生活垃圾分类如何管理范文

导语：如何才能写好一篇生活垃圾分类如何管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：生活垃圾分类；校园；全覆盖

2015年11月，《2015年浙江省城区生活垃圾分类工作实施方案》正式，随后各个地（市、区）对本地区的生活垃圾分类工作进行全面部署，绍兴校园生活垃圾分类工作由此推开，并在2016年实现全覆盖。在此过程中，各学校的生活垃圾分类工作如何落实？具体怎样实施？学生如何评价？取得哪些成效？存在什么问题？今后如何完善？为回答这一系列问题，课题组以绍兴市第一中学为调查对象，开展了相关研究。

一、问卷统计分析

课题组围绕绍兴一中学生对生活垃圾分类情况的了解程度、对生活垃圾分类的行为与态度、对学校生活垃圾分类情况的评价及完善等内容，设计了《关于绍兴一中生活垃圾分类的问卷调查》问卷，随后通过现场发放和QQ、微信转发等方式，向绍兴一中三个年级段的学生随机发放问卷160份，回收有效问卷共计153份。

本次调查对象中新高一占19.6%，新高二占41.2%，新高三占39.2%，基本呈均态分布。从对是否有必要开展生活垃圾分类调查看，有94.8%的调查对象认为有必要，表明学生对开展生活垃圾分类已达成共识。从对生活垃圾分类了解度调查看，有83.7%的调查对象了解生活垃圾分类宣传内容，大部分班级召开了主题班会。另外，调查对象中有85.6%的学生能准确或基本准确区分四种生活垃圾，并有83.7%的调查对象经常会或偶尔会劝导亲朋进行生活垃圾分类。但从对调查对象是否会在家中进行生活垃圾分类调查看，只有39.9%的人有时会在家中进行生活垃圾分类，这说明调查对象对生活垃圾分类在行动上存在校内与校外的不一致。

从对生活垃圾分类时出现的各种情况的态度调查看，54.2%的调查对象不会随意丢弃垃圾，已经形成良好习惯，39.2%偶尔会随意丢弃，尚需提高环保意识；有51%的人不受外界影响坚持垃圾分类，有43.8%的人会受身边同学的影响；有66.2%的人会正确进行垃圾分类并监督同学，有31.4%的人对其他人的分类情况不关心，但自己会做好。在如何正确区分生活垃圾的问题上，调查对象存在比较大的差异性，如酒精棉、用过的医用针头属于有害垃圾，但有4.6%的人将其归为可回收垃圾，有85%的人将其归为其他垃圾，只有10.4%的人将其正确归入有害垃圾中，说明学生对垃圾分类知识的了解较为粗略。

从对生活垃圾分类参与者态度的调查看，大部分调查对象认为教师办公室和本班生活垃圾分类做得非常好或比较好，同时认为本班班主任非常重视或比较重视生活垃圾分类工作，各班级设有专门管理生活垃圾分类的班委或由其他班委兼任该职，另有71.9%的调查对象认为值周班级对各班生活垃圾分类的检查非常到位或比较到位。但是，在学生垃圾分类后如何收运垃圾问题上，有51.6%的调查对象曾看到保洁员收运垃圾时会将分类好的垃圾混合在一起后运走，说明生活垃圾分类成果不能保全，生活垃圾分类与收运两个环节存在脱节。在垃圾桶设置是否合理的问题上，有38.6%的调查对象认为学校垃圾桶摆放位置不合理，有17%的学生认为垃圾桶和垃圾袋设计不合理，有28.8%的调查对象认为垃圾分类不够细。在调查对象回答“如果学校成立关于生活垃圾分类的社团”问题时，有14.4%很有兴趣，有47.1%兴趣一般，有38.5%没有兴趣。

二、校园生活垃圾分类存在的问题

从问卷调查情况可以看出，目前绍兴一中生活垃圾分类试点工作中，学校的宣传比较到位，学生和教师生活垃圾分类的意识和习惯逐步养成，学生大部分已基本掌握生活垃圾分类方法，学校对班级的生活垃圾分类有一定的管理措施和监督措施，但还存在以下问题：

一是认识不到位。目前，无论是教师还是学生，对生活垃圾分类重要性的认识还未到位，既有垃圾分类教育进课堂工作存在死角的问题，也有班级垃圾分类工作责任落实成为一句空话的问题，更有“我分了，你不分，那我也不分了”、“反正清洁工最后都把垃圾放一起运走了，我们分也没有意义了”、“学校里规定要分类，那我就分，家里就无所谓了”等认识误区。

二是分类不科学。无论教师、学生还是清洁工，都存在生活垃圾分类不科学、不准确的问题，表现为垃圾分类的不彻底、因垃圾分类知识匮乏而乱分类或不分类、垃圾收运不规范等方面。

三是宣传不彻底。对学校而言，学校对生活垃圾分类的宣传是一项长期工作，每年都有新生到来，每年需要定期或不定期_展生活垃圾分类宣传工作。从调查看，学校的常态宣传机制还有待进一步完善，宣传途径和方式还有待进一步创新。

四是管理不规范。《2016年绍兴市直教育系统生活垃圾分类工作计划及行动方案》要求各单位建立生活垃圾分类工作领导机构，制订实施方案和工作计划，明确分管领导、责任处室及联络员。从调查看，绍兴一中的垃圾分类组织机构健全，但无论是班级教室，还是教师办公室，还存在一定的管理和监督漏洞。

三、进一步推进校园生活垃圾分类的对策

全面推进生活垃圾分类处理与循环利用工作，是加快生态文明建设，促进校园环境建设的重要举措。下一阶段，要在生活垃圾分类全覆盖背景下继续全面推进校园生活垃圾分类工作，应从以下几方面加以改进。

一是实现生活垃圾分类知识“三进”――进学校、进班级、进课堂。切实贯彻落实《生活垃圾分类工作实施方案》，开展与学生特点相适应的生活垃圾分类宣传工作，动员师生员工人人参与生活垃圾分类。结合学校实际，开设“垃圾分类”选修课程，充分利用校园网站、广播台、黑板报、宣传栏等媒介，或通过国旗下讲话、主题班会、文艺汇演小品节目等形式，大力宣传普及垃圾分类知识，实现生活垃圾分类知识进学校、进班级、进课堂，促进师生生活垃圾分类意识、习惯的养成。

二是健全生活垃圾分类体制机制，保障生活垃圾分类工作顺利推进。在生活垃圾分类工作领导小组的领导下，设立学校生活垃圾分类管理委员会，大学由学生处负责，高中由校团委和校学生会负责，初中由政教处负责，小学由大队委负责，建立生活垃圾分类管理与监督机制。在各班级专门设立负责生活垃圾分类的班委，并建立奖惩机制，与学生品德考核相结合。每学期期末各班评选生活垃圾分类积极分子，颁发奖状并在全校予以表扬。在中小学生寒暑期社会实践活动中增加社区生活垃圾分类专题，增强中小学生的环保意识，激发公民意识和社会责任感。

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关键词：特大城市；生活垃圾；管理问题；对策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009

近年来，城市生活垃圾管理问题日益突出，很多城市面临着“垃圾围城”的困境。在这样的情况下，如何解决城市生活垃圾管理中的问题，如何实现城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化，成为城市管理中的重要问题。而在这些问题的表现及其解决上，特大城市具有重要的标本意义。本文以天津市为例，通过深入调研，旨在系统分析当前城市生活垃圾管理存在的问题及其原因，进而提出解决对策。

一、特大城市生活垃圾管理中的问题

20世纪90年代以来，天津市以创建国家环保模范城市、国家卫生城市为载体，以建设生态宜居城市为目标，大力加强了城市生活垃圾无害化处理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的进展。例如，自20世纪90年代起，天津市多方筹措资金，集中建设了一批垃圾处理设施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾处理环节建设方面取得了很大的成绩，共建有生活垃圾处理场9座（卫生填埋场7座，焚烧发电厂2座），大、中型垃圾转运站6座、小型垃圾转运站223座，总处理能力为5900吨/日，[1]生活垃圾无害化处理率从“十五”末的80%达到“十一五”末的93%。[2]这些垃圾收集、处理设施的建成及运行，有效地提升了城市生活垃圾无害化处理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成绩的同时，在垃圾收集、运输等中间管理环节，垃圾处理的终端环节，以及垃圾管理的宏观环境方面都还存在很多问题，阻碍着垃圾管理水平的继续提升。

（一）中间管理环节的问题

1.分类收集难以有效推行

分类收集是垃圾管理的发展趋势。2010年6月，国家环保部、住建部、发革委联合的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》，要求推进生活垃圾分类收集，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化。同年7月，天津市在《生活垃圾分类处理工作意见》中提出，拟在市内六区和滨海新区选择条件较好的居民区开展试点工作，首先对生活垃圾中的餐厨垃圾进行分离，实现餐厨垃圾处理和运输密闭化。[3]但是，这项工作当前却面临着很多障碍。

首先，尚没有适合国情的、科学可行的分类标准。中国城市生活垃圾管理的一个突出特点是，垃圾中的大部分可再生组分已通过市场化的方式自发回收，剩下需要处理的主体是餐厨垃圾，有机组分高。对于这样的垃圾如何回收，国际上通行的“可回收”、“不可回收”标准并不一定适合于中国，而如何构建适合国情的垃圾分类标准，尚在讨论中。

其次，尚需建立分类收集、运输、处理的体系。垃圾分类收集并不仅仅是一个简单的管理环节，而是一整套管理体系。例如，需要确立简单易行的分类标准，需要居民严格进行初次分类，需要足够的收集和运输不同种类垃圾的车辆、设施和技术，需要处理不同类型垃圾的技术和设施，以及需要对工作人员进行专门培训。而收集、运输、处理车辆和设施的建设，又需要大量的投入和一定的时间。在这些方面，天津尚处于试点阶段。

再次，尚需培养和提升居民的分类收集意识和知识。在生活垃圾的分类收集中，居民按照标准进行严格的初次分类是基础。但是，长期以来居民并没有分类收集的意识和知识，这成为阻碍分类收集制度建设的严重障碍。

2.监管体制不顺，监管不到位

搞好对垃圾管理的日常监管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通过“大部制改革”将负责对生活垃圾的收集、运输进行日常监管的城管综合执法部门并入了市容园林委。2012年1月成立了专门对垃圾处理环节进行监管的“天津市生活垃圾处理中心”，并出台了一系列规范性文件①。但是，当前垃圾管理中仍然存在监管体制不顺的问题，并由此导致监管不到位。

首先，多头监管与监管力量不足并存。按照现行体制，生活垃圾中间管理环节的日常监管权在城管综合执法部门。但该部门不仅执行生活垃圾的日常监管权，还要执行城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理，以及省级政府授予的其他行政处罚权。[4]由于受到人员编制等的限制，真正用于生活垃圾日常监管的力量十分有限。另一方面，原来的市容环卫部门虽然有一定的生活垃圾日常监管力量，但没有“执法权”，不能有效制止垃圾管理中的违法行为。此外，由于各方面原因，各区县的城管综合执法局普遍存在缺编严重，执法力量不足等问题②。这些体制上的问题严重妨碍了生活垃圾日常监管执法效果的发挥。

