水环境治理成果范文

导语：如何才能写好一篇水环境治理成果，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1城市污水及治理的相关介绍

想要做好污水治理工作，首先要了解什么是城市污水，本文要介绍的主要有两种，主要是从污染源头来区分，一种是工业污水，一种是生活污水。顾名思义，工业污水是有工业生产导致的，比如工业废水排放到河水中，就造成了河水的污染，而生活污水就是指由生活产生的水污染，比如人们在生活中排放家用洗碗洗衣服的水到自然河流中，也会造成水污染。针对城市污水的定义和分类，常用进行污水治理的方法主要有三种：第一种是生物方法，这是最环保的一种，主要是通过生物作用净化水质，比如有些生物在水中能够消耗污染水源的有机物质，所以在水中多种植一些这样的生物就能够采用自然的方式净化污水。第二种是物理方法，通过水分的物理属性对污水进行处理，但是这种方法采用的比较少，因为他的局限性比较大，可适用的范围小。第三种是化学方法，在水中加入化学物质，使这些化学物质和水中原有的污染水源的化学物质产生反应，从而消解污染物。

2城市污水处理所面临的问题

上文也介绍了我们为什么要治理污水，因为水污染已经到了一个非常严重，不可不治理、不可不解决的阶段，所以要治理水污染，尤其是城市水污染。究竟如何做好城市水污染治理，首先要了解目前的水污染存在什么样的问题，已经严重到了什么程度，下面具体分析一下目前的城市水污染存在哪些具体的问题。

2.1缺乏合理的规划。

这方面体现为两点，第一点是取法完善的污水回收设备，现在在城市中对污水的回收处理缺乏技术上的支持，这是在城市规划时就出现的漏洞，所以在之后的污水处理时就没有跟进措施，很难处理好。第二点是后期维护工作跟进不好。即使有的城市在初期的规划时设计了完善的城市排污管网，但是在后期的监督和维护方面的工作做得不到位，所以很多设施都是摆设，没有发挥应有的作用。

2.2缺乏完善的污水处理体制。

这一方面的问题主要体现在几个方面。一是缺乏准备工作。目前我国的污水处理体系准备工作做得很差劲，在进行污水设施建设之前根本就没有做好相应的考察工作，很多时候都是形式主义，走过场，没有真正开展工作。二是缺乏市场规范。目前市场上对这方面工程的规范是很不合理的，和国际市场差距很大，很多污水处理设备没有统一的定价，甚至差距很大，市面上售卖相关设备的商家也不多，整体上没有形成竞争的机制和格局，所以想要在市场上进行比较和精挑细选不大现实。三是大众的观念还不能够跟上社会这样的进步，有很大一部分企业还不能够接受花大价钱接受这样的污水处理工程，因为它的投入产出回报率低，而且回报会比较久远，很难在短时间内看到回报，所以很多企业是不愿意对这样的工程进行投入的。这也是目前污水处理体制中面临的最大的难题之一。

2.3投入不足，污水处理能力不足。

相对于目前城市的污水量，污水处理厂的数量及现有的处理设施表现出严重不足的情况。就我国大部分城市而言，污水处理的投入基本依靠政府拨款和国际援助贷款。而这只能是杯水车薪，远远不足以解决这一问题。国家经济实力使城市污水处理厂区和设备短缺是一个普遍现象。此外，污水处理的达标率很低，很多时候做了大量的工作，但是质量不合格。尤其是和国际上的标准相比，我们的标准本来就不高，然后执行起来就自己降低了标准，这样导致差距越来越大，最后和规定的标准相去甚远。

3城市环境治理中污水治理的一些措施

3.1加强整体规划，资源合理利用。

在规划污水治理时，要考虑到城市现状及未来的发展趋势，结合各地的水体和环境特征，合理地规划污水处理厂的厂址选择、处理规模。同时做好污水输送管道及收集系统的配套设施的建设，合理安排施行过程。后期的维护也要做好，堵塞要及时疏通，破损地方及时补救。

3.2加强法律法规的建设。

首先在立法方面，要完善法律法规，争取可以有更多的法律规范污水治理工作，发现问题的时候能够有法可依；其次要严格执法，有了法律依据作为参考，在发现污水处理企业存在违法违规现象的情况时，执法部门要做到执法必严、违法必究，加强执法力度，绝不纵容；再次对于那些严重违反公众利益，严重破话水源环境的行为，要追究刑事责任，绝不姑息，只有用最严格的法律制裁，才能真正约束那些污染水源的不良企业，还公众一个干净的水环境。

3.3加强资金与人才的投入。

污水处理并不是一项无关紧要的工作，它关系着国计民生的长远未来，所以对于这项工作一定要舍得投入，不要舍不得花钱，不仅要多花钱，还要千方百计的画好每一分钱，让所有的投入能够全部用在刀刃上。

结语

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[关键词]城市 水环境 治理

[中图分类号] X52 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-11-141-1

1绪论

随着经济快速发展，城市生态形势压力也与日俱增，水环境问题已成为制约社会发展的大问题，环保基础设施建设严重落后，城市生活污染物未得到有效控制，工业污染源未得到严格治理，农业污染日益突出，部分河段水质受污染严重，河水发黑发臭，完全失去水质功能。虽然政府及各部门开展了河道整治、工业污染源治理、生活污水处理，并取得了一定效果，但水污染依然严峻，治理任务仍十分艰巨。

2概况

自2011年以来，为从根本上改善天津市水环境质量，增创环境新优势，维护和实现广大市民的根本利益，我市水务局全面开展水环境综合治理整治工作。全市各级水务部门正抓紧时间，加大人力物力投入，全力推进清水工程建设，确保实现天津水清。全市已综合治理河道66条（71段）、591公里，铺设截污管道401公里，封堵各类排污口门703座；新建成污水处理厂16座，新增污水处理能力42.5万吨/日，滨海新区、中心城区及环城四区水环境面貌得到大幅提升，全市各主要河道基本达到消除黑臭、实现水清的治理目标，为本市生态宜居城市建设发挥了重要作用。在近年来治理的基础上进一步巩固和和完善中心城区、滨海新区及环城四区河道水环境质量，全力推进两区三县水环境整治工作开展，确保实现大天津水清，为全市节能减排及生态宜居城市建设打下良好的基础。

3城市水环境综合治理方法

3.1以人为本，科学发展

把维护广大人民群众的根本利益作为第一点，把群众最关心、最直接和现实的水环境保护问题为重点，转变发展观念，重视生态文明建设，加快建设资源节约和环境友好社会，走科学发展道路。

3.2优先保护饮用水源

合格的安全饮用水源是人民生活的必需品，水环境治理应突出重点，优先保护饮用水源，确保群众饮水安全。

3.3强化节能减排、效益原则

与区县减排工作挂钩，把COD削减量考核指标纳入到区县水环境治理目标体系中，明确各区县污水处理率、污水处理厂运行负荷率等量化指标。切实保障三个达标，即污水处理率必须达标、污水处理厂的运行负荷率必须达标、COD的减排必须达标。合理安排资金，对节能减排效果明显，有一定经济基础，技术条件成熟，符合国家和行业产业政策的项目优先考虑。

3.4治本方针

突出截污治污。河道沿线村镇、企业密集，污染来源复杂。为此，河道治理将坚持“先截污、后清淤、先治理、后换水”的原则，周密排查河道沿线污染来源，大力实施清淤、截污、生态护坡、河岸绿化等措施，加强河道水体自净和生态修复功能；在突出截污治理的同时，各区县还将坚持污水处理厂、配套管网同步建设，大力提升现有污水处理厂运行负荷率，妥善解决污水出路，切实提高河道水环境质量。

3.5加强协作，落实责任

市水务局于去年成立了河道水环境考核办公室，将清水工程已治理河道纳入考核范围，各区县按照属地管理原则在本辖区内建立水环境管理机构和相关管理机制，有效巩固水环境治理成果。此外，目前市政府已正式批准本市河道水环境实施“河长制”管理意见，即将公布全市主要河道“河长”名单，构建完善的河道水环境管理长效机制，为今后本市水环境由加强治理向强化管理转变打好基础。

4总结

今后，城市水环境治理是一项长期艰巨的任务，进一步加大水环境建设力度，努力建立完善的防汛体系，合理的水资源配置体系，优美的水环境体系，向着水生态城市建设迈进。

参考文献

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Abstract: river regulation work, to people's lives and property safety, matter to rural and urban flood control and disaster reduction ability, matter to economy construction smoothly. City river training works at home and abroad has been the focus of research, after years of effort, whether it is from the river structure or function have been fundamentally changed, flood control and drainage system improvement, water environment is getting more and more beautiful. But there are still some problems in channel management.

关键词： 河道治理 现状 措施

Key words: river management current situation measures

一、河道的功能简介及现状分析

1河道的功能

（1）防洪排涝

我国大部分位于北半球环流季风带，很多地方汛期降水量大，汛期长。在我国北方地区汛期主要集中在7—8 月份，容易形成夏涝，导致江河的汛期洪水，因此，河道能在汛期内发挥的最基本也最重要的功能是行洪排涝。

（2）航运

河道的航运功能在陆地运输条件改善以前，占有非常重要的地位。尤其是在南方，河流众多，为当地的交通运输提供了不少的便利。

（3）调节局部气候

河流中的水蒸发吸热，能小幅度降低附近温度，蒸发的水蒸气可以增加邻近区域的空气湿度，提供舒适宜人的空间，也是多种生物群落赖以生存的基本条件。

（4）农业灌溉，生活供水

河道中的蓄水、滞水，可以对农田进行灌溉，有效缓解旱情。同时，能解决工业和生活用水。因此，要保障水资源持续供应就必须保护好河流的水资源环境。

（5）景观功能

码头、护岸、水流、水闸、丁坝、高河滩等都是河流景观的组成部分，良好的河流景观有益于居民的生活。人们可以更好的休息，观赏景物，散步和进行集会轻微的球类运动。

2、河道现状及分析

河道淤积严重是防洪能力下降的最主要因素。另外，流域表面和河道面变硬导致水流下泄速度加快，河道的保水、滞水能力降低。对地下水过量开采，使得地下水位降低，地下水交换变为与自然相反的方向，导致河道流量较自然状态下减少，部分河段断流。人为设障也会致使防洪能力下降，河流经的主行洪区内栽植速生林,造成水流速变慢,延长了堤防浸泡的时间,降低了河道的防洪能力。

目前，我国河流普遍受到污染，污染程度还在加剧。水污染不仅直接威胁着饮用水的安全和人民的健康，还加剧了水资源短缺的矛盾，约束了工农业生产和农作物安全，造成了重大的经济损。河道，尤其是城市河道的富营养情况非常严重，这和城市的经济发展，工业化、人口多，环境负荷大直接相关。而我国对河流生态环境的正确还不够，只注重经济建设，先污染，后治理，导致生物多样性条件被破坏，天然食物链脱节，许多河流生态系统逐渐退化，生物种类和数量锐减。不重视对生态环境的维持，致使河流生态环境恶化，对生态环境，居住环境和经济的可持续发展等构成了极大的威胁。城市建设快速发展，为了扩大土地面积或获得方便的施工和交通运输条件， 很多河道被填埋板覆盖，河道变窄甚至完全消失。

二、河道治理中的问题

1 对河道认识和整治投入不足

其主要表现为资金短缺,技术力量弱,缺乏对河段进行长期的、科学系统的研究。另外,没有科学的规划整治工程,工程建设不配套,没有完善一套完备的防洪体系。尤其是研究资料少,研究手段落后,对河道特性与河床演变的规律认识不清,缺乏可直接借鉴利用的经验和方法。

