展以及国民经济的发展具有促进作用。

3、强化土地土地资源综合管理

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土地规划整理是依据土地利用总体规划和土地开发整理规划目标，对水利、道路等基础设施进行配套建设，对用地结构进行优化配置和合理布局，以充分挖掘土地潜力，提高土地利用效率为目的所作的安排和布置。土地整理是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡，提高土地质量，促进土地集约利用，实现耕地数量保护与质量保护统一，落实基本农田保护制度的重要手段。它对于缓解人地矛盾，改善农业生态条件和生态环境，增加农民收入，促进农村现代化建设，发展地区经济具有重要意义。国家近年来农业投入不断增加，农村经济建设步伐不断加快，研究土地整理规划的一系列理论与方法的提出，合理利用每寸土地就具有十分重要的意义了。

二、土地规划整理的重要意义

当前我国的基本国情是人均耕地面积仅占世界平均水平的四分之一，现有的耕地很多还缺乏灌溉措施与抗旱能力，农业产量不高，为了贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，必须对现有土地结构进行统筹规划；实施山、田、水、路、林综合治理，配套、完善农业基础设施，改善项目区农业生产条件，提高土地生产能力和土地利用效；优化配置土地资源，促进农业结构调整，增加农民收入，改善农民生活条件；调整土地产权关系，保护土地权属主体的合法权益，维护社会稳定。

三、土地规划的基本任务、规划原则与目标

3.1土地规划的基本任务

土地规划的基本任务包括：分析土地利用基本状况，包括土地利用现状分析、土地适宜性分析、土地利用潜力分析、水资源平衡分析等；制定项目区土地整理的目标、任务和方针；确定项目区土地利用方向、各类用地的数量及布局；确定灌排方式和主要工程的布局；通过技术、经济论证，确定规划方案；拟定规划实施和管理的相关政策和措施。

3.2土地规划的规划原则

为了确保规划目标的实现，结合项目区的实际情况，应该遵循如下规划方针：优化土地利用结构，合理布局和布置各项工程，改善土地利用条件和土地质量，提高土地的利用率和产出率；实现社会效益、生态效益和经济效益的协调统一，促进土地资源的可持续利用；因地制宜地确定土地利用的方向、各项工程的规模及其配置，提高规划设计的可操作性；政府决策与公众参与相结合，调动广大力量充分论证规划方案，使规划更加有效合理。

3.3土地规划的规划目标

土地规划的目标是通过土地开发，提高土地利用率；通过土地平整和完善田间道路系统，为合理布局各种农作物，调整农业生产结构提供良好的土地条件；合理配置灌排系统，增强农田水利设施排灌功能，提高灌溉保证率，提高耕地的潜在生产能力；通过改良项目区土壤肥力，提高作物产量，增加农民收入，使农业生产持续、稳定发展；通过营造水土保持林，增强抵御自然灾害的能力，改善农田生态环境。

四、土地规划的关键技术问题分析

4.1土地适宜性分析

对规划区内待整理的土地，在分析评价过程中，把土地利用现状、土壤理化性状、气候、植被、地貌、海拔、排灌条件、开发改造条件、位置等作为参评因子，通过综合分析，确定其开发改造方向。评价采用实地调查法、主导因子法和相关因子参考法进行。以坡度、灌溉、土壤厚度为主导因子，坡度小于25°的、能灌溉的以开发改造为水田为主；其中一种或数种因子达不到要求，以开发改造为旱地为主。土地复垦的，以土壤类型为主导因子，灌溉条件、周围耕地类型为相关因子进行综合评价。

4.2水土保持措施分析

(1)水平梯田修筑

水平梯田的修筑完全改变了地表的坡度，农民在田面内部耕作时通过人工修筑土垄，改变了坡面径流的流向。虽然在实施过程中扰动表土层可能造成一定水土流失，但建成后，不但不会引起新的水土流失，而且在很大程度上能起到保土、保水、保肥的作用，更不会出现土地沙化、盐渍化的不良状态。

(2)种植农田防护林

对于项目区存在水土流失及风害影响的要规划种植防护林，选用经济树种，一般可沿田间道两旁种植白杨等形成基本农田防护体系，起到一定程度上防治水土流失及风害影响的作用。

五、土地规划的总体工程布局以及其技术要求

5.1土地平整工程

土地平整工程的主要内容是将现有荒草地及滩涂整理开发成耕地，对所有耕地进行局部平整，形成便于机械化作业的田块，山区和丘陵地区则形成梯田，梯田田面走向基本沿等高线方向布局，小弯取直，大弯就势。水平梯田局部平整根据坎高和地形坡度确定田面宽，采用挖高填低的方式，平整成层层梯地。水平梯田原则上要求田块标准100m×17.5m，梯地田坎层差在1.5m。格田内部相对高差不超过±10cm。规划旱地为坡式梯田，每2m等高距布设一埂坎，埂坎顶宽30cm，高30-50cm，田块长150-200m，宽度依地形坡度而定等高沟埂采取挖沟筑埂，埂在上、沟在下形式。土地平整工程要在保护环境、提高农业生产效益和节约投资的原则下，保持水土、尽可能地增加有效耕地，还应该符合农作物耕种的要求，以及自流灌溉、自流排水的要求。

5.2农田水利工程

农田水利工程必须结合规划区作物需水量以及地势、降雨等综合考虑水利设施布局及分布。按照《土地开发整理标准》规定，结合实际状况，规划设计灌溉保证率采用P=80%，排涝标准为10年一遇24h暴雨(124.3mm)，水旱田1日排干。根据气候、地形、地貌、土壤等特征，确定项目区整体灌排设计方案，结合梯田工程完善蓄排设施，以达到提高灌溉保证率，涵养水源，保水保土，减少水土流失的目的。排灌渠系总体布局采用“沟2路2渠”模式依地势布设，排灌分家。灌溉输水工程实行自流灌溉，通过各级渠道将水引自田间。排水工程有截洪沟、排水沟及交叉建筑物。以天然沟道为承接系统，结合田面平整工程布局排水沟，实行自流排水。

5.3道路工程

为了满足农民出行、便于田间作业与田间管理，设计田间道路工程。一般考虑田间道和生产路两个级别，其中田间道主要为农产品及货物运输服务，路面为厚碎石，路面宽4m，对原有田间道加以修复，部分盲段新修田间道，使所有田间道相贯通。田间道多沿等高线进行布线，田间道路纵向坡度一般不大于8%。生产路主要满足人工田间作业和管理的需要，沿原始地面设计路宽110m，碎石路面，沿着渠道铺设，每隔200-300m布设一条。