其次，对“体制外”垃圾收储主体的监管仍是空白③。在中国的生活垃圾管理中，除了一般意义上生活垃圾收运处理系统之外，还活跃着一支“体制外”、市场化的垃圾收集储运“大军”。这支“大军”从居民和企业手中低价买进可回收的垃圾，再将其作为“原材料”转卖给相应的生产企业。客观地看，这一生活垃圾收集储运模式有利于垃圾的无害化、减量化、资源化。但问题是，这支以个体经营为主的垃圾储运“大军”基本上处于无人监管的状态，由此产生了非法收集、倾倒、处理生活垃圾等一系列问题。

3.餐厨垃圾收运难

在中国的各类城市生活垃圾中，餐厨垃圾是种类比较特殊、产量比较大、问题比较突出的垃圾。由于下述三方面的原因，当前的餐厨垃圾存在着收运难的问题。

首先，投入和硬件设施建设方面的不足制约了餐厨垃圾的收运能力。餐厨垃圾主要来源于餐饮企业和居民，成分主要是有机废弃物。由于性状不同于其他垃圾，需要特殊的收集、运输车辆和设备。但是，由于受到财力限制，这方面的投入不足，导致了收运能力有限。

其次，利益驱动导致餐厨垃圾收运难。当前的现实是，餐饮企业将餐厨垃圾交给正规的垃圾处理场，得不到“收购费”；如果交给上述“体制外”收储主体，则可以得到一点“收购费”。这导致很多餐饮企业更愿意将餐厨垃圾交给“体制外”的收购主体，从而造成了餐厨垃圾的收运难。

再次，监管不到位导致“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。受到利益驱使，“体制外”收储主体收购的餐厨垃圾，一部分直接成为猪、鱼等的饲料，生产“垃圾猪”、“垃圾鱼”。另一部分甚至作为“地沟油”的原料，经过处理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述监管体制上的问题，当前对餐厨垃圾的监管很不到位，“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。

（二）终端处理环节的问题

垃圾处理是垃圾管理的终端环节。天津市在加强城市生活垃圾处理硬件设施的同时，垃圾处理环节仍然存在下述三大方面的突出问题。

1.垃圾无害化处理能力和技术有待进一步提升

首先，无害化处理能力有待进一步提高。城市生活垃圾产量主要与经济发展和非农业人口增长有关。随着小城镇建设速度的加快，大量农业人口转变非农业人口，城市生活垃圾产量也会有较大幅度提高。据天津市环保局预测，到“十二五”末全市生活垃圾产量将达到402万吨/年，较“十一五”末增长190万吨/年。而“十一五”末天津市无害化处理能力为250万吨/年左右，垃圾无害化处理能力存在约150万吨/年缺口，现有处理能力明显不足。[5]

其次，垃圾无害化处理技术有待进一步提高。目前，天津市生活垃圾处理技术方面的问题主要是，由于以卫生填埋为主，造成生活垃圾填埋场的渗滤液处理问题不容乐观。市环保局监测数据显示，双口垃圾卫生填埋场渗滤液处理设施需要升级改造；大韩庄垃圾填埋场出水水质不达标；汉沽垃圾填埋场渗滤液处理设施处理量过低；大港垃圾填埋场渗滤液处理设施冬季不能正常运转；蓟县垃圾填埋场无渗滤液处理设施。[6]垃圾填埋场渗滤液达标难度大，如不妥善处理，会对周围水体和土壤造成污染。

2.对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够

虽然近年来天津积极构建生活垃圾处理的市场化模式，但当前对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够。例如，由民营的晨兴力克环保科技发展有限公司投资运营的青光垃圾焚烧发电厂，政府批复的垃圾处理费为55元/吨，远远低于垃圾处理成本，这造成青光垃圾焚烧发电厂亏损严重。此外，位于津南区的小站餐厨垃圾处理厂（民营）也面临着土地使用权长期无法办理，临时租用垃圾中转场地造成收运不便、非特许经营单位扰乱餐厨垃圾收集处理秩序、作业车辆没有完全享受购置税免征待遇、设备长期“吃不饱”等诸多困难，企业资金已无力承受，举步维艰。

（三）宏观环境问题

除了上述问题外，还有一些“宏观环境”方面的问题也在影响着天津市生活垃圾处理水平的提高。

1.认识问题

首先，对垃圾管理重要性和严峻性的认识不到位。第一，政府部门对垃圾管理的认识不到位。很大程度上，一些政府部门及其工作人员，甚至决策层，并没有对垃圾管理给予应有的重视，往往抱着只要“不出事、不曝光就行”的心态对待垃圾管理。这种心态在很大程度上是投入不足、监管不到位、经济调节机制不健全（表现在优惠政策、市场准入等方面）等问题的重要原因。第二，公众普遍缺乏对垃圾管理的认识。由于没有实行垃圾分类管理和收费制度、宣传不到位，以及受到整体文明意识和文化素质的制约，长期以来中国公众对垃圾管理普遍缺乏认识，甚至对垃圾还需要“管理”和“收费”感到不可理解。在很大程度上，这成为垃圾中转站、处理场等设施选址难、收费难、分类不自觉、包装过度等问题的重要原因。

其次，对生活垃圾管理“特殊国情”的认识不够。中国城市生活垃圾管理的最大“国情”，在于垃圾的收集、运输、处理等主体可以分为“正规军”和“非正规军”两大类。“正规军”主要是公有公营的垃圾收集、运输、处理企业，以及经批准的民营企业。“非正规军”则是体制外的生活垃圾收储主体。很大程度上，正是这两大部分实行不同的运营方式，导致了生活垃圾管理的特殊性和复杂性。具体而言，“正规军”实行接近于国际通行的垃圾管理运营方式，政府对垃圾管理给予财政补贴④。“非正规军”则从居民等生活垃圾产生者那里“购买”垃圾，并将其作为原料直接投入相关物品的再生产。可以说，这一特殊“国情”既有一定的优势，又带来了特殊的问题。其优势是，两大类主体共同参与垃圾管理，增强了垃圾管理的力量；“非正规军”对于生活垃圾的减量化和资源化，客观上能够起到一定的积极作用。其特殊问题是，正是“正规军”和“非正规军”在生活垃圾管理运营方式上的“矛盾”导致了生活垃圾管理中的诸多问题，如需要探索特殊的垃圾分类制度、垃圾收费制度实行难、监管难度大等。

2.垃圾收费制度实行难

实行垃圾收费制度是建立了较为完善的垃圾分类制度的国家和地区的普遍做法。建设部2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》规定：产生生活垃圾的单位和个人，应当按照规定缴纳城市生活垃圾处理费。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但是，由于下述三方面的原因，多年来并没有真正实行。一是缺乏科学的成本核算体系；二是公众没有缴垃圾处理费的习惯，对收费不支持、不认可；三是垃圾管理“非正规军”的存在阻碍了收费制度的实行。由于没有实行垃圾收费制度，垃圾处理的费用全部由政府财政支出，这无疑加大了政府财政负担，影响了垃圾处理能力的提升。

3.农村和城郊结合部往往成为垃圾管理的薄弱环节

当前，中国的城市化还存在着发展战略不明确、不彻底、不和谐等问题，[7]这在很大程度上影响到城市生活垃圾管理。在天津市所属的各区县中，除了市中心内的六区外，都有一定的农村社区，且农村社区的总量远远大于城市社区。据统计，目前天津市共有1448个城市居委会，3782个农村村委会。[8]当前的问题是，城市化进程中农村地区和城郊结合部的垃圾管理主要还是依靠村民委员会的自我治理，随意堆放问题严重，得不到及时处理，成为垃圾管理的薄弱环节。

4.规范性文件不健全，执行不严格

近年来天津市在生活垃圾管理规范性文件制定方面取得了重要成绩，解决了很多领域“无法可依”的问题。但是，相对于先进国家、先进地区，以及新出现的一系列问题而言，相关法规仍然存在问题。首先，一些颁布实施的法规存在规定过粗、过时的问题。例如，《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市环境卫生管理规定》等生活垃圾管理的重要法规，还需要进一步细化和修订。其次，规范性文件的执行不严格。受生活垃圾管理现状的制约，生活垃圾管理规范性文件的执行总体并不严格，甚至一些规范性文件颁布之后并没有真正施行。例如，2001年市政府就颁布了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但由于受到一系列因素的制约，并没有实行起来。

二、特大城市生活垃圾管理问题的解决建议

在城市生活垃圾管理问题的解决上，特大城市具有重要的典型意义，可以说，天津市存在的问题很大程度上也是困扰其他城市生活垃圾管理的问题。本文基于天津市的调查和分析，结合中国其他特大城市生活垃圾管理中的普遍问题，提出解决城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建议。

（一）理顺生活垃圾管理体制机制

目前中国特大城市在生活垃圾管理中存在着管理体制不顺的问题，这一问题成为其他问题的重要渊薮。因此，解决特大城市生活垃圾管理中的问题，提升垃圾管理水平，首先应理顺管理体制机制。对此，本文的建议如下：

1.理顺市容园林系统的职责配置

2008年开始的以“大部门制”为特征的政府机构改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容园林系统牵头负责的生活垃圾监管体制。但是，与天津市类似，这一监管体制普遍存在着体制不顺、监管不到位的问题。解决这一问题，应进一步整合市容园林系统内部生活垃圾管理部门与城管综合执法部门的关系。为了便于管理，在市容园林委内部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及时交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。针对城管综合执法部门人力不足的问题，应实行原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门间的“互助执法”和“联合执法”。所谓“互助执法”，是指原垃圾管理日常监管力量监督和发现违法行为后，由综合执法部门工作人员行使执法权。所谓“联合执法”，是指由原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门共同组成执法队，进行生活垃圾监管。

2.理顺生活垃圾管理相关部门之间的关系

除理顺市容园林系统的职责配置外，还应进一步理顺规划、建设、环境保护、市容园林等生活垃圾管理相关部门的关系。具体而言，应在生活垃圾管理的主管部门――市容园林委建立生活垃圾管理的“联席会议”制度，针对垃圾管理中存在的跨部门事宜，定期或不定期召开相关部门之间的联席会议，共同商讨解决方案。对于其中带有普遍性的问题，在深入研究的基础上，由相关部门共同制定一体化政策。

3.探索各区县间的生活垃圾管理新方式

这主要包括，相邻区县的生活垃圾主管部门可以就垃圾管理建立“合作论坛”，共同探讨垃圾管理合作事宜。相邻区县可以就生活垃圾管理中的运输、处理等事宜签订“合作协议”，甚至进行一定程度的“管辖权让渡”，即用购买服务的方式将这些事宜交由“更便利”的区县来管理。欧美等先进国家的经验证明，运用“合作协议”、“管辖权让渡”等方式，可以减少公共服务成本，提高公共服务的效率和水平。

（二）规范生活垃圾管理相关主体的行为

中国的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，应高度重视并“充分利用”这一特殊性，构建适应国情的垃圾分类、收集、运输、处理主体间合作网络，并规范相关主体的行为。

