城乡养老保险缴费方式范文

导语：如何才能写好一篇城乡养老保险缴费方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、我国城乡养老保险制度存在的现实问题

我国城乡养老保险减轻了社会的养老压力，分散了家庭的养老风险，为我国进一步发展进而实现伟大复兴提供了坚实基础，具有重要意义。但在具体实践过程当中，依然存在诸多现实问题亟待解决。

（一）城乡养老保险制度衔接问题

城乡养老保险制度的充分、有效衔接有利于建立公平、高效、可持续的社会保障体系，促进以城带乡，以工促农，城乡一体的新型工农城乡关系发展，对于推进我国新型城镇化建设具有重大意义。[1]但在现阶段，制度衔接方面仍存在着诸多问题。如农民工养老保险异地转移困难，各地区、城乡之间养老保险金给付标准不一，等等。其主要是原因：首先，我国的户籍分管制度在客观上为制度衔接设立了障碍。城乡户籍分管制度所针对的对象不同，各自间的联系不密切，信息没有充分对接，使养老保险在异地、城乡间转移受限。其次，我国城乡经济发展失衡，而城乡养老保险制度的建立以经济为基础，这就使城乡间养老保险制度发展存在很大差距。经济发展较好的城市，其保险制度相应完善，而居民的缴费能力更强；经济发展较为落后的乡镇，保险制度相对不完善，缴费能力及居民参保率较低。随着这种差距的不断扩大，城乡、不同地区之间难以确定统一的给付标准，导致制度衔接存在很大障碍。再次，由于我国农村养老基金归县级政府统筹，同时大多数地区，市、县财政分开管理，县级财政面对农村日益老龄化的庞大人口数量举步维艰，这个因素亦严重制约了劳动人口的跨地区就业和制度对接。

（二）参保缴费档次偏低问题

城乡养老保险在实践过程中，各地区依据实际情况设定其不同的缴费档次，以实现多缴多得的激励效果。但是由现实情况看，多数城乡居民的缴费档次偏低，无法真正有效发挥风险分散作用。[2]归其原因，首先是养老保险缴费激励机制吸引力不足，无法满足参保人的真实需求。现行的养老保险缴费机制缺少必要的弹性，参保人选择低档次的缴费方式可以实现个人缴费与财政补贴间的最大化配比，使得缴费机制难以发挥应有的引导作用。同时，目前的城乡居民社会养老保险的保障水平较低，难以满足参保人未来的生活需要。其次是部分居民，尤其是年轻人参保意识不高，认为养老问题不是现阶段的主要矛盾，加之流动资金有限，养老金投资回报期较长，使其参保热情不高。

（三）养老保险基金监管增值问题

城乡养老保险制度充分发挥其保障作用依赖于养老保险基金的科学监管和保值增值。首先，依照现行政策，养老保险基金由财政专户进行封闭式管理，养老保障行政部门负责政策的制定、基金的征收及监管，其监管模式缺乏科学性和安全性，致使基金的挪用、侵占问题频发，进一步加重社会养老保险基金的统筹压力。同时，此类事件易使居民质疑养老保险基金的安全性，使参保率及缴费额难以提升。其次，我国养老保险基金增值主要依靠稳定性较强的定期存款和国债，这种增值方式承受巨大的市场风险。在我国当前情况下，消费指数不断攀升，通货膨胀压力增强，在较大程度上会造成养老保险基金的隐形缩水，从而出现收支失衡，资金不足的风险。

二、完善城乡养老保险制度的建议和措施

（一）实现城乡养老保险制度充分衔接

实现城乡养老保险制度充分有效衔接，首先，要加快户籍制度在内相关制度的改革与完善，为城乡养老保险制度衔接扫清制度障碍，实现劳动人口养老保险金在城乡间无障碍转移。其次，大力发展乡村经济。城乡养老保险制度衔接过程中，需要努力提高乡村经济水平，增加乡村居民收入，从而缩小城乡差距，减小养老金的转入与转出阻力。这就需要地方政府进一步给予乡村优惠政策，引导乡村居民不断解放思想，促进乡村经济发展，为制度衔接提供坚定的经济基础。再次，改革现有的养老保险基金管理模式，统筹全国养老保险基金，对其进行统一管理，使其在更大范围内实现资源的有效配置，同时亦可减小地区财政风险。全国一盘棋的统一管理方式需要引入“互联网+思维”，加强养老保险制度的信息化建设，建立并完善全国范围内的养老保险信息库，为制度衔接提供信息基础。同时，在此基础上，可以推出养老保险信息卡，使参保人员随时了解养老金缴费、领取等情况。

（二）实现城乡养老保险制度有效激励

实现城乡养老保险制度的有效激励，提高参保率和缴费档次应关注参保人员收入情况及养老金能否满足基本养老需求。首先，要充分结合地区现实，根据居民人均收入水平科学设定缴费档次，同时给予参保人员自由选择权利。缴费档次与参保人员缴费能力应匹配，激发居民的参保热情，促进养老保险制度可持续发展。应加强政府财政的补贴力度，设定科学的补贴档次，加大多缴多得的政策宣传力度，引导居民参保意识的转变，积极鼓励参保人员在经济容许情况下选取较高缴费档次，确保缴费档次与补贴力度的正相关关系，激发参保人提高缴费档次的积极性。其次，政府应加大养老保险制度的宣传力度，充分利用现代化宣传手段，使广大居民深入了解养老保险制度的情况。政府应及时为居民答疑解惑，使其更加全面地了解参保所带来的利益，最终使为民工程最大限度地为人民服务。

（三）实现城乡养老保险基金保值增值

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按照最新的文件规定，从2015年1月1日起，城乡居民养老保险能不能一次性缴费15年取决于参保人的年龄。具体规定如下：

1.年龄不到45周岁的人员，不能一次性趸缴15年费用，只能逐年按规定费用缴纳。

2.年龄超过45周岁（含45周岁）的人员，可以选择逐年缴纳；或者在2015年至2017年三年内（但不得超过60周岁）选择一次性趸缴15年。对于趸缴15年的参保人，政府缴费补贴按照一档（即60元）的标准逐年给予，并在参保人年满60周岁时，一次性补足所差年限的缴费补贴。

3.对于2014年12月31日前已一次性趸缴15年的参保人，自2015年1月1日起逐年给予政府缴费补贴。2013年1月1日至2014年12月31日期间趸缴的，按补贴一档即60元标准给予；2012年12月31日前趸缴的，按照就近向上确定的“缴费档次”对应补贴标准给予。

二、那么，对残疾人参保有哪些优惠条件？

对于持有中华人民共和国残疾人证、符合城乡居民养老保险参保条件的自愿参保残疾人，按照个人缴费900元标准，政府为其代缴全部或部分养老保险费，且代缴年限不超过15年。具体规定如下：

1.享受城乡最低生活保障待遇的重度残疾人，为其代缴全部养老保险费。

2.未享受最低生活保障待遇的重度残疾人和享受最低生活保障待遇的非重度残疾人，为其代缴50%养老保险费。3.符合代缴条件的自愿参保残疾人应逐年向户籍所在地的区县残联提出代缴申请并按规定办理相关手续，否则将不予代缴，需参保人全额缴纳相关年度保险费用。

三、怎么才能办理缴费手续？

1.符合参保条件的个人应持本人《户口簿》、《居民身份证》原件及其复印件（两份）到户籍所在地的行政村或社区劳动保障工作站提出参保申请，填写《天津市城乡居民养老保险申报核定表》后，由户籍所在地的街乡镇劳动保障服务中心办理参保登记手续并打印《社会保险缴费通知单》。

2.符合代缴条件的自愿参保残疾人，应先持本人《户口簿》、《居民身份证》、《残疾人证》、《最低生活保障金领取证》原件及复印件（一份），向户籍所在地区县残联提出代缴申请，再办理缴费手续。

3.参保人凭打印的《社会保险缴费通知单》在当月20日之前到指定银行缴费。指定银行包括建设银行、中国银行、工商银行、光大银行、天津农商银行、天津银行、滨海农商银行、交通银行、中信银行、招商银行、兴业银行、渤海银行、民生银行、浦东发展银行等。特别提示：

1）.一般参保人的年度缴费截止日期为12月20日。

2）.符合代缴条件的自愿参保残疾人的年度缴费及代缴的截止日期为11月20日。

四、如何才能享受城乡居民养老保险待遇？

参保人同时满足以下条件可以按月领取城乡居民养老保险待遇：

1.参保人具有天津市户籍；

2.参保人年满60周岁；

3.累计缴费年限满15年；

4.未领取国家和天津市规定的基本养老保障待遇。待遇享受时间为从符合待遇领取条件的次月起开始，按月发放，支付终身。

五、如何办理申领待遇手续？

符合上述第六条的领取待遇条件的参保人，在年满60周岁当月，按如下流程办理待遇申领手续：

1.参保人持本人《户口簿》、《居民身份证》原件及复印件（2份）等材料，到户籍所在地的行政村或社区劳动保障工作站提出领取待遇申请后，报街乡镇劳服中心。村（居）民委员会应在参保人达到领取养老保险待遇年龄时，对参保人领取资格进行不少于10天的公示。

2.街乡镇劳服中心应审核参保人员的年龄、缴费等情况，并将符合待遇领取条件人员的相关材料上报区县社会保险行政部门审核养老金标准。

3.街乡镇劳服中心将相关材料报社保分中心进行复核，社保中心对参保人员的养老待遇进行社会化发放。

六、城乡居民养老保险与城镇职工养老保险怎样衔接？

参保人若有城乡居民养老保险和城镇职工养老保险两种保险，则需要在达到城镇职工养老保险的退休年龄时（男满60周岁，女满50周岁，女干部满55周岁），做出衔接选择，从而保证能够正常享受一种养老保险待遇。

1.若选择城镇职工养老保险待遇（缴费不满15年，可延长缴费），则城乡居民养老保险有如下两种方式可供选择：

（1）参保人提出书面申请并确认终止城乡居民养老保险关系后，一次性将除政府补贴外的个人账户储存额退还本人。

（2）将城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入至城镇职工养老保险个人账户，从而增加城镇职工养老保险的退休金待遇。但同一年度内的重复缴费时段需要将该时段城乡居民养老保险的个人缴费和集体补助退回本人。

2.若选择城乡居民养老保险待遇，则城镇职工养老保险也有如下两种方式可供选择：

（1）参保人在满足城乡居民养老保险待遇申领年龄时（男女均年满60周岁），提出书面申请并确认终止城镇职工养老保险关系后，一次性将城镇职工养老保险的个人账户储存额支付给本人。

（2）将城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入至城乡居民养老保险个人账户，从而增加城乡居民养老保险待遇。同时参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限。但同一年度内重复缴费时段需要将该时段城乡居民养老保险的个人缴费和集体补助退回本人，且重复缴费年限不能重复累计计算。