2 没有明确治理思想

对河道缺乏深入的研究和明确的指导思想与系统的整治方案，不能均衡国民经济各部门的需求，达不到综合整治，综合利用的目标。整治的工程只是为了应急抢险，造成背着石头追河的被动局面。无法考虑左右岸、上下游的关系，进行统一治理。

3、工程设计不科学

由于缺乏科学的规划，也没有形成合理的工程格局，没有控制河势流路，河道处于自然状态。另外，整治工程布点少，控导主流的能力差，工程不配套，无法改善河势，使得河道处于自然状态，水流散乱，主槽游荡不定，防洪压力大。另外，河岸塌岸严重，对工农业取水和当地群众的生活影响极大。同时，岸堤出险机率增大，抢险费用大，却效果不明显，造成很大的经济损失。

4、防洪安全隐患多

没有有效的控制工程，主流摆动频繁，堤防受冲塌垮严重，防洪大堤、村庄及水利工程、 交通、通讯线路等设施受到严重威胁，制约了当地经济的发展和稳定。

三、河道治理有效的控制措施

1 科学规划

科学规划是工程项目实施的前提和基础，针对以往河道治理中存在的问题，在新的规划设计中应克服单一性的传统观念，强化生态、环境要求，以生态型、高起点、前瞻性为目标，达到安全、资源、环境的有机结合。随着社会经济的不断发展，新城市建设中还需制定污水治理专项规划，为近、远期河道治理和水环境保护目标的实现提供技术支撑。

2河道水质治理

（1）人工湿地治理。修建一些人工湿地，利用自然生态系统中的物理、化学和生物的三重共同作用，为微循环、小循环、中循环、大循环提供条件，以充分发挥湿地中的土壤和生物对污染物与水体的净化作用， 实现对污染水体的净化。

(2)土地治理。该技术是以土地为处理设施,利用植物系统的吸附和过滤,对水体进行净化,该法一般用于污水处理。一些岸边的挺水植物生命力极强,能很好的与土壤融为一体,过滤和吸收能力强,对污染物,悬浮物的吸附能力强。比如芦苇对于磷的去除效果很好,其去除率可达 65%。另外,河道边要多建设一些自然的,生态型的护岸或者利用透水材料建成的岸边,并保留适当临水的滩地,为岸边动物和两栖动物提供生长和繁殖的场所,保证河流生态系统的生物多样性。

（3）水生态治理。利用水中生物的食物链，将有机污染物层层分解，从而达到净化水体的目的。增加水中植物的多样性，这样能为水中生物提供良好的繁殖和生长条件，而且能最大限度的发挥其水质净化作用。水生植物，才保持和创造了洁净的水质及一派江南水乡的自然风貌。对水葫芦等水中飘浮植物和蓝藻等浮游藻类也要正确对待，扬其所长，避其之短。人为控制水葫芦等水中飘浮植物，充分发挥降解污染物、吸收重金属和点缀环境的长处。同时，要充分发挥水生动物对水体的净化作用。

3、实施清淤

河底淤泥污染也是水污染的重要内容之一，是影响水环境质量的一个突出问题。河道淤积不仅减小了河网的调蓄容量， 影响河道行洪排涝功能的发挥， 而且还减小了灌溉供水量， 降低了河网水体的自净能力。同时污染附着于水体，对水体造成危害，因此清淤是增加河道行洪断面和调蓄水量与清除河床污染沉积物的有效措施。

4、做好丁坝防冲措施

丁坝在河道整治效果明显， 它能束窄河床、调整水流、保护河岸。丁坝一般由坝头、 坝身和坝根分组成，在平面上呈丁字形，故谓之丁坝。丁坝一般可分为淹没式和非淹没式两种。 淹没式丁坝经常处于水下，主要用于航道枯水整治; 非淹没式丁坝的坝顶高程有的稍低于堤顶，难以被洪水淹没。丁坝能束窄坝前水流，使流场发生变化，将水流分成主流区、上回流区和下回流区三个区。其中，回流区与主流区的交界面不稳定，形成泡漩等复杂流态。丁坝使水流单宽流量增大，形成冲刷坑，冲刷坑在发展过程中，常造成根石流失及坝头坍塌破坏，因此在设计丁坝时，正确估计冲刷坑的最大可能冲刷深度

5、加大生态护岸技术的推广应用

生态护岸是指恢复后的自然河岸或具有自然河岸“可渗透性”的人工护岸。在近几年东丽区开展的清水河道建设中，在以后的河道治理工程中，还需积极借鉴国内外先进经验，针对不同功能定位的河道研究相关生态护岸技术，推广应用各种生态护岸新技术，在满足河道基本功能的前提下，恢复和保持河道及其周边环境的自然景观， 改善水域生态环境，改进河道亲水性，更好地保护水生态环境。

6、截污治污，加快污水处理厂建设步伐

在河道水环境治理中坚持以治污为本、截污为先、按水系分片整治的原则， 注重水的“安全、资源、环境”相协调，根据规划加快污水处理设施建设步伐，加强截污治污，局部地区实现雨污分流，对于城镇村集居地要加快生活污水收集管网建设，将沿河两岸的企业单位及居民区的排放污水纳入污水管线内，同时规范生活垃圾收集处理。通过污水集中统一排放、雨污分流等措施的实现，可大大改善河网水质状况，有效提高水环境质量。

7、充分利用现有水利工程调度水资源，改善水环境

河道水环境治理的核心是截污治污和控制污染物排放，在当前污染源还没有得到有效控制，河道水污染还比较严重的情况下，可以充分利用现有水利工程调度水资源，缓解水污染，改善水环境。一是在已沟通水系中加大引水调水力度，增加水量，加大水体的稀释能力，提高水体置换速度，加快污染物外排；二是充分利用已建泵闸工程，增加河道水动力，加快水体流动，增强水体自净能力。

8、加强长效管理，巩固提高河道水环境治理成果

长效管理工作是做好河道水环境治理和水资源保护工作的保障，河道整治与管理并举才能达到综合整治成效和水环境保护的目的。要真正实现“蓝天碧水”的水生态环境，还需强化河道管理的措施和手段，加大排污执法检查和监督力度，有效控制污染源，加强水务、建设和环保等部门的沟通配合，巩固和提高河道水环境治理和水资源保护的工作成果。

9、加强宣传力度，提高全社会水环境保护意识

河道治理和水环境保护是一项涉及面广、 综合性强的工作，需要各部门充分认识水环境保护的重要性、紧迫性，发挥各类媒体的作用，加大宣传力度，争取政府对河道整治工作的重视，同时要提高全社会的水环境保护意识，取得各部门和老百姓的理解、关心、支持和配合共同维护水环境安全，打造良好的水生态环境。

五、结语

总之，目前我国河道的污染严重，河流生态结构破坏程度逐步加重，河水经常冲塌堤防， 形成险情，河道整治工作迫在眉睫，需要加大投入，进一步研究河道的治理，切实解决河道的一系列问题，努力创建一个稳定和谐的生存环境。

参考文献：

[1]丰华丽. 河流生态环境需水理论方法及应用研究[D]. 河海大学, 2002

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改革开放以来，特别是新世纪以来，杭州经济社会有了飞速的发展，城市化进程快速推进，城区面积不断扩大，城市河道水资源不足、水体污染严重、水生态系统恶化等问题相继出现，河道的综合功能效益难以有效发挥，城市河道水质改善的压力愈来愈大。从水质监测情况看，Ⅱ类水占2.13%；Ⅲ类水占10.91%；Ⅳ类水占13.11%；Ⅴ类水占11.12%；劣Ⅴ类水占62.73%。从监测指标情况看，氨氮劣Ⅴ类百分比最高，占67.5%，总磷次之，占48.75%，化学需氧量占26.2%，目前城市河道最主要的污染因素为氨氮、其次为总磷，城市河道富营养化趋势严重。从片区水质情况看，运河西片水质改善幅度最大，半山片次之，上泗片水质下降幅度较大，江南片水质有所下降，下沙片仍不乐观。主城区河道水质改善明显，城郊结合部的河道（上泗片、下沙片、江南片）水质依旧较差。为了彻底改善城区河道水环境的面貌，适应城市对外开放的需要，杭州市委市政府从2007年起，大力实施城市河道水环境治理，着力促进人与自然和谐发展，工作治理成效明显。主要做法有：

一、转变观念，创新水质治理模式

突破现有河道治理的理念和模式，实现从按条（段）向按流域水系治理、从已整治河道到未整治河道治理、从统一管理到分级治理的转变。

坚持向水系、流域治理转变。针对城市河道流经多个城区的情况，转变以往各个区单打独斗的治理策略，以整个水系、流域水质的改善作为主要目标，制定河流水系整体的整治规划和治理措施，除将交接断面的水质作为各城区整治工作的考核依据外，强化水系流域整体指标在考核中的权重，具体实施时，按水系、流域为单位进行综合治理，做到整治一片，改善一片，巩固一片。

坚持向未整治河道治理转变。将一些处在城市重点发展区域、市民热切关注、对周边环境影响重大的未整治河道纳入优先治理的计划，优先安排资金，优先动工整治，努力消除河道黑臭；对已整治和消除黑臭、水质达标、生态环境良好的河道则重点在巩固水质提升成果，总结治理经验，落实长效举措。

坚持向分级治理模式转变。对于流程长、流域面积大、流经城区多、污染严重和群众反映强烈的河道，以市级河道管理部门为牵头单位，整合建设、环保、林水和各有关部门力量进行治理，对于流程短、对市容市貌影响相对较小的河道，以区级河道管理部门为牵头单位进行治理。同时相关职能部门按照法定职责做好协同配合，共同做好城市河道水环境治理工作。

二、综合治理，促进水质全面达标

在河道水质、水位及流量在线监测系统基础上，不断完善河道水质模型，通过水质模型实时模拟，改变以往单一的治理手段，合理安排截污、清淤、生态、配水等多种组合手段和措施，恢复水生动植物群落结构，增强水体自净能力。截至目前，共有45条（段）城市河道已摘掉劣Ⅴ类水质帽子，城市河道总体水质呈现逐年好转的可喜变化。

寻源截污严控污染源。有重点地推进河道截污纳管，争取截污一片、水质好转一片，按照“能截尽截、突出重点、远近统筹、多项结合”原则，坚持大市政管网建设与截污收集同步实施。以基础设施建设带动污水设施建设，加快主次干道、支小路改造和泵房建设，新建道路污水管网与道路做到同步实施、同步到位，不断完善污水管网系统。进一步实施城市雨污分流工作，在地块开发、项目建设中要严格按照有关规划、标准实行雨污分流同步建设，确保不欠新帐。近三年来累计下达并完成截污纳管工程项目计划1472个，新增污水量15.39万吨/日。

清淤疏浚消除污染物。开展城市河道淤泥成因、沉积规律分析，统筹清淤河段和方式，引进使用高科技淤积及清疏测量检测技术。严格按照清淤工作程序和实施细则的要求，严抓清淤的质量、进度和安全文明施工各项措施。加强清淤工作机制方法创新，在夏季高温季节适时适地开展清除浮泥工作，采用人工罱泥、环保清淤等手段清除影响水质的浮泥。采取治理与开发相结合、集中利用与分散利用相结合、长远利益与近期利益相结合的原则，开展底泥的减量化、无害化与资源化利用研究，充分利用河道底泥的资源价值，将底泥变废为宝。近三年来累计完成107条（段）、108.2万立方米河道清淤。