1.进一步规范居民的垃圾分类行为，探索适合国情的垃圾分类和收费制度

在垃圾分类和收费制度建设上，应充分考虑中国垃圾管理的特殊国情，充分发挥垃圾产生主体――居民的积极作用。中国城市居民具有勤俭持家的传统，长期以来形成了以能否“卖钱”为标准的垃圾分类行为。客观地看，这一标准具有“以可否回收为标准”的雏形。对于主管部门而言，应尊重、强化并规范这一标准以及相应的垃圾分类行为。主要措施是：制定并向居民发放如何“以可否回收为标准”进行垃圾分类的宣传画，指导居民做好垃圾分类工作。对于可回收的部分，应充分利用既有市场化的回收力量，做好回收工作。对于不可回收的、以财政补贴来收集、运输和处理的部分，可以探索建立并逐步实施合理的收费制度，以进一步培养居民的垃圾分类意识和知识，增强政府的垃圾管理能力。在收费标准上，可以先实行较为“笼统”的标准，如按月按户向居民征收垃圾处理费；在技术条件成熟时，再实行更加“量化”的标准。

2.对不同性质的生活垃圾处理企业给予共同的“国民待遇”

无论是对财政投资运营的垃圾处理企业，还是对民营资本投资运营的垃圾处理企业，都应该一视同仁，实行共同的国民待遇。对于餐厨垃圾处理等亟需加强的领域，相关管理部门还应该从土地使用、建设审批、银行贷款、财政补贴等诸多方面加强扶持力度。当然，管理部门也应该加强对企业垃圾处理行为的监管。

3.加强和规范“体制外”垃圾收储处理主体的生活垃圾管理行为

将“体制外”垃圾收储处理主体纳入生活垃圾管理系统，并加强和规范其垃圾管理行为，是当前中国城市生活垃圾管理中亟需进行的一项工作。具体而言，市容园林部门应联合工商、质检、税务等部门开展“体制外”垃圾收储处理主体的调研和登记审批工作，对于符合条件的管理主体发放许可证，不符合条件的则严格取缔。在此基础上，市容园林、工商、环境、卫生等管理部门应加强对其垃圾管理行为的监管，纠正和制止其不规范行为。

（三）推进生活垃圾管理的宏观环境建设

除了上述措施外，当前还应该特别加强生活垃圾管理的宏观环境建设，强化政府和公众对生活垃圾管理的认识，营造生活垃圾管理的良好氛围和环境。

1.政府应加强对生活垃圾管理重要性及特殊性的认识

生活垃圾管理是现代城市管理的重要内容，其管理形势日益严峻，政府应强化对其重要性的认识，将其纳入重要的议事日程，加大投入，不断改造和提升生活垃圾收运、处理的技术水平和能力。同时，政府还应重视中国城市生活垃圾管理的特殊性，改变单靠政府自身力量来进行生活垃圾管理的传统认识，规范、调动和发挥各类主体的积极作用。

2.发挥大众传媒、社会组织等的积极作用，营造生活垃圾管理的舆论氛围

先进国家在现代生活垃圾管理体系建立的过程中，大众传媒和社会组织都发挥了重要作用。当前，针对城市居民普遍对生活垃圾管理认知度较低的问题，市容园林等生活垃圾管理部门应与电台、电视台、报纸、网络等大众传媒合作，制作和播放生活垃圾管理节目，以提升公众对生活垃圾管理的认识。同时，也应注意发挥居委会、业主委员会，以及致力于环保的新兴社会组织的作用，共同营造生活垃圾管理的良好氛围。

3.城市居民应增强生活垃圾管理意识，积极配合政府的生活垃圾管理工作

中国的城市生活垃圾管理制度正处于建设的初期，实行垃圾分类和收费制度是发展的必然趋势。作为城市居民，应关注生活垃圾管理问题，养成良好的生活卫生习惯，与政府共同做好生活垃圾管理工作。作为垃圾中转站、处理厂附近的居民，也应对政府的垃圾处理工作给予理解和支持，对于垃圾运输、处理中可能影响到自身生活的方面，应以理性、合法的方式提出诉求。

在当前以及将来的一段时期，中国仍将处于快速城镇化的进程中，城市生活垃圾管理问题必将更为突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精细化、完善化的必然要求。做好这项工作，需要培养和传播相应的意识和知识，需要构建并完善适应国情的体制机制，需要政府、企业、社会组织、公众等的多方合作。目前，中国的城市生活垃圾管理建设处于亟需提升的阶段，随着城市化的发展以及环保形势的日益严峻，这项工作必将得到重视和改进。

说明：本文系天津社科基金项目《城镇化背景下的城市市容管理创新研究》（项目编号：TJGL11-055）、中国博士后科学基金第52批面上资助项目《城市生活垃圾管理中的府际合作研究》（项目编号：2012M520576）。

注释：

①例如：《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》（2000年9月13日）、《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》（2001年5月24日）、《关于加强城市生活垃圾处理管理工作实施意见》（2003年8月5日）、《天津市生活废弃物管理规定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理规定》（2010年2月23日）。

②调研发现，这一问题的形成原因如下：受到财政限制，区县综合执法部门更愿意使用“协管员”进行执法，但“协管员”本身并没有真正的执法权。而综合执法系统实行“双重管理，属地为主”的原则，这又妨碍了市综合执法局对区县综合执法局日常工作的监管。

③这里的“体制外”垃圾收储主体主要指处于生活垃圾管理部门监管体制之外的垃圾收储主体，不包括民营但处于监管之下的垃圾收储主体。

④在国际通行的生活垃圾管理运营方式中，用于垃圾收集、运输、处理的费用，除了政府财政补贴之外，还有相当部分来源于向居民等垃圾产生者收取的“垃圾处理费”。

参考文献：

[1]天津市环境卫生工程设计院，天津市市容和园林管理委员会.天津市市容建设和城市绿化“十二五”规划[Z].2011.

[2]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

[3]天津市容园林委.天津市内六区及滨海部分居民区拟试点，生活垃圾将干湿分离[EB/OL].天津市市容和园林管理委员会网站，2010-7-9[2014-09-20].http：///system/2010/07/09/010051674.shtml.

[4]国务院.国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定[Z].2002.

[5]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

[6]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

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关键词：生活垃圾；分类收集；资源化处理

中图分类号：R124.3 文献标识码：A

众所周知，当前城市生活垃圾“围城”的现象，环保上讲固体废弃物污染，是当前各大城市面临的最严峻的污染形势之一。生活垃圾的处理不当带来了地表水、地下水的污染、土壤的污染，还带来一系列的环境卫生问题。垃圾的处理处置无疑成为与每个人生活距离最近，影响最为广泛，作用效果最为明显的事情之一。垃圾分类处理作为一种垃圾处理“三化”（无害化、减量化、资源化）最为有效的方式在日本、欧美已取得了非常好的实际效果。我国曾经试点过生活垃圾分类收集工作，积累了一些经验。目前随着技术的进步，我国生活垃圾资源化处理具备一定的条件，迫切需要进行生活垃圾的分类收集来为资源化处理提供条件。

1.我国处理现状与日本垃圾分类处理情况

1.1我国垃圾处理情况目前我国的垃圾处理最主要方式是填埋，占70%；其次是高温堆肥，占20%；焚烧量甚微。由于垃圾收集时采用混合收集的方式，垃圾成分复杂，高温堆肥效率低下，产生的有机肥由于含有一定的重金属，玻璃碎屑等杂物，不受农民欢迎，使其循环利用存在问题。垃圾焚烧同样存在这样的问题，由于没有事前进行分类收集，使用于焚烧的垃圾水分含量大，降低了燃烧的热值，增加了焚烧的燃料投入量，增加了处理成本，甚至有其他复杂成分导致焚烧炉结块，炉体受到损坏。2000年 4月建设部在全国范围内选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林 8个城市作为垃圾分类收集的试点城市。但由于没有建立切实可行的垃圾分类收集的激励约束机制，造成这些城市试行结果不理想，试行十多年多数居民对什么是可回收的生活垃圾、什么是不可回收的生活垃圾都没有清晰的概念，垃圾的分类处理也无从谈起，致使 “垃圾围城”的困境日趋严峻[1]。

1.2日本垃圾分类处理情况作为我们的近邻，日本实行垃圾分类的历史有三十多年了，早期垃圾分类也出现过一些问题，但是在日本政府和全体民众的共同努力下，目前日本生活垃圾的分类程度非常之高，取得了非常好的效果。日本地狭人稠、资源短缺，日本人怀着强烈的忧患意识，逐渐形成成熟完备的垃圾分类回收处理体系。日本推出各项关于环境资源问题的法律政策也经历了长时间的修改与改进。日本1970年就制定了《废弃物处理法》。1991年制定了《再生资源使用促进法》。1995年制定了《关于促进容器包装分类收集及再商品化法律》。2000年制定了《推动建设资源再循环型社会基本法》等。日本以环境立国发展经济，这在全球变暖和资源日趋减少的当前对我国也有相当借鉴意义。日本对国民进行系统详尽的垃圾分类回收的教育，国民是垃圾分类的主体。日本对垃圾分类回收的教育是“从娃娃抓起”的。笔者参观的日本北见市北光小学里设有收集不同垃圾的垃圾箱，垃圾箱上详细说明了垃圾如何分类。小学课程也有资源循环等相关课程。不仅对于学生，对于居民也有相应的环境教育措施。政府的环境管理部门定期给居民授课，内容就是与循环经济相关的知识[2]。

2生活垃圾分类收集处理的缘由

2.1垃圾处理形势的需要据统计，我国历年垃圾堆存量达60多亿t，占用土地面积超过5亿m2，近200座城市发展到无适合场所堆放垃圾，生态环境严重恶化。目前我国垃圾的处理方法主要为卫生填埋。我国垃圾产生量巨大，采用卫生填埋占用大量土地，由于垃圾没有进行分类，其中一些有害物质会对人体健康造成潜在的威胁。如废电池中汞、镉等重金属，若随意丢弃，电池腐烂后重金属溶出，污染水体和土壤。如果有害垃圾与其他垃圾混在一起，不但增大了垃圾无害化处理的费用和难度，而且可回收率也大大降低。焚烧会产生二次污染，排放有毒有害气体，污染大气[3]。在我国城市生活垃圾逐年增加的大背景下，生活垃圾处理越来越困难。加上人民群众对生态环境质量的要求日益提高，我国很多大城市的生活垃圾处理设施都面临着无地可选的困境。一些发达国家管理和处理垃圾的实践经验表明，垃圾是放错位置的二次资源。如果能够实行分类收集，可以将大部分垃圾变废为宝，减少最终需要处理的垃圾数量，这样既可实现资源的循环利用，也可节约宝贵的土地资源，减轻政府处理垃圾的财政负担，减轻因垃圾处理而造成的环境污染压力，实现环境效益、经济效益和社会效益的三赢。

2.2相关法律法规的要求我国现行法律法规中关于城市生活垃圾分类收集有要求:《中华人民共和国固体废物污染环境防治》第三章第三节第四十二条：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”

2.3废物资源化工程“十二五”专项规划的要求 科技部、国家发改委等《“十二五”资源综合利用指导意见》关于生活垃圾处理的要求指出：推进垃圾分类，重点开展废弃包装物、餐厨垃圾、园林垃圾、粪便无害化处理和资源化利用，鼓励生活垃圾焚烧发电和填埋气体提纯制燃气或发电等多途径利用，鼓励利用水泥窑协同处置城市生活垃圾[4]。可见开展垃圾的分类收集和资源化处理已经具备一定的工程技术条件了，提出垃圾分类和资源化处理是切实可行的。

