农村如何交养老保险范文

导语：如何才能写好一篇农村如何交养老保险，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、我国农村养老保险制度变迁的动因分析

(一)从制度需求方面分析我国农村养老保险制度的变迁

1　传统家庭养老保险制度的弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。自上世纪70年代以来计划生育的成功推行，我国农村人口出生率下降，家庭结构发生了改变，老龄化速度加快，传统的家庭养老模式受到巨大的冲击，再也不能满足农村养老的需求。

2　土地养老保障功能弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。我国农村土地被占用的现象越来越严重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上农村土地分散化经营，土地生产效率越来越低下，土地养老保障已无法适应目前的需求。

3　城市化进程的加快增强了农民对农村养老保险制度需求的愿望。城市化建设过程中，一方面直接造成农村土地的减少，使农村土地保障功能弱化。另一方面，解放了农村劳动力，使得大量农民工涌向城镇，而由于现行养老保险制度的限制，农民工要么无法参加养老保险制度，要么不能放心地参加养老保险制度。

(二)从制度供给方面分析我国农村养老保险制度的变迁

1　我国农村养老保险政策不完善。我国的农村养老保险制度从上世纪80年代开始探索，到90年代的初步发展，再到90年代后期的衰退，以及到21世纪初的重新发展，无不说明我国农村养老保险制度发展道路的曲折，政策的不完善。作为制度供给方的国家，应积极介入农村养老保险制度的发展。

2　我国农村养老保险法律体制不健全。一直以来我国农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这些地方性养老保险办法基本上都是在民政部的基本方案的基础上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。

3　我国农村养老保险缺乏财政支持。我国农村生产力水平低下，农民收入非常有限，而我国农村养老保险在筹资上过分强调个人和集体的责任，使得政府的责任严重缺失。因此，我国农村养老保险的发展面临筹资的困难。

总之，我国农村对养老保险制度强烈的需求源自我国农村经济的发展以及计划生育的成功实行，农村家庭结构的变化，老龄化问题的日益突出，传统的家庭养老保障和土地保障的不断弱化。而我国目前的养老保险制度明显地偏向于城市，导致农村的养老保险制度供给严重不足，因此，我国农村养老保险制度存在严重的供需不平衡。可以说，新型农村养老保险制度的出台是我国农村养老制度供给与需求共同作用的结果。

二、新型农村养老保险制度(以下简称新农保)的实际意义

(一)构建新农保制度对于有效应对金融危机，扩大国内消费需求具有重要的现实意义

通过建立完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，对于应对储蓄向投资的转化，对于拉动国内消费需求，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于和谐社会的构建，而且有利于提振国际金融危机背景下的农村消费者的信心。

(二)构建新农保制度，是统筹城乡社会保障制度的重大战略部署

长期以来，我们中国的社会保障制度更多的是关注城镇领域，而对于农村的养老保险制度的关注不够。随着我国经济形式多样化格局的发展，尤其是农民工群体灵活就业的形成，传统意义上只重视城镇社会保障制度构建的思路就受到质疑，政府及时推进新农保制度不但意义重大，而且恰逢其时，新农保制度的全面启动，标志着我国统筹城乡社会保障制度构建迈出了新的重大战略步骤。

(三)是解决农村人口老龄化问题的重要措施

由于实施多年的计划生育，中国的人口老龄化趋势不断加速，农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素更为迅猛。有项研究认为，2020年时中国农村、城镇65岁及以上老年人口的比例将分别达到14.6％和10.4％，2050年时更将分别达到26.4％和22.2％。因此，实施农村养老保险不仅是解决人口老龄化问题的必然要求，而且对于确保国安民康、社会稳定也有重大的意义。

(四)有利于加速农村土地流转

农村土地流转进程缓慢，部分农民不愿把自己的土地流转出去，就在于对土地的依赖，土地保障是他们的最后一道防线。开展新型农村社会养老保险，解决了农民的后顾之忧，加速了土地流转的进程，便于土地集约化经营，提高土地的利用价值，促进农业现代化的发展。

三、新型农村养老保险制度的进步之处

(一)明确了中央财政和地方财政对农村社会养老保险制度的投入

这种投入分为两个层次：一是基础养老金，中央财政保证最低限度的基础养老金；二是地方财政，是对农民的缴费进行适当的补贴，这样的制度在中国历史上是从未有过的一个大的历史跨越。中央财政对农村养老保险进行投入，体现出中央政府关注民生，构建和谐社会，在这方面做出的一个非常重大的惠民举措，也标志着政府在承担农村社会养老保险的责任方面迈出了非常大的步伐。

(二)在机制设计上，采用基础养老金和个人账户相结合的模式

基础养老金部分采取普惠制，使得60岁以上的农民可以在政府的财政补贴基础上得到实惠。通过个人帐户的缴费机制，明确农民在农村养老保险制度建设过程当中自己承担的一份责任。这和我国城镇的养老保险模式有一定的结合度，从长远看，有利于我国城乡养老保险制度的统筹发展。

(三)覆盖面广且有不同选择档次，收入水平不同的农民可以根据自身的情况选择适宜自己的社保档次

参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方还可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。灵活的缴费方式，解决了贫困地区农民想参保但交不起社保费的难题，使得农村社会保障更具公平性。

四、新型农村社会养老保险在试点推广过程中需注意的问题

(一)如何化解中西部一些地方政府财政压力的问题

由于中西部相对落后的经济发展水平，中西部地方政府的财政补贴将面临困难，按要求每人每年的补贴不低于30元，把所有的农村居民算总，这个数目对一些地方政府将造成较大的财政压力，到时农民的社保资金能否按时发放、或仅依

靠中央政府和本人上缴的养老保险费，能否满足日常开支都是亟待解决的问题。

(二)如何加强农村养老保险金管理、监督以及保值增值的问题

新农保养老保险金的管理权还是由县一级来统筹管理，从过去的老的农保制度看，县的统筹管理也存在很多问题，例如资金的安全性，资金被挤占、挪用的问题。其次，资金如何能够保值增值也是值得注意的问题，由于通货膨胀，老百姓存在银行里的钱会面临贬值的问题。另外，如何妥善地利用这笔养老金的问题，全社会农民的养老金由小积大，数目不小。如果不能更好地利用，那这一部分资金将成为闲置资金，但如果利用不当，将损害农民的切身利益。

(三)如何培养农民自愿、长期缴纳社会保障金意识的问题

起源于上世纪90年代的农村社会养老保险政策，由于资金安全和管理上的混乱等问题使得农村社会养老保险面临停滞；农民养老保险金被挪用等问题的出现增加了农民对缴纳养老保险金的疑虑。因此，只有加强管理、根据实际情况及时调整养老保险政策，使农民享受到实实在在的政策优惠，解决农民养老保险的后顾之忧，才能在全社会形成普遍的养老保险意识，让农民能自愿选择并长期缴纳社会养老保险费，使养老保险政策也可持续地开展下去。

(四)新农保制度如何与其他制度有效衔接的问题

近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工的养老保险，失地农民的养老保险，还有农村低保制度。有些地方农村还探索了城乡一体化的养老保险制度。所以，如何实现新农保，包括老农保制度在内的这些制度的有效衔接，这是在工作当中需要认真探讨的一个问题，也有相当的难度。

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目前，关于如何增强城乡居民养老保险管理绩效的议题大量出现在有关文献中。梳理这些文献可知，许多作者都将城乡养老保险作为同质化产物来对待，进而在对策构建中也就不做区分。笔者认为，对城乡居民养老保险管理绩效的评价，应采取差异化策略。之所以提出这一观点在于，城镇居民的养老保险主要属于在职缴费模式，而农村养老保险则植根于新农村建设所形成的一种福利政策。因此，前者养老保险的存量时刻发生着变化，且受通胀影响较大；后者养老保险，则反映为一种惠农政策，其存量远不及城镇养老保险基金额度，所以相对受通胀影响较小。为此，评价城乡居民养老保险的管理绩效，则需要从二元目标下来展开。从而，这也就构成了笔者立论的出发点。基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。

1当前养老保险管理面临的挑战

11城镇养老保险管理所面临的挑战

城镇养老保险基金的数额庞大，进而面临着通胀的外部条件。特别随着我国实体经济发展出现复苏迹象，预期未来的CPI字数不会低于3%。因此，随着通胀水平的提高，城镇养老保险基金的实际购买力便会下降。那么以购买力不变为基点，现有的养老保险基金则将面临着严重缩水。从中不难知晓，若是以一种相对静态的模式来管理城镇养老保险，则会变相使得保险基金额度缩水，进而降低养老保险的管理绩效。当前，顶层设计方面已著手盘活城镇养老保险的存量基金，但实际效果还有待时间的证明。

12农村养老保险管理所面临的挑战

农村养老保险分为农民自己交纳与政府补贴相结合，其初衷在于提升农村社会的经济福利。由于我国广大农户都有其田，进而其口粮能够得到保障，所以养老保险的功能更加突出在提升经济福祉领域。当前在养老保险管理上所面临的挑战主要为，农村养老保险制度设计重点针对留守人员，且多为老人。而那些返乡人员，则未能及时纳入到农村养老保险管理体系之中。再者，农户因有土地作为生存的最后保障，所以在对待养老保险时还存有短视的行为偏好。从中不难知晓，一方面因养老保险覆盖面问题，而可能降低管理绩效；另一方面则因为农户自己交纳缺失，而可能降低管理绩效。

2增强养老保险管理绩效的着力点

21增强城镇养老保险管理绩效的着力点

正如上文所提及的，当前城镇养老保险管理深受通胀预期的挑战，所以在增强管理绩效方面需要着力于：①利用资本市场有效盘活养老保险的存量资金；②规制对养老保险基金管理的失范行为。随着我国大量农民工返乡，近年来还出现了大量退保的局面。因此，在增强城镇养老保险管理绩效上，还需要在管理制度创新上下功夫，进而维护养老保险基金的安全和稳定。长期以来，业界专家都提出可以效仿新加坡模式。但笔者认为，由于我国城镇养老保险基金数额巨大，且极大关系社会的稳定，所以盘活养老保险基金应严格规避金融风险。

22增强农村养老保险管理绩效的着力点

在问题导向下，当前的着力点在于：①与城镇养老保险管理相对接。这里存在着一个城乡衔接问题，即返乡务工人员要求退保，而返回之后农村却未能及时交纳。因此，这里就涉及城乡养老保险管理之间的衔接和创新工作；②规范农户的养老保险交纳。毫无疑问，规范农户养老保险交纳属于精准扶贫工作的范畴，而当前农村留守老人数量庞大，进而对政府财政补贴带来极大的压力和风险。因此，核实与管控则成为了这里的着力点。

3增强养老保险管理绩效的模式构建

31以稳健的姿态盘活城镇养老保险基金存量

目前，在盘活城镇养老保险基金方面，主要以投资资产类产品为主线，并在2016年逐渐将一定比例基金投入到证券市场进行运作。对此，笔者是赞同的。但在这里也需要提出，应以稳健的姿态来对待养老保险基金的配置事项。这里的稳健包括两个方面：①合理决策和组配基金投资领域，如随着当前央行宽松货币政策已处于周期性末端，那么当前就可以将基金更多地配置在购买货币基金上；②根据国内外宏观经济环境，有节奏地调整各领域的投资结构。

32加快城乡养老保险合并管理的探索与试点

城镇化进程中，游离于城市与农村的广大农村务工人员，是制约养老保险管理绩效的重点人群。我们不能只是以规劝的方式来解决他们退保的诉求，而是需要通过加快城乡养老保险合并管理来给予实质性破解。笔者调研发现，那些“农民工二代”已具有了城镇生活意识，并在工作中逐步增强了对养老保险的重视程度。因此，以乡镇为中介来设置可以进行城乡基本养老的转换机制则值得探索。

