城市和农村养老保险范文

导语：如何才能写好一篇城市和农村养老保险，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村养老保险；保险基金；违规操作

中图分类号：F840 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-01

一、问题的提出

二十世纪八十年代我们国家开始在农村实行养老保险制度，规范的养老保险制度始于九十年代，民政部在1991年颁布了的农村社保养老保险基本方案，该方案明确的指出以县为基础实施养老保险工作，从1992年1月开始在我国正式施行。至此之后，在我国农村渐渐发展起来，然而因为没有很好的实施经验和管理，使得在工作开展的过程当中出现了很多的不合规的现象，在某种程度上阻碍了社保工作的进一步发展。

在十六大之后，我国增强了对“三农”问题处理的力度，同时在2005年和2004年连续两年了针对农村问题的相关文件，多项政策在农村中逐渐实施，使得农民收入获得了很大的提高，并且一些相关的农民流失等现象也得到了很好的改善，相对发展比较好的地区逐渐开始实施农村养老保险制度，但是在养老保险实施当中出现的不合规状况依然没有得到很好的解决。在该种状况下，研究农村养老保险中不合规现象出现的原因，是非常重要的。

二、违规操作现象分析

社会保险最关键的环节是保险资金的筹集、使用、管理以及保险对象的划分，同样农村养老保险也存在这样的问题。然而这几个方面也是最容易出现违规现象的环节。这里所说的违规现象指的是违反了县级养老保险基本方案的状况或者是与其相关规定相悖的状况。

1.保险对象中的违规操作

第一，保险对象的年龄存在很大的差异。相关基础方案中明确的规定，保险对象的年龄在20岁到60岁之间。这是因为该人群都具备很好的劳动能力，并且都处在社会劳动当中，并且能够拿出一部分收入用来以后的养老，这是我们国家所倡导的生活方式。但是在一些地区的实施过程当中存在着很大的偏差，根据相关的调查得出，在河南省保险对象年龄在十九岁以下的人口占了整个保险人数的百分之九十以上，部分乡镇和村庄的比例达到了百分之百；其中年龄主要集中在0到10岁之间，这个投保群体占了总体乡镇和村庄的百分之七十，然而36岁以上的保险对象所占的比例相对比较低。

综上所述，在农村养老保险中出现了年纪越大投保越少的趋势；同样也存在着年纪越小投保越多的趋势。保险对象年龄的差异造成了即将步入老年人群投保人数的下降；然而参保年龄减小的现象与养老保险实施工作的目标显然是相背离的，同时在某种程度上也是违规的。

第二，保险对象“名”和“实”不一致，出现很多家庭和集体参保账户。在基本方案中有明确的规定，集体的补助和个人的交费应当区分记录，依据人来建立账户的原则实施。是落实养老保险制度的最佳方式，同时拥有很好的法治性和规范性。但是在实际的操作过程当中还是存在很多的违规状况，一方面，部分乡镇领导为了减少挨家挨户跑的工作，又不违背上级考核的标准的状况下，实施了更加快捷的工作方式，采用以乡镇或者是村庄的名义进行垫付保险费用，因此形成投保对象集体化的方式。另一方面，部分乡镇或者村庄实施了以家庭为一个单位，以粮食代替保险费的方式，对于参保对象并没有具体到个人，因此导致保险对象中出现了很多家庭户。这些家庭账户和集体账户的形成，造成了参保对象的模糊不清，同时也为养老部门的工作带来了困难，同时这也为保险资金的挪用开启了一扇窗。

2.保险基金筹集与管理使用中的违规操作

第一，目前保险资金筹集原则和模式存在两种不合规的现象，一种是集体补助为主的方式，另一种是个人全部交纳的方式。据相关调查发现河南省六市中参保的人数有四十万，占了应参保人群总数的百分之四十，收取的保险费用总额达到了两亿人民币，此中超过百分之九十五的乡镇实施由农民自己支付的方式。从实行农村养老保险开始，荥阳市仅有十个村给过农民补贴，补贴总额约为一万元。这两种方式从表面上来讲与基础方案并没有很大的差别，但是从其实施的效果上讲，集体补助方式要比个人全部交纳的方式更加有效，从某种角度上来说也促进了养老保险在农村的稳步发展。

第二，对于保险资金的管理相对混乱，出现了很多违规的问题。根据对河南六市十五个乡镇的调查得出，目前存在的保险资金违规运用状况主要集中体现在地方政府占用、基金管理部门占用等多种状况。此中，违规最严重的是地方政府的挤占，其占用的资金达到了百分之三十；基金部门占用的资金达到了百分之二十八，这些被占用的资金主要用来炒房。