2.4有一定的全民教育实践基础 垃圾分类收集在我国之前一些城市有过试点，虽然没有取得阶段性的成果，但短期内让人们看得了垃圾分类收集处理的好处，为下一步资源化处理生活垃圾打下了一定技术基础和群众基础。从宣传教育的角度，将垃圾分类收集融入环境教育，具备以下历史和现实条件 。从思想上看，我国人民有着艰苦朴素的优良传统，分类收集有利于资源回收利用，且与日常生活息息相关，作为环境教育的内容易于为人们所接受并付诸实际行动 ；从技术上看，我国的垃圾分类收集技术体系和设施配备日趋成熟，不同城市制定了各具特色的分类收集实施原则、指导思想和具体方法，有的还成立了专门的分类收集机构 ；从投入上看，各地对垃圾分类收集工作的物资投入不断加大，同时环境教育科研交流和师资培训也日益得到重视； 从管理上看，我国正逐步构建适合资源节约型社会和环境友好型社会战略需要的新型教育管理模式，对环境教育进行宏观组织协调与调控，学校也在努力建立相应的协调机构并制定相应管理措施[5]。 有的地方已经开始着手从幼儿、小学、中学、高校全方位开展垃圾分类收集处理宣传教育，短期内效果不明显，但是从日本垃圾分类收集的历史看，这是我们也必须经历的过程，需要一两代人坚持不懈的努力。

3生活垃圾分类处理管好几个点

随着我国城镇化的发展，我国城市社会功能单元显现，居民生活区、办公区、城市商业区、娱乐餐饮区等单独设置，这为生活垃圾的分类收集提供了方便，特别是现代化城市管理水平的提高，物流网络的密布畅通，也为垃圾分类收集提供了现代化的思路。（1）在垃圾的分类收集上居住小区是核心，其产生垃圾的量较大，成分复杂，分类需要全员参与，因此可以以小区为单位，进行宣传教育，做垃圾分类的指导工作，对垃圾进行分类收集，无论是试点还是持续改进，其灵活性不言而喻，其关键是把这种理念带给小区的居民，并形成习惯，甚至影响他人；（2）对于餐厨垃圾，一方面小区进行分类收集，社会上的餐馆酒楼都可以以社会形式进行经营收集以供餐厨垃圾堆肥，只要在收集源头做好细致分类工作，在堆肥上产生的经济效益再补贴给分类时的劳动所得，形成可持续循环；（3）商业产生的主要是包装物垃圾等，进行回收利用；（4）公共场所的垃圾产生源因为类似于移动间歇“排放源”，产生的垃圾量小，早期进行大种类的分类就可以了，然后由专业的人员收集时再细分；（5）办公区以公司等工作单位为单元，实行类似于“门前三包”的形式，各自做好自己单位的垃圾分类收集工作。所有这些需要市政环卫部门安排好收集运输，做到及时有效清运，真正送去资源化处理，取得效益；（6）政府立法，广泛宣传，长期管理，形成机制；（7）利用现代城市无线网络及学校、医院、机关、事业单位、企业等社会功能单元时时处处宣传垃圾分类知识，使每个公民知其然，更知道如何行动；（8）工业企业管好工业固废，探索工业固废分类收集，资源化利用途径，不得把工业固废的污染带到生活垃圾的处理上来。

综上所述，我国开展城市生活垃圾分类收集工作的时机已经成熟，只要我国全面的实施城市生活垃圾的分类收集工作，积极实践探索垃圾分类的的长效机制，城市生活垃圾分类收集资源化处理就能够造福子孙后代。

参考文献

［1］谭文柱. 城市生活垃圾困境与制度创新--以台北市生活垃圾分类收集管理为例，城市发展研究.［J］. 2011,18(7):95-101.

［2］苏沛沛.浅析日本垃圾分类回收模式及对我国城市生活垃圾处理的启示,中国外资［J］.2011,239:212.

［3］高顺枝,罗兴章,郑正,冯景伟,赵国华,聂耳.城市垃圾分类收集思考,环境卫生工程［J］.2009,17(1):5－11.

［4］发改环资〔2011〕2919号.“十二五”资源综合利用指导意见,国家发展改革委关于印发“十二五”资源综合利用指导意见和大宗固体废物综合利用实施方案的通知［R］.2011,12:附件1

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【关键词】杭州市滨江区 社区居民 垃圾分类 对策研究

近年来，随着我国人口数量的不断增长，城乡各类垃圾尤其是生活垃圾的年产生量也在不断增长。我们每天都投放大量的垃圾，在我国工业化和城市化发展过程中，由于生活垃圾投放所导致的城市环境问题越发地凸显出来，因此也受到社会广泛的关注。垃圾分类是杭州市“十二五”规划的重要工作， 同时也是我们每个社区居民为保护城市生态环境所能做的小事情。当前，把垃圾分类作为社区管理的内容有着重要意义。

一、垃圾分类的概念

垃圾分类就是将垃圾分别投放，并通过分类清运和回收使之重新变成资源。大致是根据垃圾的成分构成、产生量，结合本地垃圾的资源利用和处理方式来进行分类。

二、滨江区垃圾分类的实施情况

杭州市在2004年便已颁布《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》，其中第五十七条规定本市逐步实行生活垃圾的袋装分类投放、收集、运输和处置。并在2012年通过的《杭州市城市生活垃圾管理办法》则明确规定生活垃圾必须全面实行分类投放。可见杭州政府在这十年间逐步实施并加强了垃圾分类的政策。2014年8月1日，滨江区出台了《“清净在源头”家庭生活垃圾分类三年行动计划》，计划到2016年底，家庭生活垃圾分类小区中，家庭宣传普及率达到100%。由此可见，垃圾分类的政策已由市政府落实到区政府，滨江区也加大了垃圾分类前端投入力度，开展了居民垃圾分类工作。

但是就目前滨江区生活垃圾分类的情况来看，情况并不乐观。社区居民在排放垃圾时分类的工作做得并不好，垃圾的分类工作大多数还停留在二次分拣阶段，这不仅加大了工作人员对垃圾分类工作的繁重程度，还造成了资源的极大浪费。为此，我们对滨江区社区居民对于垃圾分类的认知进行了调研。

三、滨江区社区居民垃圾分类的现状

笔者于2014年8月至2014年10月，在杭州市滨江区主要社区（包括东冠社区、联庄社区、西兴社区等），通过问卷调查、随机访问和实地调查三种方法对滨江区社区的垃圾分类参与者进行了调研。调研采取问卷发放的形式进行，共发放400份问卷，有效问卷378份。我们针对居民对于垃圾分类的态度、在垃圾分类工作中的处理方法以及垃圾分类工作难以有效进行的原因进行了调研，基本摸清了社区居民对于垃圾分类的认知。

（1）居民对于垃圾分类的态度。笔者通过调查发现，居民对待垃圾分类的态度有较大差别。只有17%的居民在投放垃圾时，会刻意区分垃圾桶的分类，42%的居民则不会刻意去注意，如果注意到了标识，则会将垃圾分类投放。19%的居民表示在注意到了垃圾桶的标识之后会分类处理垃圾，但是基本上不会注意到垃圾桶的标识。其余的22%的居民则完全不在意垃圾桶的标识，不会关注垃圾的分类。

在另一项调查中，31% 的被调查者认为生活垃圾分类是一种环保行为，应该自觉进行生活垃圾分类。27%的被调查者表示并没有养成生活垃圾分类的习惯，但是如果政府出台了相关的法律法规，则会积极配合。其余41% 的居民则表示生活习惯已经定下来，很难真正做到生活垃圾分类投放。

（2）居民在垃圾分类工作中的处理方法。将有价值的垃圾出售是垃圾处理的一个方法，也可以说是垃圾分类的一个初步环节。其中有63%的居民在处理家庭垃圾时会将有价值的废品出售。在这其中，15%的居民会将剩下的垃圾分类投放，48%的居民则不会分类投放生活垃圾。另外有37%的居民对于生活垃圾一般既不会分类也不会做卖废品处理，而是将生活垃圾整袋直接扔进垃圾桶。

（3）居民对生活垃圾分类的看法。在所做的调查中，居民普遍认为滨江区目前垃圾分类的工作做得并不好，在许多方面都存在问题，对此我们也进行了调查。有9%的居民认为相关法律法规不够完善，而且政策的落实也不到位;21%的居民认为政府或者社区监管的力度不够，从而不能很好地实现垃圾分类处理;另有11%的居民认为宣传的力度不够，导致部分居民对于垃圾分类的相关知识和规定并不了解，7%的居民认为政府的资金投入不足，不能有效扩大的垃圾分类监管队伍，增加、更新垃圾分类设施设备，开展垃圾分类新技术的研究等。然而在这些原因中，所占比重最大的仍是群众缺乏垃圾分类的意识，52%的被调查者认为这是垃圾分类工作做的不好的主要原因。通过调查可以看出，人民群众意识的欠缺是最重要的主观因素了。

四、滨江区社区居民在垃圾分类中存在的问题

（1）垃圾分类注重规章制度层面，缺乏可操作性。我国目前还没有针对垃圾分类方面的专用法规，只有一些指导性的条文，且均缺乏对垃圾如何分类、如何收集和处置等实施细则的规定。分类责任主体模糊，垃圾分类缺乏国家强制力保障实施，总体可操作性较差。

（2）垃圾分类标准制定不够详细，居民各自对垃圾分类的标准都有差别。通过问卷调查，笔者了解到，居民对可回收垃圾概念的理解仅仅是凭自己的生活经验。这使得居民的投放垃圾选择不一样，从而达不到垃圾分类的效果。

（3）部分居民的垃圾分类意识不强，积极性不高。很多居民都是将所有生活垃圾放在同一个垃圾袋中，然后将整袋直接丢到垃圾桶，没有细致的将可回收的、有毒的、厨房垃圾等分开来，他们觉得那样分类太复杂太费力。

（4）居民对垃圾分类的正确率不高。部分居民会在家中会对垃圾进行分类投放，投放的正确率却很低。比如厨余垃圾是指厨房做菜或日常饮食剩下的垃圾，而食物的包装盒（豆腐盒、水饺袋等）不属于厨余垃圾。

（5）宣传方式单一、力度小。垃圾分类的宣传主要在社区进行，这样的宣传方式较为单一，影响力有限。政府缺乏监督，宣传力度不足，未能在社会上引起重视。同时，大众媒体的支持和宣传大大不够，垃圾分类在深度、广度、频繁度上急需加强。

五、根据滨江区垃圾分类实施情况及出现的问题提出建议

（1）加强政策引导和立法。尽快完善杭州市城市垃圾管理的法律、法规体系，将垃圾从产生到最终处理各环节纳入依法管理轨道。可以结合滨江区的自身情况，具体制订操作性强的制度规定和实施细则。滨江区出台的《“清净在源头”家庭生活垃圾分类三年行动计划》就是一个好的开始。