33加强对农村人口的普查力度掌握真实情况

随着新农村建设过程中惠农工程的大力构建，在管理农村养老保险时还需要加强对农村人口的普查力度。普查的目的在于，不仅需要将这项惠民工程涵盖到每位农户身上，还需要防止因谎报而导致的国家财政补贴的损失。当然，由于农村青壮年劳动力的游离度较高，所以需要形成以乡镇为单元的普查机制，并落实乡镇、村社负责人的主体责任。另外，加快城乡养老保险合并管理仍是重中之重。

34分地区并根据农户经济实际规范交费额度

在精准扶贫战略的实施过程中，还需要动态提升农户的交纳数额，这不仅与当地社会经济发展现状相适应，也是从减少领取农村养老金人员的购买力，受通胀现象影响来考虑。因此，未来可以以县域为单位分乡镇根据农户经济实际状况，动态、统一规范交费额度，进而也使得财政补贴能够更好地完成预算管理。

综上所述，以上便是笔者对文章主题的讨论。最后需要指出的是，合并城乡养老保险管理属于顶层设计，需要关注城镇居民的切身利益。

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论文关键词：农村，社会养老保险，现状，对策

 

一、前言

农村养老保障制度是全面建设小康社会，构建和谐社会以及建设新农村的一个重要组成部分，其改革完善同农村养老保障制度和农村人口养老问题紧密相连。考虑到我国的计划生育政策, 加速发展的城镇化进程，产业结构不断调整大背景, 面向大多数人的农村养老保障制度如何在新时期防范风险、防止农村老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构，就必然持续成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

二、中国农村社会养老保险制度存在的问题

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是中国实现共同富裕目标的保证。目前，我国农村社会养老保险在实践上是不完全成功的。

1.法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法法律法规层次低，缺乏约束力。特别是对养老保险金流失和挪用等行为，未规定有效的惩罚措施。目前农村社保基金管理中的违规行为相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为挫伤农民投保积极性，开展农村养老保险工作困难重重。

2.自给来源少，吸引力不足

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。集体补助不到位或数额少行政管理毕业论文，或只在部分地方或人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此，再无其他的扶持政策；地方财政，除经办机构费用，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠这些政策，难以发挥吸引作用。

3.基金增长慢，难以为继

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速速，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行和购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

三、完善中国养老保险制度的对策

在中国城市化进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。

1.加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法制经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据中国实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题行政管理毕业论文，促进经济和社会的可持续发展。

2.强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会。管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。针对目前集体补助过小，国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。

3.发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力

中华民族素有尊老、敬老和养老的优良传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。现阶段，由于中国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式。政府可以从制度上鼓励农村家庭养老。

四、结语

从农村和整个国家现代化长远角度看，建立农民养老制度是对农民利益最有效，最全面的保护。严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面, 以及有限的可供学习的国外经验, 都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度, 走出一条城乡之间相对独立而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。希望本文能对我国农村养老保险制度的建立健全以及近一步完善，有所启示并提供借鉴。

参考文献

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1.1、农村养老保险是社会保障的重要内容

综合上述各国对社会保障的界定，可以看出养老保险是其重要的内容。所谓社会保障制度，就是法律规定了的，按照某种确定的规则实施的社会保障措施或政策体系。联合国国际劳工组织对社会保障制度的定义是：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的制度。

1.2农村养老保险是社会保障制度的重要内容

莫尼汉（Moynihan）曾指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”而社会保障作为近现代的社会文明和重要社会标志，自19世纪80年代在德国首先创立社会保障制度后，现今已风靡全世界并引发起多次改革。从某种意义上讲，一个国家建立完整的社会保障体系如同建立完整的法律体系一样，缺乏法律体系的国家必然导致善恶不分，民不聊生；而缺乏完整的社会保障体系只能是富人的天堂，穷人的地狱。伴随着我国近年来经济和社会的发展，建立完善的社会保障制度也提上了日程，在经历了20余年的高速经济发展之后，社会保障作为兼顾效益和公平并促进稳定发展的重要问题也逐渐得到了重视。这其中农村群体和老年群体也越来越受到重视，由此可见，农村养老保险是我国社会保障的重要内容。

1.3建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责

社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展。改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困人口建立了最低生活保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。党的十六大指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。洲各地要根据实际情况合理确定社会保降的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1992年1月民政部推行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保降不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备实行农村社会养老保险的条件。建立和完善农村社会养老保险，是促进改革、发展、稳定的一项重要政策，也是保障农民利益，解除农民后顾之忧的重要措施，其重要意义具体体现在:在农村普及养老保险，有利于计划生育基本国策的顺利实施。

我国推行计划生育国策的重点是农村，但在农村推行计划生育政策的阻力却非常大，究其原因，除传统的“养儿防老”等旧观念的影响外，还与计划生育政策所产生的对家庭结构的影响有重要关系。计划生育形成的“4-2-1”式的家庭结构使育龄农民对未来养老的预期风险加大，必将对计划生育政策产生抵触情绪。如果在农村普及了养老保险，农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再依靠儿女养老，无疑会促进计划生育工作的推进。在农村发展社会养老保险，可有效解决农民年青时手中剩余资金投资无门与老年后养老问题得不到保障的矛盾，体现了社会主义社会公平原则。我国大多数农村由于受环境影响，信息比较闭塞，农民的思想比较保守，市场意识、投资意识比较差，加上农民手中剩余资金一般数量不大。所以，这部分钱除储蓄外，难以找到其它的投资途径。由于近年来低利率及通货膨胀等预期因素的存在，使农民准备养老的资金缺乏保值增值能力而不能得到应有的保障。发展农村社会养老保险，通过国家给予农村养老保险在财力、政策等方面的支持，并承担起农村养老金保值增值的义务，不仅可以解决上述问题，而且使农民也可以享受社会养老保险，从而消除城乡在养老保险待遇上存在的本质的不同，体现了社会主义公平原则。地位的巩固和农村经济的持续发展。同时，随着农村社会养老保险制度的不断完善，农村和城镇的两种保险制度必将向统一的方向发展，城乡养老保险制度趋于一致，有利于缩小城乡差距，加快我国城市化进程。也要看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是最大的保障对象群体。研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也是关系到农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的问题。所以，在对农村现实社会经济条件进行剖析的基础上，明确建立健全农村社会养老保险制度的必要性与可行性并借鉴国外成功经验，探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧，缓和计划生育政策与农民生育观念的冲突，促进农村生产社会经济的稳定发展，正是本文的研究目的和意义所存在。

2.国内外研究动态综述

2.1国内研究现状

中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，随着当前人口老龄化的加快，怎样解决农村养老问题已显得比过去任何时代都更为重要。据国家统计局人口的抽样调查资料，1998年我国老年系数就达到了7.43%，正式步入老龄化国家阵营。而农村老年人口约占全国老年人口的75%左右，这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。在人们的观念中，子女承担父母的养老是天经地义的，但随着计划生育的推行使“养儿防老”已不太可能。而这又关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安，对推动我国经济发展与社会进步具有重大的现实意义。按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口占全社会总人口10%以上或65岁以上的老年人口占全社会总人口的70%以上的社会即为老龄化社会。据有关部门科学预测到2030年前后，我国将进入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会，全国老年人口占全社会总人口的比重将达到20%以上。根据世界各国发展养老保险的经验，老龄化高峰到来之前的二三十年，是建立社会养老保障制度的最佳时机，因为养老保险需要一定的时间进行基金积累，时间越短越被动。中国农村社会养老保险是一种新生事物，它既不同于国外传统的，也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。农村养老保险的探索早在上世纪80年代中期己经开始了，然而这些探索仅限于局部地区，真正面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪90年代以后的事。1991年6月，在调查研究的基础上，民政部农村养老办公室制定推出了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在部分省份组织了较大规模的试点。1992年1月，民政部总结试点经验，在讨论修改的基础上，正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并部署在各省市逐步推开农村社会养老保险工作。

实践证明基本方案的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应。截止2003年底，我国农村养老保险累计参保人数己接近6000万人，基金积累额260亿元，共有140多万农民开始领取养老金。但是，由于其尚处于初始阶段，实践中仍有许多方面函待改进和完善。如覆盖面小、保障水平低、管理不够规范与完善、基金保值增值压力大、政府支持力度不够及立法滞后等，还不能很好的满足广大农民养老保障的需求。建立和完善农村社会养老保险有利于农村经济的发展和农村社会的稳定，并有助于缩小城乡差距，加快城市化进程。在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享有与其消费水平基本相适应的养老保障，解除了农民的后顾之忧，稳定了“农心”，有利于农业基础目前，我国关于农村社会养老保险的研究和争论主要集中在以下几个方面:建立农村社会养老保险的条件是否成熟。一种观点是条件已经具备。农村能否顺利建立社会养老保险，取决于两个方面:一是有可靠而稳定的资金来源作保障;二是农民有较为强烈和广泛的参与意识。前者是推行农村社会养老保险制度的硬件，是物质基础，后者则是软件，是顺利实施社会养老保险必须具备的一种社会氛围。目前我国已基本上具备了这两个条件。因此，中国农村的社会养老保险制度应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。第二种观点是我国建立农村社会养老保险的条件尚未成熟。这种观点认为一个国家的社会养老保险制度覆盖农民应是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。而目前，中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因此，尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。政府、集体和农民在制度建立和运行中的地位和作用。在建立农村社会养老保险的过程中，政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但是有些学者认为这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，降低保障水平，这样会影响农民参与社会养老保险的积极性。此外，如何体现政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法，也需进一步探讨。农村社会养老保险的模式选择。关于农村社会保险制度模式的选择，目前有很多种观点，有学者认为应该继续按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会养老相结合;另外，有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房换保障”等理论，这些理论在实践中应如何运用，孰优孰劣，尚无定论。农村社会养老保险的基金管理方式。我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部，后是劳动和社会保障部)独立管理。权力的监督机制不健全，基金安全难以保障，所以农村社会养老保险的管理机构设置必须进行改革。但是如何改革，怎样体现权力的监督与制衡，这些是目前已有的研究中涉及较少的问题。

另外，通过哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题，也需进一步研究。失地农民与农民工的社会养老保险制度建设问题。由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在，失地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注，包括他们的养老问题。失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险，他们对社会保障制度的需求更为强烈。对于失地农民和进城农民工的养老保险，是根据其现实存在的特殊性，建立一个相对独立的养老社会保险体系，还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中，享有城镇职工的养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题。如何实现社会养老保险的城乡统筹发展。现在我国城镇与农村实行的是并行的、封闭的两套社会养老保险体系。随着农村经济的发展，城镇化步伐的加快，更大量的农村劳动力将流向城镇，这种分隔式的社会养老保险体系必然会成为农村劳动力自由流动的障碍。但是目前关于如何实现二者之间统筹发展，还未形成行之有效的方案。

2.2国外研究现状

西方国家社会养老保险理论的研究主要包括两个流派:政治经济学派和新古典学派。政治经济学派着重研究社会养老保险制度的变迁，强调非经济的因素，尤其是政治因素在变迁过程中的作用:在方法上以经验描述为主。而新古典学派基本上是在新古典主义的理论框架内，运用严格的新古典主义方法，对各种养老金制度安排的经济绩效进行研究;把研究的着重点放在不同的养老金制度对于其他经济变量的影响上。20世纪50年代以前是政治经济学派主导社会养老保险制度研究的时代，从上世纪90年代初开始，新古典学派开始占据主导地位。近几年来，新古典学派吸收了政治经济学派的某些观点;政治经济学派也大量吸收了新古典学派的理论精华，两派理论相互融合、互相补充的趋势已极为明显。目前，国外学者对谁应该为老年人提供照料服务—家庭责任还是公共责任—给予了特别的关注。研究表明，家庭成员仍然是老年人照料的主要提供者。而且，随着老年人寿命的延长，子女对父母的照料越来越普遍。另外，从女权主义的视角，对在照料提供者占比例最大的女性所承受的压力和负担问题进行研究的也很多。众多的研究都指出，由于家庭规模的小型化、妇女劳动参与等原因导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题。因此，有学者通过对欧盟国家的研究，提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。也有学者认为，在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持和保障的可靠去处。