七、参保人出国或死亡，城乡居民养老保险怎么处理呢？

1.参保人遇到如下情况时，可按规定终止并解除城乡居民养老保险关系：

（1）参保人未享受城乡居民养老保险待遇死亡的，其个人账户储存额依法继承。

（2）参保人出国（境）定居且取得外国国籍（或境外永久居留权）的，个人账户储存额返还本人。

（3）领取城乡居民养老保险待遇人员死亡的，从死亡次月起停止支付养老金，个人账户储存余额依法继承。

2.对应上述情况，需准备如下材料办理相关继承和清算手续：

（1）死亡:其家属在2个月内向行政村或社区劳动保障工作站申报，医院出具并由公安机关确认的参保人员死亡证明，或公安机关出具的户籍注销证明；司法部门出具的宣告死亡证明。

（2）未领取养老保险待遇参保人死亡:其家属除提供1项所述资料外，还需提供指定受益人或法定继承人的户口簿、居民身份证原件和复印件，能够确定其继承权的法律文书、公证文书或公安机关及乡镇（街道）、村（居）委会等部门出具的有关证明材料等。

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一、统筹城乡居民基本养老保险中存在的问题

1.统筹层次低，各级财政投入不足。首先，省、直辖市的养老保险基金的统筹模式主要是“个人缴费”、“政府补贴”和“集体补助”。对于各基层县（市、区）而言，个人缴费基金储存于财政专户之上，这就使得这部分基金难以实现统筹使用，也无法有效实现保值增值。而“政府补贴”和“集体补助”两部分支付方式，一方面加重了政府的财政压力;另一方面也让政府面临巨大的风险，对城乡居民基本养老保险的长久化推进极为不利。其次，政府补贴主要源于三级政府（中央、省、市（县））的基金投入，但在省、市（县）级方面，财政出资相对较少，且对于县级政府的补贴采用“依据指标划拨”的方法。对于一些贫困县市，政府补贴的压力较大。财政吃紧，出现“寅吃卯粮”的问题。指标划拨”的方法。对于一些贫困县市，政府补贴的压力较大。财政吃紧，出现“寅吃卯粮”的问题。

2.养老保险制度衔接问题突出，制度激励作用欠缺。首先，在制度衔接的过程中，缺乏对实际情况的综合考虑。如：一些被征地的农民，其不仅享受了“新农保”的基础养老金，而且也享受了被征地农民养老保险。其次，在城乡居民基本养老保险制度的衔接中，一些试点地区逐步形成了具有地方性的制度模式，若与现行城乡居民养老保险相衔接，势必存在衔接的苦难。再次，制度的激励作用欠缺，并具体表现为：一是对于多缴费参保人的激励比较欠缺，尚未实行“多缴多补”的有效激励机制;二是对于缴费年限长的参保人员，制度激励作用不明显，各省市也尚未出台相应的政策，对缴费年限长的参保人员给予更多补贴。

3.居民参保意识淡薄，制约统筹工作的稳步推进。从实际来看，我国城乡居民养老保险统筹发展仍存在较大阻力，这一方面就来源于城乡居民参保意识相对比较淡薄。首先，在传统养老方式的影响之下，城乡居民养老保险制度缺乏一定的群众基础，部分城乡居民对其不够重视;其次，一些城乡居民认为缴费时间长，且收益比较小，这就在很大程度上弱化居民参保的积极主动性。因此，社会诸多因素和观念的影响之下，我国积极推进城乡居民基本养老保险统筹发展仍是一个过程，需要进一步建立广泛的群众基础，提高城乡居民参保的意识。

二、强化统筹城乡居民基本养老保险的策略

1.进一步明确财政补贴产权，维护好城乡居民的合法权益。当前，城乡居民基本养老保险模式中的个人缴费难以统筹使用，存入于个人账户之中。但对于政府补贴部分，是不能继承的。这就要求，对这部分不能继承的基金的归属权进一步明确，并通过审理专门的账户，并建立“分类补贴”的方法，对其进行有效管理和再分配。如，依据参保人员的缴费年限，对其相关的养老保险福利进行延伸。诸如参保者在养老金的领取之前出现死亡，那么可以依据投保者的缴费年限所在的分类补贴标准进行补贴，确保城乡居民的合法权益。

2.逐步完善财政支持机制，做到财政投入充沛。当前，城乡居民基本养老保险统筹面临各级财政投入不足的问题。因此，逐步完善财政支持机制，做到财政投入充沛，实统筹发展的重点。地方经济发展存在较大差异性，一方面要确保城乡居民保险基金做到“专项利用”;另一方面要 结合各地方的实际情况，在承受能力范围之内，遵循“弹性原则”，强化政府的财政支撑。

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郭婷婷（1992.4-）女，汉族，浙江绍兴，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。

罗科（1992.5-）男，汉族，浙江省宁波市，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。

摘要：宁波市2009年已经突破了户籍制度，在宏观上已经为实现城乡居民养老保险一体化扫清了障碍。城镇居民和农村居民养老保险宏观上已经实现了制度的统一，然而，这样的统一在微观上仍然存在许多的问题，城镇居民和农村居民养老保险一体化仍有待完善。本文主要分析了宁波市养老保险制度存在的问题，问题产生的原因，解决方案以及养老保险体系前景发展探讨。

关键词：城镇居民养老保险；农村居民养老保险；城镇职工养老保险；一体化

我国在改革开放后，特别是在80年代末期，城乡一体化的观念不断深化，越来越多的人意识到城乡一体化的重要。“所谓社会养老保险一体化，就是不分企业的经济性质和职工身份，所有生产经营的企业（包括个体工商户）和劳动者，筹集养老保险金的标准一个样，劳动者的退休条件和享受退休费待遇的标准一个样。”①我国劳动者大致可以划分为三大群体：一是居住在农村事农业劳动的农民；二是居住在城镇从事工商业活动的市民；三是流动于城乡之间亦工亦农的进城务工人员。而笔者认为，无论如何探索如何解决这三大群体的养老问题，其最终的目标或者说最终的知指导思想都是实现一体化。

一、宁波市城乡一体化养老保险制度的现状及存在问题

（一）宁波市城乡一体化养老保险制度的现状

对于宁波来说，在2009年之前，养老保险制度仍然是由三部分组成，即城镇居民养老保险、农村居民养老保险、城镇职工养老保险。三部分各自在缴费待遇等各方面都有不同的规定。而根据宁波市2009年下发的《关于印发宁波市城乡居民社会养老保险实施办法的通知》，以及相应的配套制度政策等，从2010年1月开始，宁波市合并了城镇居民养老保险和农村居民养老保险，实现了城乡一体化的养老保险制度，即城乡居民养老保险，但是这样的一体化是不完全成熟的，从微观的细微的角度去分析，可以发现这样的城乡居民养老保险制度存在一定的不足。与此同时，宁波市现在的养老保险制度由两个不同的体系组成：城乡居民养疗保险体系，城镇职工养老保险。因此，宁波市的现状为城乡居民之间实现宏观的一致，微观上存在诸多问题，两个体系之间尚未实现统一，一体化仍然不成熟。

（二）宁波市城乡一体化养老保险制度存在的问题

宁波市现存养老保险制度的问题分为两个方面，第一，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题；第二，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一所面临的障碍。笔者将从这两个方面分别论述。

首先，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题：

1.城乡居民养老保险覆盖率不高，人们参保积极性有待加强

据统计，至2012年底，全市参加城乡居民社会养老保险人数为1155万名，新增参保人数101万人，完成市政府考核指标的1924%。宁波市16周岁以上应参保户籍人口养老保险（障）参保率达到834%，较上年提高了44个百分点。②养老保险覆盖率仅为834%，虽然每年都有不同程度的提高，但是这样的覆盖率仍然不是很高，全国最高的地区北京达到了9718%，无论是与我们的政策目标还是与发达地区相比较，都有差距

2.政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴没有起到应有的作用

政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴，目的在于提高居民的参保积极性，减轻部分居民的缴费负担，具体的缴费与补贴情况如下：辖各区缴费标准为每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八档，各县（市）可根据当地实际确定缴费标准。参保人员按上述标准缴费后，政府给予缴费补贴。而2012年之前的补贴标准是两档，2012年有所调整：“2012年1月1日起，市辖各区按年缴费的政府缴费补贴标准具体调整为：缴费标准在100元和300元的，每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的，每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的，每人每年补贴300元；重度残疾人和低保人员按每人每年300元标准补助。”③

虽然补贴档次由原先的两档改为现在的三档，但是仍然没有很好地起到它应有的作用，政府补助差异性不明显，不能明显地体现出“多缴多得”，这也会影响人们的参保积极性，以及人们的参保档次选择。宁波市城乡养老保险参保档次主要以低档次为主，大部分农民都会选择100元这一档，如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。笔者认为政府补贴层次不明显，没有体现出很大的优惠性质，农民会觉得如果选择高档次会不划算，是居民选择低层次缴费的原因之一。而这样的覆盖率仅仅具有表面的成绩效应，而体现不出真正的实际效果，因为选择低档次的缴费，意味着只能享受低档次的待遇，所以这样的养老保险不能很好地解决人们尤其是农民的养老问题。

除此之外，养老保险缴费政府补助还存在另一个问题，就是政府补贴单纯地按照“多缴多补”的原则，这样有可能会增加更多的不平等。因为低收入的参保者受到自身经济水平的限制，只能选择低档次的养老保险缴费标准，获得较低的政府补贴，享受低水平的养老金待遇；相反，高收入者可以通过选择高档次的缴费标准以获得较高的养老金待遇，却能获得更高的政府补贴，这样就会加剧低收入和高收入者之间的不平等。

3.养老保险待遇有待提高

城乡居民社会养老保险的月养老金待遇有两种类型：第一种是参保人员在年满60周岁以前按规定参保缴费，其按月享受的月养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金等三部分组成，如市属各区被征地人员养老保障待遇水平分别提高到500元/月、550元/月和600元/月，60周岁以上被征地人员如叠加享受城乡居保基础养老金的，每月可领取待遇达到740元/月、690元月和640元/月。④第二种是城乡居民社会养老保险办法实施时已年满60周岁本市户籍城乡居民，不用缴费，经核准后可按月领取基础养老金，即140元/月这两类待遇都支付终身。基本养老金仅140元，已缴纳保险费的也仅有500-700左右的养老金待遇，虽然相对于全国或者浙江省，这数字已算较高，但是这根本解决不了居民的养老问题。

其次，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的障碍，这些障碍主要表现为制度构建上的差异。

1.强制性不同

城镇职工养老保险制度有强制性的规定，是政府对企业的强制性要求。城乡居民养老保险制度则没有强制性的规定，是否参加保险，完全取决于居民自己的意愿，政府在其中所能起到的作用，只有引导与鼓励。