（2）增加垃圾分类的财政投入。政府应加大对垃圾分类的资金投入，来断扩大的垃圾分类监管队伍，增加、更新垃圾分类设施设备，开展垃圾分类新技术的研究等。

（3）建立垃圾分类奖励制度。对垃圾分类较好的居民，采用多种形式给于一定奖励，如发放垃圾分类补贴给做的好的家庭等。这样有利于大大提高居民垃圾分类的积极性。

（4）统一完善垃圾分类标准。在垃圾分类尚未成熟的阶段，分类标准应以方便居民理解和投放为主。对垃圾分类划分的标准，应当参考社区的实际情况进行。对于一些可回收的有利用价值的垃圾，比如废纸、塑料瓶，社区可以设立专门的回收点，社区居民可以直接将这些垃圾变卖给回收点;对于那些有害的垃圾，比如废电池等，社区应专门派工作人员定时上门回收。这样垃圾分类的效率将大大提升。

（5）加强多渠道宣传，公众参与。很多居民的垃圾分类意识不强是由于政府、社区、媒体等对垃圾分类的宣传做的不到位。对于垃圾分类的宣传，不应局限在社区内部，政府应当发放垃圾分类的宣传手册，增大垃圾分类的普及面。大众媒体也应大力宣传垃圾分类教育工作。学校也应当加入其中，一个人的习惯是慢慢养成的，应从小就教育孩子进行垃圾分类。只有全民参与进来了，才能更有效地实行垃圾分类，达成目标。

六、总结和展望

通过这次调查实践，以及笔者的所见所闻所感，充分见证了滨江区居民垃圾分类的实施状况。如同大家所料想的，垃圾分类正处于发展阶段，各方面的体制和设备尚不成熟，未来要走的路还很漫长。垃圾分类是一个社会问题，应举权社会之力，由政府、社会、家庭共同来参与。

参考文献：

[1]文建军， 许振国， 庞志峰， 杨斌， 金永久， 杨敏， 张娜， 马楠.城区居民对生活垃圾收集与处理认知水平调查[J].中国公共卫生，2006，（3）.

[2] 高顺枝，罗兴章，郑正，冯景伟，赵国华，聂耳.城市生活垃圾分类收集思考[J].环境卫生工程，2009，（1）.

[3]黄宝成，张钊彬，赵婷婷，宋苏丹，汪美贞，冯华军，沈东升.杭州市生活垃圾分类收集实施情况调查及分析[J].环境污染与防治，2011，（7）.

[4]姜朝阳， 周育红.论城市生活垃圾分类收集中的公众参与[J].环境科学与管理，2009，（12）.

[5]曹婷婷.有关杭州市垃圾分类处理现状与成效的调查报告[J].杭州师范大学，2013，（7）.

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广州陷入“垃圾围城”困境，环境污染问题日益严重，人们生活水平及健康得不到保证，广州市政府特别重视城市生活垃圾的处理，制定《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》等法规政策。然而，由于分类标准不明确、政策宣传教育不到位、行政奖罚难落实等问题的存在，城市生活垃圾问题得不到好转，依然是广州市长期发展规划中一个重要环节。

一、广州市“垃圾围城”困境的现状

目前，全世界每年垃圾产生量以8.24%的速率增长，约是世界经济增长速度的2.5-3倍。其中城市是垃圾的主要生产者，又是垃圾的主要受害者。中国城市发展产生垃圾是不可避免的，但是过快的垃圾产生及无效的垃圾处理引起一系列的环境污染、生存空间缩减等社会问题，严重影响人们的健康状况与生活质量。“垃圾围城”困境影响了不少城市的发展进程。作为珠三角经济中心，广州市同样陷入“垃圾围城”困境。广州每天进行填埋和焚烧等终端处理的生活垃圾近1.4万吨，其中厨余、木竹、纸布和塑料等占垃圾总量的90%以上，可生化有机物占49%左右。

为解决“垃圾围城”问题，广州制定并实施全国首部城市垃圾分类管理法规――《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》，解决垃圾以混合收集、填埋方式进行处理，导致垃圾填埋场超负荷运行。垃圾分类是采取合理处理垃圾方式的前提，因而，广州将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类。广州市确定从今年4月1日开始，首先在16条街道、6个社区和部分生活小区，以及市、区、街党政机关、城区约1500所中小学校、733 个农贸市场等地先行先试，以点带面，逐步推广。广州提出的目标是，2011年全市垃圾分类率力争达到50%。然而，据2011年，广州市城管委官方统计数据可知，广州生活垃圾日均产量约1.8 万吨，全年生活垃圾产量同比下降2.8%；广州市处理垃圾429 万吨，有393万吨被卫生填埋，占处理总量的91.7%；用于焚烧发电的垃圾量有33.6万吨，占处理总量的7.8%；餐厨垃圾生化处理的数量为2.3万吨，占0.5%；有害垃圾收集15万吨。广州市垃圾处理效果不明显，仅以2.8%的减量速度难以解决“垃圾围城”的困境，表明垃圾分类政策在制定与执行过程中存在严重问题，亟待政府关注与采取相应的处理措施。

二、垃圾分类政策中政府与公民角色定位

2000年6月，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。继而，全国多个城市也积极参与生活垃圾分类收集的活动，如苏州、青岛、威海、无锡、三亚等。然而，无论是国家建设部所确定的八个生活垃圾匪类收集试点城市，还是积极参与生活垃圾分类收集活动的其他城市，都陷入名存实亡，毫无建树的境地。在广州，垃圾分类试点没有达到预期效果，一度成为空文时代。尽管经过几年努力，广州市出现了不少优秀模式，如“万科”模式等。但与同时代进行生活垃圾处理的台北市所取得的效果相比，广州市的2.8%减量速度真是自愧不如。台北市的垃圾处理效果如此明显，不禁反思，广州市政府在进行城市垃圾处理过程中存在的问题。

（一）政府角色

在戴伊看来，公共政策是政府选择做与不做的行为。近年来，政府采取积极措施破解城市快速发展所带来“垃圾围城”的困境。然而，垃圾处理的效果不尽人意，以缓慢的步调向前迈进。

1.缺乏有效执行垃圾分类的政策扶持和配套措施。在进行环境保护过程中，我国政府制定了不少关于城市生活垃圾分类收集方面的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订） （简称《固体废物污染环境防治法》）、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等，但都缺乏具体操作标准和指导程序；尽管有些地方性法规中规定垃圾分类标准，如《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》中将城市垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，但是政府却没有按照规定执行标准，形式上走走，达不到实际效果。首先，一些市民在处理垃圾时，未按照城市政府所规定的垃圾分类标准，不认真分类投放垃圾。其次，缺乏有效的后续处置措施，环卫部门在收集处理垃圾时，为了简单易行、减少处置成本，将垃圾混为一体集中运输，直接投放垃圾焚烧厂。这些无效的运行模式阻碍垃圾分类工作的有序进行，减慢了垃圾分类工作的前进速度，导致城市生活垃圾分类效果不明显，甚至倒退。

2.现行的分类评估机制难以应对垃圾分类需求。在戴伊看来，公共政策过程包括政策制定、政策执行以及政策评估，三者缺一不可。政策评估是运用系统的手段对政策执行的效果及时地进行测评，以判断是否调整或者停止公共政策。政策评估包括两个方面，一是监督作用；一是调整作用。广州市政府在广州市、区（县级市）、街党政机关、16条街、6个社区、1500所中小学校和万科集团、保利集团管辖住宅小区及岭南集团属下的宾馆、酒店和商场等区域开展先行试点。对其他区域并没有强制执行，广州市城管委对其他区域是否强制执行并没有给予可定回答。《广州市城市生活垃圾暂行管理规定》中设立处罚条例：个人不按规定分类投放城市生活垃圾的，责令改正，拒不改正的，处以每次50元罚款；单位不按规定分类投放城市生活垃圾的，处以每立方米500元罚款，不足1立方米的按1立方米计算。这一条例是否得到严格执行，遭到民众质疑。在试点的明星社区，有的社区每周统计一次垃圾分类的情况，以达到较好的效果，同时为了加强社区居民的分类意识，相关人员通过巡查的方式加强效果。然而，有的社区效果不明显，也没有相关人员进行跟进，垃圾袋中垃圾分类的痕迹不明显。

（二）公民角色

1.公众意识不足以支撑垃圾分类政策的执行。公众即是生活垃圾的制造者，也是生活垃圾的受害者，更是生活垃圾的处理者，这一尴尬角色使得公众是垃圾分类政策执行的重要参与者，是垃圾分类实施效果显著的关键因素。垃圾处理的第一步就是垃圾如何分类，垃圾分类主要依赖于公众的参与和理解。然而，公众缺乏垃圾分类标准等知识，根据一项调查显示，88%的网友认为垃圾分类的实施没有监督主体，70%的网友表示不清楚垃圾怎么分类。不少民众认为垃圾分类政策的主体是政府，民众只是简单的垃圾处理操作。然而，垃圾是民众生活息息相关的重要组成部分，如何进行垃圾分类，制定垃圾分类的标准、流程、收费标准等细化措施，民众最了解自己生活垃圾处理的方式，需要民众发声。只有政府在实施垃圾分类的过程中得到公众的理解与支持，才能真正地破解“垃圾围城”困局。

2.公众参与热情不高，动手能力差。公众参与公共政策是公众个人或组织通过直接或间接方式影响公共政策制定与实施效果的行为。公众积极参与垃圾处理是破解“垃圾围城”困局的重要途径。然而，现实往往不尽如人意，有许多公众具有环保意识且了解垃圾分类重要性，但是，公民长期形成不良习惯，懒于垃圾分类，参与热情不高，效果不好。同时，垃圾分类需要更为负责的过程和更为繁重的成本，由于经济收入与住房条件等实际性问题，阻扰公众参与垃圾分类的积极性，加重垃圾分类政策的实施情况。

三、垃圾分类政策中政府主导与公民参与

政府作为城市的管理者、政策制定者及执行者，在垃圾分类中必须发挥主导作用；同时，公众是城市的居住者，是城市生活垃圾的重要参与者，必然重视公众的参与作用。

（一）政府主导

政府作为城市管理者，应该采取适当措施去激励、约束、监督及引导公众去参与垃圾分类处理的过程。要破解“垃圾围城”困境，需要一个长期有效的机制来保障城市生活垃圾分类处理地有序进行。一是建立健全垃圾分类的相关法规标准。城市政府需要建立更为完善细化的相关法规标准，更具操作性的实施准则，如垃圾费的征收标准，违规处理垃圾应接受的惩罚措施等。同时，强化垃圾分类的实施力度，垃圾分类处理势在必行；二是加强宣传教育功能；全方位、持久地加强培养教育公众对垃圾分类处理相关知识。政府分发垃圾分类知识手册，解释垃圾分类处理的标准、具体办法。通过电视、报纸等媒体，宣传垃圾分类的相关知识，树立垃圾分类的意识，培养垃圾分类能力；三是完善垃圾分类处理评估系统。强化垃圾分类处理的实践，评估垃圾分类处理的效果，监督垃圾分类处理的执行情况。将社区单元作为最小的垃圾分类处理单位，重视奖励与惩罚相结合的制度，发挥居委会的积极作用，定期对各单位的垃圾分类处理情况进行巡查、登记统计。