老年福利政策是国外学界关注的另一个重点，尤其是现行福利政策存在的问题及解决的方法方面。以欧洲为例，福利国家已经或正在改变其原有的老年福利政策，如严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式服务网络的发展等措施。AllenWalker通过对欧盟各国的研究提出:首先，应明确从公共部分转移给营利或非营利照料服务提供者的比例有多大。其次，要考虑到家庭几乎已在满负荷地提供照料，无法继续接纳转移来的照料服务份额了。再次，应根据使用者及其家庭照料者的需要，决定提供何种种类和水平的服务，即应该建立服务使用者导向的居家照料服务体系。总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征:一是研究呈现多视野、多学科的特色;二是在经济保障得以实现的前提下，西方国家对老年保障的研究主要集中在老年的照顾和料理方面;三是目前西方正逐渐认识到家庭在老年人保障中的重要性，开始采取一系列措施鼓励家庭对老年人承担与实施一定的义务与责任;四是经济社会的转变给农村老年人尤其贫困老年的生活保障带来的冲击引起众多学者的关注。

3.当前我国农村养老保险的理论基础

3.1有关养老保险的基本概念

保险(Insurance)是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资金给予补偿，保障经济生活的安定。每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险，这种生存危险用保险的方式予以分散承担即称之为养老保险，按照经济补偿方式的不同，养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险(SocialPensionInsurance)是指劳动者为预防年老不能再从事劳动由养老需要时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度，是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有的一种权利，它由政府组织，国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资，保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险(CommercialEndowmentInsurance)是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险人的生命为保险标的，以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时，保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。

3.2我国农村养老保险的基本内容

目前，我国农民养老保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和农村社会养老保险等形式。一、家庭养老家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭养老的生命之源是它不仅是一种利益机制，还是一种文化机制。家庭养老的主要承担者是儿子，其次分别为配偶、女儿、孙子辈子女、儿媳女婿等。尊老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，并且可以预见，其在相当长的时间内都将是我国农村重要的保障方式之一。但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。首先，是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础；其次，家庭的小型化使得家庭养老能力退化，“特别是计划生育政策的实施，‘4-2-1’的家庭结构打破了传统的养儿防老机制”，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人。在这种背景下，如果农村中60岁及以的老人养老仍依赖于家庭，对核心家庭来说无论是经济供养还是生活照料服务都将是难以承受的，最终也将影响农村经济和社会的正常发展；最后非农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我国农村家庭的主要经济基础，但是我国的特殊国情使得土地养老保的功能严重不足。一是我国人多地少，人均耕地面积只有1.52亩,全国共有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下；二是随着城镇化和工业化的加速发展，已经有而且还将有大片土地被征用；三是土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地养老我国农村社会养老保险制度的缺陷三、集体养老在时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险，是典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制度的实施，这种农村社区养老已经基本解体。改革方法以来，农村社区养老只在少部分农村集体经济发展水平比较高的南方地区继续存在，覆盖范围极其有限。四、“五保”制度和社会救济制度“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维持老人的基本生存。社会救济则面窄量少，不可能解决多数农民的养老问题。五、个人商业养老保险面临中国日趋严重的人口老龄化趋势，单纯依靠社会基本养老保险已经无法满足中国老百姓的养老需求。从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，个人商业养老保险作为缓解财政压力、完善老年保障体系和应对人口老龄化的重要手段，应该存在较大的发展空间。随着农村经济的发展和城市化进程的加快，大量农民的养老等保障方式将发生较大变化，从过去主要依靠“养儿防老”转向主要依靠社会保障和商业保险。但是这也仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展，由于农民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能够很好解决农民养老问题。六、农村最低生活保障制度仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立起农村最低生活保障制度，但是农村最低生活保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且保障水平一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。七、农村社会养老保险（简称“农保”）到目前为止，“农保”依然是曾经试图覆盖全国范围的农村社会养老保险制度，但是由于种种原因，目前推行困难重重。“农保”的法律基础是1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。该方案对农村社会养老保险制度进行了大胆的改革试点，取得了一定的积极效果。

3.3建立我国农村社会养老保险的必要性

3.3.1传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需建立新的养老方式

在现阶段我国农村养老的任务绝大部分是由家庭来承担，农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入，然而随着农村市场经济体制改革的不断深入，这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化，使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。其中体现在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有学者指出，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保障，土地对那些丧失劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。可是，农民拥有的土地产权是不完整的，这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定，土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权，而无权对上地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不能靠变卖土地以供所需。对于农民来说，他们从土地上得到的利益主要是土地收成。农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老在内的社会保障负担，显然要通过从事土地经营所获得的收益，而农民经营土地的收益状况又如何呢?研究表明，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至是绝对亏本。目前，大多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年己经下降到505.71元，4年间减幅达26.69%;如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年34.51元，到1999年已经下降到-174.72元;农地经营处于绝对亏本的状态。在这种情况下，越来越多的农民感到承包地，食之无味，弃之可惜，只好对土地进行粗放经营，甚至将土地撂荒。其实，导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重，土地首先是生产资料，只有先具备生产资料的功能，才能发挥其保障功能，但现在承包土地承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊到田亩之中，农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下，土地很难起到保障功能。

3.3.2家庭养老功能衰退

家庭养老是家庭范围内的代际交换，它建立在道德约束力基础之上，是由子女信用作保证的。历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的，孝道思想在中国有着长久的发展历史和深刻的社会影响。儒家认为:“孝为百行之冠、众善之始，是天之经也，地之义也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝为起点，“孝字上半部为老，下半部为子，有老人扶子之义。”因此，孝的道德观最初是调解长者与小辈之间关系的行为准则。该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，按教授的解释:中国家庭的养老模式，实际上是一种“反馈模式”，即“甲代抚育乙代，乙代赡养甲代，乙代抚育丙代，丙代又赡养乙，下一代对上一代都要反馈的模式。”主要是“孝”文化为家庭养老提供了内在驱动力。但到20世纪末其依赖的社会经济基础却出现动摇。认为:“随着人类由农业社会进入工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”米特罗在《欧洲家庭史》中进一步描述道:“农民经济是一种无货币经济，以致于赡养老人只在家内是可行的，提供实物在超出一定距离时就会是不可能的，因为这需要用现金支付并用此钱购买食物，而在前工业时代，在农业地区中，这两个都是不存在的。”出现这种情况的根本原因是改革开放以来，我国农村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展，不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程中发生巨大变化。自给自足的经济条件不复存在，年龄在生产中的优势己不如从前，多样化的社会化分工已使等级式父子关系出现松动。1990年我国农村家庭户平均人口为4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降为3.44人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源。其次，非农化和农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响，20世纪80年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是青壮年人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带逐渐变得松弛，由此带来的子女尊老、敬老传统的弱化。第三，农村家庭养老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素的影响，传统的家庭观和老年价值观受到强烈冲击，许多农民己不再认为多子多福，开始走出养儿防老的思想怪圈，迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇，这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。

3.3.3建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现

社会保险权是我国《宪法》和《劳动法))赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得帮助的权利。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，仍从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇的具体体现。况且，农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农民与城市居民应具有平等的权利，长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越于农村居民，中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“农村人”与“城里人”，这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别。其中，最为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的，而在广大农村地区，除极少数“五保”老人政府给予一定的照顾外，对其他人群的社会保障则几乎没有。改革开放以后，政府对城镇职工的下岗(失业)、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度。与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量。有关研究表明，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储畜方式等途径，上缴给国家1.3万亿元，养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资本改革。开放以来，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，为此农民蒙受了巨大损失，而国家不仅没有为农民提供任何社会保障，还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活被助和救济，显然这是不公平的。

3.3.4建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件

农村经济需发展有两个基本前提，一是要有稳定资金投放，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起来，用来养老防老，不愿意投入到生产进程中，这就使得农业发展后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低。同时，城乡社会保障巨大差异使得一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流向城市，而城镇中的人才因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村社会养老保险制度，有助于提高农村经济发展水平。

4.我国农村养老保险的特点

在明确中国农村养老保险制度的内容后，对于其内容和特点进行归纳总结，可以主要从以下几个方面进行分析：

一、以“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”为筹资原则

即养老金的主要部分来自农民。在此基础上，集体可以根据自身经济状况给予适当补助，补助比例不做统一规定，随集体经济状况的好坏而定。在集体经济状况较好多地方或时期，助标准应相对提高；反之，补助比例可以下调，甚至不设底线。国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给农民参加养老保险的集体补助，可以按照工资总额的一定比例提取予以税前列支，具体做法也有地方政府根据具体情况而定。这种筹资原则充分考虑到国家财力有限及农村集体经济薄弱的现实，但是在实践中却暴露出强制性不足的缺陷，尤其是对集体补助比例缺乏具体、详细的规定；有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例，甚至缩为零。随着这一部分补助的减少，国家对农村养老费的“政策扶持”也失去现实作用。农村养老费筹资原则也有所规定的“个人缴费”为主变为实际上的“全部个人缴费”。如山东省《平阳农村社会保险斩行办法》中就明文规定：“保险费集体确无力补助，由个人全部缴纳”。这样，农村养老保险由原本设计上的国家、集体、个人三方共同承担变为由个人完全承担。

二、实行“多档次”的缴费方式

实行“多档次”的缴费方式主要是针对我国农村各地区发展极不平衡的现实。1992年，民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，我国农村养老保险金每月缴费方式采取多档次的方式，即从2元到20元，每2元设置一个档次。这主要是基于我国各地农村经济发展的差距而制定的，经济条件好的地区，缴费可以多一点，较为贫困的地区，则可以相对低一点。但是，这种缴费方式在设计时忽略了农村的另一现实，即相当部分农民养老观念落后，把自己未来养老寄予子女后代身上，他们对养老保险制度缺乏认同感，存在心理疑虑。因此，在实践中，大多数农民都倾向于转向低档次的缴费标准。而以如此之低的投保水平，是根本无法满足农村老年人口的未来养老需要的。

三、在筹资方式上实行“完全积累制”

“完全积累制”，也称个人账户储蓄积累制，是指受保者在其劳动年龄（一般是指60岁之前）按照一定的比例缴纳保险费，记入个人账户，作为长期积累的基金，待受保者达到法定的领取养老金年龄时，按照个人账户积累总额（包括保险金年金和利息）以年金的方式逐月发给个人。这种方式的特点是以收定支，筹资规模和保险金比较稳定，不会引起养老金的代际转嫁矛盾，当然也存在着基金保值增值的问题。

四、在养老保险基金管理上，主要实行县级统筹

我国农村养老保险基金的管理是农村养老保险制度建设中的重点。我国现行的办法是在县（市、区）建立养老保险的专业机构，负责收取和发放养老金的工作，以县为单位实现养老保险基金的统一核算、统一管理，并接受同级财政、审计部门的监督。这无疑是考虑到目前我国农村情况千差万别，建立统一的收费标准、统一的养老金收发机制尚不可能；但是由于基层管理机构不健全，管理手段相对落后，因此在资金的管理和运营中出现了诸多管理不规范的现象。