2.筹资机制不同

在资金来源方面，城镇职工基本养老保险主要由用人单位和职工个人共同缴费。而城乡居民养老保险由三方缴费，分别是居民个人缴费，政府的缴费补贴，以及集体补助。最大的不同就是第三方筹资结构，不仅仅局限于集体经济，国家还鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

在筹资模式方面，城镇职工基本养老保险用人单位的缴费部份纳入社会保险统筹基金，不记入个人养老保险账户，因此，如果参保人以灵活就业方式缴费的，其中60%的个人缴费要纳入社会统筹基金，只有40%记入本人的养老保险个人账户。而城乡居民养老保险没有进行统筹，不论是个人缴费、政府补贴、集体补助、还是他人资助全部记入本人的养老保险个人账户。

3.缴费标准不同

城镇职工养老保险缴费没有不同档次的选择，都适用统一的缴费标准，如宁波市全市基本养老保险用人单位的缴费比例统一由12%调整为14%（2013年5月开始），职工个人的缴费比例不变，仍为8%。而城乡居民养老保险有档次的区别，具有一定的弹性，居民可以根据自己的需求选择不同的档次，由此产生的问题是，两种制度下领取的养老金待遇也不同。

二、宁波市城乡居民养老保险制度的完善

（一）提高养老保险覆盖率

笔者认为，未能够实现全面覆盖，主要问题在于农村地区，而导致人们参保积极性不高的原因是多方面的。若单从农民的角度分析，“养儿防老”的观念在人们的心中仍挥之不去，自认为有子女的赡养，无需再额外地交保险金，参加养老保险。在我们所做的调查中发现，在农村户口的被调查者中，将近30%都选择依靠子女的赡养，而非依靠养老保险。其次，一部分农民认为养老保险的待遇较低，完全不能满足老人的养老需求，或者说根本就不会在乎这点养老金，所以缴纳保险费显得没有必要。除此之外，人们对政策不信任。由于长期受自身价值观的影响，人们往往注重的是眼前的利益，而对于将来，十几年甚至是几十年之后的收益显得并不关心或者没有信心。例如现在交保险金需交足15年，15年对于人们来说这是一个很长的时间，15年之后的货币是否会贬值从而满足不了生活需求，政策是否会调整从而拿不到养老金，更或者没有交足15年就发生意外或者死亡等，而15年内所缴纳的金额并不是一笔小数目，首先支付这笔钱可能有困难，其次投资越大，风险就越大，面对这么多的不确定因素，参加养老保险就涉入了更多的考虑，这些原因都限制了人们的参保积极性。

提高覆盖率，可想而知无法依靠人们的自觉，只能依靠政府的努力。首先从形式上，政府可以加强宣传，采取多种有效措施，向广大居民积极宣传城乡居民养老保险的实惠与好处。其次从内容上，首先建议政府应加大财政投入，增加对农民缴费补贴，激发农民参保热情。再次，笔者建议加强立法。虽然社会保险法已出台实施，但是关于社会养老保险，只有地方政策性规定或章程，没有统一的立法，缺乏了同一性和强制性，这必定会影响养老保险制度的建设，因此完善立法，提高执法者的素质水平将是该制度建设过程中的必然选择。

（二）调整养老保险费的政府补贴

对于政府这样的补贴方式，应当做一些调整：首先正如上文所述，加大政府投入，全面提高缴费补贴，调动积极性。其次，补贴的档次不仅仅只是三档，可以考虑与养老保险金缴纳档次一样，即8档，每一档都有相对应的补贴额，从100到2000每一档的补贴额都不同。补贴额应当根据每一档缴费的情况，按比率补贴，且从低到高，这个比率不断减小，这样的补贴形式才会体现出相对公平合理，也更有助于完善养老参保结构层次。此外，笔者认为，政府的缴费补贴还应当有地域的差异，不仅仅体现在城市和农村，也包括不同经济水平的地区。根据这些因素，权衡整个宁波市，做系统的比较，据此制定合理恰当的补贴额，而单纯的“一刀切”处理模式显然是有待商榷的。

（三）改善养老待遇

改善养老待遇，政府所能做的，就是尽量地提高养老待遇，或者尽力让居民选择高档次或者适合自己档次的养老保险。加大政府的养老金投入是必然的，并且，笔者认为，政府的补贴形式不应仅仅局限在保险金缴纳层面，在待遇层面，养老金发放过程中，也应当给予适当的补贴，这种补贴不仅仅表现在加大养老金的数额，此举与增加养老金无异，更重要的是，可以从其他方面给予补贴，或者以其他的待遇形式代替一部分的养老金。例如从实物上，粮食等生活资料给予补助，此种生活资料，通过政府统一购买，相信会有一定程度的优惠，如此即可以提高居民的养老待遇，也可以在一定程度上缓解政府的压力；或者通过发放代购券的方式。

然而，政府的财政承受能力是有限的，不能无止境的加大财政投入，并且，按照现在的养老金运营模式，预计到2021年将出现收不抵支的情况，赤字现象严重。“空账运行”似乎成为了一个共同的问题，不仅仅在宁波，在全国范围内都会出现这样的问题，而面对这一问题，有两种措施，即提高养老保险金额的缴费比例和延长职工退休年龄。尤其是延长退休年龄，已成为了一个必然的趋势。现阶段男性法定退休年龄为60周岁，女性55周岁。根据有关负责人的介绍以及根据实际综合考虑，就宁波市而言，延长退休年龄应当从女性工作者着手，因为女性退休年龄为55周岁，比男性早5年，而宁波市男性的平均寿命在77岁左右，女性则为80岁左右，女性比男性要长3-4岁，女性有更长的寿命，但是工作时间却比男性短，这有失公平，但是延长的时间不宜太长，一般在2-3年为宜。

上述两种措施，在一定程度上能缓解政府压力，可以促进养老保险制度的运行，但是都反映了一定的消极性，在一定程度上损害了居民的利益，因此，政府可以再寻求其他更积极的措施，例如拓宽养老金投资渠道，完善养老金管理模式，通过养老金的升值，从而提高居民的养老待遇。

三、促进城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的构想

城镇职工养老保险体系同样存在其自身的缺陷，本文不作具体阐述，但是，该体系至今仍未很好地解决其自身的一个矛盾，即城镇农民工的养老保险问题，而矛盾主要是两体系在制度上的衔接，农民工返乡之后养老待遇应选择哪一标准。而笔者认为，与其找不到合适的衔接方式，不如将两个体系统一，当然就目前的情形来说，实现统一的条件还不成熟，只能做出大致的目标构建，即从城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度两个层次分别做出调整改革，使两者在制度构建上接近，为统一做出铺垫。至于各种阻碍因素，笔者提出如下建议：

（一）提高城乡居民养老保险制度的养老待遇

关于该问题，在上文中已作出详细阐述，在此不再赘述。而至于提高养老保险待遇的目的，一则为了百姓的生活，二则为了能和城镇职工养老保险制度的待遇相接近，从而为两者在待遇方面的统一提供可能性。

（二）增加城镇职工养老保险制度的养老保险缴费档次

城乡居民养老保险制度在养老保险缴费方面有8个档次的标准，但是城镇职工养老保险制度并没有档次的选择，因此，为实现两者的统一，必须在城镇职工养老保险缴费方面做出改革。从另一个角度分析，增加缴费档次，不仅仅只是为了与城乡居民养老保险制度相协调而做出的机械调整，它有其自身的现实必要性，对于该制度来说，对于企业来说都是有利的。

首先，为了使两种制度在缴费上相互接近，增加城镇职工养老保险制度的缴费档次是必要的的。缴费的档次不需要像城乡居民养老保险制度那样有8个档次，但是可以将其设为高、中、低3档，供企业选择。具体的选择档次方面，可以根据列入企业的章程，或者企业与职工协商，或者直接由政府做出具体的政策，例如，在经济发展顺利或者企业经营状况良好的时候选择高档次的缴费；而在面临诸如金融危机或者企业经营状况不好的时候选择低档次的缴费。但是这需要政府恒定标准，且标准需合理可行。而具体的缴费，依然由企业和职工共同完成，企业缴费仍然计入社会统筹账户，职工缴费仍然计入个人账户。

（三）促进城乡居民养老保险参保的强制性改革

城乡居民对于是否参保，有自主选择权，目前并没有强制性的规定，这与城镇职工养老保险制度不同。而笔者认为，强制与否并不能成为两种制度实现统一的绝对障碍，因为即使没有强制实施，目前仍有绝大部分的居民选择参保，并且每年参保的人数都在增加。如果一定要实现强制，则课先进行强制与引导相结合，引导为主强制为辅，逐渐改为强制，与城镇职工养老保险制度相协调。从而为两者在强制性上的统一奠定基础。

综上所诉，宁波市的一体化养老保险制度在宏观上已经实现，但是一体化仍然不够完善，而面对的如今的情况，首先应努力通过一系列措施完善各个体系，着实解决好自身的问题。其次，通过协调，改进，争取早日实现两种制度之间的统一，如今统一尚缺乏必要的条件和现实可能性，因此，必须努力调整，缓解各类矛盾。真正的一体化，应是无论职业，年龄，性别等的差异，统一适用同一养老保险体系，这才符合人民群众的根本利益。（作者单位：宁波大学）

参考文献：

[1]叶响裙.中国社会养老保障：困境与抉择[M].北京：社会科学文献出版社，2004-11.