5.4农田防护工程

本项工程内容主要是兴建防护林带，涵养水源，减少水土流失，改善农业生态环境。包括改造现有的疏林地，营造水土保持林和护路林、田埂植草等。坡度大于25°的陡坡地进行生态林建设，并对田间道路和沟边进行防护林建设，在田坎基部用石砌，其上采用水泥圈护坡，以保持水土。

5.5防护林工程

为了减少风害、改善农田生态环境、防止水土流失，项目区沿田间路布置防护林带，以涵养水源，保水保土。根据当地的气候、土壤等条件，结合当地经验，一般可选用白杨、泡桐防护林带，间距4m。

六、规划效益分析

6.1社会与经济效益

土地规划平整有利于促进劳力、资金、技术的合理流动，可以充分吸引农村闲散劳力参与土地开发整理，带动建筑、建材、交通运输等相关产业的发展；道路及灌排经改造以后，可以大大改善居民的生产和生活条件，方便居民的出行、生产和生活取水；可以充分挖掘土地利用潜力，进一步提高耕地数量和质量，满足建设用地占补平衡的需要，实现耕地保护的数量保护与质量保护的统一；通过土地开发整理搞好土地资源配置，优化土地利用结构，也有利于农作物布局的调整，推进农村产业化发展进程，增加农民收入，推动当地经济的发展。

6.2生态效益

土地规划实施后，可以有效增加植被覆盖面积，防止旱涝灾害影响，减少水分蒸发和水土流失，保证农作物稳产高产。荒坡开发以后，耕地质量得到提高，土壤结构得到改良，可以相应减少化肥、农药的使用量，减轻化学污染，也有利于改善土壤生化环境。配套完善的渠路防护林带不仅可以有效固结土壤，而且长年落叶成肥，还可以相应提高耕地质量。通过实施开发整理，可以形成树成荫、田成梯、路通达的良好的生态区域。

参考文献：

[1]张新东，土地平整测量计算方法的探讨[J].北京测绘，2002，(02).

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关键词：土地整理；法律制度；土地产权；规划；环境保护

中图分类号：D912.3　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0070－03

我国人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力开展土地整理工作，增加可利用土地数量成为时代的必然要求。1999年修订的《土地管理法》确立了土地整理的法律原则。依据《土地管理法》第四十一条规定，土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村等综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。现代意义上的土地整理，在我国虽然只开展了不到10年时间，但已展示出巨大的综合效益。但是，由于目前我国相关法律仅规定了土地整理的法律原则，缺少具体的法律制度，因而影响了土地整理的法制化运作。当前，我国土地整理法律建设应着重解决好以下几个问题：

第一，集体土地产权关系模糊问题。土地产权问题是土地整理的主要内容之一，土地产权变化是土地整理过程中一个极为敏感的问题，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。《土地管理法》规定农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。但现实情况是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织和程序，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各种权利的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。

实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。土地整理的重要目标之一是促进土地高效、集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.35亩耕地，平均分成9.7块。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响，阻碍了土地整理目标的实现。

集体土地产权关系不清晰，集体土地所有权行政权力化的现实告诉我们，如果片面地强调土地整理的义务性，难免会出现以行政权替代土地所有权、强行开展土地整理、漠视农民利益、当事人之间矛盾激化的后果。由于我国农村集体土地所有权的法律机制是封闭的，所以还必须通过授权性规范的激励机制，建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。

从根本上解决土地整理中的产权问题可以注重从以下几点人手：一是在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。二是加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民利。参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志，项目设计方案、实施方案、土地权属调整方案等应当在项目区进行公告，开发整理的土地，其集体所有权性质不变。三是按照“两权”分离的产权制度改革要求，将集体土地使用权从所有权中分离出来，其权利与义务应等同于国有土地使用权，使农民所取得的土地使用权成为真正意义上的产权。建议国家制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包者之间订立承包经营合同。

第二，土地整理规划不科学问题。高质量的规划设计是搞好土地开发整理的依据。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例。按规划法的职能，一方面，土地规划法对土地整理的发展作出预测引导，引导土地利用人的行为进而提高其参与主动性；另一方面，按规划法的强制效力，土地整理要服从规划的要求，要与国土资源的综合利用规划相协调，实现可持续发展。

当前，我国土地整理所及规划包括土地利用总体规划和专项规划。土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。国土资源部在2000年颁布了《土地开发整理规划编制规程》，2003年颁布了《全国土地开发整理规划》，将土地整理规划作为总体利用规划的专项内容。然而，从各地土地整理的现状来看，土地整理规划往往与土地利用总体规划相脱节。具体表现在：许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况；在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；县、乡两级的土地整理实施规划较为粗糙，有关部门欠缺相关的监督制度，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。

产生上述问题的主要原因有：一是土地规划没有被上升为法律，仅仅作为政府行政机关进行土地管理的一种手段；同时，土地规划包容在《土地管理法》中而没有单独立法，其优先效力无从谈起。二是规划的法律调控不严格。按照《土地管理法实施条例》第九条规定，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。然而，实践中违反规划、突破规划和随意修改规划的问题频繁出现。这一方面是因为地方政府管理失控，同时也与土地规划本身缺乏科学性有关。特别是作为土地规划基础的乡(镇)级土地规划有待完善。三是规划的产生缺乏民主性。我国《土地管理法》通过行政部门的规划权限将规划制定限制于行政主管部门的内部行为。在国外，公众参与、咨询与听证制度等公开、民主的规划决策程序早已成为国际惯例。作为具有正式法律效力的土地整理规划，不仅涉及各种自然和社会等物质因素，而且涉及到各种不同专项规范部门间的协调和公众对规划的认同，因此，它的产生过程应是一个民主、开放的程序。

完善土地整理规划的措施有：提升规划法的法律地位，加快规划立法；建立规划制定的民主、公开程序并使之法律化；通过招投标选择信誉好、业务水平高的规划设计机构进行规划设计；选择责任心强的专家组成规划设计和预算审查小组，引入专家决策机制，进一步提高方案论证水平。

根据国土资源部的统一部署，各级土地利用总体规划及土地开发整理规划修编工作正在全面展开。当前，我国一些地方在编制土地整理专项规划，开展土地整理重大工程等课题研究方面进行了有益的探索。如江苏省大部分地方编制了土地开发整理专项规划，并先后进行了《江苏省土地开发整理工程建设标准》、《江苏省土地开发整理项目预算编制办法及定额标准》等多项重大课题的研究，有力地指导了全省土地整理工作的实践。