5.农村养老保险制度建设中存在的问题

5.1保障水平过低

《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，出发点是以政策扶持进行激励，但不增加财政负担，政府不进行财政补贴和兜底。这在实际上是行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，政府的财政支持是必须的，因为仅仅通过农民自身筹集到的养老基金根本难以应对老年时的基本生活要求。而且，在养老金支出高峰期出现支付困难时，政府都必须以财政兜底的方式保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。温克勒(winkler)在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说“没有一个社会保障机构能只依赖所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。通过财政补贴，调动农民参加保险的积极性。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农村社会养老保险工作虽然有所推动，但这种推动属于半强制性的，农民越来越没有积极性。现在许多地方不再坚持《县级农村社会基本养老保险基本方案》的原则，纷纷采取了政策扶持加财政支持的双重做法，也正说明了这一问题。对于农民自身而言，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏足够的信心等原因，农民参保的积极性也普遍不高。《基本方案》规定，农民可以根据自己的实际情况缴纳保险费，从2元-20元，每两元一个档次进行缴费。多数地区农民在投保时都选择了最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，20年后每月可以领取9.9元，这个数额是很难起到养老的作用。若考虑通货膨胀、物价上涨等经济因素，最终拿到的养老金更少。据国家劳动和社会保障部统计，2006年全年共有355万农民领取了养老金，共支付养老金30亿元，人均仅845元;年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，年末农村养老保险基金累计结存354亿元，按投保人数计算人均仅659元。由此可见，农村社会养老保险制度在实际上根本起不到多大的养老保险作用。

5.2制度缺乏稳定性和连续性

西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。例如德国在19世纪80年代就颁布了世界上第一部社会保障法,并在1957年把范围扩大到全体农民。日本在1971年,丹麦、芬兰在1977年,美国在1990年也都先后建立了农民社会保险制度,并以立法的形式予以确定。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险作是本着自愿、量力的原则。虽然它由政府部门组织，但不具法律上的强制性，国家没有统一的法律条文各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，对政府和农民都缺乏普遍的强制性和规范性。因而这些办法普遍缺乏法律效力,具有很大的不稳定性,对农民投保的信心缺乏足够的支持。

5.3、“保富不保贫”的倾向严重

我国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。主要表现在：首先，在农村采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。甚至“出现富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面。”即最需要养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种保富不保贫的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷；另一方面，于我国采取自愿原则参保，也直接导致参加农村养老保险的基本上都是比较富裕的农民，而真正面临养老困难的贫困农民却无力参保，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并为真正解决未来农村养老的难题。并且从覆盖范围上看，我国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发达地区。

5.4对农村养老保险资金的监管不力

一方面，按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能用于投资，但是一些地方将农保基金违规进行直接或间接投资，在这部分投资中，大部分没有投资收益，而且连本金也无法收回；另一方面，我国农村养老县级农保机构基本上包揽了从政策制定、实施到养老保险资金的收、发、管、放以及行政监督等各环节、全方位的工作。这种管理方式，既缺乏部门之间的横向监督，也没有上下级之间的纵向制约，其结果极其容易造成农保基金被挪用和挤占。综合本章的分析，可以看出我国目前的农村养老保险，从基本内容、主要特点到存在问题都说明我国尚未建立真正意义上的、覆盖各地区的农村养老保险制度。为适应现实需要，必区分各地区的实际情况，并借鉴其他国家的有益经验，建立真正的农村养老保险制度。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三:一是准法律依据。主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;二是相关文件内容。如十七大报告中“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”“探索建立农村养老保险制度”。十六大报告中的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。总体而言，1992年颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》许多地方在实践中行不通;各种文件和领导讲话的内容则过于笼统和原则，难以用来指导实际工作。因此各地农村社会养老保险工作在实践中存在许多困惑和矛盾，而地方政府又无法找到比较有力的立法依据。因此，各地对农村养老保险法规的出台、变更和撤消，基金的筹集、运用以及发放等都只能按照地方政府部门，甚至是某些官员的个人意愿执行的，而并没有与农民形成一种规范性、持久性的契约形式。这些都大大降低了农村社会养老保险制度的规范性、长期性和稳定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我国的农村社会养老保险基金工作普遍以县级为单位来管理。全国的农村社会养老保险基金分散在全国1900多个县市。1998年以后，虽然大多数省已将农村社保的管理划归社会保障部门，但是很多地县和乡一级未能实现顺利交接，造成不少地区社保管理秩序混乱，特别是中西部地区，管理体制未理顺问题严重。由于制度变动频繁、管理体制不顺等问题，社保基金的违法违规时有发生，基金管理秩序混乱。2005年发生的中行哈尔滨河松街支行高山案中，有1.7亿元农保资金损失。2006年云南红河州也曾发生挪用4280万农保基金建豪华办公楼案。而此前的信托、证券公司整顿也波及到农保基金。2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，就涉及青岛市农村社会养老保险办公室，直接威胁到3000万元农保基金的安全。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。”我国社保基金的收益率偏低从2002年以来我国社保基金的投资收益率可以看出我国2002年一2005年社保基金收益率一直都维持在5%以下，扣除当年的通货膨胀率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年仅有2.43%，低于当年的通货膨胀率3.3%。虽然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴随着出现的是通货膨胀率的上涨以及银行存款利率的不断上调，因此，社保基金的实际收益率也没有明显的提高。但实际上，农村养老保险基金除了依法存银行、买国债的部分以外，还有不少农保基金主要用于直接放贷、抵押担保、机构经费占用以及存入当地非银行金融机构和划入地方财政专户。据统计，至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有因难的占基金总额的6.39%;己确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。此外，基金管理运营层次低。目前绝大部分基金在县级管理，管理手段缺乏，易于受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。

6.完善我国农村养老保险制度的具体措施

一、政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责

虽然，“经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样重要。”首先，要从政策上提供条件，支持农民养老保险工作的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络，为促进农民养老保险向社会转化提供必要服务；其次，创新农村养老险模式和体制，要进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在一定程度上分担农村养老的风险；再次，努力加快社区建设，要大力发展农村社会事业，优化社区养老机制，使农村老人的生活服务，由家庭“独揽”变为家庭与社区共同承担；最后，重视农村养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农民养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。

二、转变政府职能，实行政事分开

正如新公共管理理论所主张的，政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨掌舵将会很困难。”就养老保险方面看，国务院在1995年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的目标要求，但是在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、透明、公正的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控，政府主要是通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身作的指导和监督职责。

三、促进法制和制度建设，加快农村养老保险的立法工作

在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”。促进法制和制度建设并加强农村养老保险的立法工作对于完善我国的农村养老保险制度具有重要意义。“同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事。”改革与完善农村养老保险与法制建设有机结合起来，使养老保险改革决策与法制建设相统一，才能使农村社会养老健康发展。同时，要重视农村养老社会保险的法制体系建设，包括地方法规和国家法律，使养老保险逐步走上完善的法制化轨道，并通过依法治理养老保险来维护农民的合法权益。政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制订法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。

四、多渠道筹集并加强对养老保险基金的统筹运营

首先，在目前农民生活还不很富裕的情况下,除建立个人缴费为主,集体相辅,政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度外,还需探索多渠道的农村保费供应。“现代社会保障事业是全体社会成员的共同事业，国家应鼓励本国社会成员主动参与社会保障，包括参与分担缴费、参与经办保障事务、参与管理和监督社会保障制度的实施等，社会保障不再单纯是政府的责任，这种做法使社会保障事业具备更为坚实的社会、经济基础”。其次，政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，通过建立专门机构负责基金管理和运营的职责；同时要建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度，在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值；最后，还要要加强养老保险基金运营过程中的监管工作,严禁基层组织和政府其它机构挪用基金,严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费。为了提高农民的认识和支持程度,必须要加强政策宣传力度,重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作,使农民都能明白参加养老保险是为了自己,这样养老保险的工作也就能顺利开展。

五、建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立

多层次的农村养老保险制度。就目前我国广大农村的具体实际来看，应坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险，即加大发展集体企业和补助养老保险以及发展储畜养老保险，并给予政策支持。坚持城乡有别和与家养老、土地保障、社会扶持相结合的多层次的农村养老社会保险制度。此外，由于我国经济发展水平和农村社会保障水平还比较低，可以采取强制性原则。但考虑到我国地区经水平的不同，在东部沿海经济较发达的地区，亦可以推行地方性的自愿性保险。地方自愿性保险既可以由地方政府主导，也可以允许民间团体主导，作为全国性农村社会保险体系的一个重要补充。商业保险能否进入农村领域，取决于是否有钱可赚。政府应当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策，以吸引保险公司进入农村。

7我国新型农村社会养老保险制度的基本框架

建立新型农村社会养老保险制度是一项十分艰巨的任务，需要广大理论和实际工作者付出艰苦的劳动。在对我国建立农村养老保险制度的经济社会条件进行分析研究、总结我国十几年来农村社会养老保险制度建设的经验教训、并借鉴国外农村社会养老保险制度有益成果的基础上，本人对我国新型农村养老保险制度的基本框架进行了初步探索。具体内容如下:

7.1建立农村社会养老保险的专门制度

前面已经提到，由于我国城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著，农村和城市之间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村社会养老保险制度的物质条件。因此，我国新型农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度，而不能与城市养同运用一套社保制度。目前我国受经济发展水平的制约，还不能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险;同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和养老金给付上也不具备实行统一标准的条件。因此，我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国国情特殊性的基础上，在遵循上述原则的前提下，总结此前农村社会养老保险制度存在的问题以及取得的经验，根据各地的实际经济承受能力，初步达到在农村普及社会养老保险的目的。

7.2边试边行，逐步建立新型农村社会养老保险制度

我国建立新型农村社会养老保险所面临的背景极具特殊。其他国家建立农民社会养老保险制度时所需要应对的只是前述背景中的某一两个方面，而我国则必须综合考虑上述所有的问题，这在世界上尚属首例。因此我国新型农村社会养老保险制度的建立没有先例可循，需要再次发挥“摸着石头过河”的精神，边试边行。首先在实践中总结经验，然后再从经验中发现规律，最后用这些规律、理论来指导我们的实践。因此，在目前的条件下，各地应该根据实际情况制定出一系列农村社会养老保险制度，青岛、苏州、马鞍山等已经开始在积极探索，并且取得了一定的成果。最后，在条件具备的情况下，国家可以根据前一阶段探索的经验和教训，出台一系列的指导方针和具有指南性质的文件，比如国家在农村社会养老保险中的角色定位，地方各级政府责任范围等等。

7.3推进社会养老保险制度建设的同时，继续发挥家庭养老的作用

社会保险的特点是国家从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财政支持，集中形成专门基金，在劳动人口和退休人口之间进行统一调剂，旨在创造一种稳定的经济秩序和生活环境，有利于劳动者的生存、发展和延续。但是由于目前我国农村的经济水平还不具备，无法建立健全的覆盖所有农民的社会养老保险机制。因此，新型农村社会养老保险制度的建立既要强调社会养老，同时也不能忽视了家庭养老的重要作用。中国是受儒家思想影响的国家，有着悠久的儒家文化。“中国尤其是农村家庭观敬老的优良传统，家庭养老有着深厚的根基;而且在家庭养老的过程卑厂有利于家庭成员之间的亲情交流，有助于形成和谐的家庭环境。中国的家庭养老模式受到联合国的高度称赞，联合国认为以中国为代表的亚洲家庭养老模式是全世界的榜样。家庭养老所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。因此，新型农村社会养老保险制度的建设必须继承中华民族的优良传统，爱老敬老，充分发挥家庭养老的功能。方面可以借鉴韩国农村社会养老保险制度建立的经验。韩国是以家庭为中心的儒教传统国家，家庭以家长为中心，政府鼓励孝敬父母、稳定家庭。另外，韩国国民普通信奉佛教、儒教，这成为修心祟善的人文基础，政府提倡善德的传统信仰，奖励孝敬父母的家庭，鼓励社会办慈善事业，从而稳定了家庭和社会，使家庭和慈善事业成了韩国社会保障制度的重要组成部分。