优化配水增强水循环。根据“一轴（钱塘江）、三片（运东片、运西片、运南片）、三区（上泗、下沙、江南）”的总体格局，按照“科学引水、最优配水”的要求，不断优化配水方案，完善城市河道引水配水调控体系。加大钱塘江水引入力度，扩大配水覆盖范围，对西湖沿线闸门，珊瑚沙引水入城工程，西溪湿地沿线闸门等进行统一调度。采取“以动治静，以清释污”的方法，严格引水标准，提高引水水质，实施科学配水，加快水体置换，增加水环境容量。各区落实分片区河道配水详细规划，充分挖掘小泵站、闸门及其他配水设施的潜力，在照顾重点区域的前提下尽量形成活水，调活各个区域河道配水。近三年来累计完成主城区城市河道引配水15.39亿立方米。

生态治理保持水平衡。紧紧抓住消除河道黑臭、改善水质这一主题，探索和引进实用性、适用性、科学高效的生态修复技术和方法，制订城市河道生态处理计划，组织、监督、指导相关单位开展各项水生态处理工程实施工作，构建健康稳定的城市河道水生态系统，降解水中主要污染物，提高水体自净能力。针对城区黑臭和严重富营养化两大污染类型河道，结合河道特点，提出配水型、城郊型和断头型河道治理模式，对每种模式采用的生态技术，推出2—3种经济、高效的配套设备及材料产品，加快了生态治理技术在城市河道的铺开。近三年来累计在30条河道上实施生态修复，工程实施得到了居民和媒体的关注好评。

三、落实长效，保障水环境治理

城市河道水环境治理是一项长期的系统工程。杭州市注重水质治理与日常养护相结合，短期突破与长效管理相结合，保障了水环境治理的扎实开展。

篇5

水安排，严格执行水库控制运行计划。顺应天时、地利，取得了安全供水增量增价，水库发电效益显著提高，灌区二项工程节水效益明显提升，供水能力明显增强的良好局面。

一、争优创先创新发展

水库管理处党支部，拥有正式党员名，预备党员人。过去的一年，库党支部凭着一股韧劲，真抓实干、开拓创新、奋力拼搏，出色完成局交办的各项管理任务，完成水库年初制定的各项目标。全年共完成全年供水万吨，发电量万度。安排农业用水万立方米。组建精干人员，确保万亩林场安全防火。争取电站改造、河道水环境治理、水库与灌区维修养护各项补助经费，及时完成各项建设任务。开创的党建工作与经营业务的双丰双收。

二、适应新形势真抓实干

年我库积极参与水价调整核算，实现供水电子遥测计量，大坝水库安全供水实时电脑监控，安排专项经费，实施库面保洁工作常态化、责任化。承担原引水管道供水同时，配合水厂扩建工程，积极落实城市年供水量万吨的综合调度方案研究，确保城市供水，兼顾农业与近库村的生活用水供给。上旺水库划归我库管理后，水库管理处研究制定两库连调供水方案的实施计划，灌区用水管理向科学调度、一体化管理的工作目标迈进。以农综开发与千万亩十亿方节水灌溉为平台的灌区节水配套工程建设全面铺开，目前已完成节水干渠衬砌加固工程千米，建设目标任务完成过半，在建设过程中，落实局制定的水利惠民、水利富民的各项政策，克服各种困难，精心组织、科学管理，得到沿线群众的好评与支持。

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镇海区地处**市的东北部，是典型的**港口城市，全区河道总长325公里，其中有280多公里为镇村级河道。20世纪九十年代初以来，随着农村经济的迅速发展以及新农村建设进程的加快，农村河道淤积、水质恶化、两岸绿化景观落后于新农村建设等问题日益突出，给农村经济可持续发展和人民群众生活带来了极大的影响

，成为制约农业经济发展和新农村建设的瓶颈因素。21世纪初叶，为切实改善全区农村河道水资源环境和生态环境，随着万里清水河道建设的实施，我区按照“生态立区、科学治水、统一规划、分步实施”的原则全面展开农村河道水环境建设。建设以提高农村地区人民的生活环境质量为目的，着重强调功能与生态并重、建设与管理保护并举，坚持高起点规划、高品味设计、高标准建设的方针，把农村河道水环境建设作为建设社会主义新农村、整治农村环境的重要切入点，贯彻“以人为本、环境为重、生态治水、点面结合”的治水思路，重点突出“清水”、“生态”理念，将农村河道水环境建设与保护工作引向深入。

二、农村河道水环境建设的实践

农村河道水环境综合治理面广量大，河道大小、功能、层次不一，沿河环境复杂，治理措施也因地而异。我区在农村河道水环境建设中，也开展了各个层面的试点，树立典型，积累经验，通过对农村河道进行分类分级治理，逐步推进农村河道水环境建设。目前主要有以下四种典型的河道建设模式。

1、骨干河道

骨干河道的主导功能是行洪排涝，这类农村河道原本滩地较开阔，洪水期水流漫滩，利于行洪滞洪。但随着经济社会的发展，河道淤积、滩地被占、污水直排入河现象普遍，严重影响了原有的蓄洪排涝能力。针对这一情况，该类河道设计以保障20年一遇洪涝排水能力为前提，重点突出“生态”与“休闲”功能。采取的主要整治措施有：①清淤疏浚。采用机械及人工开挖等方式，增加河道水深及过船能力。②河道拓宽。根据行洪排涝要求，通过地形地质条件踏勘，对河道进行单边拓宽，增加河道过流断面，以降低洪水位，减少洪峰压力。③砌石护坡。骨干河道汛期洪水量大流急，因而河岸采用浆砌块石护坡，以提高抗冲刷能力， 保证行洪安全。④恢复滩地，实施绿化。河道拓宽后，顺应河势，恢复两岸河滩，并实施绿化景观工程。尽量恢复河道的天然形态，保留弯道，弯曲的河流及滩地非常有利于生物多样性发展，为各种生物创造了适宜的生存环境。⑤综合开发利用。在维持滩地行洪功能的同时，利用滩地设置河滨公园、交通辅道和小型野外活动场所，开发其休闲、亲水功能，使其生态系统服务功能价值得到全面发挥，成为人们娱乐、健身、垂钓、游玩的好地方。

2、景观河道

景观河道是指位于主要公路两旁或流经农村集中居住小区和生活区的河道。对于景观河道的建设，重点突出“景观”与“亲水”功能，坚持河道建设与景观建设有机结合，为广大居民创造一个休闲舒适的生活环境，展现典型的江南水乡特色。采取的主要整治措施有：①疏浚展宽。对河道淤积进行疏浚，对狭窄而有展宽条件的河段进行适当拓展。②修建构筑物，创造水景观。在河道中设置潜坝、翻水坡及导流坝等，其使用材料，多为土石料、混凝土等。通过改变水流形态，丰富水体景观。③生态型护坡。主要采用大块鹅卵石堆砌、干砌块石、松木桩等护岸方式，使河堤趋于自然形态。④设置亲水平台。通过建设河埠头及亲水平台，拉近人们与水的距离，还原人水亲密接触场景，营造人水和谐的自然状态。⑤配套景观建设。在河道两岸设置绿化景观带，并配套建设娱乐活动设施，为人们提供健身、休闲、娱乐的最佳场所。

3、进村河道

进村河道是指进出村庄的主要河道。对于进村河道的建设，重点突出“清水”与“生态”功能，坚持河道建设与周边环境的协调，为村容村貌的改善锦上添花。采取的主要整治措施有：①综合清理。这类河道原本管理薄弱，通过对河道进行清淤、清障、清垃圾的综合治理， 河道环境状况很大改观，群众对河道保护意识也有提高。②复合型护坡。正常水位以下采用干砌石挡土墙，正常水位以上采用毛石堆砌斜坡、自然植被土坡、松散抛石等护坡形式，丰富水生动植物生存空间。③绿化美化。结合河道周边环境状况，因地制宜实行两岸绿化，美化河道环境，突出乡村风貌。

4、田间河道

田间河道是指分布于田间地头的各类小河道。对于田间河道的建设，是在发挥防洪排涝、蓄水灌溉等功能的前提下，重点突出“自然”与“生态”。尽量维持河道原貌，减少由于工程对自然面貌和生态环境的破坏。采取的主要整治措施有：①自然护坡。在进行清淤清障和建设护坡时，除个别冲刷严重河岸需筑堤护坡外，尽量维持原有的自然面貌，保持天然状态下的河滩、岸线形态。②裁弯取值。对于田间一些蜿蜒性河型采取适度地截弯取值，既增加河段排涝能力，又能满足农业产业化发展的需要。③植物加固。对个别受冲严重的天然河堤内侧可采用种植水杉、芦苇等植物，加固自然护坡，满足水土保持和美化环境的需要。

三、农村河道水环境保护的实践

河道水环境建设与保护是一个系统工程。为了巩固河道整治成果，发挥河道综合效益，我们坚持建管并重的理念。在搞好河道水环境建设的同时，十分注重水环境的长期管理与保护，并采取了一系列的措施。

1、截污治污，加强管护

废

污水的无序排放是农村河道水质恶化的主要原因。要彻底改善水质，必须严格控制点源污染、减少面源污染、治理内源污染。针对实际情况，我们采取截污措施来削减进入河道的污染物总量，以改善河网水质。将乡镇企业、养殖场等污水集中收集到污水管网，并实施了集居地生活污水收集管网建设，同时加强宣传教育，规范生活垃圾收集处理，改变人们将垃圾往河道倾倒的陋习。在截污的同时，充分利用现有河道的滩地、水面(湿地)，保护河道水生态环境，提高河流水体自净能力，达到吐旧纳新、流水不腐的效果。

2、植物种植，生态放养

通过采取截污、保洁等措施后，河流中的富营养化、浑浊、透明度难以提高等问题依然存在。而植物种

植、生态放养措施的实施，对改善河道水生生态系统的结构和功能，调节水生生态系统的平衡，净化河道水质起到了很好的作用。通过种植一定面积的高等水生植物，如美人蕉等，在水陆交错带，配备其他的水生植物群落，包括沉水植物、挺水植物(如芦苇)、浮水植物等，同时在河中放养鱼、蚌、螺等滤食性及观赏性鱼类。通过动植物对水体进行的过滤、吸附、沉淀、离子交换、吸收和微生物分解，一方面对污染水体进行高效净化，使富营养化的水体变清；另一方面营造了良好的水生态景观，水生动植物多样性得到自然恢复，出现了水草整齐葱郁、水质明显改善、鱼儿畅游成趣、居民垂钓休闲、渔民收入增加的喜人景象。

3、定期维护，落实保洁

为保持已治理河道的水面清洁，巩固河道治理成果，我区专门成立了河道保洁中心，负责河道日常保洁及水生植物的管护工作。通过配备专业保洁人员、落实专项资金、制定相关考核制度，保证河道保洁工作的顺利开展。保洁中心的成立给群众参与河道管理提供了平台，农民群众对河道保洁监督踊跃，自身环保意识提高，有效促进了河道保洁工作。保洁工作的顺利开展对改善河道水质、维护水生态系统稳定、提高水环境承载力都起到了很好的作用。

四、农村河道水环境建设与保护的体会与探讨

镇海区从2003年开始探索并实施农村河道水环境建设与保护工作，结合自身的地域、经济、环境特点，因地制宜，寻找适合本地区的水环境治理措施。经过几年的探索和实践，农村河道水环境及人居环境条件明显改善，已经治理的河道基本上达到了清水河道建设的总体目标----“水清、河畅、岸绿、景美”。