第三，土地整理和生态环境保护的不协调问题。目前我国土地整理整体上还处在初级阶段，大多数地区土地整理的最主要目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，维持耕地总量动态平衡。即使谈到生态环境保护大多也只是在田间道路两旁人工营造防护林，土地整理的生态绩效评价缺乏一套完整可行的评价体系，由此导致土地开发整理与生态环境存在诸多矛盾。任何违反生态规律去利用自然、改造自然的行动，最终都将受到它的惩罚。20世纪50年代的结果，即是一次严重的教训，这是土地整理所必须认真对待的。与之相对照的是，一些国家在土地整理和生态环境保护的协调方面取得的成绩值得我们借鉴。例如，德国的乡村，风景如画，这得益于德国长期以来实行的土地整理制度。德国的土地整理主要依据是1953年颁布的《土地整理法》。依据这部法规，土地整理不仅着眼于有效整合零碎、不规则地块，同时也考虑到景观生态的要求。

我国土地整理忽视生态环境保护的原因：一是现阶段的土地利用总体规划在制定的时候往往着眼于提高土地的集约利用水平、提高土地的质量、改善生产条件以及提高农村现代化水平等方面，对于土地整理的生态保护这一要求考虑甚少。二是我们国家对于保护生态环境这一学科的研究时间相对较短，将土地整理与保护生态环境结合进行研究的很少，特别是缺少对土地生态系统进行定量评价模型的研究。三是在法律体系上，有关生态保护与土地整理在制度设计和规范上无法相互衔接。《环境保护法》虽然在第十九条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，但这种粗线条原则性规定，缺乏具体的规则指引。《土地管理法》虽然将“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”作为原则(《土地管理法》第一条)，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在具体法律法规中予以明确和强化。例如，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中；土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。

要解决土地整理中的生态问题，必须要以国家的法律和政策作保障，从以下几个方面来解决：

一是按照可持续发展理念来引导土地整理法律规范的价值取向。可持续发展是一种从环境和资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。这一战略和模式由联合国世界环境与发展委员会于1987年在提交联合国大会《我们共同的未来》的著名报告中首先正式提出。可持续发展理念引导着土地整理法律规范的调整和完善，如强化生态指标在土地整理规划中的法律效力；对损害生态环境的行为确立经济责任制度等。

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大连市土地批而未供问题的原因和解决措施

造成大连市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆迁难导致无法供地的2344公顷，占比29%；二是因城市规划未确定或调整的1265公顷，占比16%；三是正在实施供地土地面积1693公顷，占批而未供土地总面积的21%；四是项目未落实导致土地批而未供面积515公顷，占批而未供土地总面积的6%；五是基础设施未供先用涉及土地面积994公顷，占批而未供土地总面积的12%；六是因林地等原因无法供地涉及土地面积1181公顷，占批而未供土地总面积的16%。为切实解决大连市批而未供土地问题，提高土地利用效率，在实际工作中采取了如下措施。1.加强用地计划调控，扩大专项性计划支持一是以存量挖潜定新增计划。把供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用，新增用地主要用于支持城市转型发展和用地结构优化。二是计划指标差别化分解。对发达地区实行逐步调减新增用地指标与适当增加增减挂钩和低效用地再开发指标相结合。对一般发展地区，合理安排新增和存量用地指标，促进产业转移承接。对欠发展地区适当增加新增建设用地指标，引导产业项目向欠发展地区分布，从而促进地区经济发展。2.适当调整工业用地供地政策按照土地节约集约利用要求，大连市工业用地大多集中在各类园区中，涉及新增建设用地比较多，从征地拆迁到挂牌出让周期较长，影响土地供应效率。为解决这一问题，通过积极调研，学习借鉴吉林省长春市工业用地使用权预公告制度工作中的经验，结合大连实际，研究了工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，并得到国家土地督察沈阳局的认可，2015年印发了《关于实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度的指导意见》。该制度是按国家有关规定在办理用地征转用手续的同时，进行土地预招标拍卖挂牌出让，待征转用地批准后，正式签订《国有建设用地使用权出让合同》的新的土地供应模式。实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，有利于缩短工业项目用地的土地审批时限；有利于加快集体土地征后的供应速度；有利于保障和推进产业项目尽快落地。3.缩短办件时限，简化供地程序大连市批而未供土地中，有近1700公顷是正在实施供地的面积，已进入供地环节，但没有最后完成供地手续，针对这一问题，为贯彻落实国家深化行政审批制度改革，提高行政审批服务效率的要求，大连市国土资源和房屋局进行了“大审批”制度改革。组建审批处，将规划、耕保、地籍、利用、征转、房屋登记、房屋征收、物业，矿管等业务涉及的76项行政职权全部集中到审批处，在市政府行政服务大厅办公，构建一站式受理、审批、服务等一条龙的大审批平台，缩短了行政审批时限，简化办事流程的工作，这样缩短了办件时限，进一步提高办件的效率，从而减少批而未供土地数量。

解决批而未供问题的几点建议

1.实行征地制度改革按项目征地。实行按项目征地，从源头上解决批而未供问题。受经济发展形势和资金等因素影响，征地前有用地意向企业退出，造成了土地征后难以供应。建议在申请项目用地时要附带供地方案和规划部门意见，收取一定额度保证金等，用地获得批准后，在规定时间内到土地交易中心实行交易，用地意向者未摘牌的，没收保证金，同时扣减该县区相应用地指标。控制征地规模、缩小征地范围。除国家层面应编制《国家征地目录》外，地方层面可考虑在市级人大常委会或政府中设立专门认定机构，由其采用听证方式组织对建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。准确界定“未实施具体征地或用地行为”标准。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“对农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，建设用地规模指标退还地方”这在实际工作中因为“未实施具体征地或用地行为”难以界定，所以无法实现征地批复的废止，造成土地批而未供现象的发生，建议国家层面准确界定标准，地方上即可照此废止征地批复。同时，建议对未满两年，因规划、林业等原因无法实施供应的，也废止农用地转用批准文件，建设用地规模指标退还地方，重新进行项目选址，重办土地征转用手续。2.加快多规合一大连市批而未供土地中，因林地、城市规划等问题造成批而未供土地约2300公顷，约占批而未供总量30%。是影响土地批后供应的主要问题。究其原因，主要是因为林业部门的林地保护利用规划，规划部门的城乡规划和土地部门的土地利用总体规划不一致，在征地时是按照土地利用总体规划进行征地，虽然土地利用总体规划报批前均征求上述部门意见，但是因各种原因，各部门规划仍存在不一致的问题。因此迫切需要加快多规合一工作，将主体功能区划、城乡规划以及土地利用总体规划、生态保护规划和林地保护利用规划合并编制。一要解决城市规划用地分类和土地规划用地分类不统一的问题，明确“统一规划”的用地分类；二要做好“三线”划定工作。将城市开发边界线、基本农田保护红线、生态保护红线统一划定，明确土地开发利用和保护范围；三要统一管制区域。将主体功能区的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，土地利用总体规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，城乡规划的已建区、适建区、限建区、禁建区，进行名称和管制内容方面的统一，避免矛盾。通过多规合一可以促进各类资源得到合理利用，同时有效解决土地批而未供的问题。3.调整工业用地供地方式工业用地指向性强，招拍挂流于形式，虽然我市实行了工业用地预招拍挂出让，但并没有从根本上解决工业用地供应的问题，建议调整当前工业用地招拍挂制度，对难以引人市场竞争机制的工业项目允许协议出让，这样保证项目土地按期实现供应，减少批而未供土地现象的发生。