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（一）“长缴多得”补贴方式及年收益情况

1.城乡居民养老保险“长缴多得”的补贴方式

“长缴多得”的补贴方式主要是按固定金额增加补贴，现行长缴多得激励措施是缴费满十五年以上每多缴费一年基础养老金补贴2元/月。

2.计算“长缴多得”的年收益

多缴多得的计算公式为：2×（n―15），其中n为15年以上缴费年限。可以将年限分为1―5年、6―10年、11―15年、16―20年、21―25年、26―29年几种阶段。其中每多缴一年的收益额为2元/月。

（二）调研结果情况介绍

此次调研，主要对柏果镇、马依镇、大山镇、东河社区、亦资社区等五个乡镇（社区）进行入户调查，调研对象以16―45周岁的青年人员为主，样本量为100户家庭，五个乡镇（社区）各在16―45周岁青年家庭中随机抽取20户，通过问卷调查及一对一访谈相结合的方式对居民人员基本信息及“长缴多得”激励机制推行情况等内容进行调查。调研基本情况如下：家庭月收入支出情况，家庭月收入大于家庭月支出的占比为52%、家庭月收入约等于家庭月支出的占比为40%、家庭月收入小于家庭月支出占比为8%；养老保险缴费档次，低缴费档次100―400元的占比为88%、中缴费档次500―900元的占比2%、高缴费档次100―2000元的占比为10%；关于对“长缴多得”政策的了解情况，不了解的人数占比为72%、

基本了解的占18%、非常了解占10%；对城乡居民养老保险制度的满意度，非常满意的占18%、不满意的占4%；同时，有63%的人认为应该加强政策宣传、简化领取流程、提高工作人员的办事效率及专业水平、增加基础养老金、提高政府补贴。

二、目前存在的主要问题及原因分析

（一）宣传力度不够，宣传方式单一

在调查过程中，我们发现大多数居民对“长缴多得”激励机制是不了解甚至是完全不知道，不了解居民人数占72%。同时，存在中途中断缴费，事后补缴的现象，而大多数居民不知道事后补缴部分没有政府补贴。宣传效果不明显，其主要原因有以下几点：第一，乡（镇、街道）社保服务中心人手不够，工作人员专业水平低，缺少全面的培训，对政策理解不全面；第二，大多数居民文化程度低，对政策理解程度有限。对养老问题不重视；第三，宣传方式单一，主要是通过召开集体会议进行宣讲。

（二）青年居民对养老问题存在严重的短视行为

通过调研发现选择最低缴费档次的居民占88%，选择1000―2000之间缴费档次的仅占10%。居民选择最低缴费档次，半数以上是因为居民对养老问题的不重视、以及受盲从心理影响而产生从众行为，从而形成选择缴费档次单一化的局面。养老保险待遇是居民必须缴费年限满十五年并达到60周岁才能够享受的，“长缴多得”政策则是激励青年居民缴费满十五年后继续缴费，从而提高其老年生活水平。作为理性经济人，居民可能更愿意选择立竿见影或是相对不确定性因素较少的短期投资。多数青年居民都认为以后存在太多的不确定因素，现在考虑养老问题过早。

（三）基础养老金补贴设置不科学

盘县现行“长缴多得”激励措施是缴费满十五年以上每多缴费一年基础养老金补贴2元/月。首先，从短期来看，多缴费一年基础养老金增加额度不大，激励效果不明显；从长期来看，如果居民从16岁开始缴费，连续缴费到60岁，每年的补贴额仅为696元。其次，缴费年限满十五以后激励措施才开始实行，时间跨度长，不能更好地激励居民长期缴费；最后，补贴金额按固定额每年增加，没有与居民人均收入和物价水平挂钩，缺少完善的补贴调整机制。

三、进一步推进城乡居民基本养老保险“长缴多得”工作的建议

（―）加强宣传力度，宣传方式多元化

第一，需要扩充工作人员队伍。在城乡居民养老保险逐步实现全覆盖的同时应考虑到经办机构能力建设问题，尤其是盘县，作为六盘水市最大的县级行政区，人口基数大，应积极扩充相关专业人员，尽快建立一个分工明确的宣传部，使其深入乡镇（社区）、村、组，以及户进行宣传，真正做到城乡居民对养老保险政策的理解，从而提高居民参保和续保的积极性。

第二，应采取多元化宣传方式。如拍摄微视频，可通过二维码扫描，保存到手机，方便随时查看；还可通过手机短信、制作漫画册、广播等多元化方式进行宣传。具体宣传内容应与居民切身利益问题紧密联系，对缴费档次、政府补贴、待遇发放和计算方法等内容的进行详细解读。

（二）加快与其他制度衔接，提高居民的缴费续保积极性

应加快城乡居民养老保险与其他制度的衔接，尤其是与城镇职工基本养老保险制度的衔接，可提高居民对养老保险政策的预期值和缴费续保的积极性。大多数青年居民，尤其是城镇居民，对城乡居民养老保险持观望态度，寄希望于参加城镇企业职工养老保险。在养老保险制度衔接办法方面，可参考成都市做法，采取“换算”或“补差”两种方式实现城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度的转移接续。

（三）建立科学合理的养老金补贴激励机制，鼓励“长缴多得”

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关键词：瑞典；养老保险制度；城乡居民

基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地：“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；武陵山片区扶贫与发展协同创新中心；湖南省2014年社科基金项目：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”（14YBA322）

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2016年3月8日

一、瑞典社会养老保险制度发展历程

瑞典是福利国家的典型代表，其养老保险制度从诞生至今已有100多年的历史。瑞典政府于1905年依据瑞典养老保险委员会长达5年的调查报告，制定了养老金法案，并于1913年在议会获得通过。此社会养老保险法案的成功颁布，标志着瑞典正式开始建立全民性的养老金制度。根据该法案的规定，养老保险制度的参保者需要履行缴费义务。参保对象为所有18～65岁的瑞典公民。瑞典政府对于那些确实无能力缴费的公民，进行养老救济。1946年，瑞典引入国民基础养老金制度，所有参加养老金制度的67岁的老人都可以领取基本养老金。1976年，瑞典形成包括三个层次的养老保险体系：第一层次为国民基础养老金，资金来源于一般税收，提供最基本的生存保障；第二层次为国民附加养老金，养老金来源于企业以及基金利息收入；第三层次为“部分养老金”，资金来源于雇主或是个体经营者以及基金产生的利息。

20世纪80年代，在经济低迷和人口老龄化的双重压力下，瑞典政府又一次开始了养老保险制度的改革。抛弃传统的现收现付的筹资模式，确立起积累制的筹资模式。同时，改待遇确定性缴费为缴费确定型模式。从1999年开始，瑞典全面实行新的养老保险制度。新的制度包括不同于以往的三个层次，即公共基础养老金、工作单位养老金以及商业养老金。公共基础养老金是新制度的第一层次，由最低保证金和收入关联金组成。其中，最低保证金保障的对象是没有收入来源或者低收入的老年群体。收入关联养老金来源于个人、雇主以及国家财政。个人缴费计入个人名义账户，财政补贴与雇主的缴费一并计入现收现付基金。参保者个人达到领取养老金的年龄时，有权利领取退休金，具体的标准与名义账户中的个人缴费相关联。工作单位养老金属于第二个层次，这一制度的对象不具有普遍性，主要适用于白领，中央组织的工作岗位强制适用。商业养老金又称私人养老金，为第三层次，由商业保险公司提供，公民自愿选择是否参加，目的在于满足公民多层次的养老需求，保证公民退休后生活质量不降低。

二、瑞典社会养老保险制度基本内容

（一）账户模式、筹资方式及标准。公共基础养老金由最低保证金和收入关联金组成。最低保证金制度不需要公民缴费，资金完全来源于国家税收。收入关联养老金的资金来源于劳动者、政府和企业三个渠道。筹资标准为工资总额的18.5%，由劳动者和雇主均等分担。所缴费用的去向为两个账户：一是名义缴费确定型账户（NDC）；二是实账缴费确定型账户。NDC账户计入缴费总额的16%，采用现收现支模式，支付同期退休人员的养老金，这体现了养老金在代际之间的转移功能。实账缴费确定型账户计入缴费总额的2.5%，采用完全积累的基金模式（FDC）。两个账户的收益率有所区别，NDC账户的利率就是对象工资的增长率，FDC账户除了工资增长率以外还附加了投资收益率。参保人死亡的，个人账户的储蓄余额不用于继承，而是分配给健在的同龄参保人。NDC虽然记录了个人的缴费情况，但只是名义上的，里面的保险费随时会发放给当期退休人员。

（二）养老金待遇及领取条件。领取最低养老保证金的老年人，必须在瑞典不少于3年的居住时间。收入关联养老金的领取者没有居住时间的限制，达到法定退休年g就可以获得（65岁）养老金支付。瑞典实行弹性的退休年龄制度，提前退休者可以从61岁开始领取养老金，但不能足额领取。每提前一年按相应的比例减少领取的养老金的数量，65岁以后领取的养老金低于按法定从65岁退休所领取的养老金水平。达到法定退休年g者也可以推迟领取退休金，但最迟不能超过70岁。每推迟一年，领取的养老金按一定的比例增加。

最低保证金给予单身者的水平要高于已婚者。最低保证金对于全额领取者有严格的条件：一是退休年龄的要求，要达到法定的退休年龄（65岁）或是65岁以上；二是居住时间的要求，必须是从25岁开始在瑞典居住满40年。收入关联养老金与最低保证金挂钩，国家负责补助低于一定标准的收入关联养老金。以2005年为例，参保公民的收入关联养老金低于44，000克朗时，国家负责补助26，000克朗，达到70，000克朗的标准。参保公民的收入关联金在4，4000～105，000克朗时，国家财政采取比例补助。国民年金随收入关联养老金的增加而递减，当收入关联养老金超过105，000克朗时，则不再享受任何国民年金。

（三）养老基金的管理及运营。瑞典社会保障实行的分级管理，议会是最高的立法机关，负责社会保障法律的最终批准。全国社会保障管理机构由社会事务部、卫生部、劳动部和工商部等4个部门组成，各部门之间分工合作。社会事务部下设15个局，国有社会保险局在地方设有21个机构。国有社会保险局负责具体的社会保险事务。养老保险资金的支付和养老服务等工作由240个基层社会保障办公室具体负责。实账缴费确定型账户中积累的资金，将由国家进行投资运营。投资的渠道主要是进入资本市场，投资收益关乎着退休者领取养老金水平的高低，因此瑞典政府成立了国家养老金管理局，对个人账户实行严格规范的管理。国家养老金管理局实施一系列的管理行为，包括详细记录公民的缴费情况、基金投资收益、转移养老基金买卖的净差额以及集中投资指令。国家基金管理局每年要统一向制度参加者年度末的账户说明书，而制度参加者要承担一定比例的费用。

三、我国城乡居民基本养老保险制度基本内容

城乡居保是依法合并新农保（2009）和城居保（2011）的新型制度，它为我国最终建立国民养老保险制度奠定了基础。因面向的对象数量之多，城乡居保成了世界上参加人口最多的养老保险制度。2013年，参保人员达到49，750.1万人，领取待遇人数达到14，122.3万人，基金收入2，052.3亿元，基金支出1，348.3亿元，累计节余3，005.8亿元。2014年，参加城乡居民基本养老保险人数达到50，107万人，其中实际领取待遇人数14，313万人，基金累计结存3，845亿元。截至2015年4月，领取养老金的老年居民达到1.44亿元。

（一）账户模式。我国传统的农村养老保险制度实行完全的个人账户模式。个人所缴保险费完全记入个人账户，政府给予政策支持，养老保险金实际上是参保居民的个人储蓄，缺乏收入分配功能。参照城镇企业职工基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度也采用了社会统筹与个人账户结合的模式。个人账户资金由个人缴费、政府补贴以及集体补助组成，产权归个人所有。参保人或领取人中途远死亡的，个人账户中的资金可以由继承人继承，个人账户储存额按国家规定计息，明晰的产权调动了参保居民的积极性。基础养老金采取社会统筹模式，资金来源于税收，很好地体现了税收取之于民用之民的职能。同时，来自于中央财政的基础养老金，实现了收入分配向农村居民与城镇居民的转移，体现了公共财政的收入分配职能。