三、减少农村养老保险中的违规操作现象的对策

毋庸置疑，当前农村养老保险在实施过程当中出现了很多的问题，这些问题也具有一定的整体性。显然这些问题得不到很好的解决，养老保险工作就不能得到很好的深入。所以，本文对此提出了以下的建议：

1.设立农村养老保险的法律地位，当前我们国家养老保险中挪用、挤占、来源不清晰等状况，是由于现有农村养老保险法规不健全造成的，所以，为了更好的实施养老保险制度，加强养老保险法律地位，建立健全养老保险法律制度是非常重要的。

2.增强对养老保险资金的管理工作，完善对应的审计监督、财务核算机制。在资金安全的基础上，采用购买金融债券或者国债的手段获得资金的增长。该问题是一个非常困难的问题，这是因为投资本来就是一个很大的难题，我们国家目前现有的投资人才很少，并且当前我们国家现有的安全投资途径也很少，例如，可以采用法律的途径，在确保资金安全的状况下，实施资金投资的管理制度，把一些养老保险资金交给专业的投资机构实投资，以获得更高的增值。

参考文献：

[1]Sun Tao， Chen Xiaohui.Study on Reasonable Premium Rate of Pension Insurance in China[J]. Journal of China University of Mining and Technology， 2010，10（2）：204-207.

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【关键词】非农就业 养老保险 农民

中国城市养老保险制度经历了几十年的发展,目前已基本成熟。但中国为农业大国,农村人口约占七成,随着改革开放与城市化的发展,农业人口中又分化出了非农就业农民,并且在总人口中占据了越来越大的比重。他们加入养老保险制度的能力和意愿,将是中国养老保险制度能否快速展开的关键。非农就业农民可依农民所从事的工作划分为失地农民、进城农民工与乡镇企业职工三大类,依其特点适用不同的养老保险制度。其中难度最大的应是失地农民与农民工基本养老保险制度的推行,乡镇企业职工则是较容易率先解决的。

与非农就业农民相联系的养老保险制度

失地农民的养老保险制度。一、基本生活保障型:参照城镇最低生活保障制度设计,结合当地经济发展状况和参保人承受能力,是缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。资金来源于个人、集体和政府三方面,其中个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人账户,而政府补贴部分进入统筹账户。保障对象去世后,其个人账户中的本息余额可由其法定继承人或指定受益人继承。二、基本养老保险型:参照城市职工基本养老保险办法设计,强调享受保障权利与缴费义务对等的原则,实行个人账户制,采用保障待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩的模式,保障水平相对较高,其目标是与城市职工基本养老保险制度相衔接。三、双低保障型:考虑被征地农民收入水平较低,又要与城市职工基本养老保险制度相衔接,因此按照城市职工低缴费、低享受的双低水平设计。此制度系实行基础养老金和个人账户养老金结合的模式,资金来源于个人、集体和政府。四、基本生活保障与基本养老保险结合型:按照被征地农民不同年龄段、失地程度及就业状况等区别对待,不同情况实行不同的制度类型。

农民工的养老保险制度。据调查,到2003年底,中国在第二、三产业吸纳的37,886万个劳动力中,国有企业和集体单位的职工分别下降为6,621万人和950万人,农民工在数量上已远远超过城镇户的公有制第二、三产业的职工。依国家统计局数据,2004年全国农村外出务工的农民工已近1.2亿人,根据劳动和社会保障部农民工课题组的分析,除工伤保险已有相当数量的农民工参加外,养老保险的总体参保率仅为15%,即使在扩大社会保险覆盖面工作做得较好的广东省和大连市也仅为20%。

乡镇企业职工的养老保险制度。乡镇企业职工社会养老保险制度的建立固然必要,但障碍同样存在:一是参保的主观障碍,主要表现为乡镇企业主体之雇主与职工参保的积极性不高;二是参保的制度障碍,主要表现为现有制度不利于乡镇企业职工参保。乡镇企业职工的社会养老保险所依据的制度首先体现在国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第十二条中:农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革,由民政部负责,具体办法另行制定。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等,可以以乡镇或企业为单位确认,组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因,也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。由此看,对乡镇企业职工的社会养老保险被划分在农村社会养老保险范畴内,这显然是从职工的户籍身份,而不是职业角度考虑的。乡镇企业大多集中于乡镇包括所辖村,位于城乡结合部,人们的生活方式具有浓郁的农村生活色彩,但又不完全同于农村。依据广覆盖原则,乡镇企业在建立养老保险时不宜区分内外、城乡,应建立统一的社会养老保险。