7.4坚持因地制宜、分类推进的原则

区域经济发展不平衡的现实使我国在近期内还不能建立起全国统一的农村社会养老保险制度。我认为，我们可以仿效日本由部分到整体、由差别到统一的发展思路，分对象、分阶段建立农村社会养老保险制度。因此在我国建立新型农村社会养老保险必须采取因地制宜的原则，按照各地经济发展水平，建立不同层次的农村社会养老保险体制，避免农村养老保险制度的“一刀切”。对经济发展水平高的东部经济，应立即着手建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保险体制;在经济状况和群众保险意识允许的条件下，甚至可以选择性地进行强制性养老保险的试点工作，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充，为今后城乡统筹发展积累经验。在中西部经济发展程度不高的地方，仍然实行以家庭为主的传统养老模式，同时政府加大宣传力度，鼓励农民参加社会养老保险。各地必须在认真研究本地的经济发展水平以及可承受能力的基础上，制定出适合本地经济发展社会稳定的制度，逐步发展，不冒进也不滞后。针对农村中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验，也是我国农村劳动力从业范围多样化的需要。对于以农业为主的从业人员应该纳入新型农村社会养老保险制度的范围内。对于进城务工的农民工以及在乡镇企业有稳定收入的农民，必须按照《合同法》的规定，签订劳动合同，参照城镇职工养老保险的有关规定执行。对于失地农民，失去了土地这种基本的生产资料，实际上己经不再属于“农民”这个范畴，也应该参照城镇职工养老保险的有关规定执行，但是对于失地农民的社会养老保险政府应该在政策上和财政上予以倾斜。

7.5土地政策与养老保险制度相结合

土地政策是农民社会养老保险制度建立中的一个重要因素。成功建立农民社会养老保险制度的国家，尤其是小农占多数的国家，很多都把土地政策与农民养老保险制度相结合。我国目前实行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是一种集体所有、农民以户为单位独立经营的土地制度。这种制度虽然在一定程度上使农村的生产力水平得到提高，但也出现了土地经营规模过小使土地效益下降的现象。我国新型农村社会养老保险制度可以在一定程度上采用与日本、德国和法国相类似的“土地换社保”的制度，促进土地经营权的流转，解决现有的土地细化与规模化经营的矛盾;同时也促进土地向经营能手集中，提高土地的利用效率。我国土地政策的施行，必须考虑两方面的因素。一方面是农民放弃土地承包经营权的年龄设定，另一方面是农民放弃经营权之后养老保险的优惠政策如何设计。针对前一个向题，可以参照我国职工的一般退休年龄，男性为60岁，女性为55岁。但是考虑到我国目前农村老龄化严重的情况，为防止出现土地被出让后没有得到有效利用的现象，可以适当的将退休年龄推后一至两年。针对后一个问题，有两种方案可供选择:一种比较简单，直接增加农民领取养老金的数额;另一种施行起来比较复杂，但是更受农民的青睐，那就是参照城镇职工养老保险的办法进行管理。各地可以根据经济水平设定适合的退休年龄和养老金优惠方案。因此，在建立新型农村社会养老保险制度时强调土地政策的作用，既可以提高老年农民的保障水平，又可以提高农村土地的现实保障能力。

7.6国家、地方、农民三方筹资

在农村社会养老保险的资金筹集上，西方各国政府都通过立法，除规定投保者个人缴费外，还辅之以国家的财政支持或其他补助，以确保农民养老保险待遇与其他从业者的实质平等。我国新型农村社会养老保险制度的建设要坚持中央政府的转移支付、地方政府财政支持和农民个人三方共同承担的原则进行养老基金的筹集，同时还要开辟其他筹资渠道。1994年我国开始实施分税制财政管理体制。实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。同时分税制改革也为中央和地方政府分别承担一定的养老责任提供了物质基础。政府、地方和个人具体缴费标准的确定可以参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的有关标准进行操作。首先是缴费基数的确定。由于农民没有工资的概念，无法确定“平均工资水平”，因此可以根据当地农民的实际平均收入来确定缴费基数。由于城乡收入的差距，可以将上年度当地城镇职工的平均工资水平确定为缴费基数的上限，防止在基数上就出现贫富差距悬殊的情形。最低的缴费基数则按照当地城镇居民最低生活保障线的水平。其次是各方缴费总额的确定。职工基本养老保险“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。农村社会养老可继续沿用8%一10%这个比例，具体选择多少要根据当地的经济发展水平和城乡差距来确定，以对家庭养老可以起到一定的补充作用为基本原则。最后是三方各自承担的比例问题。这个比例要根据当地的经济水平来确定。一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的转移支出和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额，总体原则是国家的转移支付向中西部地区倾斜。

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农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保，全国公务员的共同天地险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢?一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，”。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3)基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D•盖尔•约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费(D.盖尔•约翰逊1999)。

4)保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元(王国军2000)，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1)基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2)机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市(县)提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了(何承金等2000)，农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元(彭希哲等1996)。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4)多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面(吴云高1998)。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”(田凯2000)；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”(马利敏1999)；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”(王国军2000)。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性(王海江，1998)。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好(薛兴利等1998)。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”(彭希哲等1996)，上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障(彭希哲等1996)。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。

2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照(基本方案)的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平(彭希哲等1996)，因此未来的养老保障能力也很低。

3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障”“。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。

四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议

针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：

1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。

3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。

另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障(刘书鹤等1998)。

五、需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

1.农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起?在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何?对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

2.农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

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论文关键词：曲靖农村；养老保险；管理体制；现代化

我国绝大部分人口居住在广大的农村地区，由于经济发展水平的限制，大多数农村居民在生产和生活中遇到的风险还得不到应有的经济安全保障，甚至还有几千万人生活在贫困之中。但是，从经济社会发展以及社会保障体系完善的趋势来看，把全体农村社会成员纳入社会保障体系之中，这不仅是政府应尽的职责，而且也是每一个公民应享受的权利。因此，农村现代社会保障制度的建立和发展是我国现代化建设的一项重要任务，而在现阶段，我国农村的现代社会保障主要还是采取农村社会养老保险的形式。由此，本文试就曲靖的农村社会养老保险问题作一点探讨。

一、曲靖农村的养老保障模式现状

我国的现代社会保障制度正在建设中，就养老保险而言，建设中的养老金制度模式由三个层次的养老金制度组成，它们是：基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。但是，由于我国在社会主义建设中，存在着二元经济、城乡分割的现实。这就造成了我国城市、农村现代社会保障制度的不同步，农村的现代养老保险建设远远落后于现代社会经济的发展，特别是边远地区、高寒山区和少数民族聚居区等落后地区，其养老保障仍然是传统的养老保障模式。曲靖的基本情况也是这样，并且作为农业开发历史悠久、农业产值一直占重要地位的农业大市，这一问题显得更为突出。

曲靖全市近80％的劳动者直接从事着农业生产经营活动。据曲靖统计局编写的《曲靖统计年鉴／(2001年)统计，在总人口数5450687人中，农村人口数达4785442人。从事农业劳动的人口比例比全国平均值还要高。但是，就农村现代养老保险制度的建立而言，状况不容乐观。可以说在农村，传统的养老保障模式占据着主要地位。

据我们对茨营乡大麦村和沿江乡庄家圩村的调查(大麦村为少数民族聚居的高寒山村，庄家圩村为坝区富裕村)，两村6o岁以上的老人主要靠子女赡养。更值得一提的是有的乡、村还制订村规、民约来强化传统养老保障模式，维持社会稳定。罗平县鲁布革乡多依村的《村规民约》具有一定的代表性(参见拙作《论农村现代社会保障制度的建立和发展》，《曲靖师范学院学报》2003年1期)。寻甸县(现属昆明)鲁背村的村规民约也这样规定：子女每年给无劳动能力的老人粮食400斤，零花钱200元。另外，在对富源县古敢乡的调查中，我们还了解到无儿、无女的老人(一般为7o岁)或五保户在乡政府办的养老院养老。养老院的开支来源主要为：(1)政府拨款；(2)全乡村民每年出2公斤粮食；(3)老人们自己养猪、养鸡和种菜等。这些现象普遍存在于曲靖农村。

当然，现代农村社会养老保险工作并不是没有在曲靖农村展开，1992年，曲靖的农村社会保障工作就正式启动了，由于政府的大力推行，农村社会保障得到了较快的发展。1995年曲靖行署下发了《关于开展农村社会养老保险工作的通知》，1996年曲靖行署又印发了《曲靖地区农村社会养老保险暂行办法》，农村社会养老保险工作在曲靖地区全面展开。到1996年6月底，全地区共收取保险金达1510万元(《曲靖地区农村社会养老保险工作会议文件》)。到2002年底，整个曲靖参加了农村社会保障的农民共有l6万5千多人，共计积累保险基金8000多万元，目前已有2500多名参保农民开始领取养老金，年发放养老金20余万元(曲靖市社保局统计数据)，农村养老保险开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决农村养老问题的一种重要方式。但是，自1998年政府机构改革，农村养老保险工作由民政部门移交给劳动和社会保障部门以来，受管理体制改革、银行利率持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，曲靖农村养老保险事业面临一系列的困难。也正因为这样，在农村传统养老保障模式仍占据着重要地位。

二、造成曲靖农村养老保障现状的原因及其这种现状对现代化建设的影响

曲靖的养老保障模式也和其它地方一样，受到国内大环境的影响，传统养老保障模式占据主要地位，现代社会的养老保险制度没有在农村广泛的展开。就曲靖而言，为什么会造成这样的局面?分析起来有以下的原因：(1)社会养老保险覆盖面过窄。目前，曲靖的478万农业人口中仅有l6万5千人投保，社会养老保险覆盖面过窄。这使得曲靖农村的社会保障方式仍停留在传统的社会保障模式和社会救济等低水平层次上。(2)具有投保意识的农民还很少。家庭养老模式在曲靖农村还在广泛地流行，传统的“养儿防老”、“靠人不如靠己”的思想还在支配着大部分农民们的行为。在罗平县鲁布革乡多依村流行着这样的养儿防老的方式：“儿子分家时给老人留下‘养老田’、‘养老牛’等，使老人有赡养的费用或去世时的安葬费用。当老人年事已高，不能从事体力劳动时，儿子一般要向老人提供粮食，或老人在几个儿子家轮流吃饭，做到老有所养。”这也可以从麒麟区和罗平县的实际情况中明显地看出来(参见拙作《论农村现代社会保障制度的建立和发展》，《曲靖师范学院学报》2003年1期)。(3)农村社养老保险的管理体制还不完善。从1998年开始，伴随着政府机构改革，我国的农村养老保险工作开始由民政部门移交到劳动与社会保障部门，由于移交工作缓慢，致使许多地方的农村养老保险工作出现了停顿和滑坡的现象。曲靖市农村社会养老保险管理中心于2002年4月28日才正式从曲靖市民政局移交到市劳动和社会保障局，在曲靖农村养老保险工作由民政部门缓慢地移交到劳动与社会保障部门的过程中，有些地方就出现了农村养老保险工作的管理部门不明确的现象，有时是由民政部门管，有时又是由社保局管。管理上的混乱必然使农村养老保险工作难以顺利地展开，同时也打击了农民的投保积极性。这使得在此之前的相当一段时间内，曲靖市的农村养老保险工作基本上是处于停滞状态。这些因素阻碍了曲靖现代养老保险在农村的建立和发展，也就影响了曲靖农村现代化的进程。