（二）公众参与

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文献标识码：A

随着世界各国城市化进程的推进，城市生活垃圾处置问题成为摆在各国城市管理者和环境研究人员面前的一个难题。从各国相关城市垃圾处置的实际管理经验和相关理论研究来看，西方发达国家在此方面积累了比较丰富的成功经验。这些国家在垃圾处置方面之所以有较好的实施，一方面得益于当地政府的调配能力，另一方面得益于对居民广泛的教育，使得大众普遍具有一定的环境保护的知识和意识。

从我国现阶段来看，我国尚处在强调命令控制、政策导向和环境经济政策等手段的初级阶段。这一模式造成垃圾处置的利益主体间靠行政命令和道德形态相连。主体间的经济联系薄弱，无法适应市场经济运营规律。使得许多垃圾处置企业权责不明晰、处置资金不足、资金渠道单一。加之，我国处置设施落后，群众环保意识不强等原因，造成我国现阶段垃圾处置尚处在比较低层次的水平，运营也不够良好。

城市生活垃圾处理设施（焚烧、填埋、堆肥等）是城市重要的市政设施，承担着一座城市服务区内的生活垃圾的无害化、减量化、资源化的处置。但是由于行业特点，其建设、运营乃至生活垃圾的运输都将会对周边区域产生重大的敏感性影响，如何合理选择技术路线、正确选址及科学的运营管理模式，是确保垃圾安全可靠处置，保证周边环境质量的关键。因此，本文拟在总结和归纳我国现阶段垃圾处置设施存在的问题的基础上，深入和系统的分析垃圾处置设施的选址和运营的现状和管理模式，并提出有针对性的建议和策略。一、我国现行的城市生活垃圾处理技术

我国现行的城市垃圾处理方法主要包括填埋、堆肥、焚烧和资源化综合处理等方法。上述处理方式和技术很大程度上受到垃圾成分、当地经济发展水平、自然条件和居民习惯的影响。因此，不同城市间的垃圾处理方式可能存在很大的区别。在全国范围内尚没有统一的处置标准和模式，各种方式也都有其适用的范围和优缺点。

1、填埋。填埋主要指按照环境卫生工程技术的要求修建填埋处理厂，对生活垃圾进行地下掩埋的同时不对周围地下水、土壤、空气等周围环境造成污染的方法。目前，此种方法是我国最普遍应用的方法之一。采用填埋法处理的垃圾约占总体城市垃圾的80%。虽然填埋的方法具有简单、经济等特点，但是这种方法不仅占用大量土地，而且会对环境造成巨大的潜在危害。

2、堆肥。堆肥是在人工控制环境条件的情况下利用微生物技术将垃圾中的有机成分进行降解的过程。城市垃圾中的食品垃圾、纸制品、草木等有机物均可以通过堆肥的方式进行降解。虽然此种方法对环境污染小，具有经济效益等优点。但是，我国现阶段垃圾分类回收还处在初级阶段。因此将有机物从生活垃圾中分离出来是一项复杂工作。正因为如此，现在堆肥设施普遍存在运转率低、运行和维修费用高、销路不佳、使用寿命短和实用性差等问题，许多堆肥厂陆续停产和倒闭。

3、焚烧。焚烧就是通过燃烧的方式将垃圾中的碳水化合物变成二氧化碳和水。焚烧技术在西方发达国家应用比较普遍，通过无害化处理的烟尘，不仅能够减少城市垃圾存量，而且对环境的污染也较小。同时，焚烧产生的热能还能够应用于其他行业。但是，我国整体城市生活垃圾中可燃物成分低，一定程度上制约了该技术的应用和发展。随着近年人们生活水平的提高，垃圾中的可燃成分增多，焚烧技术将有一个不错的前景。

4、回收和综合利用。回收和综合利用是在对生活垃圾进行分拣的基础上，选择仍有使用价值者，进行再利用的方法。随着人们生活水平的提高，很多生活垃圾并非完全没有利用价值。这些垃圾中的某些部件、成分极有可能是另一个过程的原料。正是“垃圾只是放错了地方的资源”。近年发达国家大力推行垃圾的回收和综合利用，不仅减少了资源的浪费，而且实现了城市垃圾的减量化。城市生活垃圾的分类收集的推广,是垃圾回收及综合利用的最直接和最有效的推动手段，并最终将促进城市环境资源的可持续发展。二、垃圾处理设施的选址与布局

有关垃圾处置设施的选址问题历来是十分敏感和备受老百姓关注的话题，因为垃圾处置场选址而造成的矛盾也不时地见诸报端。实际上有关垃圾选址的矛盾在西方国家也时有发生。最典型的就是德国上世纪80年代的垃圾处理危机，这一冲突历经了整整10年时间。因此，如何合理的建设垃圾处置设施就显得十分重要。应主要考虑以下内容：

(一）布局与选址。

选择首先要符合相关规划要求。城市总体规划对城市用地性质进行了明确划分，市政环卫专业规划也对生活垃圾处理设施进行了研究布局。因此，垃圾处置设施的选址要在城市规划时就做好安排和布局。主要涉及：

选址要考虑运距、周边的环境影响及环境承受容量，尽可能选择城市规划建成区夏季主导风向下方，远离人口密集、公共场所、文化遗址、风景区域等敏感目标区域。

要合理分布，相对集中，尽可能几种处理技术（如焚烧、填埋等）相对集中分布，便于形成综合处理体，集中控制，优势互补，减少污染源，减少相互间物流组织。如焚烧与填埋集中布置所形成的组团式垃圾综合处理设施，可最大程度的实现资源综合利用、减少排放，并可公共资源共享。

具备公用配套设施的条件，交通便利、满足生产、生活水源、电力输送、污水排放等自然及配套条件。

（二）工艺技术路线的选择。

工艺技术路线的选择，要从工艺技术的先进性、适用性、经济性、可靠性（安全性）等方面综合考虑。

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一、垃圾分类投放情况

垃圾的收集主要对农民家中的垃圾收集至垃圾箱中的过程，宜进行分类收集。文成街道主要实行两分类，即：干、湿垃圾分类。因此,应综合考虑农村生活垃圾组成、农民生活习惯、垃圾的处理设施及处理方式等情况,然后确定垃圾分类标准。另外，文成街道在山边、姜家设立垃圾银行兑换点，将村民可回收的垃圾进行实物兑换，可兑换成等量的生活用品，极大方便村民的日常生活需求，有效做到垃圾分类收集

二、如何做好垃圾分类工作

（一）加强管理。街道办组织起环境整治领导小组，确立各部门责任，有专门检查的巡查员，做到查时有记录，查后有照片，整改有追踪，跟踪核实整改结果，确保巡查工作的连续性、实效性。

（二）加强推进。一是确保保洁员在收集垃圾时，做到密闭收集，分类收集，防止二次污染环境，收集后及时清理作业现场，清洁收集容器和分类垃圾桶。二是增配设施：在文成街道主要干道上增加分类垃圾箱和果壳箱，生活垃圾池也增加几个；三是分类运输，清洁垃圾池，要求玉诚公司及时清运垃圾和清洁主要干道。

（三）广泛宣传。在街道、村居公益广告、宣传栏进行了刷写标语和悬挂横幅进行宣传，在街道、村居微信工作群和村居文化安全交通宣传微信群等自媒体进行了宣传，街道领导班子成员、驻村居干部深入各个村庄和里弄小巷，宣传生活垃圾分类工作的重大意义和工作要求，引导广大群众树立垃圾分类思想观念，构成了文成街道垃圾分类工作强大的宣传攻势。

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    生活垃圾主要指日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废弃物而不包括工厂所排出的工业固体废物和医疗废物、危险废物等。其中大部分生活垃圾的成分很复杂,但大致可分为有机物、无机物和可回收废品等。属于有机物的垃圾主要是动植物的废弃物,属于无机物的垃圾主要为炉灰、庭院灰土、碎砖瓦等,可回收的废品主要为金属、橡胶、塑料、废纸、玻璃等。

    我国是世界上垃圾包袱最重的国家。根据环境保护部、国家统计局、农业部联合的时期为2007年度第一次全国污染源普查公报:全国共有垃圾处理厂(场)2353座,垃圾填埋量1.53亿吨(占全国垃圾处理量的90.5%)。其中:无害化填埋量8592.92万吨,简易填埋量6726.82万吨。无害化填埋场已填埋量3.75亿立方米,占设计容量的20.9%;简易填埋场已填埋量4.29亿立方米,占设计容量的30.5%。垃圾焚烧处理量1370.80万吨,占全国

    垃圾处理量的8.1%。渗滤液中主要污染物排放量:化学需氧量32.46万吨,氨氮3.22万吨,总磷456.85吨,石油类409.32吨。

    1 我国生活垃圾处理现状

    1.1 处理技术现状

    目前,我国生活垃圾处理的主要处理处置技术有垃圾填埋(无害化填埋、简易填埋)、焚烧处理2种方式。填埋是现阶段我国垃圾处理的主要方式。目前大多数垃圾填埋方式都是无害化填埋,但简易填埋的比重还是相当大的。无害化填埋是垃圾处理必不可少的最终处理手段。目前采用的无害化填埋厂全是靠卫生填埋技术建造的垃圾处理厂。

    1.1.1 卫生填埋技术

    卫生填埋是将垃圾在选定的合适场所内进行处理,因其采取了渗滤液收集与处理、垃圾的覆土与喷淋等污染防治措施,其具有垃圾处理量大、投资少、成本低、施工简便等优点,如果设计、施工、管理科学合理,一般不会造成大范围的环境污染。但此法使用时间有限,且侵占了宝贵的土地资源,浪费了垃圾中宝贵的可回收资源,地下水系统受到了污染的威胁。[1]

    1.1.2 焚烧技术

    焚烧是发达国家普遍采用的一种垃圾处理方法,焚烧处理是是对生活垃圾高温分解和深度氧化的综合处理过程。将生活垃圾作为固体燃料送入炉膛内燃烧,指在850℃-1000℃的高温条件下,垃圾中的可燃成分与空气中的氧进行剧烈的化学反应,放出热量,转化成高温的燃烧气和量少而稳定的固体残渣,同时杀灭病毒细菌的方法。优点是能显着地减容、节省填埋空间,可以进行余热回收利用或发电。焚烧技术的特点是处理量大,减容性好,无害化彻底,并且热能可回收利用,因此这种方法是我国和世界上大多数国家普遍采用的一种垃圾处理技术。[2]

    1.1.3 简易填埋

    没有采取如防渗、防尘等基本的保护措施,把垃圾露天堆放,目前我国特别是中小城镇利用周边的荒地、谷地随意弃倒垃圾,简单填埋,生成许多简易垃圾填埋场。这些垃圾场都没有进行无害化处理,残留着大量的细菌、病毒;还潜伏着沼气、重金属污染等隐患;其垃圾渗漏液还会长久地污染地下水资源。所以,这种方法潜在着极大危害,会给子孙后代带来无穷的后患。这种方法不仅没有实现垃圾的资源化处理,而且大量占用土地,是把污染源留存给子孙后代的危险做法。目前许多发达国家明令禁止填埋垃圾。与国外相比,我国简易填埋场数量众多,而且运行管理不善、污染防治设施不到位,因而带来的环境污染问题突出。由于各地的发展水平不同,当前对简易垃圾填埋场的污染防治的认识差距甚远,可以说在很多地方还没有把它提到议事日程上来。我国政府的各级主管部门对这种处理技术存在的问题也逐步有了认识,势必禁止、淘汰此类行为。