1、科学规划设计，充分发挥河道治理的综合效益

根据农村河道的不同层次、不同功能，坚持科学规划，实行综合治理，合理利用水土资源。把农村河道治理与土地复垦、路桥建设、环境整治、植树造林、发展水产养殖、新农村建设等有机结合起来，统筹解决好水安全、水资源、水环境问题，充分发挥农村河道整治的经济效益、社会效益和生态效益，营造良好的农村发展环境和人居环境。

2、给河道以生命，突出亲水、生态、休闲功能

水是江南独特魅力所在，河道的建设始终贯穿生态治水理念，以“回归自然”和“人水和谐”的设计理念精心打造特色农村水环境。对于骨干河道，工程的平面布置与绿化园林建设结合，因地制宜，采取植物种植、植被保护等生态工程措施，防止水土流失，确保河道行洪排涝及生态功能。对于穿越农村集居地段的河道，充分考虑村民对河道景观和环境和谐的要求，打造具有亲水理念的景观河道，通过建造戏水池、河埠头、凉亭等亲水、休闲设施，提高河道两岸环境和品位，营造人与自然和谐的氛围。进村河道及田间河道的建设突出自然和生态，使河道防洪工程与河道两岸融为一体。通过这一系列的措施，河道面貌极大改观，沿河两侧已成为人们娱乐休闲的理想场所。

3、回归自然，突出简洁之美

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【关键词】 水环境治理；水资源保护；措施；水质

1. 基本情况

（1）四明湖水库位于浙江省余姚市境内梁弄镇，甬江流域姚江上游。坝址以上集水面积103.1Km2，总库容1.2272亿方，正常水位16.28m（85高程，下同），相应库容0.7946亿方，是一座结合防洪、供水、灌溉、发电、养鱼等综合利用的大（二）型水库，流域内常住人口三万多人，大部分人口和工业厂房集中在环水库库区周遍。建库五十年来水库发挥了很好的经济和社会效益，为下游人民生活及工农业发展作出巨大贡献。1996年起，水库开始向余姚城区和姚西北地区通过管道供应生活用水，随着产业结构调整及经济社会发展，供水量现在已增加到每天20万吨左右，成为余姚城区和姚西北平原地区的重要饮用水源。

（2）经济社会高速发展的同时，人类活动加剧，对水资源水环境的影响和损害也加重，虽然各级政府、部门及水库管理单位做了大量工作，但四明湖水库水质自上世纪九十年代后期还是开始变差，从1994年的一类水到1999年前后的二类水，2003年前后高温期间甚至达不到二类水标准。水质变坏期间，也引起各方面的重视，先后投入大量人力物力进行有效治理。2005年以后水库水质逐年好转，至2008年7月水库水质为优质二类水。

2. 影响四明湖水库水质的因素分析

影响四明湖水库水质的因素众多，可归纳为以下主要几种：

2.1 工业污染。水库上游梁弄镇为中国灯具之乡，大小灯具厂数十家，以及消防厂、镀锌厂和农产品加工厂等，早期排污没有等到有效处理，甚至直排。近几年逐渐得到控制，但未能彻底治理，一些农产品加工小厂因点散而没有治理还是直排。

2.2 生活污染。流域内常住人口三万多人，加上暂住人口，大部分集中在水库上游周遍。其生活污水基本上直排水库。

2.3 农业种植、禽畜养殖污染。流域内农作物除水稻外，还有大量经济作物，如雷竹、果桑、杨梅、樱桃、板栗、茶叶、苗木等，施用化肥和农家肥，部分随地表水流入水库。流域内竹林和山地适宜土鸡、家猪等禽畜散养散养，产量较大，产生的粪便部分随地表径流带入水库。

2.4 山沙开采、盗采引起的水土流失。随着建筑用沙市价增长，山沙开采变得有利可图，2000年前后，山沙开采、盗采现象较多，破坏了植被，造成土壤松散，为水土流失创造了条件。

2.5 旅游、餐饮、垂钓方面污染。上游旅游发展迅速，旅游活动带来了新的污染源，四明湖度假村游艇造成水面一定程度的油污。酒家饭店餐饮规模的扩大及遍地开花的农家乐排放的污水成为生活污水重要部分。水库非法钓鱼投放的饵料也对水库水质产生一定负面的影响。

3. 治理和保护措施

为了保护和治理四明湖水库水质，确保人民群众饮用水安全，针对水库水质的变化和污染因素，各级部门采用的措施主要有工程措施、日常管理措施以及生物措施等。

3.1 管理措施。

（1）停止流域内工业企业审批，控制工业污染源。自四明湖水库开始向余姚供应生活用水开始，余姚市政府及有关部门就规定在水库上游周遍停止一切新增工业企业的审批工作，控制工业污染源。流域内梁弄镇政府也转变发展思路，依靠科技进步、加大环保力度，把"生态立镇"和"工业强镇"有机结合起来，在发展经济的同时保护好优美的山水环境，引导企业实施清洁生产。

（2）上游水资源保护费的落实。自水库开始管道供水以来，以每方2分的水资源保护费分配落实到上游有关乡镇各村，作为相关环保设施建设资金，改善便民设备，鼓励村民自觉参与到水资源水环境保护中来。

（3）生活垃圾集中处理。结合新农村建设，近几年居民居住环境得到了显著改善，卫生设施的整治及生活垃圾的集中处理，使得随雨水入库的生活垃圾大为减少，环湖水环境得到较大改善。

（4）建立一级饮用水源保护区，加大保护宣传力度；限制水库库区旅游开发。余姚市政府1996年将四明湖水库定为一级水源保护区，水利、环保、上游乡镇等有关部门不断加强有关法律法规、规章制度的宣传力度，让上游群众了解、明白保护水资源水环境的重要性，日常生活中自觉培养环保意识，为保护水库水质，形成共识。限制库区旅游，防止游船对水体的有机污染。

（5）加强水管单位库面清洁，渔政管理、水政巡查等执法力度。四明湖水库管理局水库水面保洁所，专门负责水库库面保洁，保证水面及各入库溪流处清洁，确保库面无漂浮物。严格管理水库内钓鱼，因环水库范围大、地形复杂，彻底禁止钓鱼难度较大，水库水环境保洁所根据水库环库情况，划定允许垂钓区，实行集中管理，对投放饵料和垂钓方式进行严格规定。水库水政人员加强了对水库周遍的水政巡查，随时对突发水事进行查处打击，保护库区水环境。

（6）严禁山沙开采、保护涵养水土。为水库流域严禁山沙开采，相关部门成立了山沙治理领导小组，取缔采沙点，打击偷采山沙事件，现山沙盗采基本上得到根治；同时严格进行封山育林，对地质危害点进行治理，阻止了水土流失。

3.2 工程措施。

（1）上游工业、生活污水外排工程。2002年余姚市政府投入5000余万元，建设环四明湖水库上游污水外排工程——四明湖污水处理外排系统，对工业废水和村镇生活污水进行集中外排。污水外排系统确保了污水入库前控制，污水不入库有了保障。

（2）上游小流域综合规划、大溪综合治理。水利部门和当地政府自2000年至2006年分期分批投入大量资金对梁弄大溪、横岙大溪等进行了综合整治，基本消除了河床淤积严重、河道行洪不畅，遇山洪时出现漫堤、决口及山体滑坡等现象，地表径流带入水库的泥沙及杂物明显减少。

（3）水库清淤和禁止库内采沙。2002年上半年，水库管理局利用水库除险加固之机，对梁弄大溪、横岙大溪等溪流入库处库底进行了清淤，共清理砂石淤泥100多万 m3，为改善水库水质起到了一定作用，同时还增加了水库库容。2001年起水库取缔了在水库库区采沙，库内采沙对水库库底长期淤积扰动严重，影响水质。

（4）环湖生态环境建设工程的启动。四明湖水库环湖生态环境建设工程主是围绕水库移民高程线建一条7m宽混凝土道路，沿道路水库侧建20m宽的滨水绿化带，以及水库水质自动监测和环湖实时视频监控系统等。通过修复和建设水库滨水地带，将进一步健全水库生态系统，对水资源保护起到积极作用，水质监测及视频监控系统将为水库饮用水安全提供有力保障；环湖生态工程建设，将进一步明确水库管理和保护范围，同时对改善革命老区梁弄镇环湖的环境面貌，促进当地旅游发展将起到积极作用，是一项双赢工程。

3.3 生物措施——水库生态养殖。

（1）四明湖水库库面开阔，平均水深11m左右，常年蓄水量在6000万m3左右。为净化水体，水库管理局一直在水库内科学投放鳙鲢鱼，利用鱼群吞噬水体中的浮游生物，为防止水体富营养化起了关键作用。水库管理局进行养殖以净化水体为目标，保护水质为前提，不投饲料。最近八年平均每年投放鱼苗3.5万Kg，每年平均捕捞成品鱼16万Kg，每年25万Kg增加值，是鱼群食用大量库内水体中的藻类等浮游生物和有机物转化而来的，对水库水质净化起了重要作用。

（2）各种治理措施中，工程措施使入库源水的水质得到有效的梳理，对生活垃圾、泥沙及入库污水进行了有效拦截。日常管理措施保证了库面及库岸的清洁，控制了新的污染源的增加。而生态养殖又进一步净化了水体，科学合理的解决了水体富营养化问题。

4. 综合治理成果

4.1 水库水质逐年好转。治理效果直接体现在水库水质的变化趋势上。下表为近几年水库5月份水质样本监测结果的几个主要指标，可以看出水库水质总体逐年好转：溶解氧指标逐年增大，已稳定在Ⅰ类水标准7.5以上，化学需氧量及氨氮指标逐年下降，总磷及总氮指标稳定，各指标均符合Ⅱ类水指标标准或好于Ⅱ类水指标标准。现水库水质常年稳定在Ⅱ类水标准之内，达到集中式生活饮用水地表水源地一级保护区标准要求。（四明湖水库水质监测结果表见表1）

4.2 环水库水环境好转。上游库区周遍脏、乱、差现象得到根本改观，垃圾死角、卫生死角已得到根治。随着环湖生态环境工程的实施，水库生态林的完善，将进一步对水库环库起到生态修复作用，增加水库的纳污能力和水体净能力。

4.3 上游群众环保意识明显加强。因各级部门宣传力度加大，工作到位，群众日常生活中的环保意识增强，大部分群众能自觉规范自己的环保行为。

4.4 对四明湖水库饮用源水地保护的建议。进一步重视水源保护工作；做好环四明湖水库的综合规划，合理布局居住区、工业区及旅游度假区；继续加大对污染源的综合整治力度；加强监管，建立四明湖水库水资源保护和治理的长效机制。另外水库建库运行已五十年，库底淤积了大量沉积物对水库水质影响较大，建议进行库底清淤。

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关键词：跨界环境风险；风险冲突与放大；风险沟通；风险合作；复合型风险治理

中图分类号：D922.683.4

文献标识码：A

文章编号：16710169（2014）05007808

转型加速期，伴随着长三角地区工业化、城镇化和区域经济一体化进程的不断推进，大量原本存在于单一行政区的环境风险正不断地超越其行政管理边界向周边地区、整个长三角地区乃至更大的区域范围扩散，导致长三角地区的各类跨界环境风险由此也进入了高发阶段。与此同时，跨界环境风险所引发的风险冲突和，无论在数量与规模上，还是在所造成的社会影响方面，亦都呈现出不断上升和扩大的态势。跨界环境风险的突发性、高危性、人为制造性、不确定性及其极易引发风险冲突和社会放大效应的独特性本质，加剧了长三角地区跨界环境风险的复杂性和治理的艰巨性，使其成为区域社会环境安全和可持续发展面临的极为严峻的挑战和亟待关注的重要社会问题。