（二）筹资方式及标准。除在校生以外，凡是年满16周岁的居民，不属于国家机关和事业单位的工作人员，也没有参加职工基本养老保险的可以在其户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。该制度基本上保留了新农保制度和城居保制度的筹资机制，实行“个人、政府及集体”三方共担筹资方式。

1、个人缴费。与城镇企业职工基本养老保险制度个人缴费占工资的8%不同，城乡居民基本养老保险制度规定了固定的档次和标准。在新农保和城居保的基础上增加了三档，个人筹资标准为100元～2，000元12档次，其中100～1，000元每增100元上升一个档次，共10档，1，500为第11档次，2，000元为第12档。各地区可以根据实际情况增设缴费档次。从全国制度运行来看，各地区在国家规定的标准及档次上各具特色。如湖南省的个人缴费为14档次，标准为100～3，000元；海南省个人缴费档次为13档，标准为100～3，000元；福建省个人缴费档次为20档，标准为100～2，000元。缴费档次和标准的规定考虑了我国农村居民收入的差异性，目的是将所有符合条件的居民纳入制度内，实现尽可能高的参保率。

2、政府补贴。城乡居民基本养老保险制度属于全国范围的公共品，由政府提供可以很好地克服市场失灵的问题。按照规定，地方财政主要是从“进口”进行补贴。对于选择年缴费为100元的参保居民，地方财政给予不少于30元的补贴。对于选择500元及以上标准参保的居民，地方财政给予60元的缴费补贴。地方财政补贴与个人缴费部分一并计入个人账户。但对于选择100元以上的参保居民，各地梯次补贴的标准有很大的不同。如青海省，个人缴费选择100元的居民地方财政补30元；100～500之间，每增加100元，增加10元；500～1，000元，每增加100元，增加10元；1，500元补165元；2，000元补185元。各地区给予个人缴费的财政补贴体现了激励作用，对选择高档次缴费的给予更多的补助，有助于参保者尽可能选择更高的档次。这种梯次财政补贴，改变了目前大多数选择最低档的现状，同时有利于壮大城乡居民基本保险基金规模，使参保者60岁以后能享受到更高的养老待遇。

3、集体补助。参保居民可以享受到集体经济组织的补助，由村民委员会召开村民会议民主确定具体的补助数额。国家鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。集体能否成为城乡居民基本养老保险制度的主体，还应视地区而言。在发达地区，集体经济发达，有能力为参保居民提供补助资金。而在集体经济不发达的地区，城乡居民基本养老保险制度的筹资主体实质上只有个人和政府。

（三）待遇享受水平。城乡居民基本养老保险制度规定，参保居民缴费满15年的，年满60周岁，可以领取养老金，按月领取，支付终身。养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。其中，个人账户养老金根据个人账户储蓄额除以139。基础养老金来源于中央财政，2009年试点新农保时，基础养老金为55元，西部地区参保居民全额领取基础养老金，东部地区给予50%的基础养老金补助。2015年，基础养老金最低标准提高至每人每月70元，提高待遇从2014年7月1日算起。尽管基础养老金提高幅度达到了提高幅度为27.3%，个人养老金待遇依然偏低。以选择100元缴费为例，缴满15年后，按4%的利率计算，个人养老金的待遇为[1300+（100+30）×4%×15]/139+70=84.96元，明显低于现行居民平均最低生活保障水平标准（419.5元/人.月）。城乡居民基本养老保险制度，免除了新农保或城居保制度实施时已年满60周岁的居民的缴费，这部分群体的养老金待遇完全由中央财政支付，直至终身。

（四）养老基金的管理及运营。城乡居民养老保险基金实行县级统筹，纳入财政专户，由县级财政机构管理运营，实行“收支两条线”管理。按照国家的规定投资运营，实现保值增值。目前，城乡居民养老保险基金主要投资渠道是银行存款和购买国债；县社会养老保险局履行监管职责，财政部门、审计部门监督基金的收支、管理和投资运营情况。

四、瑞典社会养老保险制度对我国城乡居民基本养老保险制度的启示

（一）选择与经济协调发展的筹资模式――由现收现付制向部分积累制过渡。改革以前，瑞典的养老保险制度带来了沉重的财务负担。围绕减轻财政负担、防范未来支付风险的改革，瑞典建立起了部分积累制度的养老保险制度，有效地抑制了养老金支出的快速增长。养老保险制度与经济增长趋于协调。2004年，瑞典养老金支出占GDP的37.9%，在2000年（37.3%）的基础上仅提高0.6个百分点。养老金支出增长的减缓大大减轻了社会福利支出的压力。2004年，瑞典社会福利的支出占GDP的比重为32.7%，在1995年（34.6%）的基础上下降了1.9个百分点，这为瑞典经济的可持续发展创造了条件。我国处于老龄快速发展期，资本市场发展不完善，现收现付制和完全积累制均难以很好地满足我国养老需求。部分积累制度由于具备了现收现付制和完全积累制度的优点，当之无愧地应成为城乡居民基本养老保险的最佳筹资模式。

（二）注重公平与效率相统一。瑞典的养老保险制度的设计充分体现了公平与效率相结合的原则。在养老金待遇给付方面，养老保险的待遇水平只根据个人缴费的多少以及缴费时间长短进行确定，完全不考虑个人退休前的收入情况。除了保证低收入群体的最低养老金有居住年限（按瑞典法律规定，最低时间为3年）要求外，收入关联养老金不设时间限制。最低保证养老金的资金筹资完全是来自国家的一般税收，公民不缴纳社会保险，这体现了国家保证公民公平的基本生存的权利。个人账户的积累资金将直接进入资本市场，进行投资经营。城乡居民基本养老保险制度作为面向农民和城镇居民的一项新型制度，应公平地对待每一位参保的城乡居民，保证其参与的机会公平与年老时待遇公平。同时，还应体现制度的效率性，拓展投资渠道，选择有效的投资工具，保证养老基金的保值增值。

（三）建立多层次的居民养老保障体系。瑞典养老保险制度具有三个层次，属于典型的多支柱养老保险制度。最低层次具有普惠性质，针对的是全体国民，目的是保障国民的基本生活，属于生存保障。我国的城乡居民基本养老保险制度，严格意义上来说，属于最低层次的保障制度，基础养老金具有普惠性特征。由于参保人数众多，基础养老金大幅提高是不现实的。但是，单纯靠基础养老金，一方面保障不了老年农民的基本生活，另一方面同一标准的养老金待遇已不适应农民群体分层的现实。我国区域发展不平衡，即使在同一区域内部也存在不小的差异。阶层分化派生出养老需求的多样性，社会化的养老金待遇远远满足了不了收入较高的农民群体。因此，建立以城乡居民基本养老保险制度为第一层次，商业保险为最高层次的多支柱的养老保障体系是满足不同阶层农民养老需求的必然选择。

主要参考文献：

[1]张民省.瑞典的多支柱养老金制度及启示[J].中国行政管理，2008.10.

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【关键词】 农民工 农村养老保险改革与创新

一、重庆市农民工和农村养老保险实施基本情况

重庆直辖市百分之八十的人口是农业人口，作为全国统筹城乡发展综合配套改革的试点城市，重庆市对于如何统筹城乡发展，建立城乡一体化的养老保险制度进行有益的探索和实践。该市先后出台了《重庆市农民工养老保险试行办法》（以下简称《办法》）、《征地农转非人员养老保险试行办法》（渝府发[2008]26号文件。重庆市各区为推行农村养老保险，逐步缩小城乡差别，促进城乡统筹与和谐发展，亦出台了相关文件，如大渡口区出台了《重庆市大渡口区农村社会养老保险试行办法》，九龙坡区出台了《重庆市九龙坡农村基本养老保险试行办法的通知》。这些文件的出台，为重庆市城乡一体化社会保障制度搭建了制度框架。下面着重介绍和比较大渡口的农村养老保险制度和重庆市农民工养老社会保险制度。

1、农民工养老保险实施情况

据重庆市人大06年的资料显示，重庆参加职工基本养老保险的农民工仅有5.64万多人，占在重庆市内农民工总数的1.71％左右，由此可见，农民工参保率还很低。面对近2亿农民工参保难这个全国性难题，重庆市政府开始探索和尝试，即针对农民工就业特点，在充分考虑企业、农民工和政府承受能力的前提下，实行以个人账户为核心，低门槛、广覆盖、易流动、便于参保的办法。

重庆市专门为农民工“量身定做”了适合农民工参保的养老保险制度，即自2007年7月1日起正式实施的《办法》这意味着，包括养老保险接续转移在内的一系列困扰农民工参保的问题将得到解决。《办法》所指“农民工”，为具有农村居民户口，在国家规定的劳动年龄内，与各类用人单位形成劳动关系（包括事实劳动关系）的人员，他们和城镇职工一样参加社会养老保险。重庆试点的农民工养老保险也由用人单位和个人共同缴纳，各级政府并不给予补贴。

《办法》规定，农民工养老保险缴费基数按照本人上年度月平均工资总额核定；农民工本人上年度月平均工资总额低于上年度全市城镇经济单位职工月平均工资60％的，按上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60％核定缴费基数；超过300％的，超过部分不计入缴费基数。用人单位缴纳保费部分，以单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10％计缴，其中9％进入个人账户，1％进入“农民工养老保险共济基金”。该基金主要用于个人账户资金不足时农民工养老保险待遇的支付，而农民工个人缴纳保费部分，则为缴费基数的5％。按照规定，农民工养老保险个人账户储存额，将比照重庆当地城镇企业职工基本养老保险个人账户计息办法计算利息，并计入个人账户。对于养老金的领取条件，当男年满60周岁、女年满55周岁，实际缴费累计满180个月（15年）及其以上的，由参保地社会保险经办机构从批准之月起按月发给农民工养老金。养老金标准为个人账户累计储存额/计发月数，计发月数比照同期城镇企业职工基本养老金计发月数执行。若期满尚未缴满15年，则由参保地社会保险经办机构将其个人账户累计储存额一次性支付给本人，同时终止农民工养老保险关系。社保机构按农民工本人工资收入的15％建立完全积累式个人账户，每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍；在城镇灵活就业的农民工，如本人愿意并有缴费能力，可以自愿参加农民工养老保险。

2、农村居民养老保险实施情况

统筹城乡发展，社会保障制度必须先行。农民的养老社会保险意识正在觉醒，他们深知，随着农村社会发展和城市化进程加快，农民传统的“养儿防老”和“土地防老”两种保障模式都不可靠，农民迫切要求改变这种养老模式。重庆大渡口区按照由政府组织权利与义务相对应，坚持“三方”（区政府、镇村社和个人）共同负担的原则，实行个人账户全积累模式，体现了社会互济与自我保障相结合，公平和效率相结合。具体政策标准，一是缴费基数的确定。开始参保人员以550元作为月缴费基数，以后缴费基数的调整，可根据该区农村居民人均纯收入的情况而定。二是缴费比例为缴费基数的18%。其中，参保人员按缴费基数的12%缴纳；镇（村、社）按缴费基数的3%缴费；区财政按缴费基数的3%补贴；农村社会养老金给付标准。累计缴费年限达到15及其以上，年满60周岁，可以按月领取养老金。