    2 生活垃圾处理中存在的问题

    自上世纪80年代以来,生活垃圾的污染防治问题得到国家和政府主管部门的重视,陆续出台了一些政策法规,并作为城市环境综合整治定量考核的重要内容之一,在生活垃圾无害化处理方面取得了一定的效果。但是由于治理历史欠账较多,生活垃圾对环境的污染仍日趋严重。主要表现在:

    2.1 生活垃圾无害化处理程度不够

    由于我国垃圾无害化起步晚,历史欠账较多,到目前为止还存在大量简易垃圾填埋场,加之近年来城市人口快速增长,垃圾量持续增长与垃圾无害化处理能力不足的矛盾十分突出,填埋场超负荷运转的现象普遍存在。全国城市中仍近三分之一的生活垃圾没有得到妥善处置,仅有少数省、市将农村生活垃圾处理纳入管理范畴。

    2.2 生活垃圾处理设施运行资金难以保障

    随着生活垃圾产生量的增加和环境保护要求的提高,需要政府投入越来越多的资金,才能建设足够数量的无害化处理处置工程,使垃圾的无害化处理率达到既定目标。由于生活垃圾治理一直视为公益事业,其经费来源主要靠国家和地方财政拨款,给政府财政造成了巨大压力,一般用于市容环境卫生的固定资产投资在市政设施投资中所占比例普遍偏低,大多为1.5%-4.5%[3],且大部分用于城市垃圾的清运。由于生活垃圾处理费的开征率和收缴率低,生活垃圾处理设施的建设、运行和管理所需经费普遍以公共财经投入为主。一些城市公共财经投入不足,填埋运行经费严重短缺,制约了生活垃圾处理新技术、新材料、新工艺的应用,阻碍了填埋场正常运行和无害化处理水平的提高。

    2.3 垃圾混合收集为主、减量化程度不够

    目前我国大部分生活垃圾还是采用混合收集方式,突出表现为有机垃圾与其他垃圾一同收集,造成垃圾含水率偏高而发热量较低的特点。这种垃圾若采用填埋的方式处理,将会显着增加渗滤液产量,提高二次污染的控制成本;若采用焚烧方法处理,须加助燃剂才能满足处理的最低要求,而使得运行费用大大增加;此外,垃圾中还含有塑料、橡胶类组分,若采用焚烧技术处理,还会产生有毒有害的气体。相当部分城市还是直接填埋原生垃圾,随着生活垃圾总量的不断增加,许多填埋场的设计使用年限快速缩短,而新的填埋场建设又普遍面临选址难等问题。

    2.4 法规不健全,全民环境意识不高

    目前我国已颁布的《固体废弃物污染环境防治法》、《城市生活垃圾处理管理条例》等对防治城市垃圾污染作出了全面规定。一些城市还制定并颁布了地方性的环境卫生管理条例,作为城市环境卫生管理的法规基础和依据。但是由于缺乏相应的“子法&r

    dquo;及实施细则,给依法管理带来了困难,执行力度不够。要处理好生活垃圾问题,全民的环境卫生意识也是一个至关重要的因素。比如在一些公共场所人们随地乱扔垃圾,人为地破坏一些环卫设施,将垃圾倾倒在禁止倾倒的地方,环境意识不高给环境管理工作也带来了一定的困难。

    3 生活垃圾处理对策

    3.1 简易垃圾场污染防治

    针对简易垃圾填埋场产生的公众环境问题和安全隐患,国内外都在开展各种补救措施和填埋场生态修复,主要涉及六个方面:垃圾搬迁到焚烧厂或卫生填埋场处理;加速垃圾分解;填埋气处理-防爆;除臭和供能;防渗与渗沥液处理;植被再生;填埋场再生。

    简易垃圾填埋场的污染防治是一项综合工程,要进行全面环境治理需要很大的投入。不同的填埋场要根据填埋物的性质、污染状况、当地自然条件以及地方经济条件选择适合本地的污染防治措施,寻找简单、经济和易操作的技术方法。[4]

    3.2 大力推进垃圾处理收费工作,保障运行资金到位

    根据污染者付费的原则,全面开征垃圾处理费。各地可采取供水、污水和垃圾处理费统一征收的方式,或与水费、电费、燃气费等联合征收的方式,提高城市生活垃圾处理费的收缴率,降低收费成本。逐步提高收费标准,使其可以补偿垃圾收集、运输和处理的成本,并使垃圾处理企业有合理的利润。通过垃圾处理收费方式还可增强人们的“环境消费”意识。要加强对生活垃圾处理费使用的管理,确保用于环卫设施建设和运行。各地公共财经要保障生活垃圾处理设施的正常运行,充分发挥设施效益。

    3.3 生活垃圾实行分类收集方式

    垃圾分类收集要坚持“无害化、资源化”的原则,鼓励废物回收和综合利用。生活垃圾分类收集是将垃圾按照种类的不同分别收集,以提高废品回收率和便于分类处置。分类收集方式在我国刚刚起步,人们对它的认识还不够,缺乏经验。可以借鉴发达国家的经验,在经济条件优越的城市先进行试点,然后向全国推广,这样“以点带线,以线带面”逐步在全国实现垃圾的分类收集。首先提倡居民在家中分类收集;其次在机关、学校、公园、车站等地设置垃圾分类收集容器,将废塑料、废纸张、废玻璃、废金属加以分类收集。为了生活垃圾的分类收集和资源回收能顺利开展,要制定与之相应的废品回收价格和奖罚制度,以保证垃圾分类收集和废品回收的可持续发展。

    3.4 加强环境保护的宣传教育,提高广大人民的环境保护意识

    环境保护意识对人的环境行为有指导作用,能够使环境行为具有目的性、方向性和预见性,从而对环境保护的进程起到巨大的促进作用。长期以来,人们都注重各自家庭的小环境而忽视了公共的大环境,如果能够将居民们的小环境意识延伸到社会公共环境上来,生活垃圾的资源化必将得到居民的广泛关注和大力支持。教育居民提高对生活垃圾处理的重要性的认识,并制定相应的法规,要求居民将生活垃圾分类袋装,做到分类收集、分类运送、分类处理利用。我们要通过各种媒介不断地利用环境观、垃圾资源观、资源危机观等来教育居民,让居民了解保护环境的重大意义。

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关键词：社会保险；经办单位；风险管理

中图分类号：R124.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01

一、城市生活垃圾处理费征收状况

当前税法关于城市生活垃圾处理费用征收仍旧欠缺细化规定。依据我国固体废物污染管理防治办法明确，生活垃圾为人们生活以及服务过程中形成的废物等。我国人口众多，直接导致城市生活垃圾巨大，每年均超越亿吨标准，占到世界产生垃圾量的五分之一左右，并且呈现出每年持续增长的趋势。同时，回收可利用率却较低，成分也呈现出较大转变。具体体现为，有机物持续增长，可燃物总量上升，且可应用价值显著。目前，我国回收废品体系中，废纸回收总量在百分之三十以下，废弃金属回收则不足百分之四十五，而废塑料以及玻璃的回收应用百分比更低，仅为百分之二十左右。纵观世界发达富裕国家，其垃圾回收总量则高于百分之四十。例如，瑞士消费玻璃瓶总量有高达百分之九十的废物实现了回收应用。在我国由于欠缺对城市生活垃圾的集中管控，因此令收集工作仍旧置于混合管理状态，较多垃圾没有通过细化处理而是堆积至城外，形成了垃圾围城的不良状况。由居民角度来讲，则会由于分类生活垃圾的复杂性与费时性，而无法积极自觉地履行相关责任。

我国垃圾费用征收开始自上世纪九十年代，具体包括环卫工人挨家挨户上门收取费用以及与生活用水实现捆绑的征收等。前者方式，成本大费用高收缴率低，后者方式搭建公共收费平台，和燃气、水、电等进行捆绑收费。优势在于资源共享收缴率较高，效果显著。奖惩体制层面，由征收处理费用开始，较多企业、事业单位、私营企业按时交纳，而个别业主则拒绝履行义务，呈现出收缴费用没有全面到位的不良问题。不仅无法维护环卫员工权益，同时也对城市环境建设、优质卫生管理服务工作的开展形成了负面影响。由此不难看出，该现象同征收垃圾费用管理的奖惩体制密切相关，虽然管理办法明确相关奖惩管理条例，然而其清晰具体性不足，无法形成显著的实施效应。

二、完善城市垃圾处理费征收管理策略

1.创建垃圾分类处理标准

目前，我国有关垃圾处置的技术开发研究仍旧处于探索阶段，为此应首先由城市居民的管理教育入手，提升他们对处理城市垃圾重要性的科学认识，并完善法规制度制定。应令居民养成生活垃圾按不同类别分装的良好习惯。依据国家相关标准，同时吸取发达国家成功经验。应通过强制法律约束管理，令居民对垃圾进行有效的分类，进而实现资源节约以及环境保护的科学目标。

再者，地方管理机构应创建切实可行的垃圾分类管理与回收应用体系，引领居民积极投入到垃圾科学分类的事业之中，共同创建健康、文明、和谐、环保的城市环境。

2.实行以量交费征收管理

以量交费即依据垃圾的总体产量进行垃圾费征收，也就是说垃圾费同产生的垃圾总量比例固定。通过实践验证不难看出，该征收管理方式对垃圾减量效果明显。德国便曾经在五个不同区域通过不同征收方式的试点分析，进而营造了百分之十八至百分之三十的减量效果。芬兰通过收集垃圾容器进行垃圾的称重并进行相应的收费管理。容器装载芯片可对城市居民垃圾的总量进行记录，并利用计算机存档。依据我国国情特征，可位于一些经济发达区域实行试点管理，将居民产生的固体废物作为课税对象。针对各个类别、污染等级不同的固体废弃物应制定合理的费率标准，依据重量进行垃圾处理费用的征收管理。垃圾重量可借助相应容量垃圾袋以及容器进行称重计量。

3.研究开发垃圾高效应用回收技术，制定有效奖惩管理策略

为提升垃圾应用回收效率，应树立创新发展理念，积极研究应用热解方式、堆山造景环保技术以及填海处理手段。例如，在芬兰城市区域，较多独门住宅之前均配置了造型优美的专用绿化发酵设备，可将花园产生的植物垃圾放置其中，并可将剩余饭菜倒入其内，进而可有效地缩减垃圾总量，并可自制形成花园植物种植所需的肥料。针对我国城市垃圾之中含有易腐有机物质总量庞大的特征，可满足堆肥处理条件。因此，应大力开发研究合理的生物技术，积极利用综合处理应用方式，进行垃圾有机物质的循环开发应用。再者，应汲取国外成功经验，例如可在高温高压条件下将垃圾进行压缩成为填充料并制成复合板衬，还可加工废塑料为塑料生产的原料以及相关制品，进而为可持续的应用发展创造丰富便利的基础条件。纵观当前技术应用状况与经济发展特征，对符合填埋标准的城市生活垃圾，进行填埋过程中应重点考量尽可能地增大填埋场的应用时间并降低二次污染影响。