作者：周连义 于振 单位：大连市国土资源和房屋局

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一、我国土地产权制度现状

1、土地产权制度模糊内涵

产权的定义很多，一般认为，产权是由物的存在及对它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权的基本功能在于影响激励和行为，其主要功能是引导人们实现将外部性内在化的激励，产权界定不清一般被认为是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。就产权构成来看，大部分学者认为产权是一组包括所有权、使用权、收益权、处分权等具体权利在内的权利束，且物的交换价值主要取决于交易中权利束的大小。根据上述产权定义，土地产权应是因土地的存在及对其使用而引起的权利义务关系，是以土地为客体的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权之和。在产权明晰的条件下，土地交换价值应取决于土地权利内容的范围和大小。

就制度来说，诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制和规范人们相互交往行为的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度体现的是集体行动的规则，也可以说是人们之间的正式或非正式的契约关系。进一步理解，制度是一种放大的契约或称之为群体契约，与个人之间契约不同的是，制度需要明确的是群体内部或群体之间的行为规则。在这种情况下，因契约约束范围模糊导致的契约边界模糊便不可避免。布坎南在提及契约对财产的保护问题时，认为在原始契约得到履行的同时，必须制定出一些条款来控制边界交叉的问题，以认定并惩罚那些侵犯他人已界定的财产权利的人，对制度来说，这个观点似乎同样适用。

具体到土地制度而言，它是对人们以土地产权为载体从事的各种行为的约束性规范，也是人们在使用土地过程中产生或制定的规则，一般分为土地所有制和土地使用制，并分别对应土地所有权和土地使用权。但实际上，由于公权力的干预，这种划分标准及各自作为权利束所包含的内容仍具有一定的不确定性。根据产权理论，由于产权主体在界定、保护或实现权利方面的费用太高以及外来干预等原因，产权往往具有一定的残缺性。需要明确的是，土地所有权作为一种非排他性或一定范围内非排他性的所有权，可以认为是一种社团产权。在出现社团产权的情况下，产权明晰只有在对抗社团以外其他人时才能体现，而在社团内部，由于所有者并不唯一，这种产权并不是非此即彼的关系，是不确定的。而对于土地使用权来说，其权利束所包含的内容受法律规定或土地所有权代表与土地使用权人协商的影响，本身也是不确定的。上述这种不确定性表现在制度安排上，就是制度模糊。

2、我国土地产权制度模糊的原因及表现

我国的土地所有制是社会主义公有制。从前文分析可以看出，不管是何种性质的土地所有制，只是所包含的权利人范围不同，但作为社团产权，在其内部都存在产权界定不清晰的问题。当然，从我国实践来看，这种不清晰还有一个表现，就是全民所有制和集体所有制之间也存在一定的边界交叉，并且受国家发展战略导向影响，呈现出前者对后者的制度歧视，而造成这种结果的原因主要有两点。

(1)制度变迁过程充满了不确定性甚至过程中断导致制度模糊。以集体土地所有权的演进过程为例，建国初期，为推动经济复苏，促进农业发展，调动农民积极性，1950年6月颁布的《中华人民共和国法》规定实行农民阶级的土地所有制，但实际上，在1952年这场完成之前的1951年底，中央就印发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，要求在已完成改革的地区实行农业互助合作。后经过农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社等一系列的制度实践，逐步在所有权制度层面上抹去了农村土地的私人所有权，至1962年《农村工作条例修正草案》颁布实施，我国农村土地最终确立了“三级所有，队为基础”的所有权制度体系。在1950年至1962年短短十二年的政策演进过程中，实际上贯穿一条主线，即土地产权逐步由明晰的私人产权向模糊的社团产权过渡，并逐步扩大其范围。从这方面看，既然集体土地所有权是一种“进化不全面”的所有权，产权制度模糊便不可避免。

(2)国家基于发展战略的制度故意，即战略性模糊。这种战略性模糊可以从两个方面予以说明，其一，源于城市建设和工业发展需要的农村支援城市战略计划，即长期的农业支持工业发展及城市建设。从这个角度上讲，自1953年开始，一直延续至今的低成本征地制度，至少说明这种产权制度模糊可以大大降低城市建设成本，并使农村土地的资产属性只能在狭窄的通道内通过改变产权性质得以实现。其二，1978年之后的城乡土地制度改革开始逐步强化用益物权，所有权在某种程度上成了“空制度”。以城市土地使用权和农村土地承包经营权为核心的城乡土地用益物权成为时展与社会性质相妥协的产物。以至于何・皮特(Peger Ho)认为，中国农村改革之所以取得成功，关键就在于中央政府经过审慎考虑后，决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地所有权制度隐藏在模棱两可的迷雾中，即有意的制度模糊。

从实际情况来看，我国土地产权制度模糊至少表现在以下方面：一是不同类型的所有权之间、同一类型所有权内部存在制度模糊。我国《宪法》规定城市土地属于国有，但由于“城市土地”、“国有”本身就是相对模糊的概念，城市土地的边界、权利人主体都难以界定，结果就造成城市建设用地面积不断扩大，集体土地不断受到侵犯。同样，劳动群众集体所有制脱胎于过去“三级所有、队为基础”的所有权结构体系，所有权主体边界更加模糊。二是土地使用权制度模糊。以土地使用年期为例，城市建设用地使用年期长期处于调整、总结和实践的过程，从深圳早期土地出让年期一般不超过30年到《深圳经济特区土地管理条例》(1988)规定最高期限不超过50年，到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)区分土地利用类型规定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出让弹性年期制，可

以看出，土地使用权的使用年期是不断调整变化的。农村土地承包经营权同样如此，早在1984年，国家有关政策要求土地承包期一般应在15年，后《土地管理法》(1998年修改)将其调整为30年，《农村土地承包法》(2002)区分耕地、草地、林地将承包期调整为30至70年不等。由此带来的则是产权不稳定，进而导致土地使用权人预期收益不稳定。