一、跨界环境风险的意涵及主要类型

（一）跨界环境风险的意涵

环境风险通常是指由自发的自然原因和人类活动引起的，通过环境介质传播的，能对自然环境及人类社会产生破坏、损害乃至毁灭性作用等不良后果的事件发生的概率及其后果[1]（P3）。地球生态系统是一个不可分割的有机整体，包括人类在内的一切生命形式同地球生态系统相互关系的实质，就是能量、物质、信息的交换关系，它不会受到任何人为疆界的限制和阻隔。例如，大气环流作用会使任何一个地方的空气污染都不可能滞留在一隅之地，而相通水域中的上游的水污染也会对下游的水环境产生重要影响。生态系统的这种整体性和传导性，使得环境风险具有难以抗拒的“跨界”性。

所谓“跨界”，从一般意义上来说，主要包括两层含意：其一是跨越国家之间的地理和政治边界，如前苏联的切尔诺贝利核泄漏事故，就使上海地区受到了轻度核污染；其二是跨越国家内部不同行政区的地域和行政管理边界，如太湖流域就曾多次发生苏、浙两省的跨界水污染事件。本文对跨界环境风险的讨论，将以长三角地区为例，重点关注的是跨越两个及以上行政区范围的人为环境风险 跨界环境风险既发生在跨省级行政区之间，也发生在跨市（县）级和乡（镇）级行政区之间。总体上说，跨省级行政区的环境风险及其引发的社会冲突较为严重，治理的难度也比较大。 [ZW）]，亦即源于某一行政区人们的生产、开发与生活等各类活动，对除了本行政区以外的一个（或多个）行政区的当前或未来的环境质量、人类健康以及经济社会发展等可能产生的威胁及其后果。

中国地质大学学报（社会科学版）

王 芳：冲突与合作：跨界环境风险治理的难题与对策――以长三角地区为例

（二）长三角地区跨界环境风险的主要类型

长三角地区是中国经济社会最发达、最具活力的地区之一，同时也是人口最密集、资源消费最集中、生态环境十分脆弱的区域。随着区域经济合作的不断深入，不同行政区之间优势互补、资源共享、共图发展已渐成共识。但与此同时，区域经济的一体化在一定程度上也加速了区域环境风险的一体化，使得区域内跨界环境风险及其引发的风险冲突日益突出。从风险的来源来看，近年来长三角地区面临的跨界环境风险主要包含以下几种类型。

其一是上、下游型跨界环境风险。主要是指共享水资源的上、下游不同地区之间的跨界水环境污染风险。长三角地区水网稠密、水资源丰富，但由于江、河、湖、海的分布往往跨行政区域分布，使得区域内跨界水环境污染风险十分突出。以太湖为例，相关资料显示，太湖流域省界河流32个监测断面均受到不同程度污染，水质无一断面达到地表水III级标准。其中，IV类占37.5%，V类占12.5%，劣V类更是占到50.0% 资料来源：太湖流域水资源保护局，2013年4月的第188期《太湖流域及东南诸河省界水体水资源质量状况通报》，网址：http：//：89/web/index.jsp。 [ZW）]。位于苏、浙、沪边界的江苏昆山、吴中和吴江，浙江的嘉兴、嘉善和平湖，以及上海的青浦和松江等交界地区是长三角地区跨界水污染风险与风险冲突事件的重点发生地区。

其二是点源型跨界环境风险。主要是指存在一个或多个潜在污染或事故的来源点，它们威胁到毗邻的一个（或多个）地区。此类跨界环境风险的来源在一个或若干个清晰明确的位置集中，无论毗邻还是距离边界有一段距离，都会引发对该种环境风险的问题意识或成为风险感知的焦点。长三角区域范围内的垃圾焚烧厂、危险化学品仓库以及长江沿线密布的各类化工厂等均属于这一类型跨界环境风险的重要来源。

其三是交互影响型跨界环境风险。这一类型跨界环境风险的产生往往与国家和地区的环境政策、能源与运输体系、经济结构和工业生态等诸多因素相关，风险的成因多元、间接，甚至隐秘，所产生的影响比较广泛和分散，利害关系更趋复杂。近年来频繁爆发的覆盖整个长三角地区的雾霾污染是这类跨界环境风险的典型例证。由于地缘关系上的相邻，苏浙沪三地不仅大气污染问题与污染特征趋同，而且彼此间相互影响和相互叠加，形成了交叉型、复合型大气污染风险。

二、风险冲突与放大：跨界环境风险的本质特征

跨界环境风险作为一种发生在跨边界区域的环境风险，与一般环境风险相比，既具有某些共性特征，同时也具有其自身的独特性特征。一方面，无论是水环境污染、大气污染的风险，还是工业事故的危险、化学危险品和放射性物质的移动而产生的对人体健康的损害等，都不会因不同的行政管辖范围的存在而有所改变。也就是说，环境风险对人类及其环境的威胁，既不受制于行政管辖权，也不因政治权利而发生改变[2]（P67-68）。从这方面来看，一般环境风险所具有的突发性、高危性、人为制造性和不确定性等共性特征[3]（P117-122），也是跨界环境风险具有的基本特征，亦即这些共性特征在跨界环境风险中均有比较突出的表现。另一方面，跨界环境风险来源地点的特殊性，即最起码涉及两个（或以上）的行政区域，又使得跨界环境风险无论是在对生态环境存在的直接（或潜在）的影响方面，还是在对人类健康和经济社会存在的影响方面，均表现出与一般环境风险的明显不同，具有其自身的独特性特征，这种独特性主要表现在以下两个方面。

其一，由于在产生环境风险的地区与暴露在潜在的有害环境影响之下的地区之间存在着空间上的分隔，很可能造成潜在的跨界环境风险一旦爆发，就会导致严重的环境风险冲突事件。这主要是因为“边界附近或边缘地带，无论在地理位置上还是社会政治上，都是环境退化以及地方权力部门和管理精英们所实施的迟缓与无效的缓和风险措施的主要促成因素”[4]（P198）。 换言之，行政区边界附近和边缘地带常常是环境风险管理体系不完善、风险应急反应能力不足的地区。这种状况的存在，极易造成跨界环境风险会在原先的基础上进一步放大，甚至会酿成严重的“脱域”环境危机。正如贝克在其风险社会理论中所断言的，“危险越过漠不关心的围墙，到处肆虐”[5]（P46）。而如果跨界环境风险的输出与接受地区之间曾经存在历史冲突，或者正处于关系紧张时期，抑或存在文化差异的话，那么，这些因素都会成为阻碍双方之间进行环境风险信息沟通的“边界障碍”，并导致环境风险事件可能会进一步升级，甚而引发双方之间严重的风险冲突。

其二，跨界环境风险事件发生后，常常会与心理、文化、社会、制度等过程相互作用，从而增加（或降低）环境风险的被察觉程度，进而影响到群体和个体的环境风险行为[6]（P57）。这是因为个体和群体的风险经历与风险行为反应存在着“社会嵌入性”，即个体会根据特定的利益和价值观的驱使对风险信息进行筛选、加工和传播，同时个体作为群体或组织的成员进行行动时，遵守的不仅是个人价值模式，还会根据所在群体或组织的文化规范要求来感知和构造风险问题[7]（P251）。而群体和个体的这些行为反应，反过来又会造成二级、三级乃至更多层级的次级社会与经济后果，亦即形成跨界环境风险的“涟漪效应”，，并且这些后果不仅包含了对生态环境和人类健康的直接影响，同时也包含了一系列重大的间接影响，比如对社会制度信心的丧失、对社会事务的疏离以及对社会价值体系的破坏等。如此一来，即使原本并不太大的跨界环境风险“出口”，经过上述社会过程对风险信号的感知和处理，也可能会引发公众的担忧，甚至大规模的集体抗议行动，形成环境风险的社会放大效应。以上、下游地区的跨界水环境污染风险为例，早在上世纪90年代，太湖流域就开始发生苏、浙两省的跨界水污染纠纷事件，随着时间的推移、两地经济的不断发展以及人们环保意识的逐步提高，由跨界水污染引发的环境纠纷与社会冲突也日趋严重，并最终引发了浙江嘉兴市三千多民众因不堪忍受江苏吴江市长期跨界水污染的侵扰和祸害，筑坝封堵边界河道麻溪港的“零点行动”[8]（P177）。事件发生时两地群众情绪对立，发生了大规模的冲突，并且引发了大范围的媒体报道和社会关注，以至于事件发生后经过国家环保部、水利部和相关省、市领导的共同出面进行协调和处置，才得以最终平息。

跨界环境风险具有的这种易于引发风险冲突及其社会放大效应的独特性特征，也是跨界环境风险的本质特征之所在。它使得跨界环境风险的发生在加剧相关地区环境风险和环境脆弱性的同时，也加剧了更大区域范围内的社会风险和社会的脆弱性。

三、合作共治：跨界环境风险治理面临的难题与挑战

跨界环境风险的基本特性与本质特征决定了要实现对跨界环境风险的有效治理，仅仅依靠某一个行政区的单独行动很难取得成功，相反，必须依靠各个相关行政区之间的信任、互动与合作来达成共同治理的“集体行动”。而“集体行动”要得以生成，依照曼瑟尔・奥尔森“集体行动的逻辑”，必须具备认知统一、利益协调和制度约束机制等三个基本条件[9]（P17）。然而，在现实生活中，由于长三角地区各地在经济发展水平、环境利益结构、环境风险理念和环境保护意识等方面均存在着差异，加之改革开放以来形成的行政区划分割和纵向分权体制的作用，造成了跨界区域的各行政区之间在环境目标及环境决策的制定与执行等方面常常会出现矛盾与冲突，也使得跨界环境风险合作共治集体行动的达成面临着诸多难题与挑战。

（一）“发展主义”至上，环境风险及其合作治理理念缺失

改革开放以来，长三角地区作为中国优先发展的区域之一，在成为经济社会发展的一个高速增长极的同时，也成为了区域环境风险的一个高速增长极。长三角地区不断加剧的跨界环境风险，在很大程度上与区域内各行政区地方政府所秉持的“发展主义”理念密切相关。在“发展主义”情结的作用和影响下，发展的目标、主体、过程和绩效量度都被等同或者简化为GDP的增加，“GDP至上”不仅成为各级地方政府及其官员们的一种意识形态话语和思维定势，同时也成为一种物化的政策取向、制度设计和行动偏好[10]（P52-57）。相反，与经济发展相伴生的环境风险却被极大地忽视甚至是漠视了。

突出表现之一是环境风险意识的缺失与理念认知转型的艰难。通常而言，“先预防、后治理”是环境风险治理的一个基本原则。正如戴维・奥斯本所指出的，有预见的政府要做的根本事情之一就是要使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗[11]（P202）。然而，为了追求任期内GDP的不断增长，拼生态、拼环境、拼资源，开足马力开展GDP锦标赛，已经成为地方政府官员的主流观念和文化共识。而由于环境风险的预防和环境状况的改善不仅需要长期和大量的投入，而且在短时期内亦很难显现出其成果和政绩，因而常常会被自觉或不自觉地置于“口头上重要、行动上可以不要”的位置，甚至有些地方还将其看成是发展经济的一种阻碍。上述种种情况的存在导致了环境风险的预防和治理常常被置于地方经济发展之后，甚至游离在某些地方政府的决策和行动之外。诚然，随着“科学发展观”的提出和不断强化，加之生活水平不断提高后公众对环境质量日趋强烈的诉求，都在倒逼着地方政府转变“GDP至上”的理念，走出“发展主义”的误区。然而，理念认知系统自身的封闭性和顽固性，常常会使得理念认知的转换难以一蹴而就，往往呈现新旧认知理念的激烈冲突，更何况新旧理念自身亦存在多元价值观念的协调统一问题，也令相关主体在缺乏充足知识结构的条件下难以适从[9]（P22）。