现代社会保障体制在农村的建立健全，至少可以在以下几方面促进农村的现代化发展：(1)改变长期以来支配人们生育观的养儿防老思想，有利于农村计划生育顺利实施。由于传统的家庭养老模式在曲靖农村广泛地流行，“养儿防老”、“靠人不如靠己”的思想支配着大部分农民群众的行为。农民们的传统习惯不是依靠自己的青壮年时候的积蓄来养老，而是把家庭收入花在子女身上，年老时再依靠子女的赡养来养老，社会化养老的意识非常淡薄。(2)体现社会公平。社会公平如何，体现着一个国家现代化程度的高低。我国作为社会主义国家已经消灭剥削制度，就应该更好的保证社会公平。在农村建立社会保障体系，更好的体现社会主义国家保证社会公平的这一特色。(3)适应我国经济、社会的发展水平。实践证明。一个国家的社会保障体系所提供的保障水平应当与其经济发展水平相适应。改革开放以来，特别是近几年曲靖的农村面貌获得突飞猛进的发展，这就要建立与之相适应的社会保障体系，以促进农村现代化的发展。(4)实现实际上平等的公民权利。社会保障的覆盖面应该是全体公民，每个公民不论他是在城市还是在农村，都有获得社会保障的权利。而加快农村社会保障制度的建立则是弥补我国城乡分割现实的有力举措。

当然，传统的家庭养老保障模式也具有一定的现实意义。在建立健全现代社会保障制度的今天，如果把传统的家庭养老保障模式结合起来，充分发扬中华民族的传统美德，形成有特色的农村社会保障体系将更有利于我国的现代化建设。

三、关于促进曲靖农村社会养老保险工作的措施与建议

现代社会保障制度是工业化的产物，是在传统农业社会向现代工业社会过渡中由于一系列重大社会结构的变迁而引起的。社会保障的责任从家庭转移到社会，不是一个自发的历史过程，它受到社会经济发展状况、生产方式，以及文化、城市化进程等因素的影响和制约。农村经济发展水平的提高是农村社会养老保险事业得以健康、顺利发展的前提和保证，因为只有农民们的生活水平提高了，才有能力、有可能积极参与投保。随着改革开放的深入进行，我国农村的经济状况发生了很大变化。2001年全国农村居民人均纯收入2366元，比上年实际增长4．2％。就曲靖而言，2001年农村人均纯收入达l463元，总收入达2293．4元。其中，沾益县人均纯收入达2013元，总收入达3840．01元。从农民的消费支出来看，1998年曲靖农民人均生活消费支出达l184元，比1983年增加了994元，增长5．23倍(以上数据引自曲靖市委、市政府、市统计局编写的《曲靖五十年》1949—1999，第79、l6页)，农民收入的持续增长。为农村社会养老保险事业在曲靖的蓬勃发展奠定了良好的经济基础。

如何促进曲靖农村社会养老保险工作的发展，我们有如下几个建议：

(一)完善农村社会养老保险的管理体制

农村社会养老保险应该是政府组织实施的一项保障农民晚年基本生活的社会性、政策性的基本保险，是国家和政府的社会政策行为。因此，应该在政府的领导下，统一政策，有计划、有步骤地组织实施。纵观20世纪9o年代曲靖农村社会养老保险事业发展状况，在取得最好成绩的90年代中期，当时曲靖各地政府在以下几个方面开展了工作：(1)建立机构，落实编制，配备专人，确立一名领导抓农村社会保障工作。(2)划拨农村社会保障工作经费。(3)抓好宣传工作，树立典型搞好社会保障工作。(4)下达指标，落实责任制(以上几点详细内容参见拙作《论农村现代社会保障制度的建立和发展》，《曲靖师范学院学报》2003年l期)。由于这些原因，20世纪90年代中期，曲靖的社会保障发展较快，取得了一定的成绩。有些县(市)的资金还初步具有了规模。但是，正如前所述，在随后的一段时间内，由于曲靖农村社会养老保险工作由民政部门移交到劳动与社会保障部门的过程过于缓慢，致使有些地方出现了农村养老保险工作的管理部门不明确的现象。我们认为曲靖养老保险当务之急就是尽快理顺农村社会养老保险的管理体制，明确各级政府、各相关部门的职责，统一认识，有计划、有步骤、扎扎实实地层层全面贯彻落实各项农村社会养老保险政策。只有建立起一个层次分明、效率高的管理体制，各项农村社会养老保险政策才有可能真正落到实处，曲靖市的农村社会养老保险工作才有可能再上一个新台阶。

(二)培养农民们积极投保的意识

就目前中国大部分地区来说，农民群众对社会保险这个新事物认识不足，很多人持怀疑、观望的态度。其原因是：农民受传统观念的影响较深，仍然认为家庭养老或养儿防老可靠；社会养老保险周期长，他们怕政策有变，怕到时候兑现不了。如前所述，曲靖市的农村养老基本上还是以家庭养老为主。

因此，要让曲靖市的农村社会养老保险工作取得更大的进步，农村社会养老保险管理部门就必须加大对农村社会养老保险的宣传力度，就如同20世纪90年代中期所做的那样，树典型、广宣传。同时，各级政府、各部门要正确地引导农民有计划地合理消费，减少铺张浪费的现象，提高自我保障意识，增强自我保障能力，提倡青壮年时多积累，老来有养老金，既减轻家庭负担，又减轻国家负担。如果能破除“养儿防老”的传统旧观念，真正培养起农民们积极投保的意识，那不但能使曲靖市的农村社会养老保险工作取得更大的进展，使曲靖市的广大农民们老有所养、老有所乐，而且还能极大地促进计划生育政策在曲靖市的广大农村的贯彻落实，减轻计划生育政策执行的难度。从这一点上来说，培养农民们积极投保的意识有着非常重大的意义。

(三)加大农村社会养老保险基金的监管力度

按照目前曲靖市的有关文件，农村社会养老保险基金的管理有着严格的规定。农村社会养老保险基金是由各县(市)统一筹集、核算和给付的，基金上交曲靖市里集中储存、统一管理。曲靖市里、下属各县(市)设立农村社会养老保险基金管理委员会，乡镇设立农村社会养老保险基金管理领导小组，对保险基金实施指导和管理。基金管理委员会由各级政府分管社会保障工作的负责人任主任(组长)，社会保障、财政、税务、乡镇企业、计划、银行等部门的负责人为成员，下设农村社会养老保险基金管理处(站)，对基金实施管理。

曲民办(2001)第1号文件曾规定：“农村社会养老保险基金不得用于抵押贷款和直接投资，只允许存人银行和直接购买国家债券。”在以前所发文件中还曾规定：把农村社会养老保险基金用于直接投资的，责令限期追回，同时处于其投资总额5％到l0％的罚款，而且还视情节对直接责任人和主要负责人给予政纪处分。

尽管有了上述规定，但在实际工作中，在曲靖有些地方的农村社会保障管理中还是出现过挪用农村社会养老保险基金的现象，损害了投保农民的利益，打击了农民们的投保积极性，直接影响了曲靖农村社会养老保险工作的顺利开展。这说明，曲靖农村社会养老保险基金的监管力度还需进一步加大。虽然目前曲靖市已有了一系列的相关文件和规定，但它们主要是以政府部门的政策性法规和相关职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。这样的话，要切实维护广大投保农民的利益、保证曲靖农村社会养老保险事业的健康、顺利发展，就必须加大曲靖农村社会养老保险基金的监管力度，加强对曲靖农村社会养老保险基金的法制化和规范化管理，杜绝违纪、不法行为的发生。

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[关键词]农村养老保险养老保险基金

一、筹集农村养老保险基金存在的问题:

(一)保费筹集原则与参加自愿原则相矛盾,农民参保缺乏积极性目前在乡镇企业发展比较好的地方,也就是说,农村工业能够使农村集体经济有一定实力支撑农村养老保险的地方,或者农民家庭收入由于经营特色农业而比较高并且集体的经济实力也因之而较强的地方,社会保障的开展就不会遇到太多的障碍,而对于经济水平不太高,集体的经济实力又不强的中西部农村,就存在很多难以解决的问题。如:当集体经济不强大时,农村社保基金的来源主要是农民个人,有时是由个人全部缴纳。这就使这种农村“社会”保障失去了意义。这种机制很难使农民自愿把钱交由政府机构管理,为此还要支付一大笔管理费用,要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去,惟一可行的就是采取强制性的缴费办法。然而,农村社会保险的建立强调的是自愿原则,没有国家和集体对保费的相应补贴,即在对缴费没有任何经济刺激的情况下,保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。

(二)预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差

现行的农村社会养老保险以个人缴费为主,集体经济予以适当补助,投保对象平等享受集体补

助。这种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度,与城镇养老保险相比,最大的区别在于其并不具有互济性。它没有城镇养老保险中社会统筹部分,即如果个人交纳保险费越多,集体补助也越多,个人账户积累资金也越多,未来领取的养老金就越高。因此,要在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层次的人口中分摊开来就颇有难度,这就使保险系统内的互补和互济性很差。从这个意义上说,农村养老保险并不完全具有通过国民收入再分配来实施社会保障的功能。

(三)保费筹资来源不稳定,社会养老缺乏充足可靠的资金保障

按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定,个人交纳要占一定比例;集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家给予政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予

以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而,在新形势下,这两个资金却难以真正到位,由于农产品需求弹性小,农业收益水平逐步降低,再加上粮食流通体制改革,按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实,出现了农民收入增长缓慢的现象。因此,许多农民再生产资金不足,根本没有钱参加养老保险。为缓解生产和生活不足,相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下,如何使个人继续投保,就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。农村经济积累不足,也影响养老保险基金的筹集。从实践中看,政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难到账。当今农村集体积累基金主要来源于乡(镇)、村办企业的创收,而近年来,多数农村集体经济几乎停滞,难以拨出专款来补充农民养老保险,这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。集体经济的不景气,也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空话。

(四)保费投资形式单一,缺乏增值的有效途径

按现行政策规定,农村社会养老保险基金以县为单位统一管理,县(市)农村社会养老保险机构,在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户,专账专管,专款专用。保费只能用于购买国

家财政发行的高利率债券和存入银行,不直接用于投资。随着农村养老保险的发展,资金积累越来越多,当前以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被挤占挪用的风险,而且由于投资形式单一,缺保值增值的有效途径,特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀,难以保证养老保险基金不“缩水”,削弱了未来保障能力。

二、筹集农村养老保险基金的主要途径:

(一)各级财政给予补贴

改革开放二十多年来,我国经济以平均每年8%左右的速度发展,近两年的发展速度在9%以上,到2020年,我国将进入小康社会,2050年,将达到中等发达国家的水平。所以,可以预期政府的财政收入在今后几十年内,仍将有较大幅度的增长,届时政府应有能力提供较多的财政支持。若省

级地方政府对参保的农民实行如3%———5%的补贴,10亿元的保费收入政府也不过支出补贴3000

万———5000万元,省财政应能承担。若其他各级财政都能够补一些,则补贴可以大幅提高,还可以带动村集体对农民参保给予补贴,从而调动农民参保的积极性。

1、对保险基金给予补贴。智利就采取了这一形式,但其只对基金未达到规定收益标准的差额实

行补贴。我国的农村社会养老保险虽然也可以采取这一方式,但在我国利率水平相对稳定的情况下,以财政提供一定比例的数额可能更为适宜。如对基金运营收益实行2%左右的补贴,10亿元规模的基金,补贴金也只有2000多万元,政府应有能力支出。这样做的目的是为参保人个人账户上的基金收益明显高于储蓄收益,有利于调动农民参保的积极性。