二、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

1、产权制度与土地规划的关系

一般认为，土地规划是国家利用公权力干涉甚至侵犯私权-利的工具，土地利用规划出于维护社会公共利益的需要或提高整体土地利用效益而获得合法性基础。

(1)产权是规划编制及实施的条件之一。规划影响产权内容，但同时，既定的产权也影响规划编制及实施效率。我国新一轮土地规划修编基本结束，与前两轮不同的是，这次修编更加强调规划的公共政策属性，更加重视规划对土地布局及利用结构的宏观指导性，并将规划作为土地管理的基本公共政策以实现土地利用与环境保护、经济发展相协调。此外，这次规划修编更加面向规划的实施，在这种情况下，土地产权作为影响规划实施成本的重要因素，必须得到充分考虑。

(2)在一定条件下，产权是产权主体保障规划落实的动力。土地规划强调的是土地结构的宏观布局，赋予土地发展什么、怎么发展的权利，并指导土地利用方向。但产权主体作为理性经济人，在面临规划时他们首先考虑的往往是规划对土地产权内容、进而对土地价值的影响。不可否认的是，对个体来说这种影响一般是双面的，甚至可能使私权利受损。但从另一方面来说，如果实施规划提高了权利人预期收益，由此带来的保护力量无疑是最大的。

2、产权制度模糊对土地规划编制、实施的影响

目前，土地产权边界不清和主体模糊已成为我国土地管理的突出问题，土地产权制度模糊很大程度上降低了规划实施效率，使规划控制效果低于预期。在所有权层面上，土地产权边界不清和主体模糊使规划控制对象难以明确；在使用权层面上，产权有效期限不稳定导致使用权人存在有效期限内攫取最大利益的冲动，使规划难以有效保护和落实。

(1)土地产权制度模糊使不同层次的管理主体行为目标不一。我国城市土地属于国家所有，由国务院负责行使，但问题是，我国现行国家一省一市一县一乡(镇)的五级行政架构中，县级以上人民政府具有批地权，实际掌握了土地的部分处分权和收益权。不同层级政府出于多方面考虑，导致规划实施目标、立场和效果很难统一。对集体土地产权制度而言，也存在大量问题，一方面，自然村、行政村和乡镇是三级集体土地所有权主体，但从另一方面来看，一个自然村既是集体土地所有权主体，同时也是其所在行政村和乡镇的土地所有权构成主体之一。这种产权主体模糊、边界不清的问题容易引发不同所有权主体之间的纠纷，并造成上级所有权主体对下级土地所有权主体的权益侵犯，提高了规划实施成本。

(2)土地产权制度模糊导致主体缺位，公众监督效力难以体现。主体缺位或虚置是产权制度模糊的直接结果，―方面，缺乏明确的产权主体意味着缺乏明确的被监督对象，从法理角度分析，委托―关系并非意味着权利义务的绝对转移，在某种程度上，责任主体仍为委托方；另一方面，主体不确定往往更容易导致信息不对称。土地利用规划作为专业性相对较强的公共政策，具有一定的理解门槛，增加了受众的监督难度，而主体不确定进一步增加了公众获取信息的难度，加大了信息的不对称，提高了监督成本。

此外，从当前土地利用形势和长远发展来看，探索市场经济条件下的规划编制模式已是必然趋势，而产权清晰是市场经济中交换物的基本特征。目前产权制度模糊和市场经济发展存有明显矛盾，并成为影响规划编制效率和编制成本的主要因素。

三、基于推进土地利用规划编制及实施的土地产权制度改进建议

1、物化土地产权，明确产权制度

一般来说，土地私有制在产权边界及产权主体方面相对明确，产权保护效率较高，但我国的社会性质决定其不可能实行土地私有制。我国的土地所有制已经超越所有权层面的价值，而被赋予了社会性质的政治意义。但从国外经验来看，公有往往意味着“都有”或“都没有”，这明显与当前的市场经济发展要求不相适应，也是我国土地规划编制和实施低效率的制度根源。

结合当前的情况和产权制度发展趋势，对于集体土地，从短期来看，必须在强化集体土地使用权上下功夫，在使用权层面上逐步强化私有，丰富和固化农村土地承包经营权和宅基地使用权。在明确的产权基础上，以规划引导建设，以产权保护促进规划编制和实施。从长期来看，还是应审视和反思现行以全民所有制和集体土地所有制为构成的土地所有权制度，消除国家对集体土地所有权的歧视性政策，尽快赋予集体土地相对完整、明晰的土地所有权。对于国有土地，一方面，应稳定现有土地使用权使用年限和内容，明确土地使用权在时间维度和空间维度上的边界；另一方面，要明确土地所有权的法律主体。在当前行政管理和绩效考核机制不变的情况下，建议以国有土地地域范围为依托，明确权利主体和权利边界。地域范围的确定应独立于现在的行政边界，以区域发展经济体为主体，并编制区域土地利用规划，改变地方政府因产权主体模糊而实际获得近乎所有权的土地处分权现状。

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一、指导思想

进一步贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策；坚持经济效益、生态效益、社会效益最佳原则；从全县和长远利益出发，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划；加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进我县国民经济快速协调发展。

二、发展目标

充分发挥铁路、公路干线的优势，在增加粮食生产能力的同时，大力发展药、果特色农产品和蛋、禽、肉类的生产，加强基地建设，积极营造用材林和防护林、风景林，进一步挖掘原有建设用地的潜力，提高建设用地利用强度，确保城镇建设和重点工程建设用地，合理布局农村居民点，建立居民小区和工业园区，提高土地利用率和土地利用综合效益。

努力搞好原有建设用地的整治与深度开发，进一步挖掘潜力，在此基础上根据经济发展的速度，适度调整用地结构。

至20__年，我县新增建设用地总量将达到1465.9038公顷，主要用于河西高新技术开发区、城北工业园、玻璃工业园以及城镇基础设施建设。极力推行农村居民点整理，消灭“空心村”，严格控制农村居民点用地的增加，规划期内，农村居民点用地控制在2943.29公顷，规划期间减少302.88公顷。

根据全县社会经济条件、生态环境状况、土地开发整理资金的投入能力，为加快我县土地开发整理和土地利用结构调整步伐，确定我县的土地开发整理总体目标为：通过土地开发整理增加耕地面积781.95公顷，增加其它农用地面积83.61公顷，增加建设用地90.70公顷。

三、主要任务

（一）严格控制土地供给，尽量满足城镇发展建设用地和工业园用地需要，确保水利、交通建设发展用地。

（二）细化用地类型和产权权利，深化有偿使用制度，扩大有偿使用比例。

（三）规范集体建设用地流转。

（四）强化土地利用分区，推进土地利用结构调整，合理调配土地资源。

（1）耕地总面积达到33475.05公顷，其中规划内增加耕地781.95公顷，基本农田保护面积达到28418.7公顷。粮食播种面积保持46486.7公顷（含复种）。