另一个突出表现则是环境风险合作治理理念的缺失。在现行的政治经济体制和环境考核制度下，各级地方政府需要同时担负发展地方经济和保护地方环境的双重责任。如果说，环境风险意识的缺失导致的是地方政府对于本地环境问题采取的是“先污染、后治理”策略的话，那么，对于跨界环境风险而言，由于其往往发生在地理和行政边界比较模糊的区域，风险的形成又多是企业、行政管理部门等多个行为主体共同作用的结果（例如，太湖蓝藻的爆发就是环太湖区域各地经济发展过程中众多企业“合力”造成的结果），亦即风险涉及的责任主体比较广泛，并且这些责任主体的权利和地位等又常常难以明确界定与划分，因而，在缺乏相应的制度机制约束的情况下，基于“搭便车”的社会心理，采取非合作博弈，想方设法逃避自己的责任，而将难以界定的跨界环境风险的预防和治理成本转嫁给他方，以尽可能地降低本地区环境风险预防和治理的成本，“多污染、少治理”抑或“我污染、他治理”，则成为各级地方政府对于跨界环境风险治理的一种理性策略选择。这种状况所造成的最直接的后果，正如乌尔里希・贝克所指出的，就是“有组织的不负责任”[12]（P23）。

（二）环境利益结构不同，跨界区域环境目标、决策的制定与执行存在矛盾和冲突

伴随着改革开放后中央政府持续性的权力下放，各级地方政府逐渐形成了各自独特的利益视角和利益结构。具体到长三角地区跨界环境风险合作治理的实践而言，表现在各级行政区地方政府受到自身环境利益结构的影响和支配，常常以本地区的利益最大化作为跨界区域环境风险合作治理的逻辑起点。这种状况不仅导致了跨界环境风险治理过程中的错综复杂的利益格局，同时也催生了各级地方政府在经济发展与环境保护、行政区地方利益与区域公共利益之间多重交叉重叠的矛盾与冲突，从而严重阻碍了区域环境风险治理整体性目标与合作治理行动的形成。

其一，在跨界区域的环境功能区划上存在矛盾，造成防范和协调治理跨界环境风险在责权利等方面的前提和基础被大大削弱。迄今为止，中国的环境管理实践主要是以行政区划为环境管理的行政单元，行政区地方政府是行政区环境管理最主要的主体。然而，由于长三角各行政区在地理位置、自然资源禀赋、环境容量以及所处的环境风险接收和输出的地位等方面均不尽相同，由此就形成了各行政区在制定跨界区域的环境功能区划及环境目标时的“个性化”追求，以及跨界区域相邻的行政区彼此之间的不衔接和不一致，甚至是矛盾和冲突。这一状况在跨界水环境风险治理中尤为突出，突出的表现是位于上游的行政区政府所划定的水环境功能区及其相关的标准，明显地要宽于位于下游的行政区政府的划定[13]，相应地，就出现了下游地区在跨界区域设有饮用水源取水口，而上游地区却在跨界区域建设化工企业集聚区的矛盾，从而使下游地区乃至整个流域的水环境安全面临严重的风险隐患。

其二，经济发展水平的不平衡导致毗邻地区在环境目标、环境政策及其执行与监管的力度等方面存在差异。尽管长三角地区经济发展的水平总体而言都比较高，但仍然还存在不少相对落后，对污染产业和企业依赖性较高的行政地区。由此，当牵涉到经济利益、就业问题、尤其是官员政绩时，环境风险的治理就会被这些地区所忽视。随着经济发展水平的不断提升，处于区域经济社会发展龙头地位的上海对本地环境保护的投入和要求逐年提高，先后启动了六轮“环保三年行动计划”，制定了日趋严格的环境管理法规、制度和标准，并率先进行产业结构的调整和优化，加大对高耗能、重污染企业的整治力度。与上海相比，苏、浙地区的一些二、三线城市和乡镇地区的经济发展则尚存一定的差距，其环境保护标准和环境治理能力等也相对较低。基于发展地方经济的迫切要求，这些地区不仅对上海迁出或淘汰的污染企业予以引进和接纳，而且对落户本地区企业的环境污染行为在监管上往往采取“睁一只眼闭一只眼”，甚至是包庇和纵容的态度。然而，地域上的相邻使得污染企业在长三角区域内的迁移不仅造成了环境污染风险在长三角不同行政区间的流转、扩散乃至重新“回归”，也最终导致了区域内大范围的连片污染（如长三角地区近年来持续爆发的大范围的严重雾霾污染），从而大大增加了区域环境风险合作治理的成本与难度。

（三）跨界环境合作制度机制不完善，运行低效，缺乏稳定与可持续性

为了应对不断加剧的跨界环境风险问题，近年来长三角两省一市的地方政府开始寻求通过建立一定的制度机制以促进区域环境的合作治理。例如，2008年12月建立了长三角地区环境保护合作联席会议制度，2009年7月共同签订了跨界环境应急联动方案，2010年上海世博会期间实施了区域大气污染联防联控工作机制等。然而，日益严峻的跨界环境风险的状况表明，已经开展的环境合作无论是在制度的设计、还是在机制的运行方面都还难以胜任区域环境合作治理的目标与要求。

首先，是地方政府间跨界环境风险合作治理的制度设计还很不完善。表现之一是目前针对地方政府跨界环境合作的内容还缺乏相关法律法规的支持。尽管国家《环境保护法》规定了“跨界行政区的环境污染和环境污染的防治工作，由有关地方政府协商解决，或由上级人民政府协调解决”[14]（P66-69），但这一规定只是原则性的，在合作治理的权限、治理责任的划分、污染责任的追究、合作治理的方式手段等方面不仅存在不确定性，也缺乏可操作性。表现之二是现有的合作机制更多侧重于一些经常发生跨界污染的区段以及发生环境污染事件之后的协商解决，对于区域环境风险的整体性、预防性和深层次的合作机制，如环境风险的联合监测和预警、环境风险信息和治理技术的共享、跨界联合环境执法、环境风险事件的损害评估与生态补偿、环境危机事件的应急驰援，以及环境风险影响的情境恢复等一系列对于跨界环境风险合作治理十分重要的制度设计，大都还处于起步阶段和草创时期，抑或仅仅停留在象征性的宣传和呼吁阶段，亟待建立和完善。

其次，是已有合作机制的运行效率较低，且缺乏稳定性与持续性。已经建立的长三角环境保护合作联席会议制度，基本上属于一种松散型、自愿承诺式的对话协商机制。由于两省一市的环保部门属于平级机构，而各地的环保工作重点与模式又各不相同，因而经联席会议协商达成的协议往往由于法定约束力不强而难以得到有效执行，从而也使得这一制度能够发挥的作用被大打折扣。加之在目前的环境管理中起实质作用的地方政府之间的关系模式，主要是一种垂直的纵向运行机制，跨界环境风险事件发生后往往是逐级上报，上级政府的决策再逐级下达。在这样的垂直运作机制下，地方政府间的横向的环境信息沟通网络往往比较封闭，即使存在联席会议机制，也很难及时发挥协调作用[14]，从而大大降低了的机制运行的效率。而其他为数不多的合作机制大都是针对某一项具体活动而展开的，如长三角区域内的大气污染联防联控工作机制就是围绕上海“世博会”制定和实施的[15]，因而往往具有临时性的特点，活动结束后，由于受到各地政府的环保专项资金无法同时到位、联防联控技术水平参差不齐等条件的限制，这些机制的运行很难再取得实质性的进展。

四、文化与制度创新：跨界环境风险治理的对策思路

面对长三角地区跨界环境风险治理中存在的集体行动的困境，要破解跨界环境风险合作共治在理念认知、利益结构和制度机制等方面存在的诸多难题与挑战，良好的风险文化与区域共识、完善的跨界合作制度规则以及务实的跨界合作体制机制的创设等至关重要。由此，以文化和制度的创新为突破口，加大力度培育区域环境风险合作新文化，构建环境风险共担、环境利益共享的新型区域环境利益协调机制，建立和完善多主体、全过程、复合型环境风险防控和治理的网络体系，以不断提升区域环境风险合作共治的水平和能力，是实现跨界环境风险有效治理的关键着力点与对策选择。

（一）培育区域环境风险合作新文化，凝聚和谐共生、合作共荣的区域共识

社会的发展进步与文化的创新发展密切相关，需要不断地由先进的文化加以引领。着力开展文化创新，培育以生态价值观为导向，建设生态型区域为核心目标，环境风险意识与风险沟通、信任与合作为主要内容的区域环境风险合作新文化，可以为区域跨界环境风险的合作共治凝聚文化共识，营造良好的社会环境。

培育区域环境风险合作新文化，首先要转变“发展主义”和“GDP至上”的发展观，树立环境风险意识以及人与自然、环境与社会和谐共生的生态价值观与生态文明理念。对此，一方面要正确地把握跨界环境风险的本质特征和社会现实，以防范和减少区域环境风险的发生，避免区域环境风险及其环境与社会双重后果的扩散为治理的主要目标，将发展理念和战略的选择从关注本地经济增长转变到关注更高层次的区域生态文明建设和区域经济社会与资源环境的可持续发展。另一方面，应当加快对地方政府绩效评估相关制度的改革，逐步将政绩考核的内容从仅仅关注GDP总量与速度的增长，向更广泛地考察资源节约、环境保护、公众生活质量与满意度等指标拓展，以绿色GDP（从GDP中扣除表现为市场价格的资源成本和不表现为市场价格的环境损失代价）核算体系取代单一的GDP指标作为干部政绩考核的主要标准；同时，政绩考核的范围也应在涉及单个行政区的同时，兼顾对周围行政区抑或整个长三角区域的资源环境做出的贡献或造成的损失，以期通过更为科学和合理的绩效评估制度的设立和实施，引导和激励地方政府与官员环境管理理念的转变与提升。

培育区域环境风险合作新文化，还应增强环境风险沟通意识，树立相互信任、合作共荣的价值理念和区域共识。面对大量的环境风险冲突事件，风险沟通是解决风险冲突的关键。有效的环境风险沟通，不仅能够确保风险信息的顺畅流动，更重要的塑造地方政府之间以及政府、专家与公众等环境风险利益相关者之间持久和稳定的社会关系，维持相互之间尤其是公众对于政府的信任。而信任是社会中最重要的综合力量之一[16]（P178），是开展环境合作的粘合剂。各地方政府之间以及环境决策者与施行者之间的相互信任，可以有效地化解彼此间的分歧，减少集体行动的障碍，推动各方在跨界环境风险治理中愿意通力进行配合与合作。为了建立区域内各地方在政府、各社会行动者之间真正的互相信任，需要着力增强人们对区域的认同感以及合作共荣的价值理念。正如弗郎西斯・福山所指出的：“虽然契约和自我利益对群体成员的联属相当重要，可是效能最高的组织却是那些享有共同伦理价值观的社团，这类社团并不需要严谨的契约和法律条文来规范成员之间的关系，原因是先天的道德共识已经赋予社团成员相互信任的基础。”[17]（P37）由于地缘关系及历史因素，苏浙沪三地对长期以来形成于长三角地区的“吴越文化”有着较高的区域性认同，这对区域环境保护共同体的形成能够发挥十分重要的作用。由此，弘扬、传承并不断丰富具有“和谐、兼容”精神气质的吴越文化，有助于形成区域合作共赢和共同发展的价值理念与行为规范，从而为跨界环境风险的合作共治奠定坚实的文化基础，提供有力的精神支撑。