大渡口农村养老保险的几个亮点，一是创造了具有保障功能的养老“扶助金”制度。规定对已享受农村养老保险待遇的人员，按缴费所限，每满一年，给予抚助金7元，上不封顶。二是建立了参保高龄人员待遇倾斜制度。对按月领取农村社会养老金待遇的人员，年满70周岁的月增加养老金10元；对年满75周岁的月再增加养老金10。三是建立了对领取待遇的死亡人员补贴制度。对领取农村社会养老金待遇期间死亡的人员，另一次给予一次性丧葬补助费1200元。

二、对政策的评价与问题分析

重庆市城乡一体化养老保险制度设计具有一定可操作性，制度框架也有所创新。但是该项制度的实施只是基本处于探索和试点阶段，没有一个成熟可借鉴的统一模式，还存在一些困难和问题。

1、重庆市农民工养老保险的问题

（1）个人账户不能转移，农民工养老保险仍难以突破区域性转移的藩篱。假如是四川的农民工到重庆打工，当他回四川后，社保如何转移，谁来接，以后如何发放？《办法》显示：“与本市行政区域外的用人单位建立劳动关系的，其农民工养老保险个人账户资金由社会保险经办机构暂予保管，并按规定计算利息，待国家确定跨省（区、市）转移办法后，从其规定。”这条规定，没有解决农民工参保的实质性问题。

（2）《办法》中没有体现农民工分享经济社会发展成果。财政补贴为零，农民工不能与城镇职工同工同酬的国民待遇，不能享受公共财政的阳光，尤其缺乏参保缴费的激励机制。这样既比不上重庆市大渡口区的农村养老保险的参保优越性政策，即“扶助金”制度，也比不上城镇职工养老保险政策中某些待遇，如农民工退休后死亡丧葬抚费负担的问题；另外退休后是否与城镇职工一样享受调整养老金政策等涉及农民工切身利益的具体问题在《办法》都没有具体规定，从而模糊农民工这方面应该享受的权利。其实，重庆农村养老保险试点中农民都有这方面的相关政策规定的保障权利，而农民工没有。由此可见，重庆市农民工的养老保险制度没有充分体现农民工分享劳动力价值的延续分配的权利，该制度对农民工没有多大的汲引力，既缺乏公平，也缺乏效率的激励。

2、重庆市大渡口区农村养老保险制度的问题

（1）农村社会养老保险基金缺乏增值营运的方式和渠道。因为农村社保基金和城镇职工社保基金实行分类管理和使用，所以在运营方式和渠道上缺乏增值能力。

（2）农村居民参加社会养老保险的连续性难以得到保证，扩大范围也较难。农村居民经济收入的主要来源是务农和外出打工，参保人员不稳定，经济收入不稳定；农村居民个体的缴费能力也参差不齐，对政府依赖性较强，主动参保性不强，可能出现断保或停保现象；统筹层次低，一般只限于区级财政统筹。

三、对建立城乡一体化养老保险制度的建议

统筹城乡发展，社会保障必须先行；统筹城乡发展，城市必须统筹农村。一是城乡一体化养老保险制度要坚持统一设计、统一立法，基础整合，分类指导的原则。二是要梯队推进，留有接口。三是建立与农村经济发展水平相适应、基金来源多渠道、权利与义务相对应、确保待遇发放的原则。四是农村社会养老保险费由区政府、镇政府（村、社）、个人三方共同承担，不足部分由区财政承担，个人账户实行全积累，待遇水平与缴费情况挂勾，确保农村居民的利益。具体建议包括以下几个方面。

1、完善农民工养老保险制度的建议

（1）对农民工的养老保险要建立养老金的正常调节机制。农民工的养老保险制度介于城镇职工养老保险制度和农村养老保险，农民工的养老保险制度既与城镇职工养老保险基本相同，行使分享劳动力价值的延续分配的权利，又要与农村居民养老保障水平相一致。另外，养老水平要略高于农村居民的养老水平。

（2）自由选择城镇职工养老保险和农村养老保险。要让农民工能够在城镇职工养老保险和农村养老保险制度中，根据自己的情况自由选择参保。

（3）确保农民工的与养老保险相关的其它保障权利。与养老保险相关的其它保障权利是切实保障农民工享受与城镇职工同等待遇、切实维护农民工利益的重要方面，例如死亡的丧抚费、遗属费等。

2、改革和创新农村养老保险制度的建议

（1）在基金上实行统一管理和统筹使用。以大统筹制度安排确保城乡养老保险制度正常安全运行，提高统筹层次，即逐步将农村社会养老保障基金由区级统筹过渡为市级统筹至全国统筹。

（2）衔接农村和城市养老保险。尽快制定出全国统一的农村养老保险模式，研究农村和城市养老保险的衔接办法，以方便参保人员跨地区投保，为扩面和农村居民持续投保创造有利的条件。

（3）建立农村养老保险金正常调节机制。农村养老保险也要像城镇职工一样，建立正常调整机制，让他们能够分享到经济发展的成果。

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我国社会养老保险的最终目标是建立覆盖全民的统一的社会保险制度，使全体居民老有所养、老有所依，共同享受社会经济发展成果。而对于实现全民覆盖这一目标所采取的方式，学者们总体上可分为两种类型:一种为“分派”主张，即在维持现有城镇基本养老保险制度不变的情况下，为“农民工”和“农民”分别建立独立的养老保险制度，这是典型的“碎片化”模式;另一种是“统派”主张，重构当前的社会养老保险制度，打破城乡、职业与户籍界限，建立单一的基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，这就是“大一统”模式。

1．“分派”观点大部分学者认为我国应实行“碎片化”的养老保险模式，原因是我国存在严重的二元经济结构。

“分派”学者对于统筹城乡养老保险提出的大致思路是，先为不同的群体建立“碎片化”的养老保险，达到养老保险的全民覆盖，然后再实现“碎片”间的有效衔接。该派可分为以下两种较有代表性的观点。一是以农村养老保险为基点的统筹模式。刘先华，童广印、薛兴利，曹信邦等学者认为统筹城乡养老保险应以农村养老保险制度的建设作为重点，只有加快构建农村养老社会保险制度框架，城乡养老社会保险制度才有衔接的基础。为此，政府应大力发展农村社会养老保险事业，增加财政投入，弥补城乡间在养老保险制度方面的差距，加强农保与城保的相互协调与衔接。这种模式的特点是优先发展农村养老保险，提高农村养老保险投入，“追上”全国的养老保险水平。二是建立多元发展、“拼接”式的养老保险统筹模式。徐秋花、侯仲华，袁文全、邵海，许海燕等认为统筹城乡养老保险应建立一个多元的养老保险体系，体系中包括城保、农保、农民工养老保险、失地农民养老保险等。耿永志等］提出覆盖城乡要处理好“新农保”与城保、农民工、失地农民养老保险的制度衔接问题，解决好人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的养老问题，最终建立起城乡统一的养老保险体系。这种模式的特点是把农村养老保险制度根据实际状况分块划分、分块设计、多元发展，注意不同制度之间的接口，通过制定不同的板块政策，使之“拼接”成统一的养老保险制度体系。

2．“统派”观点郑秉文、齐传君认为，城乡二元结构不是建立“大一统”社会养老保险的障碍。

我国严重的二元经济社会结构只是养老保险制度设计所要考虑的社会和经济背景，不应该成为制度模式选择的桎梏。我国目前建立的“碎片化”社会保险制度，以建立农民工养老保险为例，眼前看是好事，因为它免除了目前由于异地转续社保关系而遭受的“便携性损失”;中期看是坏事，因为它不利于城镇化进程、引发新的矛盾以及较多的养老金支付结算问题;长期看后患无穷，因为它把矛盾推向未来，导致社会长期不稳定。基于这种认识，郑秉文提出要建立“大一统”的养老保险制度，实现缴费率、替代率、利率、制度约束与管理体制的全国统一，具体思路是改革城镇基本养老保险制度，让其适合覆盖农民、农民工，进而覆盖全民，建立全国范围统一的社会保险制度。牛桂敏、魏宣利提出具有可选择性的统一养老保险制度的设计，全体居民不分户籍都可参加统一的城乡居民养老保险，缴费、待遇等方面城乡标准相同;将养老保险制度分为非缴费型养老补贴制度和缴费型养老保险制度两部分，个人缴费标准可自由选择档次，缴费全部进入个人账户;而养老补贴标准也根据各地经济运行、价格指数、生活水平的差异划分几个档次。“大一统”养老保险制度的设计注重系统的整体规划，从长远的目标出发，目前实现起来比较困难。而“碎片化”模式的养老保险制度实际操作性较强，但制度间的分割需要设计良好的衔接机制来确保劳动力的正常流动。从当前我国的实践来看，我国城乡统筹养老保险制度的演进，符合常规政策变化的“渐进性”特点，各地陆续建立了新型农村养老保险制度、农民工养老保险制度、失地农民养老保险制度等，并不断修补和改进，积极探索制度间有效衔接的途径和方式。本文认为，这种渐进的、“碎片化”的制度演进方式既保障了原有政策的延续，又不断向城乡统筹的总目标接近，符合我国当前的现实改革进程，世界大多数国家城乡统筹制度变迁也体现了这样的特点，只要抓住衔接整合的时机，谋定后动，积极推进，应该可以避免类似法国的因碎片化整合失败而引起社会动荡的危险。

二、统筹城乡养老保险的路径

统筹城乡养老保险，是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。从目前的实施条件看，还需要有一个循序渐进的过程，应分层次、分步骤地进行。关于统筹城乡养老保险的具体路径步骤，有两派代表性观点:

1．三步骤的城乡统筹路径郑功成认为，我国养老保障体系的建设目标需三步完成。第一步(2008年—2012年):通过建立多元化的养老保障制度体系，实现制度层面上全覆盖;第二步(2013年—2020年):将养老保障体系进行全面定型、稳定，进而实现人人较公平地享有养老保障及相关服务;第三步(2021年—2049年):进一步推进制度整合与改进，确保人人享有较好的的老年生活。

2．两阶段的城乡统筹路径童广印、薛兴利根据我国经济发展的具体情况，提出了“城乡分割统一筹划、制度有别制度统一、标准有别城乡一体化”的基本路径。具体分两个阶段:

第一阶段(2008—2015年)，用7～8年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变;第二阶段(2015—2030年)，用15年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终以产业为界将全体劳动者划分为农业劳动者和非农业劳动者来实施新的养老保险制度。在第一步中，“制度统一，标准有别”是指企业职工养老保险由雇主和雇员共同承担费用的缴纳，分别进入统筹账户和个人账户，而农民采取个人缴费和政府补贴，显然待遇标准是不同的。

第二步“制度统一，标准一致”指城乡养老保险在制度上完全统一，实行城乡一体化，基础养老金待遇标准城乡一致。刘昌平则提出“先衔接再统一”的两步法。首先，实现城乡社会养老保险制度的有效衔接。城镇基本养老保险制度实现“统账”分账管理，做实个人账户;农村新型养老保险制度则用财政补贴与部分集体补助建立一个非缴费型社会统筹账户，使农村养老保险的模式同城镇职工的养老保险模式基本一致，设立相应的衔接机制与办法，减少整合障碍和转轨成本。第二步，将制度合并，城镇基础养老金与农村最低养老金合并建立最低养老金制度或国民养老金制度，城镇个人账户养老金与农村个人账户养老金合并建立强制性个人账户养老金制度，建立统一的覆盖城乡居民的社会养老保险制度。本文认为，统筹城乡养老保险是一个渐进的过程，各地区统筹时间阶段会有所不同，欠发达地区可能需要较长的时间，而发达地区在较短的时间里就可能完成统筹工作。在具体统筹路径的研究中，尽管具体阶段划分不同，但学者们的目标和方向基本一致。戴卫东等是先确定城乡养老保险的制度框架，再完成具体制度间的衔接，最终实现城乡养老保险的统筹;童广印等也从制度设计层面进行整体规划，但其制度设计是不断完善的，逐步由城乡分割到统一筹划、制度有别，再到制度统一、标准有别，最后实现城乡一体，这期间也包含制度间的衔接;刘昌平在城乡养老保险制度设计之初就预留了以后城乡统筹的接口，第二阶段的制度合并相当于城乡标准的统一，其方法仿佛更为清晰和可操作。学者们的研究为城镇和农村不同群体建立社会养老保险制度，逐步实现各个制度间衔接，最终达到全民一体化的目标，提供了很好的参考。

三、结语

本文对国内学者关于统筹城乡养老保险制度的研究进行了归纳总结，认为这些研究对我国统筹城乡养老保险制度建设具有重要的指导和启发意义，推动了我国统筹城乡养老制度改革的进一步发展。但由于研究角度和研究方法的不同，学者们对统筹城乡养老保险制度的建立思路、路径步骤等有不同看法，提出了不同的建议，有的地方还存在较大的争议。这种争鸣的现象有助于活跃政策思维，开阔政策视野，开拓政策思路，从另一方面也说明了未来进一步进行实证研究和深入探索的必要性。统筹城乡养老保险是我国以后养老保险制度发展的重要方向，这一任务纷繁复杂而又牵涉深广，未来还需对以下若干方面进行进一步研究。

(1)从宏观政策设计到中观和微观层面的制度机制落实的连续研究。审视学者们对统筹城乡养老保险的研究，可以发现其大多处于宏观的理论构想层面，还需要进一步进行结合现实的进行具体的政策设计，并深入到中观和微观层面进行制度、政策、机制的落实，以有效地实现制度构想。

(2)从经济、社会、文化、科技等各层面对统筹养老保险制度进行综合性研究。养老保险制度在不同的发展阶段、不同的社会背景下实施，诸如经济状况、文化水平、社会心理等，会对该制度产生重大影响并导致产生不同的效果。因此在研究和设计统筹城乡养老保险制度时，应综合考虑相关因素，加强多学科、综合性研究，在此基础上增强养老保险制度的适应性。

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一、 江苏省整合城乡居民社会养老保险制度的意义

1. 有利于实现基本公共服务均等化。建立统一的城乡居民养老保险制度，有利于加快江苏省社会保障城乡统筹步伐，消除影响人口合理流动的制度障碍，缩小城乡差距，最终实现基本公共服务的均等化。江苏省从2009年以来实施新型农村社会养老保险制度，到2011年底建立城镇居民社会养老保险制度，已经充分考虑了两项制度基本框架的一致性，为统一整合做了准备。建立统一的城乡居民社会养老保险制度，可以使城乡居民享有同一的政策标准和基本公共服务平台，有利于在更高层面上实现城乡统筹，从而推动建立更加公平、可持续的社会保障制度。

2. 有利于推动新型城镇化进程。当前，新型城镇化发展速度较快。在此过程中，应推进社会保障制度的衔接与整合。如果社会养老保险制度继续按照原有的“碎片化”模式存在，则随着新型城镇化的发展，更多劳动力从农村涌入城镇，地区发展不均衡、城乡差距加大等矛盾将会更加突出。因此，江苏省“新农保”和“城居保”的整合不仅有利于消除城乡差别、促进城乡融合，更深层次的意义在于推动了新型城镇化的发展。江苏省农村社会保障水平较城镇偏低，建立全省统一的城乡居民社会养老保险制度，对促进人口流动、提高农村社会保障水平、增强社会安全感将产生深刻影响，对新型城镇化进程将起到积极的推动作用。

3. 有利于积极应对人口老龄化。经济的发展和社会的进步是人口老龄化的根本原因。江苏省作为我国的经济大省，也是全国人口老龄化最严重的省份之一。从江苏省第六次全国人口普查65岁及以上老年人口分城市、镇、乡村的人口数来看，城市约为252.99万人，镇约为177.88万人，城镇总和为430.86万人，乡村约为424.98万人。城镇和乡村相比，老年人口绝对数已经大体相当。这一现象反映出当前城镇和乡村的65岁及以上老年人口大致持平，由于一直以来城镇老年人口社会保障水平高于乡村，因此乡村老年人口的老龄化、高龄化问题及其社会养老保险问题更值得引起高度重视。

从江苏省第六次全国人口普查65岁及以上老年人口分城市、镇、乡村的人口数占江苏省总人数的相对比重来看，城市65岁及以上老年人口占江苏省人口总数的比重为3.22%，占江苏省65岁及以上老年人口的比重为29.56%；镇65岁及以上老年人口占江苏省人口总数的比重为2.26%，占江苏省65岁及以上老年人口的比重为20.78%；乡村65岁及以上老年人口占江苏省人口总数的比重为5.4%，占江苏省65岁及以上老年人口的比重为49.66%。可见，乡村老年人口不仅绝对数量大，相对比重也高。无论是城镇还是乡村，每一位老年人都关联着一个或几个家庭，在人口老龄化加快发展的背景下，有效整合城乡居民社会养老保险制度，建立覆盖城乡居民、公平均等的社会养老保险制度体系，不仅直接惠及城乡老人，也惠及众多家庭，可以使全体城乡居民公平地享有基本养老保障，让城乡居民共同享有改革发展的成果。

二、 江苏省城乡居民社会养老保险制度整合的历程

1. 江苏省新型农村社会养老保险制度的实施与发展。江苏省的“新农保”试点起步于2003 年，省内各地结合实际纷纷开始探索建立新型农村养老保险制度。到2006年末，江苏省新型农村社会养老保险覆盖人群达189.97万人。2007年起所有省辖市都了进行“新农保”试点。到2007年末，累计已有36个县（市、区）开展了新型农保制度建设试点，参保农民达194万人。

2008年12月17日，江苏省政府出台《关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》（苏政发?2008?105号），明确在先行试点的基础上，用四年左右的时间，在全省逐步建立与经济发展水平相适应、与城乡社会保险制度相衔接，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2009年12月29日，江苏省人民政府颁布《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》（苏政发[2009]155号），全面开展新型农村社会养老保险。到2011年末江苏全省新型农村社会养老保险参保人数1 557.4万人，比上年末增加42.8万人。

2. 江苏省城镇居民社会养老保险制度的实施与发展。长期以来，我国年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民一直未被相应的社会养老保险制度所覆盖。2011年6月13日，国务院了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，于2011年7月1日启动城镇居民养老保险试点工作。2011年10月20日，江苏省人民政府颁布《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》（苏政发[2011]144号），全面开展城镇居民社会养老保险，即“城居保”，将所有城镇无社会养老保险的居民统一纳入社会养老保障体系。到2011年底，江苏省社会保险制度建设取得新进展，社会保险覆盖面进一步扩大，全省13个省辖市均已实施城镇居民社会养老保险制度，实现了城乡社会养老保险制度全覆盖。

3. 江苏省“新农保”与“城居保”的整合。城乡居民社会养老保险制度的整合是大势所趋，苏州、南京等地先期已经做了大量的尝试和实践，因此，江苏省“城居保”和“新农保”制度上的整合起步较早。截止2012年10月底，江苏省的苏南、苏中、苏北13个市已基本完成了“城居保”和“新农保”制度上的合并，城乡社会养老保险制度省级标准即将推出，这意味着江苏省城乡居民的社会养老保险制度在不久的将来会逐渐趋于一致。

2013年11月20日，江苏省政府2013年第144号文件（苏政发〔2013〕144号），正式颁布《江苏省城乡居民社会养老保险办法》。江苏省“新农保”自2009年开始正式实施以来，参保人数逐年增加，2009年～2011年参保人数分别为591.37万人、1 514.56万人、1 557.4万人；基金收入2010年～2011年分别为140.06亿元、140.9亿元；基金支出2010年～2011年分别为76.45亿元、100.5亿元。2011年10月20日，江苏省的城镇居民社会养老保险实施办法正式出台；2012年，《江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》已经开始将“新农保”和“城居保”的参保人数和基金收支情况进行整合统计，“城乡居民社会养老保险”的各项统计数据：2012年～2013年城乡居民社会养老保险参保人数分别为1 479.4万人、1 445.4万人；2012年～2013年基金收入分别为153.5亿元、187.2亿元；2012年～2013年基金支出分别为109.7亿元、147.7亿元。

三、 整合前后的制度比较

1. 主要的相同点。三种社会养老保险制度的参保方式均为自愿参保；筹资模式均为完全积累；缴费模式均为缴费确定型；账户管理方式均为建立养老保险个人账户；养老金领取条件均为年满60周岁按月领取。