（2）居民点及工矿用地规模控制在5358.2公顷。其中城镇用地规划1540公顷，规划期间增加648.2127公顷；农村居民点2943.29公顷，规划期间减少302.88公顷；工矿用地874.91公顷，规划期间增加261.7567公顷。居民点及工矿企业向现代化城镇与工业区方向发展。

（3）交通用地面积达到1936.43公顷，其中新增交通用地473.75公顷，主要保证重点道路工程建设，达到道路网络完善，交通便捷。

（4）进一步发展水利水电建设，水利设施用地面积达到2108.86公顷，其中规划期间增加45.23公顷。

（5）园地面积达到6300.00公顷（规划期间增加500公顷），其中果园6059.88公顷，药材等其他园地240.12公顷，力求扩大药材种植规模，使药材种植生产成为江西省的最大药材生产基地。

（6）改造与加固原有山塘和水库，积极兴修蓄水工程，水面面积达到7264.94公顷，规划期间增加793.73公顷，养殖水面达到3936.68公顷，规划期间增加500公顷。

（7）林地用地面积减至58749.61公顷左右，规划期间减少2374.8公顷，主要用于果业生产和兴修蓄水工程等。

（五）因地制宜开展土地开发整理，增加有效耕地面积，提高土地质量，促进土地集约化利用。到20__年，全县通过土地开发增加耕地面积339.1公顷，土地整理增加耕地面积385.75公顷，土地复垦增加耕地面积45.72公顷，农村居民点整理新增耕地11.38公顷，共计增加耕地面积781.95公顷。

四、重点工程

20__——20__年，我县整理耕地4530.03公顷，总投资约0.8亿元，整理完成后，可净增耕地599.99公顷。土地整理项目全部申报国家重点工程项目。

20__年至20__年，完成界埠乡土地整理项目，项目规模1000公顷，预计投资2125万元，净增耕地135.3公顷。

20__年至20__年，完成大洋洲土地整理项目，项目规模1530.03公顷，预计投资2573.65万元，净增耕地207.09公顷。

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关键词：土地利用； 存在问题； 合理利用；措施

中图分类号：U412.1+4；文献标识码：A ；文章编号： 近几年来，随着我国社会经济的不断发展，我国城市化进程逐步加快，对自然资源和生态环境等都产生了较大的影响和冲击，从而引发了一系列的矛盾和问题，其中尤为突出的就是土地问题，所以做好土地资源的合理利用，是我们目前最重要的工作，而在做这项工作之前我们首先要进行一下土地利用及利用率的分析，在了解一下土地利用中存在的问题，最后采取一定的措施付诸实践。

一、土地利用分析与土地利用率分析

在具体进行土地利用分析时，可以从以下几个方面并结合相应指标进行分析：土地利用结构和布局分析主要内容包括：分析耕地、园地、林地、牧草地、居民点及独立工矿用地、交通用地、水域、未利用地等占总土地面积的比例，上述各类用地内部的现状比例；分析人均耕地、园地、林地、牧草地面积，森林覆盖率，人均城镇用地面积，人均及户均农村居民点用地面积；分析各类用地的缺余状况；分析各类用地开发利用状况和地域分布状况，区位差异以及产生这些差异的原因等。

所谓的土地利用率就是指土地利用的开发程度，它反映土地利用是否充分、科学、合理。土地利用率分析就是通过一系列指标来分析土地利用结构和布局的合理程度。这些指标包括一般包括：土地利用率、各业用地占用率、用于直接生产的农用地占全部农用地的比率、农用地利用率、非农建设用地利用率、垦殖系数、复种指数、水面利用率、渔业资源利用率、草场载畜量指数等。

二、土地利用中存在的问题

1、城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐。目前我国共设有660个城市，两万多个建制镇，2005年我国的城市化率达到43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积在2000年为2.24万平方公里，在2003年达到2.83万平方公里，到2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里，年均增长达8％左右，远远超过城市化的速度。

2、城市已占用土地利用效率低下。在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低下，绝大多数城市建成区内或多或少都会有一定数量的闲置或废弃地，同时，城市中住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度与产出水平低下等，致使城市土地利用远远达不到集约用地的要求。

3、城市用地结构比例失调。主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小，目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％―30％之间，远远超出了建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定，而在发达国家其城市工业用地比例一般不超过15％，正因为城市的工业用地比重过大，进而影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，将有碍城市经济的协调发展。

4、土地利用环境影响。我国在经济飞速发展的同时也面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题，我国生的态环境总体上呈恶化趋势。

三、土地利用合理化应对措施

1、编制合理的土地利用规划。土地利用规划是一种综合性的用地规划,其涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,并与生态环境保护与建设息息相关，不合理地开发利用土地资源就可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,由于城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,从而加速了水资源的耗竭;对于非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力，而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

2、加强城市土地的法制管理。城市土地的法制管理是指政府使用法律手段来管理城市土地，一方面是要制定健全的法律法规，使土地使用者有法可依、有法必依；一方面是要对于违法占用土地者必须用法律的手段给予严厉的制裁，使其违法必究，才能从根本上制止违法占地，从而将土地利用充分纳入城市土地利用固化的范畴之内。

3、加强土地利用规划,从源头上控制用地量。依据减量化原则,要实现土地资源的可持续利用,必须首先从源头人手减少土地供应,要实行不饱和供应制度,即供应量小于需求量,以保证土地资产的保值增值,同时促进土地的优化配置。在这个源头政府起着十分重要的作用,我们要强化政府对土地资源宏观调控的力度，强化政府调控力度主要可以通过土地规划、土地用途管制等措施来加以实施，还要改善和加强城市土地利用规划和管理工作,以统筹各行业发展,应确立土地利用总体规划的法律地位,增加规划权威性,充分发挥其在土地管理中的核心作用,提高规划的科学性、预见性和可操作性,维护规划的严肃性。

4、存量土地内涵挖潜,防止建设用地增加。在我们城市发展中土地供应不足已成为现实,随着大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空间,限额供应的新增土地远远不能满足城市发展的需求，所以在城市土地供需矛盾日益加剧的情况下,提高土地利用率,挖掘存量土地对缓解供需矛盾有着十分重要的现实意义，在城市中存量的土地大都零碎、分布不均匀、利用率低但区位条件好,我们要完善存量土地的利用应把其提高到远期发展用地的角度,将其纳入城市总体规划中来考虑,在总体规划中明确其用地性质，对于城市土地挖潜的主要方向是加强闲置土地的利用和通过土地置换或土地规划等方法提高土地利用率。

5、建立长远的城市规划。短期的城市规划固然重要，但是城市的长期规划更加必不可少，由于土地利用的成本高，拆除难等特点，每一宗用地都必须严格控制在土地利用的长期规划范围内，才可以避免政府、个人等各方面的损失。