（二）强化区域环境合作制度设计，构建新型的环境利益协调机制及其制度保障体系

利益问题是长三角地区开展环境风险合作共治的根本性问题。由于环境利益结构不同，以及利益平衡制度机制的不完善，长三角各地在发展规划、产业政策、环境管理等方面存在各种利益摩擦与利益冲突在所难免。而要公正地处理好这些存在于各行政区间的诸多复杂的利益关系，制度创新是关键。着力创设和完善激励与约束兼容的环境利益平衡与协调机制及其相应的组织与法律保障体系，可以为跨界环境风险治理的府际合作提供持续不断的动力。

首先，应从区域环境公共利益最大化出发，构建以利益共享和利益补偿为主要内容的新型环境利益协调机制，引导和激励各行政区地方政府环境风险治理行为输出的协调统一，这也是区域环境合作制度设计最为核心的议题。通常而言，地方主导产业的战略选择与资源环境的消耗密切相关，也是地方经济发展与区域整体发展规划的重中之重。尽管苏浙沪三地同处一个区域经济圈内，存在许多合作的基础，但从目前情况来看，各行政区地方政府为了追求政绩和维护本位利益，相互间在产业以及自然资源等方面仍然存在大量非良性竞争，并且这些竞争已构成地方环境利益冲突的焦点和主要内容。对此，应以“风险共担、利益共享”为基本原则，以区域生态环境承载力为基础和底线，从发挥各地不同区位资源环境特点与产业结构比较优势出发，对区域整体产业结构进行统一优化与调整，建立与环境容量、资源约束相适应的产业开发新格局，以降低由于各行政区之间过度的产业同构所导致的将过多资源集中于某一产业所带来的巨大的环境风险与环境压力，进而消除地方环境利益冲突的根源。诚然，在区域资源组合和产业结构调整过程中，不可避免地会造成一些地方要让渡甚至牺牲一部分自己的机会和利益，对此，应当本着“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁排污谁付费、谁受益谁补偿”的原则，创设环境污染与生态补偿机制以及相应的财政转移支付制度，对利益损失方给予合理的机会与利益补偿。以期通过环境利益的规范转移来实现地区间的利益平衡与环境公平，通过环境利益的共享来消除地方保护主义，激励各方环境合作的动力，进而促进和实现行政区经济发展与区域环境保护的双赢。

其次，新型的环境利益协调机制的有效运行需要完善的组织与法律体系作保障，这是区域环境合作制度创新的另一个重要议题。一方面，环境利益协调机制需要实体化的组织形态作载体。对此，需要加快变革目前地方政府之间“切割式”的关系模式，通过合作行政建立多层面、多维度、制度化的环境合作组织体系。在纵向层面，中央政府应建立高于地方行政层级的资源环境综合管理部门，以有效地杜绝多龙治水、多头管理造成的政出多门、相互矛盾的局面，同时对省级地方政府的跨界环境合作与利益协调加以约束、监督和指导；在横向层面，可由苏浙沪省级政府牵头建立区域环境合作治理权威性的协调机构，全权负责区域内生态环境统一规划、产业整体布局、环境公共投资、生态环境补偿等一系列区域环境合作政策的制定和实施，同时对下一层级跨市（县）级的协调机构进行督促和指导 跨市（县）级的协调机构负责对其下一级的跨乡（镇）级的协调机构进行督促和指导。 [ZW）]，使环境风险事件一旦发生就能迅速启动对应层面的协调机制以进行联合处置，最大限度地降低环境风险事件的经济损失与社会影响。另一方面，环境利益协调机制还需要有完善的法律法规体系作保障。对此，一是要在国家《环境保护法》的修订过程中补充和完善有关环境风险的相关条款和内容，对环境风险的防治做出更加明确和具体的规定。二是探索建立地方政府跨区域环境合作的相关法律法规，对区域环境治理协调机构的法律地位和管理权限予以明确界定，赋予其参与区域内各行政区环境与发展综合决策以及监理跨界环境污染问题的法定权限，并保障其环境执法权；同时对地方政府在跨界环境治理中的权力行使、责任分担、责任追溯、费用分摊、损害补偿等做出明晰化和具可操作性的规定。以期通过法律法规的有效约束，推动地方政府间的跨界环境合作治理朝规范化、法制化和制度化的方向发展。

（三）激发市场与社会活力，建立和完善多主体、全过程的复合型环境风险治理网络

前已述及，长三角地区现行的环境管理主要是一种基于政府为主体、污染控制为主要目标的“单一型”环境管理模式。实践证明，这一管理模式虽然在资源动员、社会整合、市场规范等方面具有一定的权威性并在区域环境保护中发挥过积极作用，但由于权力过于集中，不利于环境风险的分散和责任的分担，因而在面对成因复杂、时空尺度多变、责任主体广泛、冲突与放大效应明显的跨界环境风险的治理时已逐渐显现出其困境和力不从心。由此，在不断调整和理顺政府内部各种关系的同时，还应充分调动市场智慧，激发社会活力，着力构建一种以政府为主导，政府、市场与公民社会多元主体优势互补、协同合作的复合型治理网络。

复合型治理网络是一种新型的环境治理结构，它以多元主体构成的网络结构替代以往政府为单一主体的块状结构，是由“国家治理机制通过与日益壮大的市场机制、新兴的公民社会机制的不断互动，形成的一个结构紧密、环节众多、相互间能进行反思性监控的现代治理形态”[18]（P64）。建立和完善长三角地区跨界环境风险的复合型治理网络，首先要进行环境治理结构的变革，亦即要将政府部门、环境非政府组织、企业、家庭和个人等在内的所有社会组织和社会行动者都纳入到环境风险治理的网络之中并使他们成为参与者，在发挥多元主体参与环境风险治理各自优势与功能的同时，也让每一个参与者都享有环境风险治理结果和利益的权利，即成为受益者。对此，一方面要善用市场之手，运用市场化手段破除行政区壁垒，大力提高市场和企业对环境风险治理的介入性，在区域产业转型升级、风险治理的资金、技术和服务中充分发挥市场机制的作用和环保企业的力量；另一方面要在环境决策、污染监管、环境风险影响评估等各个重要环节中通过充分、及时的信息公开和搭建沟通与参与的平台，引导和激发环境非政府组织与社会公众等社会组织和社会力量参与环境风险治理的活力，释放其在区域环境保护中的正能量。通过国家、市场和公民社会三种机制的相互支撑与制衡，以及多元治理主体之间的相互渗透、合作联动，共同构成一个责权分明、分布均衡且富有弹性的预防、分散和减少区域跨界环境风险的基本治理框架。

建立和完善长三角地区跨界环境风险的复合型治理网络，同时也意味着要对区域环境治理的方式进行变革，亦即要以“预防为主，防治结合”为基本原则，从以往单一维度的以环境污染控制为目标的末端治理向对跨界环境风险进行主动预防、控制和治理转变，力求最大程度地避免跨界环境风险的不断扩散以及由可能性风险转化成后果严重的风险，降低跨界环境风险与风险事件爆发的概率与可能带来的损失与危害。对此，一是要从以往只关注跨界环境风险爆发后的应急处置转变到关注源头防范、事中响应和事后应急的全过程，将跨界环境风险识别、风险选择、风险评估、风险沟通、风险分配、风险规避以及风险事件后的环境情境恢复、受害方的环境救助等内容一并纳入到跨界环境风险的防治过程之中；二是要立足不同区域与地区的环境风险事实，建立、完善并实施分类、分区、分级和多层次、多维度的跨界环境风险的联防联控机制，在环境风险监测、预警、执法和应急驰援等各个环节中展开对跨界环境风险治理的合作行动。

综上所述，当越来越多的环境风险跨越地缘边界成为区域社会一种潜在的现实，环境风险社会的来临成为一种理念渗透到人们的思想与心灵的时候，惟有通过文化与制度的创新，促进区域环境治理理念的转变、区域内部各种关系的协调以及现代环境治理体系的构建，进而推动多元主体环境治理能力的提升与风险合作共治行动的生成，才是有效应对跨界环境风险，实现区域环境安全与经济社会协调发展的正途。

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[16][德]格奥尔格・齐美尔.社会是如何可能的[M].桂林：广西师范大学出版社，2002.

篇9

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的精神以及新时代中国特色社会主义思想，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，全面落实“水利工程补短板，水利行业强监管”新时代水利改革发展总基调，从法制、体制、机制入手，建立一整套务实高效管用的监管体系，为水利改革发展提供保障。

（二）实施范围。县水利行业实行“强监管”全覆盖。

（三）工作目标。围绕“水利工程补短板，水利行业强监管”的工作总基调，主动作为，创新方式，强化措施，严格履职，对水利工程建设管理及运行、资金使用效益发挥、水资源、河湖、水土保持、农村饮水安全、水旱灾害防御、水利建设市场监管、水利政务以及水利重大事项、决策部署的贯彻落实等进行监督检查，重在落地落实。坚持以问题追责问责为导向，形成严管的“强监管”态势，从而优化、发挥水利行业监督管理职能，有效预防管控水利行业可能存在风险，确保水利行业工作务实高效健康发展。

二、主要内容

（一）强化已建水利工程安全运行管理监督检查(责任股室：管理所、水旱灾害防御中心、安办)

对水利工程安全运行管理、水源调度和全县五小水利的行业检查指导的履职尽责情况，特别是水库安全运行管理、维修养护及除险加固，设备设施，防汛“三个责任人”和“三个重点环节”落实情况进行监督。

（二）加强对在建水利工程的建设管理环节进行监督检查(责任股室：建管股、质监站、法规股)

一是加强工程招标投标监管，依法受理招标投诉举报工作，严肃惩处违法违规行为。二是加强工程开工监管，督促建设项目，严格履行开工备案程序。三是加强工程建设“四制”监管，重点对项目建设人员组建及履职、安全度汛、农民工工资支付、生态环境保护、工地食堂管理和常规疫情防控以及工程质量与安全的规程规范及技术标准的执行情况进行监督。四是加强工程验收监管，强化阶段性验收技术把关，提高验收工作质量，建立未验收项目台账，实行销号管理，推进验收工作进程。

（三）加强水利资金使用管理的监督检查（责任股室：财审股、法规股、政工股）

督促项目法人严格执行水利基本建设财务制度，强化水利资金申报、拨付、使用和县级报帐制的全过程监督，及时发现并查处问题，预防截留、挤占、挪用水利资金等违规违法行为，确保资金安全和工程效益的发挥。

（四）加强水资源、河湖库长制、水土保持、水旱灾害防御、农村饮水安全等的监管（责任股室：水资股、河湖保护中心、水土保持中心、水旱灾害防御中心、供水总站）。

1.强化水资源和节水监管。深入落实最严格水资源管理制度，突出节水标准和用水定额，强化水资源“三条红线”监管，对水量分配、用水总量控制、取水许可（取水口监管）、生态流量管控、水资源费（税）征收有关工作、地下管理、饮用水水源保护以及其他水资源管理重大决策部署、重点工作任务落实情况进行监督检查，不断提升水资源、节水监管能力和水平。