再者，应对垃圾分类效果优秀的区域、单位实施必要的奖励，激发民众热情。在保证收率的基础上，对应用创新技术实施垃圾科学处理的单位，可给予一定的税收优惠，提升节能降耗、保护环境的正面激励作用。

三、结语

总之，为提升城市生活垃圾处理水平，确保费用征收的合理性、高效性，我们只有针对我国国情特征、充分借鉴成功经验，制定科学有效的完善管理策略，方能真正实现科学有效的垃圾处理费征收管理，实现垃圾的有效分类，创设显著的生态效益。

参考文献：

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如何破解垃圾分类工作止步不前的尴尬境地？带着这一问题，记者前往日本__垃圾分类领域的典范邻国，看看同一袋垃圾在这个国家的不同旅程。

伊藤家的垃圾之旅

2015年11月19日早晨，日本爱知县丰田市伊藤家。

用完早餐后，伊藤把牛奶玻璃瓶、罐头鱼铁盒和三明治塑料包装这三件垃圾分别装进三个不同的垃圾回收袋，再放到家门口的垃圾回收箱里。这一天是丰田市的垃圾回收日，不一会儿，一辆垃圾回收车来门口收走了伊藤家的垃圾。

伊藤向记者说：“日本人都有垃圾分类的习惯，从小学四年级就开设专门的课程培养垃圾分类意识。像这种家庭垃圾，要扔到指定的回收点放置。”

据了解，日本地方政府根据自身情况制定相应的垃圾分类与回收方法。以丰田市为例，生活垃圾被分为以下类别：可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾、塑料容器和包装、瓶和罐、有PET（聚对苯二甲酸乙二醇酯）标识的塑料瓶、废纸类、有害垃圾和大型垃圾。

同时，针对不同的垃圾也分别有详细的投放方法的规定，如可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾、塑料容器和包装要装在45升以下透明或半透明的垃圾袋里；瓶和罐以及有PET标识的塑料瓶则要放到指定的网兜内；而大型垃圾则必须申请上门收集等。

伊藤家三袋垃圾的最终归宿是一家名为“丰田市环境监测中心垃圾发电厂”的非营利组织。在这里，伊藤家的三袋垃圾将会按类别进行焚烧处理。

丰田市环境监测中心垃圾发电厂由政府投资兴建，委托丰田市环境监测中心管理，每年利用垃圾发电向日本国家电网售电可获40亿日元的收入。发电厂的工作人员表示，发电厂每年的运转费用远不止40亿日元，属于亏损运营，但即便是这样，这家发电厂也已运行了40余年，每年亏损由日本政府补贴。

谈到这种亏损，工作人员笑着说：“其实，环境保护就是要付出昂贵的经济代价，就像中国有个词叫‘烧钱’一样。”

在这里焚烧的垃圾需经过两个阶段。第一阶段的焚烧会在1300摄氏度高温下进行，将一部分垃圾转化为蒸汽，经过烟气脱硫装置降低污染后直接排出，还有一部分在第一阶段未完全燃烧的垃圾，将会经过第二阶段1400摄氏度高温继续燃烧，对于仍未充分燃烧的5%左右的垃圾颗粒将通过蒸馏水形成结晶体，垃圾焚烧厂会将这些结晶体以适当价格卖给工业用混凝土等原材料制造商，工业原材料制造商再通过最高不超过10%的比例掺入混凝土的制作过程中，这在日本被视为工业原料制品的合理添加范围。

我们在做“无用功”？

回看国内，2000年，建设部城市建设司确定北上广等八个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”；2004年7月，《全国“绿色社区”创建指南（试行）》，在固体废物的处理和处置方面提出：“做好固体废物的分类投放和分类清运与处理处置。目前还不能进行分类清运与处理处置的地方，应该实行垃圾袋装，定时定点投放，并及时清运”；2010年4月，住建部又《生活垃圾处理技术指南》，在基本要求中指出，“应尽可能从源头避免和减少生活垃圾产生，对产生的生活垃圾应尽可能分类回收，实现源头减量。”

15年来，国内许多城区都开展了生活垃圾分类试点工作，但在缺乏可操作性指导和法律缺位的情况下，国内试点城市的垃圾分类工作并不顺利。

杭州就是2000年的首批试点城市之一，但后来却不了了之。2010年初，杭州再次启动试点，将垃圾分为有害垃圾、可回收垃圾、厨房垃圾和其他垃圾，分别对应红色、蓝色、绿色及黄色四种颜色垃圾桶，并免费提供可降解的厨余垃圾袋。目前，垃圾分类已经覆盖了杭州98%的生活小区，每年93万吨垃圾进入可回收渠道。

但在杭州大多数小区垃圾桶中的实际情况却不像数据上的“那么好看”――尽管垃圾桶上有明确标识，但很多不能降解的垃圾袋还是赫然放在厨余垃圾桶内；免费发放的可降解垃圾袋里，明显能看到卫生纸、塑料瓶等非厨余垃圾。为了破解难题，杭州部分小区在垃圾分类推行后开始了垃圾分类“实名制”，但遭到了不少居民的不理解和抵制。

最要命的是，即使分类和拣运这两个环节都做得很好，到头来还是没有供回收利用的地方。大部分垃圾只有两个去向：能烧的送到发电厂焚烧，不能烧的就运到垃圾填埋场。这就意味着，前期的居民和运输环节，不少都为无用功。

按照2011年国务院《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，到2015年，全国城市生活垃圾无害化处理率达80%以上，直辖市、省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理。50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。城市生活垃圾资源化利用比例达到30%，直辖市、省会城市和计划单列市达到50%。到2030年，全国城市生活垃圾基本实现无害化处理，全面实行生活垃圾分类收集、处置。

但这一目标的实现，还需要很大的努力空间。“仅仅有条例有规定是没用的，百姓只有热情也没用。现在最大的问题就是执行部门空白，就连我都不知道谁在执行，哪个部门在执行。”中华环保基金会主任李京华从2004年就开始从事垃圾处理方面的工作，十多年过去了'他最大的感受就是垃圾分类在国内推行得很艰难。“以北京为例，这项工作推行了十多年，但效果甚微，责任在谁也不好说。”他说。

此外，经费不足也是垃圾分类工作迟迟不能推行到位的原因之一。有业内人士算了笔账，以广州为例，如果持续3-4年，仅发放垃圾袋就需14亿元，以200人配1名指导员计算，广州市1800万人，每年需花费40亿元。这样的投入，即便对于发达城市来说，也是不可想象的。

惩罚制度必不可少

记者向伊藤提出了一个假设，如果早晨那三样垃圾包装未经过分类就直接扔进垃圾桶会怎样呢？

伊藤说，如果垃圾没有分类的话，就不会被装车拉走，一直堆积在家门口的垃圾箱里，同时还会被举报、罚款，甚至触犯法律。

谈到法律，日本制定并实施了严格的法律对垃圾分类处理进行规范，如《废弃物处理法》《关于包装容器分类回收与促进再商品化的法律》《家电回收法》《食品回收法》等与垃圾减量相关的法律。其中，《废弃物处理法》第25条14款规定：胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元（约合83万元人民币）；如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元（约合2500万元人民币）。日本法律还要求公民如发现胡乱丢弃废弃物者须立即举报。

不仅垃圾分类有相应的规定，垃圾收集日和具体投放时间也受到严格的限制，如果错过了规定日期的指定时间，就只能存放垃圾到下个收集日再进行投放。

日本的街道上几乎不设垃圾桶，一般只在便利店门口和自动贩卖机旁边设置公共垃圾桶或者大型活动的时候会有临时的垃圾桶。日本居民要按照规定的日期和时间段在规定的场所扔垃圾，由当地地方政府负责回收。

日本有的行政区会在年底给每一家住户送上第二年的垃圾投放“年历”，上面的日期会用不同颜色来标注，提醒居民哪一天可以扔哪类垃圾。即使没有“年历”，居民也可以通过市报、政府官方网站等方式了解到垃圾收集日的具体信息。

伊藤说，他们家就有地方政府分发的垃圾回收日历，上面清楚表明每周回收哪一类的垃圾。

国家NGO进退两难

在这些年中，有不少公益机构因垃圾分类试点而设立，他们曾深入_线社区，进行垃圾分类的推广工作，但至今还在坚持的却屈指可数。

在上海浦东新区潍坊街道，有一家名为“地球家园环保服务中心”在成立时曾是多方关注的焦点，主要从事向居民回收废塑料、废玻璃、废纸、废金属等四大类生活垃圾的废弃物，工作人员统一着装上门向居民发“家园卡”、回收废弃物，并指导居民如何对垃圾进行分类。居民交出的废弃物全部变成家园卡上的积分，居民凭积分可以到专设的超市里换购饮料等日常用品。

但是在开办仅半年多后，这家服务中心便大门紧锁。从社区垃圾分类一线退出的公益组织，这并非是个案。从事环保公益领域多年的业内人士告诉记者，早在7年前，公益组织间陆续兴起了一股推广垃圾分类的热潮，经过了2010年世博会的契机，更有大批公益组织拥入社区，开始为居民进行垃圾分类的指导和服务。

“当时做得比较好的有热爱家园、福田环保，屋里厢也有项目，青草部落、自然之友也会定期开展活动。“然而，如今再回过头来看，几年过去，依旧在坚持的机构却已经屈指可数了。”只有热爱家园和福田环保还算比较坚挺，很多组织都不做了'有的即使还在坚持，也退回了前期宣传为主的形式，活动的频率还不到盛行时的1/3。”

一位不愿透露姓名的环保组织负责人指出，不愿再从事垃圾分类进社区的一线项目，很大一部分原因是得不到关注和重视，得不到肯定和鼓励，也挫伤了员工开展项目的积极性。

与此同时，在政府购买公益组织服务的公益招投标中，这些做垃圾分类一线项目的组织坦言，自己的项目并不是街道社区最急需的，自然而然不会成为街道优先采购的项目。

另一个重要的问题就是缺经费，这是很多公益组织共有的困境，对于做进社区开展垃圾分类一线项目的公益组织来说，在缺钱和缺成功典型案例之间更是陷入了一个死循环。“如果没有足够的项目经费，就很难取得成功的案例。但没有成功的试点经验，就不会有人愿意投钱给你。”

为了逃出这样的死循环，不少组织只能无奈地选择自己倒贴经费，历经千辛万苦好不容易培养出了一点典型试点案例，得到的经费支持却依旧只能用“可冷”来形容。难以承担的人力成本，带来的是人员的高流动性，以至于直接影响到项目的可持续性。经过了几年的摸爬滚打，一再地受阻让很多人都退出了一线的垃圾分类落实工作。

对此，致力于利用互联网技术来解决社区垃圾分类问题的“MEI家园”创始人王雁茂指出，一是垃圾分类是一个体系化的产业链，任何一个链接没有处理好，垃圾分类都会失败；其次，垃圾分类运营成本高，造成了垃圾分类的效果不可持续。

在北京，近几年全市的垃圾年产生量一再上升，到2014年底，已突破历史达到773.84万吨。中华环保基金会主任李京华说，这是多种原因造成的。第一就是城市化进程的加快。二是很多后端垃圾处理设施没有建立起来。“先进行垃圾分类，但是没有后续的分类处理，就没有意义了'还会挫伤群众的积极性。”他说。