2、对经办机构经费实行财政拨款。农村养老保险在实行之初,为减少地方财政的负担,把提取

管理费作为经办机构的经费,这一办法一直实行到现在。如果说实行之初是受国家财力限制不得已而为之,现在则应当改变这一做法把农民的权益返还给农民。

3、集体补贴的制度化。农村集体财产是农村居民的共有产,在政府对农村居民的养老保险承

担了有限经济责任的条件下,政府有权力要求农村集体支出集体财产的一部分或一定的比例,用于农村居民的养老保险补贴,并将这一办法以法律形式固定下来。

4、在特殊情况下对个人养老金给予财政补贴。如在较为严重的通货膨胀时期,为避免物价的贬值

对养老金预期值产生的严重负面影响,政府应对参保人个人账户上的资金给予保值补贴。

(二)土地资本化

1、以转让承包土地收益充作社区补助养老保险基金。按现行规定,农村人口只有在60岁以前参保,60岁以后才可领取养老金,并且养老金数额又取决于个人账户的积累余额。这样,在这一方案实施之日起,已达60岁的老年人就没有纳入这一体系,开始投保时已超过40岁的农村人口,极有可能因其投保年限短而使养老金积累不足。因此,为了弥补现行民政部组织实施的农村养老保障的不足,年满60岁的农村老年人口应当退出其责任田和口粮田,修养余生。这部分人的养老保险基金的来源为村公益金、老年人口原服务的未实行退休金制度的乡镇企业提留以及老年人口让出土地承包地由转包者上交集体的“承包费”。补助金的发放标准由地方自定,原则上应超过老年人口耕种承包土地的收入。此项保险可先以农村为单位实行,条件具备后,逐步过渡到乡镇统筹或县统筹。

2、被征用的土地补偿费充作新型小城镇人口的养老保险基金。将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险;以县为单位,算出被征地人口补缴养老基金

的总额;将基金总额从征地补偿费中一次性划出,为被征地人口建立养老保险个人账户,纳入城镇养老保险体系。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口,可由其本人补缴积累建立个人账户,也可由原行政村出钱为其建立养老保险个人账户,一次性买断其在行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。

(三)税收

1、通过减免土地税费支持。目前地方财政可控制的来自土地税费的有:土地转化为城镇工商业

和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等,地方财政可以从中返还5%注入农村社会养老保险。

2、对基金收益实行免税。对基金运营实行免税是国际惯例,但迄今为止,国家对农村养老保险基金的运营仍没有出台有关免税的规定,政策比较模糊,以至于基层机构经常遇到免税上的麻烦,因此,国家有必要出台农村养老保险基金运营免税的专门规定。

3、通过减免农业税支持。地方财政可控制的农业税主要有:经营种植业的农业税及其附加、牧

业税及其附加、农林特产税,地方财政可从农业税中返还5%注入农村社会养老保险。

4、对企业、集体补助给予税前列支。对参加农村养老的乡镇企业、乡村集体企业,地方财政可

根据不同的经营效益、企业负担养老保障的任务确定一定金额的税前列支数额。

(四)基金保值增值

1、设置养老保险基金的投资专营机构,按照市场化原则运营养老保险基金。首先,明确投资主

体。农村社会养老保险基金涉及的范围和层次非常多,根据中国的实际情况可设立四级法人制,初期(5年以下)资金积累规模较小,应以县为单位平衡并运营和管理;中期(5-10年)资金在一个县内已经难以寻找到最有效的增值途径,投资主体应以地市级法人运作为主;稳定期(10年以后)资金积累规模已经非常大,应以省级法人为主要投资主体。在这三级法人以上,成立中央农村社会养老保险基金管理机构,负责审核、监督各级投资基金的运作情况。其次,要正确选择投资工具。根据世界各国的经验和我国的具体情况,笔者认为农村养老基金的投资工具应具备这样一些基本特点:(1)是公开提供的金融资产;(2)这些工具的发行者具有良好而稳定的信誉;(3)这些工具没有风险或风险经过保险机构或银行机构分担了;(4)这些工具发行者受到强有力的监控。按照这些标准,适合于农村社会养老保险投资的工具应该包括:国家发行的金融工具、金融机构发行的工具、法人债券、可转让债券、公开法人股票、公开房地产法人股票、投资基金股份、公司发行的可协商工具以及外国政府的金融工具等。

2、在养老保险增值率高于银行同期利率的地方,允许养老基金进行适当的投资组合,适当放宽

投资领域。这些地方养老保险的增值率高于银行同期利率,除去管理成本,仍会有一定的积累结余。为盘活资本,可让他们适当进入市政基础设施建设等投资领域。

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年.

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（2）农民低收入导致参保能力较低。农村养老保险与农民收入存在密切的联系。农村养老保险目前大部分地区主要以农民自我保障为主，集体保障为辅，同时国家在政策上进行一定的支持。近年来由于增产不增收，所以农民的大部分收入用来购买生活必需品及生产资料，农民购买后剩余的现金通常较少。总的来看，农民现金收入增长较慢，大部分农民再生产资金不足，这就使参加养老保险的难度加大，还出现退保现象。

（3）社会保障制度间有效衔接性较差。新农村养老保险制度是农村养老保障体系的一个分支，是整个农村养老保障体系的重要一部分。该制度必须协调好与其他制度之间的关系。尽管目前各种农村保险重点保障的人群不同，但在农村，多项制度不统一，制度重叠交错现象明显。首先，保障对象无所适从或者缴费负担过重，农民的流动带来极大的不便，其次，管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费，而且可能会影响社会养老保险城乡一体化的实现。再次，制度衔接较差使养老资源的分配缺乏公平性。

（4）农村养老保险基金管理监督、管理不够健全。农村的基金管理水平较低，基金管理机制不健全，基金投资管理办法不够统一、监管手段不够有效。在基层，养老基金被挤占、被挪用是普遍现象。新农保的参保人群日益庞大，个人账户养老保险基金日益增多，因此，有关部门要加强监管，并且应确保个人养老账户基金的增值。

2社会养老保险不够完善的原因分析

2．1从基本原则来看，缺乏社会保险的属性现行的社会养老保险制度，强调的是政府组织引导，个人自愿参加的原则。而社会保险很重要的属性就是带有强制性。所有社会公民都有享受社会保障的权利，但同时必须要尽义务，也就是讲，社会保险是第一性的，每个公民在享受社会保障权利的同时，必须有义务首先参加由政府组织的社会保险，而不是可参加，可不参加的问题。

2．2从筹资的模式上看，没有充分体现政府的责任现行的社会养老保险筹资模式主要是个人进行缴费，集体补助手段为辅，国家给予必要的政策扶持。但实际中，除少数村组干部给予一定的集体补助外，农民没有集体补助，纯属个人缴费，个人积累，自我养老方式，政府没有给予足够的物质帮助和财力支持。农民没有享受到改革开放带来的成果，觉得参保没有优越感，从中得不到实惠，所以，制度设计不合理，缺乏吸引力，农民参保的积极性不高。

2．3从保护农民的利益看，缺乏足够的公共财力支撑现行的社会养老保险制度，业务经办机构实行自收自支，不纳入财政预算，政府财政不解决农保经办机构的办公和人员经费，只是从农民缴纳的保费中提取3％的管理费中列支。这不仅不符合中央解决“三农”问题“多予少取放活”的政策，与推进城乡统筹发展要求有较大差距，而且，开展农保工作，政府不但没有给予参保农民补贴，反而要从农民参保费中提取管理费，这不是减轻农民负担，而是侵害农民利益，挫伤农民投保积极性，制约了农保事业健康发展。

2．4从制度设计上看，没有配套的增长机制现行的社会养老保险制度，是个人储蓄积累式的养老制度。养老金的计发标准是按照参保个人账户积累总额计算，多投多领，养老金没有增长机制，养老金的标准终生不调，其实质就是农民缴费期间个人账户积累总额计算相当于银行零存整取，领取期间养老金计发标准相当于银行整存零取。养老金标准不能随经济发展水平的发展变化而调整。因此，缺乏吸引力。

3完善社会养老保险的法规和制度对策

3．1推进农村社会养老保险制度的法制化进程加快新型农村社会养老保险立法进程。适时出台《农村社会养老保险条例》，应及时明确“农村养老保险”在《社会保险法》的管理范围，尤其要在筹资方面明确筹资各方的出资责任和义务，明确各级政府的出资责任。通过立法为推进新型农村社会养老保险事业提供良好的法制环境。同时，要对其他相关性法律制度的衔接。社会保险体系的一体化的意义在于使农民在遭遇年老、疾病及其他各种使其基本生活发生困难的事件时能够有所保障。与城市职工社会保险的地位一视同仁，农村社会养老保险得到提高，使参保农民享受到和城市居民实质平等的社会保障待遇。总之，我国农村社会保险制度，要在打破城乡二元结构基础上建立全国统一的社会保险法律体系，以适应我国城市化进程的要求及人口老龄化的趋势，这不仅是重大的机遇也是严峻的挑战。

3．2加大公共财政投入和提高农民收入第一，各级党委、政府应按照“工业反哺农业、城市支持农村”、“对农村多予少取”的原则，加大政府对农村社会养老保险的扶持力度，切实将农村社会养老保险制度建设作为财政支农项目之一，列入年度财政预算，明确政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入比例。对财政困难地区，建议对口支援增加财政投入，形成持续有效的投入模式，使该制度长期有序开展。第二，国家采取宏观调控政策，提高农民收入。主要要加快调整农业结构，增加科技投入，加长产业的链条，提高农民的实际收入，为新型农村养老保险制度的奠定物质基础。

3．3健全农村养老保险监管体制随着我国经济的日益发展，老龄化现象日益突出，养老保险覆盖的范围日益扩大。如何监督和管理日益增多的养老金是一个迫切需要解决的问题。目前我国的农村养老保险金主要由县级民政部门管理，基金的安全性和增值性都比较低，建议省级政府成立的专门机构来行使农保基金的管理权。同时，把农保基金的管理权和投资职能分离，基金监管机构保持相对的独立性。基金的保值增值应由专门的投资机构来管理来增加收益。

3．4进一步加强农村养老保险队伍的建设做好农保队伍的稳定工作，是农保制度创新的基础和保证。不断改善和优化人员队伍结构，提升人员队伍整体素质，全面提高各级农保经办机构管理服务水平农保经办队伍建设，是经办能力建设的基础，关系到新农保试点及被征地农民养老保障工作的正常有序开展。各级劳动保障部门要把加强各级农保经办机构队伍建设当作重要工作来抓，进一步提高队伍素质，优化资源配置，规范经办管理，改进工作作风，努力把各级农保经办机构队伍建设提高到一个新的水平。

3．5同步实施老年农村居民养老补贴制度农村老年居民曾为社会经济发展作出过很大贡献，但现有保障制度并未覆盖到这一人群。从社会保险制度的公平性角度出发，笔者建议推行社会养老补贴制度。从实践来看，苏州、无锡两地的激励老年农民养老补贴的做法，使这部分人群共享社会发展成果，确实起到了事半功倍的效果。该制度不仅有利于积极帮扶农村弱势群体，还可以巩固新型农村社会养老保险基本全覆盖的成果。

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目前理论界普遍认为政府应该承担农村社会养老保险的财政支持责任，但是在界定政府的财政支持责任、分析政府的财政支持能力以及选择政府的财政支持方式等方面还存在分歧，而且缺乏比较翔实有力的实证研究。