2. 主要的不同点。覆盖群体不同：“新农保”覆盖农村居民；“城居保”覆盖城镇非从业居民；城乡居民社会养老保险制度覆盖农村居民和城镇非从业居民。

基金筹集来源：“城居保”为个人缴费和政府补贴，“新农保”和城乡居民社会养老保险制度均为个人缴费、集体补助和政府补贴。

个人缴费标准：“新农保”为100元～600元6个档次， “城居保”与城乡居民社会养老保险制度一致，为100元～1 200元12个档次。

基础养老金标准：“新农保”和“城居保”均为每人每月最低60元，城乡居民社会养老保险制度将标准提高至每人每月最低80元。

统筹层次：“新农保”为县级统筹，“城居保”与城乡居民社会养老保险制度均为市、县（市、区）级统筹。

四、 整合进程中面临的问题

1. 易于做到制度覆盖，难以实现人群覆盖。江苏省从2009年以来实施“新农保”制度，到2011年底建立“城居保”制度，已经考虑了两项制度框架的基本一致性，为统一整合做了预先准备。由于这两种制度的参保方式均为“自愿参保”，整合之后的城乡居民社会养老保险制度仍然采取了“自愿参保”方式。因此，当前的城乡居民社会养老保险制度易于做到制度覆盖，却难以实现人群的全面覆盖。要想实现基本社会养老保险覆盖所有人群，还需要就现有制度做进一步的调整。

2. 城乡养老金待遇水平差异和差距较大。江苏省城乡居民社会养老保险将缴费标准统一整合为100元～1 200元12个档次，个人账户终身有效。这使城乡居民缴费有了同等的机会和自主选择权，无论来自乡村还是城镇，居民可以在同一标准中选择参保，并享受对应的待遇。

但是，统一制度所带来的机会和权利的均等并不能有效地消除城乡差异和差距，由于不同制度间的差异较大，以及居民选择的缴费档次不同等原因，城乡居民的养老金待遇水平参差不齐。以江苏省苏南的JY市为例，部分参加机关事业单位养老保险制度的退休人员，每月养老金可达6 000元左右；部分参加“城职保”的退休人员，每月养老金可达3 000元左右；部分被征地农民加入城乡居民社会养老保险制度后，每月仅有约500元左右的养老金。此外，参加城乡居民社会养老保险的居民，由于主观选择缴费档次不同，以及各地区集体补助和政府补贴有高有低，也导致了养老金待遇水平差距较大。苏北的SN县，90%以上的人都选择缴费100元档次，缴费额偏低，目前月领养老金为100元左右，无法满足生活水平提高的需要。

3. 统筹层次低。由于我国长期以来社会养老保险制度处于城乡分割的二元模式，“碎片化”的特征明显，加上各地区经济、社会发展差距较大，提升统筹层次一直是一个难题。江苏省目前城乡居民社会养老保险以市、县（市、区）为统筹地区，跨越实行省级统筹管理的条件还不成熟。统筹层次低带来的是转移接续困难、手续繁琐、管理服务职能分散、标准参差不齐等问题，不利于人员流动、新型城镇化发展和城乡融合。

4. 衔接方式能否得到有效实施。由于长期以来社会养老保险制度的城乡分割，人员流动过程中，城乡社会养老保险制度的转移接续一直难以得到有效解决。目前，“新农保”和“城居保”在统一整合为城乡居民社会养老保险制度之后，城乡养老保险制度衔接得到了有力的政策支持。为保障劳动者在城乡之间流动时的养老保障权益，根据人力资源和社会保障部、财政部印发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号），结合江苏省实际，2014年7月7日，江苏省人力资源和社会保障厅和江苏省财政厅联合《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》。该实施意见就城乡居民基本养老保险和企业职工基本养老保险之间的互转和其他相关问题制定了实施意见。但不同险种之间的转移接续，涉及的统筹地区、资金来源、给付标准等均不相同，因此，当前还面临不同险种之间的衔接政策能否得到有效落实和实施这一关键问题。

5. 信息系统建设滞后。“新农保”和“城居保”的整合、与其他社会保险制度的衔接都有了明确的政策，当前信息系统的建设成为重点问题。做好信息系统的整合将对城乡户籍制度的改革、劳动力市场的健全和完善都有好处，也会为今后实现全国统筹打下良好的基础。近年来，江苏省各市均大力强化城乡居民养老保险信息系统建设，实现省、市、县（区）、乡镇、村五级网络互通，参保人员的信息全部进入信息系统管理，个人账户建帐率接近100%。但是，城乡居民社会养老保险制度整合后，对信息系统提出了更高的要求，主要涉及城镇居民、乡村居民、农民工、被征地农民等群体的基本信息资料登记和管理，养老金的计发和领取，以及不同险种间的转移接续等方面，信息系统建设将面临挑战。

五、 对策建议

建立城乡居民社会养老保险制度，对于江苏省提高城乡居民的社会保障水平、促进人员流动、应对老龄化、推动新型城镇化进程都有重大意义。针对以上在整合过程中面临的主要问题，提出以下对策建议：

1. 变自愿参保为强制参保。江苏省目前已经实现城乡居民社会养老保险制度上的全覆盖，但由于参保方式为“自愿参保”，由于各种原因，仍有大量未参保群体游离在外。江苏省城乡居民社会养老保险制度设有100元至1 200元12个缴费档次，不同收入水平的城乡居民均可选择适合自己的档次缴费。因此，变自愿参保为强制参保，不仅可行，还将增强城乡居民参保意识，提高参保率，真正实现江苏省城乡居民社会养老保险制度的人群全覆盖。

2. 缩小城乡差异和差距。江苏省城乡社会保障体系中的城乡差异和差距由来已久，缩小城乡居民社会养老保险制度和“城职保”、机关事业单位养老保险制度之间的差异，以及自身内部的城乡差距，需要多管齐下。加快机关事业单位养老保险制度改革；加大宣传推广力度，让有能力的城乡居民合理选择缴费档次，长缴多得；发挥集体补助和政府补贴的引导作用，让参保者享受到切实的养老金待遇。

3. 提升统筹层次。目前江苏省城乡居民社会养老保险制度以市、县（市、区）为统筹地区，跨越实行省级统筹管理的条件还不成熟。如果能实现省级统筹目标，《江苏省城乡养老保险制度衔接实施意见》将得到有效落实，有利于保障劳动者在城乡之间流动时的养老保障权益、促进人员在城乡间流动、推动新型城镇化进程，也为将来实现全国统筹打好基础。

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为扩大城乡居民社会养老保险覆盖面，巩固完善城乡居民社会养老保险制度，进一步完善我市社会保障体系，根据省、市有关要求，按照《市城乡居民社会养老保险工作实施方案》的规定，现将做好年城乡居民社会养老保险参保缴费工作有关事项通知如下：

一、任务目标

年城乡居民社会养老保险工作任务目标是：参保人数新增8300人，达到68万人，收缴保费3.1亿元；到龄领取养老金人员发放率100%，养老金发放人数达到23.5万人。

二、时间安排

1、宣传动员阶段（2月底前）

要采取通俗易懂、灵活多样的方式，扎实细致地做好群众的思想工作，把政策讲明、好处讲清，让群众真正深入了解政策带来的更大实惠。新闻媒体要制定宣传报道方案，设立专栏、专题，系统地宣传有关政策，及时报道工作动态，推广工作经验。各镇（街道、园区）和市人社部门要有计划、有步骤地开展由点到面、由浅入深的宣传活动；要切实转变作风，注意方式方法，帮助群众解除各种疑虑，做实做细群众工作，营造浓厚的工作氛围，调动其参保积极性，最大限度地让他们参与进来。要鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助，共享经济社会发展的成果。

2、集中缴费阶段（3月1日至3月31日）

60周岁以下的参保居民应在集中缴费期内将应缴纳的保费足额存入养老保险专用存折，由市城乡居民社会养老保险中心委托市经办银行批量代扣至城乡居民养老保险基金专户（不足额不划扣），未按规定时间缴费，造成银行无法代扣代缴的，视同本人放弃缴费；参保人员如需变更年度缴费档次的，应在集中缴费期内到户籍所在地镇级经办机构办理缴费档次变更手续。

新增参保人员需经过村（居）委员会到镇级经办机构办理参保手续，领取参保缴费存折后再缴费。

集体经济组织和其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人员缴纳养老保险费给予补助或资助的，应于集中缴费期内向镇级经办机构提交《市城乡居民社会养老保险集体补助明细表》，并将补助或资助金存入经办机构指定账户。

参保人员当年满60周岁，如选择补缴养老保险费的，需在到龄月之前办理补缴手续。

3、审核比对阶段（4月1日至4月15日）

市城乡居民社会养老保险中心对参保居民的缴费信息进行全面审核比对，无误后反馈经办银行集中扣款。同时，将审核比对出来的错误信息反馈镇级经办机构。

4、档案整理阶段（4月16日至5月31日）

对年度参保居民业务档案进行整理归档。

5、集中稽核阶段（6月1日至10月19日）

对全市领取待遇的参保居民信息进行全面稽核，对发现领取人员存在弄虚作假、冒领、骗取居民养老保险待遇的，由人力资源和社会保障行政部门依法给予处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

6、资格认证阶段（10月20日至12月30日）

镇级经办机构以后每年10月20日至30日资格认证通知，公布认证地址、联系电话等，于11月1日至12月15日进行资格认证，特殊情况可延长至12月30日，引导领取养老金人员按规定进行资格认证。

三、有关要求

（一）加强组织领导，明确责任目标。调整充实市城乡居民社会养老保险工作领导小组，负责研究制定有关政策，协调解决工作中出现的问题，督促检查政策落实情况。领导小组下设办公室，办公室设在市人力资源和社会保障局，负责领导小组的日常工作。同时，市政府把这项工作列入各镇（街道、园区）和有关部门年度工作目标绩效考核，市政府督查室定期对城乡居民社会养老保险工作进行督查和通报。各镇（街道、园区）和有关部门要继续加大推进力度，主要领导要亲自挂帅，整合相关力量，完善工作措施，层层分解落实责任，确保民心工程落到实处。要对认识明确、行动迅速、措施得力，按时完成任务的予以表彰；对工作不重视，不能按期完成任务的予以通报批评。

（二）加强经办能力建设，优化管理服务方式。各镇（街道、园区）和市人社部门要切实强化为民服务意识，进一步提高服务水平和经办能力，以便捷高效的服务，为政策的实施创造良好条件。要加快基层经办能力建设，做到机构、人员、场所、经费、设备、制度六到位。城乡居民社会养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民社会养老保险基金中列支。镇级经办机构要至少配备两名以上专职工作人员，每个村（居）要明确一名协办员，由村文书或会计兼任，使每一个参保人员都能方便快捷参保缴费，按时足额领取待遇，不打折扣享受到政策带来的实惠。要坚决杜绝门难进、脸难看、事难办的现象，避免让参保群众村里、镇里来回跑的现象发生，以良好的服务争取群众参与，赢得群众满意。

（三）加强社保基金监管，确保社保基金安全。城乡居民社会养老保险基金是参保群众安度晚年的“养命钱”，是养老保险的“生命线”，必须把基金安全摆在首要位置，切实加强监管。

一要提高防范意识。各级各部门要牢固树立基金纪律是“高压线”的意识，自觉执行各项基金法规政策，将基金监管始终贯穿“收、支、管”的全过程，持续不断地开展基金安全警示教育，常抓不懈，警钟常鸣。