6、优化土地利用结构,促进土地循环利用。在规划土地用途时需将土地质量作为首要考虑因素,严格遵循优地优用的原则,并按用途对土地质量的要求配置土地,例如农用地在质量降低后转为建设用地，在城市土地资源进行配置时也应按照城市地价分布规律,由内向外依次安排商业、居住和工业用地,以优化土地利用结构,完善城市土地布局,土地利用结构的优化是城市土地实现循环使用的前提。

7、鼓励优先使用存量土地，建立城市土地集约利用评价体系。加强批后土地集约利用程度评价，发展、国土、建设、规划等部门也要建立相应的批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，并在整改宽限期内仍无法达到要求的，国土资源管理部门有权收回其多余的土地，对于建设、规划部门不认定工程竣工的土地，发展部门取消有关投资优惠政策等。

结语综上所述，在土地利用是一个综合性很强的问题，本文只要就其中的小部分做了简单分析，如果要切实做好合理利用土地资源，仅仅靠本文所提到的这些方法是远远不够的，这就要求我们在以后的工作中要不断总结新方法，学习新理论，不过还是希望借此文能对各同行的工作提供一些参考。

参考文献

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关键词：土地伦理；城镇化；土地可持续利用

城镇化建设将会是未来中国扩大内需的重要潜力所在，而在城镇化建设的过程中，如何合理利用土地资源，实现土地的可持续利用则是实现城镇化的关键。目前，关于土地可持续利用的研究，大多侧重于行政、经济、法律等视角下的定性分析，而较少从伦理道德的层次看待土地利用问题。本文在借鉴前人研究成果的基础上，试图从土地伦理学的视角出发，以湖南省湘潭市为研究案例，采用定量分析与定性分析相结合的方法，探讨城镇化土地可持续利用问题，希望能引起更多人对土地伦理问题的关注，实现土地的可持续发展目标。

1.土地伦理与土地可持续发展的关系

1.1土地伦理利用促进土地的可持续发展

土地伦理视人类为自然生态群落共同体中的一员，它暗含着对每个成员的尊敬，也包括对共同体自身的尊敬，人类有义务尊重共同体中其他成员和共同体自身利益。土地伦理利用的基本理念与原则是符合土地可持续发展要求的。土地伦理利用充分尊重自然规律，又考虑到土地利用的实际，它与土地利用的经济措施、行政措施、法律措施一起服务于土地的可持续利用。相比于其他措施，土地的伦理利用更能在意识上，价值观上引导土地的合理有序利用，满足当代和后展对土地的需求。

1.2土地的可持续发展进一步要求坚持土地伦理

实践是检验真理的唯一标准，成功的实践需要正确理念的指导。我们在土地伦理观的指导下，合理规划土地，节约土地资源，促进人与自然和谐相处，努力实现土地可持续发展。土地的可持续发展，反过来让人类更加坚信土地伦理观的指导作用，从而把人们对土地利用的态度和管理决策上升到伦理道德高度，使可持续土地利用行为建立在伦理道德上，自觉地背负起土地可持续利用的责任。

2.湘潭市城镇化土地可持续利用水平评价

2.1城镇化土地可持续利用的目标

城镇土地可持续利用是可持续发展理论在土地利用方面的具体体现，其利用目标具体表现在生态环境可持续发展、经济可持续发展、社会可持续发展等三个方面。应该说城市最稀缺的要素就是土地，最难以调和的关系是人地关系，土地可持续利用是城市可持续发展的根本。相对于功利主义的经济理论，可持续发展理论更加注重代际公平，公平公正分配，城镇土地可持续利用更加突出土地伦理理念。然而在土地利用的实践过程中，常常出现与这些目标相冲突的情况。因此要实现城镇化土地可持续利用的目标，就必须在土地利用的实践中协调好经济、社会、生态三个子系统之间的矛盾。

2.2土地可持续利用评价过程

土地的可持续利用评价一般经历以下步骤：制定土地可持续利用评价计划；资料的收集与整理；选取评价指标；评价指标的权重及目标值的确定；分别进行自然生态环境评价，经济评价，社会评价；可行性分析；信息反馈与诊断等。由于城市土地的利用是动态的，每一年的具体情况都是不一样的，因此要依据城市发展的实际情况，适时的对评价指标以及相应的权重进行修改，进行动态监控。

2.3 土地可持续利用评价方法

（1）评价指标 城市土地可持续利用指标是衡量城市土地资源、经济、社会和环境长久健康持续协调发展的标尺，其主要标准为：土地利用是否合理、高效，能否为城市居民的生产和生活提供良好的生活条件和环境条件。参照《湖南省土地利用总体规划（2006～2020）》与《湖南省湘潭市土地利用总体规划（2006——2020）》，选取了生态环境、经济、社会三个指标作为评价因子，又具体细分为人均用地面积、居住用地比重、市政公共设施用地比重、公共绿地比重、道路广场用地比重、耕地年减少率、森林覆盖率、饮用水源水质达标率、工业固体废物处理率、污水处理率、环境噪声达标面积比重、GDP年增长率、人均国民生产总值、人均可支配收入、工业用地效率、城市更新改造投资占建设投资比重、城市化水平、人口密度、人口自然增长率、人均居住面积、人均公共设施面积、公共设施用地比重、城镇失业人口占总人口比重等23个子评价因子（见表一）。本文根据湘潭市的实际，再结合笔者的理解，采用层次分析方法（AHP）确定了生态环境、经济、社会等三类评价因子的权重以及各个单项评价指标的权重值，并进行了适当修正。

由表三可知，湘潭市2007年城镇化土地可持续利用水平为6627，2012年为80.45，根据国内学者安东旭等人的研究结论（见表四），当土地可持续利用水平小于50时为非可持续利用阶段；当介于50和70之间为可持续利用起步阶段；当介于70和90之间为初步可持续利用阶段；当大于90时为可持续利用阶段。从2007年到2012年，即“十一五”期间土地的可持续利用利用水平由可持续利用起步阶段发展到初步可持续利用阶段，有了显著的提升。相信随着“长株潭”两型社会建设的深入改革与发展，人们土地伦理利用观念的进一步深入，将会更加注重土地可持续的发展理念，土地的可持续利用水平能够进一步得到提高。

3.土地伦理视角下的城镇化土地可持续利用路径选择

本文运用定性与定量相结合的分析方法，探究了湘潭市城镇化土地可持续利用的水平，指出了目前湘潭市城镇化土地利用过程中存在的若干问题。笔者在充分肯定经济、行政、法律等措施的基础上，将着重从土地伦理学的角度提出几点湘潭市城镇化土地可持续利用的建议。