（一）农村社会养老保险政府责任论

政府在农村社会养老保险制度建设中应当承担责任的理论基础主要来自公共产品理论，政府的公共性质及其职能决定了政府是社会保障的首要责任主体。政府主导农村社会保障建设，既不能以对农民没有承诺为借口拒绝建立农村社会保险制度，也不能过分强调财力不足来逃避承担对农民的养老义务（郑功成，2002）。对农村社会保障问题的责任缺失，是我国政府在构建中国社会保障制度体系中的一个重大缺陷，政府应当承担农村社会保障制度建设的主体责任，加大对我国农村社会养老保险的财政投入。［3］缺少政府财政支持是农民投保意愿不足的根本原因，应适当加大政府扶持的力度和提高集体补助的比重，以吸引更多的农民参保。［4］

（二）财政支持农村社会养老保险能力

在政府财力是否能够支持农村社会养老保险建设方面学界存在分歧。陈平（2002）等学者认为我国政府不论在宏观经济层面上还是在微观操作层面上都不可能为农村社会养老保险制度提供足够的财力支持，难以达成广覆盖的目标。卢海元（2003）等学者却认为如果方法得当、步骤有序地推进制度建设，政府的财政能力能够有效地供给农村社会养老保险制度实践。薛惠元和张德明认为中央财政“不差钱”，地方政府筹资最困难，尤其是中西部贫困地区的地方财政，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任。［5］尽管两种观点存在差异，但学者们比较认同的是随着我国经济实力和综合国力的增强，国家财政支持农村社会养老保险的能力逐渐提高，农村社会养老保险应当有步骤分层次地实施，经济较发达的地区，地方政府应加大农村社会养老保险的扶持力度，而经济相对落后的地区地方政府则应当保障农民最低生活水平问题。

（三）财政支持农村社会养老保险方式

学者们认为国家财政需要为农村社会养老保险制度提供必要的资金，是保障制度得以顺利建立的关键。国家财政是农民养老保障稳定可靠的资金来源，其出资比例由财政的收支情况和农村社会养老保险的客观需求来确定。《指导意见》文件指出“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”，“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。华黎和郑小明通过分析基础养老金标准的缺陷，通过财政制度的安排构建一个较为合理稳定的长效资金供给机制，以逐步提高农村社会养老保障水平，最终实现社会养老保险的城乡对接。［6］刘昌平和殷宝明通过构建现收现付制养老金财务平衡测算模型研究待遇补贴方式下的年度平衡模式，认为我国应建立财政提供缴费补贴的阶段式现收现付制平衡模式作为新型农村社会养老保险制度的财政补贴机制。［7］石杰（2005）认为可以通过发行国家养老债券或者调整各级财政支出的结构以缓解财政的压力，郑伟（2005）等认为可以出售部分国有资产、征收社会保障税以及发行福利彩票等形式筹集资金来补贴农村社会养老保险。学者对农村社会养老保险的研究除了在制度建立的必要性及其意义方面达成共识外，关于制度可行性、缴费测算、账户模式以及养老金计发、统筹层次、管理体制等方面尚未形成一致的看法，还存在较大的分歧；在“新农保”如何实现城乡统筹以及区域协调发展等方面的研究乏善可陈。

二、农村社会养老保险制度历史演变

从20世纪80年代初以来，我国政府致力于探索建立农村社会养老保险制度。追溯至改革开放初期，农村社会养老保险已经有30多年的发展历史，大体上经历了五个发展阶段。

第一，初始萌芽阶段（1978年-1982年）。20世纪80年代初，为解决农民依靠家庭养老的实际困难，我国少数农村地区开始对老年农民实行养老保险制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行养老金制度，规定“凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42.6万名农民享受了养老金，一般每人每月可得到养老金10-15元不等，最多的可达20元以上。养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付”。［8］这是我国最早的较完全意义上的农村社会养老保险实践。

第二，探索试点阶段（1983年-1991年）。国家“七五”计划提出“有步骤地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度的雏形”的任务和“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标。1986年民政部根据国务院关于进行农村社会养老保障制度探索和试点的指示，召开全国农村基层社会保障工作座谈会，正式提出在经济发达地区发展社区型养老保险。1989年选择北京大兴县、山西左云县为县级农村社会养老保险试点县，确立了以自我保障为主，辅之以集体、国家必要支持，国家、集体、个人三方共同承担社会保险责任的基本原则，为以后我国农村社会养老保险制度的发展勾勒出了雏形。［9］到1989年，全国已经有19个省、自治区和直辖市的190多个县、市、区进行了农村社会养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了以乡镇或村为单位的养老保障制度。［10］

第三，稳步发展阶段（1992年-1997年）。1991年国务院文件《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，农村社会养老保险制度改革由民政部负责。同年民政部开始着手农村社会养老保险试点工作，并制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称《基本方案》），规定“资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。在山东烟台、威海等地试点的基础上，农村社会保险由点到面，逐步发展。1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口达到8025万人，基金滚存余额达166.2亿元。［11］基本上形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区，初步建立了农村社会养老保险制度。［12

］第四，整顿规范阶段（1998年-2002年）。1998年国务院机构改革方案实现了全国社会保险的统一管理，农村社会保险管理职能从民政部划入劳动和社会保障部，具体由农村社会保险司负责。1999年《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险要进行清理整顿，停止接受新业务。区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”2001年原劳动保障部在摸底调查后得出结论：“目前在全国普遍推行农村社会养老保险尚不具备具体条件，但在农村富裕地区尤其是城市郊区逐步建立农村社会养老保险制度是具备条件的。”［13］这个阶段，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。

第五，新发展阶段（2003年至今）。十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，指明了农村社会养老保险前进的方向。2003年原劳动保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求高度重视农民的养老保障，积极稳妥地推动农村养老保险工作。传统型农村社会养老保险（“老农保”）与新型农村社会养老保险（“新农保”）以2003年为时间界限，2003年以前的农村社会养老保险称为“老农保”，2003年以后探索的各种形式的农村社会养老保险称为“新农保”。“新农保”又可细分为“地方新农保”和“国家新农保”，前者由地方政府在2003年后陆续出台，后者则执行国务院2009年的规定。党的十七届三中全会决定提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。2009年9月，国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。“新农保”的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。

三、农村社会养老保险制度变迁评析

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关键词：养老一体化 地区特色 多层次 法制化

随着我国老龄化社会的到来，城乡一体化养老保障问题以前所未有的紧迫度提到了议事日程。目前，我国在城乡养老一体化上，还存在着诸多问题，如政策体系不够完善、发展水平不均衡、养老保障能力脆弱、基金管理不够规范等，如不加以解决，势必影响到广大城乡老年居民的福祉。如何解决这些问题，如何尽快实现养老保障的真正一体化，笔者认为，应当坚持以下几个原则：

一、一体化原则

此原则不言自明，这本身就是城乡养老保障的一个奋斗目标。无论是从管理角度分析还是从社会公平出发，如果同一种类型风险的基本保障制度相统一，那么相对应的管理成本会得到增加。所以养老保障制度不应该是专为某一人群设置，也不是专为某一类用人单位设计。然而，现在很多制度一直按照人群设置老年经济保障制度，造成制度碎片化，且有日益严重之势，这导致人群之间待遇差别和运作效率低下。所以，相关部门需要改变传统的发展思路，从实际角度出发，将各项规章制度进行统一管理，实现城乡养老保险制度一体化发展。

二、坚持地区特色原则

建立具有地区特色的一体化制度是构建城乡一体化养老保障制度的动力，是实事求是的很好体现。根据国外与国内比较好的城乡养老保障一体化的经验中可以了解到，要保证社会发展与养老保障水平的一致性，并且在整个城乡养老保障体系之中，需要积极纳入社会经济发展因素，实现同步发展。如果个别地区存在发展水平差距大、老年比重大的现象，则需要遵循从零散到整体的基本原则，针对对象的不同建立城乡养老保障体系。如果城乡发展变得比较小，需要针对性保证城乡一体化，积极推进城乡一体化养老保障制度，如果在发展过程之中缺乏经验与教训，则需要积极制定统筹城乡一体化养老保险 ，进行改革与创新，对重点领域以及关键环节进行分析与探究，如果在发展过程之中出现新的问题，则需要制定切实可行的规章制度，保证城乡养老保险的有序发展。

三、多层次原则

养老保障需要根据不同的对象，不同的人群，不同的区域进行划分，根据实际情况进行完善，还需进行不同的制度安排，提供多层次、多品种、多要求、广覆盖、高效率的社会养老保障制度体系，丰富社会养老保障事业的内容，提高整体的社会福利水平。多层次的养老保障应该由附加层次、中间层次和普惠层次构成。对于普惠层次所制定的国民年金制度，需要将城镇职工养老保险制度作为发展基础，保证养老保险制度的完善性。在进行养老保险缴费的时候，需要严格按照社会统筹以及个人账户相互结合的发展原则，为事业单位人员制定单独的个人账户信息，实现资金与制度的衔接融合。同时建立基础养老金和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度。在条件成熟的情况下，无论城市还是农村，由个人缴费和政府补贴的养老保险逐渐“下沉”为全省统一的国民年金制度，而由雇主缴费的部分则“上浮”为职业年金制度。而中间层次在开展城镇职工养老保险的时候，需要依据单位补充养老保险制度，将整个养老保险制度形成两种格局，分别是基本养老保险与补充养老保险，前者作为发展基础，后者则作为补充。附加层次包括商业保险、家庭理财等。

除此之外，对于有着不同需求的不同家庭而言，政府需要切合实际的制定补充性养老计划。从某种角度分析，这种补充类型的养老保险制度与强制性实施的养老保险制度是不同的，是城乡养老保险的一种补充与说明。另外这种补充性养老保险制度是以满足城乡居民年老后生活质量的重要资金储蓄。从层次角度分析，补充性养老金划分为多种形式，比如具有商业性质的保险，以社区微单的养老福利或者储备金等。

四、法制化原则

从西方发达国家的经验来看，城乡养老保障一体化制度需要以法律作为基础与保障。众所周知，法律是整个社会发展的重要载体，也是实现法制化社会的关键因素，将法律融入其中能够稳定社会的和谐发展与稳定发展。从立法角度而言，需要针对性的制定社会保障法律，积极遵循城乡社会保障的基本原则，丰富城乡社会保障的主要内容，无论是对保障资金的管理、发放、监督均需要作出明确的规定以及要求。此外，还要在积极维护城乡社会保障的同时，制定相应的方针与方案，比如制定一些法律条例《城乡养老保障一体化条例》、《农民工养老保障条例》等，保证整个社会保障体系能够形成统一性与规范性，只有如此，才能真正推动我国城乡养老保障制度能够不断完善，不断健全，才能为实现社会的发展提供良好的法律环境。

五、基础设施建设同步跟进原则

自古以来，由于城市与农村发展情况不同，基础设施差距过大，导致城乡差距越来越大。在21世纪中要想推进城乡统筹一体化发展，则需要加大对农村基础设施的建造。一般而言，生产与生活设施的好坏最终会决定生产力的发展水平，并且生产力好的区域学习环境、生活环境都比较优越，当地的经济也会有所提高[3]。所以，在积极推进我国城乡一体化养老保险制度的快速发展过程之中，需要从农村作为出发点，加大对农村基础设施的建设，将农村县城以及重点村庄作为发展中心，保证交通网、信息网、供电供水网、市场网得到有效建设，真正加快城镇基础设施与农村的对接与延伸，这样一来，才能真正构建其新的发展人流以及信息流，才能真正推动我国社会经济的快速发展，才能为实现城镇一体化养老保险制度提供基础保障与发展条件。

参考文献：

[1]王国军.中国社会保障制度一体化研究[M].北京：科学出版社，2011，9