2.做实河湖库长制监管。以全面深化河湖（库）长制为抓手，围绕水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监督六大任务，做好河湖划界，编好河湖规划，充分发挥河湖长作用，加强对郪江、凯江流域“四张清单”落实情况的监督，巩固好治理成果，管好河湖库水体。

3.做细水土保持监管。重点监管全县及重点区域水土流失状况、水土保持费征收、水保评审、水土保持项目方案设计、组织管理、制度执行、措施实施、监测监理，健全制度体系、责任体系、支撑保障体系，努力提高水土保持率。

4.做牢水旱灾害防御监管。重点对洪水干旱防治规划和防护标准、水情旱情预警预报、重要江河湖泊和水利工程防御洪水防御旱灾调度及应急水量调度方案、防御洪水应急抢险技术支撑工作及责任落实进行监督，将灾害带来的损失降到最低。

5.不断强化农村饮水安全监管。在抓好农村饮水安全巩固提升工程建设进度、质量、安全生产等方面监管的同时，以水量保证、水质提升、水源地保护等为重点，加大对农村饮水工程安全规范运行方面的监管。

（五）加强水利建设市场监管（责任股室：法规股、建管股）

一是加快信用体系建设。充分利用省水利信用平台，上报水利工程建设各参建单位和工程运行管理主体单位不良信用信息，曝光一批不良企业单位。二是维护正常市场秩序。更加规范水利工程招投标，坚决制止暗箱操作、串标、围标等招投标行为，促进水利建设市场公平、公正、公开，规范有序发展。全面落实和完善水利工程建设环节涉及农民工工资支付保障制度，严厉打击恶意拖欠农民工工资等违法违规行为。

三、工作措施

（一）加强组织领导。成立以局长为组长，各分管领导为副组长的水利行业强监管工作领导小组，领导小组办公室设在政策法规股，负责小组的日常工作。

（二）强化督促检查。按照“谁主管，谁负责”的原则，确保督促检查发现的问题得到有效整改，通过发现问题、认定问题、整改督办、责任追究的有效衔接和闭环运行，形成水利行业严监管、严问责的长效机制。

各责任单位先进行自评自查，分门别类建立问题台账，可立即整改的督促立行立改；需要时限整改的监督限时完成整改；对已造成一定社会损失的，由政策法规股牵头，组织相关单位加强调查，研究整改措施，限时完成整改。对发现问题严重、整改反馈不及时、整改落实不到位的项目，适时组织“回头看”复查，督促问题按时整改到位。自查问题及整改情况于每月28日前报领导小组办公室，办公室根据督查情况发出全局通报,对于水事违法违规行为将报执法大队立案查处。

篇10

关键词:环境污染;管理模式;中国

中图分类号:F12文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0201-02

一、中国环境污染的现状

从20世纪80年代以来,环境问题引起了人类重视,至今仍然是人类社会讨论的一个热点问题。中国的环境污染也日趋严重,因环境污染造成的损失成千上万甚至上亿元人民币。据国家环保总局、国家统计局于2006年9月7日首次的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》研究报告[1]表明,2004年因环境污染造成的经济损失为5 118亿元,占GDP的3.05%。其中,水污染的环境成本为2 862.8亿元,占总成本的55.9%;大气污染的环境成本为2 198.0亿元,占总成本的42.9%;固体废物和污染事故造成的经济损失为57.4亿元,占总成本的1.2%。虚拟治理成本为2 874亿元,占当年GDP的1.8%(这次核算没有包含自然资源消耗成本和环境退化中的生态破坏成本,只计算了环境污染损失)。环境污染损失成本包括20多项,这次仅核算了其中的10项,①地下水污染、土壤污染等重要部分都没有涉及。

二、中国环境污染问题传统行政管理模式

中国对环境资源的管理模式基本上停留在行政管制模式上,即具体的管制费用由环境行政管理部门对为数众多的污染源进行直接的管制,这样就必然过问各种复杂的问题,从而投入大量的人力、物力从事资讯工作,造成不必要的浪费。另外,在环境资源的管理上,中国受传统的发展观的影响,过分强调发展,单纯追求经济发展,这样的发展必然以牺牲环境为代价而获得,其结果只能是“欲速则不达”――未来将受到环境的更大的报复。当然,我们也不能为了保护环境而追求“零增长”的发展,这样也是不现实的,这样将造成极大的贫困,贫困也是最大的污染。因此,必须从中国的现实出发,贯彻环境保护和经济建设协调发展的管理理念,建立一个符合中国实际情况的环境管理模式,有利于促进中国经济的全面协调和可持续发展。

传统环境管理模式主要以行政管理为主,存在着几个弊端:(1)防治污染成本高。环境行政管理部门,通过对污染物排放标准的制定和执行,进行水环境质量保护,实效很低。忽视企业之间的成本差别,统一排放标准的收费效果不好。(2)阻碍企业效益提高,依照现存环境行政管理模式,企业污物排放标准是由环境行政管理部门人为事先规定的,这种人为排放标准导致一些重污染企业负担过重,不利于企业提高效益。(3)妨碍环保科技水平发展。传统环境行政管理模式下,企业缺乏发展科技,治理污染的内驱力,企业担心采用新的科技后,行政主管部门会提高环境排污标准,从而使其技术创新收益为零。这样就存在着企业在提高环保科技水平问题上,跟有关部门讨价还价。(4)不利于商品经济发展下的公平竞争。中国环境行政管理模式是与计划经济时代相一致的。在计划经济时代,政企不分,企业安照政府的行政命令运行,这样违背了市场价值规律,不利于生产的发展。(5)容易形成环保系统的不正之风。在当前形势下,行业的不正之风比较突出,环境行政管理模式在客观上,滋生了环保系统的不正之风。

从以上可以看出,传统的环境行政管理模式存在着管理费用过高,经济效率低下,阻碍企业进一步发展,阻碍环保科技水平的提高,不利于形成平等、公平的市场竞争环境,不利于环保部门更好地发挥职能,不利于环境保护和环境治理工作的开展和实行。

三、环境市场管理模式的特点

1.环境市场管理模式的产生及发展。既然传统的环境行政管理模式存在着很多弊病,为了顺应市场经济发展要求,必须建立以市场为本位的环境管理模式,本文称作环境市场管理模式,用这种模式来取代环境行政管理模式。具体体现在以下几个方面:(1)把环境权当做产权。环境污染成为全球性的公害后,许多国家立法保护人的环境权,即人类每个人在其生存的自然环境方面享有权利和义务。企业经营生产中取得排污权一一排污指标必须付费给国家――全体国民的受托人,就像企业在取得土地使用权须付土地使用费一样。因此,环境权作为一种有价值的产权,企业须为取得这种产权而付费。这样,作为环境资源要素市场化的第一步――明晰的产权关系确立了。(2)重视企业的利益导向。企业作为一个经济理性人,它总是不断追求自身经济效益最大化。在法律基础上设计市场,则是建立一种激励机制――激发企业物质上的自利动机,以促使公益的实现。当把环境权当成产权后,企业生产须为环境污染付费,即须考虑污染防治费用。否则污染防治费用则会转嫁给社会。(3)主张建立排污机制。在产权关系明确的前提下,企业排污指标是有偿取得的。当然他可以将富余排污指标拿到市场上去做交易,也就是说排污指标可以赠与,租赁和买卖。这样有利于发展规模经济和企业间的联营、兼并,从而有利于环境保护。

2.环境市场管理模式的优点。(1)降低污染防治成本和环境管理费用。环境管理模式的追求目标应该是污染防治边际成本和环境管理成本最低化。(2)有利于环保科技水平提高。在市场管理模式下,由于建立了市场激励机制,企业则千方百计地提高科技水平,防治污染,以求得更好的效益。(3)有利于环境管理一体化。采取环境市场管理模式会减少环境管理意识形态方面的阻力,有利于加强国际社会在环境问题上的互相协作,有利于环境管理的一体化,在环境问题方面互相合作。(4)有利于经济发展。国家出售排污指标,可以将防污的繁重任务转交给企业,建立排污交易市场,企业可以获得最佳的经济效益,因为可以通过买卖排污指标,兼并排污指标,发展规模经济。

以市场为本位的管理模式是适应商品经济发展的。它从满足企业作为一个经济理性人的欲望出发而设计的一种管理模式,即用经济利益诱导企业主动将环境保护纳入自己的商业活动。国家环境行政管理机关的功能主要在于对各地区环境总量的控制,对环境实行定价等宏观管理方面。

四、环境多元管理模式的特点

随着中国市场经济的发展,单纯由市场来管理的环境模式也不能应对环境问题的复杂性和综合性。另外,根据中国国情和环境问题的特点,如果单独只依靠某一种模式都不能很好地解决中国的环境问题。面对着环境问题的综合性、广泛性和潜在性等特点,有必要探索另一种更适合中国经济和社会发展的环境管理模式,环境多元化模式顺应了这种需求。

环境多元管理模式具有以下几个特点:

1.讲究区域间横向紧密联系,纵向垂直监管以生态特点作为主要的划分管理依据,以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标,遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革,即增加省级机构数量、同时减少市级机构数量,加强基层机构建设。“环境是以某一事物为中心的特定地域空间,它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度以及其他条件影响而呈现出不同特点”,“环境管理针对不同地区环境特点进行,从而具有明显区域性。”[2]

2.公民积极参与,非政府组织健全。环境问题的复杂性、多样性,单纯依靠政府来应对环境问题显得力不从心。传统环境管理观念强调政府完全负责,把普通民众排除在外,不利于环境问题解决。在中国,政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因 [3]。环境问题本身所具有广泛性和社会性,也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。公众参与环境管理的众多途径中,以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。“在欧美国家,非政府环境保护组织比比皆是,环境保护群众运动和活动持久不衰,以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[4]有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚,但近年来发展较为迅速。这类组织在中国以“中国文化书院绿色文化分院”(简称自然之友)为典型代表[5]。

3.市场导向,法律为基础。注重运用法律手段,实现环境管理法制化法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义,它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理,而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。

4.加强县乡两级为主导的基层管理。在中国环境管理的现实中,宏观方面有待加强,而微观方面却严重不足。目前中国“一些地方的环境质量仍在恶化”,“部分地区生态破坏的程度还在加剧”,“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。”[6]造成这一局面的因素众多,忽视基层机构建设便是其中之一。鉴于中国目前环境状况,县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设,将有利于环境监督管理的强化,环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强 [7]。至于乡镇级环境管理机构,更是防治环境污染和生态破坏的主战场,在环境保护任务重且具备条件的乡镇,建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县(市)环境保护局的派出机构,担负监测和监督双重职责,以完善环境监测和环境监督网络建设。

综上所述,中国的环境管理模式不同,所呈现的特征也不同,实行环境管理的多元化模式是中国环境管理模式的主要发展趋势,它顺应了中国经济社会发展的要求,符合中国和谐社会的建设需要,因此,对这个问题要继续深入研究下去。

参考文献:

[1]环保总局、国家统计局绿色GDP核算研究成果[EB/0L]新华网:news.省略/fortune/2006-09/07/content-

5062167.htm,2009-09-06.

[2]吕忠梅.环境法[M].北京:法律出版社,1997:139-140.

[3]张璐.“经营之法”的形成――市场化条件下环境资源法的理论拓展[G]//吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛:第3卷.北京:法律出

版社,2003:27.

[4]蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3):7.

[5]赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6):42.