3.1加强土地伦理教育与学习，树立土地可持续发展观念

理论是行动的指南，只有树立了土地可持续发展的理念，才能在土地的利用实践过程中，更加注重人与自然、资源、环境的关系，实现土地的可持续利用。由湘潭市政府牵头，在全市范围内开展土地伦理的教育与学习，主要针对国土资源局，环境保护局，规划局。努力把土地伦理融入到个人的道德修养和社会价值观中去，明确人类与土地的关系，增强伦理职责，端正土地利用态度，自觉地维护和实现土地的可持续发展。

3.2进行科学合理的土地规划，将伦理标准与土地利用规划相结合

科学合理的城市规划不仅有利于城市各个功能作用的合理发挥，更有利于城市土地的可持续发展。土地管理者在进行土地规划期间，应该融入土地伦理的理念，将土地伦理利用的理念体现到土地规划工作的方方面面中去。湘潭市在进行城市规划时，还应该广泛听取专家、学者、各派等各方面的意见，争取做到科学合理。

3.3加强土地整理，集约节约利用土地

在土地利用的过程中应该遵循“控制总量、盘活存量、节约挖潜、集约高效”的原则。湘潭市的城市闲置土地利用，工矿废弃地整理还有很大的空间。开展土地整理工作，不仅包括城市土地整理工作还包括农村土地整理工作。针对建设用地的利用与整理，要积极盘活利用存量土地，最好做到不占用优质耕地。对于农村土地整理，要充分尊重农民的利益诉求。其主要内容包括调整农地结构，归并零散土地、农田整治，复垦废弃土地，开发宜农荒地，改善农村环境，维护生态平衡等工作。

3.4切实保护耕地，并注重加强生态基础性建设

在城镇的过程中要完全避免破坏耕地是不可能的，但我们要尽量减少对耕地的占用和破坏，尽量选用山坡地或者质量不好的土地。还要按照“占多数，补多少”的占补平衡原则，及时补充耕地。对于农村宅基地也要进行严格规范，坚决执行实行“一户一宅”政策，对于违规建筑依法拆除，严禁将耕地用于宅基地建设。

保护生态环境还应加强森林公园、自然保护区、风景名胜区建设。保持生态公益林、江河及其他湿地等生态建设与环境保护用地的基本稳定。积极培育人工林地，避免工农业生产破坏土地生态环境顺应自然地形地貌的形态，按最大的适宜度安排各类用地；要综合运用生物措施与工程措施重点加强对湘江、涟水等水源的保护，确保人畜饮用水安全。同时我们还应借鉴发达国家编制土地利用规划的经验，把生态保护建设和环境保护建设作为编制土地利用总体规划的重要内容。（作者单位：湖南科技大学管理学院）

基金项目：2013年湖南省研究生科研创新项目：人口结构变迁视角下农村土地流转制度研究，项目编号：CX2013B407

参考文献

[1] 于伟.土地利用伦理与可持续发展[J].浙江社会科学，2000（4）：16-17.

[2] 奥尔多.利奥波德.沙乡年鉴[M].侯文蕙，译.长春：吉林人民出版社，1997.

[3] Feslm：An International Framework For Evaluation Sustainable Land Management[R].World Soil Resource Report，1993.

[4] 龙花楼.开发区土地可持续利用系统的结构研究[J].干早区地理，2001（2）：173-174.

[5] 陈志刚，黄贤金，经济发达地区土地资源可持续利用评价研究——以江苏省江阴市为例[J].资源科学，2001（5）：35-36.

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关键词：山体起伏度；ArcGIS；DEM；水文建模分析

1 概述

空间分析源于60年代地理学和区域科学的计量革命。通过运用统计学中定量分析方法，来用于点、线、面的空间分布，表达地理空间自身特征、空间决策和复杂空间时空的演化过程。地理信息系统的主要功能为空间分析功能，也是与其他计算机系统的区别之处，在该系统支持下建立相应的分析模型，用以解决复杂的空间问题，是地理信息系统应用深化的重要体现[1]。本文以陕西榆林市石马川数据为例，对地形起伏信息进行提取。该流域信息获取是基于ArcGIS 9.3为技术平台，利用空间分析的水文分析模型来实现，并进行流向提取、汇流累积量计算、河网提取等水文分析。

2 研究区域概况

榆林市是陕西省最北部的一个地级市，石马川流域位于府谷县西南部，地形地貌由西向东倾斜，属华北地台，海拔在1000至1500米。地处东经107°28'-111°15'，北纬36°57'-39°34'之间，属温带半干旱大陆性季风气候，境内水域繁多，自然灾害频繁，每年都存在不同程度的干旱、暴雨、大风等自然灾害[2]。

3 数据来源

数据源于国家技术基础数据网1：50000的GDEM（30米空间分辨率）。

4 基于陕西省榆林市石马川的水文提取实例

运用ArcGIS中空间分析建模，以已知的工具，进行图解建模，因需要在此建立模型，分别定义为model，其流程图见图1。

其中在进行汇流累积量过后，用Raster Calculator命令取了50、100、150、200、250、300、350等7组数值，进行了model1中的操作，得到了相应汇流累积量数值的区统计的最大值与最小值，最后运用Raster Calculator命令计算相应最大值与最小值的差值，得到平均值如图2。

随着汇流累积量以首项为50，公差50的等差数列增加，它的平均起伏度也随之增加，但当汇流累积量超过350时，变化幅度趋于平缓，由石马川地区的平均起伏度范围介于100-350m可知[7]，汇流累积量为350-500之间较符合。其趋势如图3。

5 结束语

ArcGIS中的Spatial Analyst Tools和Hydrology工具集提供大的空间分析能力与水文分析能力。本文所用的陕西省榆林市石马川数据，进行水流方向提取、汇流累积量提取、地形起伏度提取等水文分析。同时也证明ArcGIS在水文分析中的适用性，有助于工作效率的提高。这对数字流域、水土保持、水资源勘察与评价具有非常重要的作用。

参考文献

[1]陈玉娜.RS与GIS在土地规划和利用中的应用[N].2005-03-29.

[2]张霞，王斌.榆林旅游发展与生态修复的可持续性研究[J].proceedings of the 2007中国可持续发展论坛暨中国可持续发展学术年会[C].中国广东广州，F，2007

[3]胡青，徐建华，王志海.GIS数据库中地址自动匹配方法研究[J].测绘与空间地理信息，2008，06.

[4]胡红霞，代丽霞，赵庆英.GIS地图投影变换在地质工作中的应用[J].吉林地质，2013（04）.

[5]张宏鸣，杨勤科，李锐，等.基于GIS和多流向算法的流域坡度与坡长估算[J].农业工程学报，2012，10.