非农就业农民的养老保险问题与制度创新

强化政府财政支持,弥补政府职能的缺失。中国农村养老保险制度相对于城市养老保险制度,其变迁过程显得更为复杂。农村社会养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。其结果是农村社会养老保险整体上处于停滞状态,仅存的5,000万参保者大多有集体补助,故集体、国家是否承担一定经济责任是这项制度能否发展的关键。在计划经济时期,家庭养老与集体供养制度尚能维持农村最低水平的基本照护。改革开放以后,农村经济形态多样化,且各地发展极不均衡,又因人口数量庞大,农村普遍贫穷,农民流动性增加,家庭养老功能下降,而集体供养制度也因之解体失去集体经济的支撑而难以为继,这些都加重了农村养老保险制度运作的困难。因此,国家强制介入和政策向非农就业农民倾斜以及必要的财政支持,将是未来解决非农就业农民养老保障问题的关键。

将非农就业农民全部纳入基本养老保险体系。乡镇企业职工可比照城市企业职工社会养老保险的模式,加入基本养老保险制度,即国家、单位与职工个人三者依比例共同负担养老保险缴费。国家财政支持可遵循与职工缴纳比例相一致的原则,即职工缴纳多、则国家补贴也多的原则,以促进乡镇企业职工养老保险事业的发展。个人出资部分、政府及企业补贴个人账户部分纳入个人账户,并采取完全积累方式;其余部分则建立社会统筹账户,实行现收现付制。乡镇企业职工的一大特点就是流动性大,针对这一特点,应建立相应调节机制:一是允许乡镇企业的养老保险在乡镇企业之间乃至国有企业之间流动,形成全方位流动的格局。二是建立乡镇企业职工的返村调整机制。考虑到部分乡镇企业职工要回到故里,可以在缴费年限及支付水平上做适当调整,如缴费年限由十五年降为十年,当他们达到退休年龄时,执行相对较低的支付标准。

农民工和失地农民也应与城市职工一同纳入基本养老保险体系内。在城市化进程中,农民工和失地农民开始放弃农业生产活动,主要依靠工薪收入生活,许多农民工也不再拥有土地承包经营权,对土地依赖程度普遍较低。如果没有加入社会养老保险体系,那么当他们年老丧失劳动能力时,将不得不回到农村,结果只会加重农村失业和其他社会问题,并延缓城市化进程。因此,使农民工和失地农民重返土地,将土地保障作为农民工和失地农民的最后避难所,使之亦工亦农的做法,已面临挑战,而建立农民工社会养老保险制度,将其纳入新的社会保险体系,则是推动城市化的制度保证,也是顺应城市化发展趋势的举措。另外,农民工和失地农民流动性大,因此农民工和失地农民社会保险的异地转移成为一大操作难题。在目前农村社会保障体系尚未完全建立的情况下,农民工的保险无法向农村转移。如果不转移,农民工和失地农民社会保障就无法连续,农民工只能在终止、解除劳动关系或离开原就业地时,用一次性领取的方式来享受其社会保障待遇。这实际上根本起不到社会保障作用。所以现阶段建立农民工社会保障的异地转移机制是必要的。笔者初步设想,城乡间的转移由农民工工作城市社会保障机构与农民工原农村住所地的县级或乡镇级社会保障机构共同操作。但这种农民工社会保障的异地转移机制只是暂时的、过渡性的,其必将被一元化的社会保障制度所替代。

改革要循序渐进。虽然我国在经济发展较发达的农村地区逐步试点建立因地制宜的养老保险模式,部分农村地区甚至已为乡镇企业职工建立养老保险制度,为将来城乡一元化养老制度接轨做准备,但对大多数农民而言,基本养老保障仍是不足的。在城市地区,应以建立统账结合与多层次养老保险制度为改革方向与重点,逐步将农民工、集体企业、合资企业、外资企业、私营企业职工和个体劳动者纳入养老保险制度,其最终目的皆为实现社会公平。但中国为人口大国,幅员辽阔,区域发展极不均衡,农村人口约占七成,农民普遍贫穷,且包括乡镇企业职工、失地农民和农民工等。各地区虽已因应其环境与发展程度,颁布各项规定将这些人员纳入养老保险制度,但基于现实因素,这类人员加入养老保险制度的能力和意愿仍明显不足,这将是养老保险制度能否快速推行的关键。

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（一）农民工与社会养老保险

在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。据劳动和社会保障部调查分析，每3个产业工人中就有2个来自农村，大量进城农民工是推动中国经济发展的新兴力量。同时进城农民工的劳动保障问题成为建设和谐社会的不和谐之音。

有些农民工比较集中的地区率先对此进行了桕关探索，形成了上海和广东两个模式。上海模式最大特点是设专门机构管理，农民工不实行社会养老保险，只做养老补贴。农民工连续缴主费满1年可获得1份老年补贴凭证。广东模式是将农民工直接纳入现行城市职工社会养老保险体系。这两种模式因地制宜，有力地保证了当地农民工的社会保障权益。但这两种模式也都各自存在着一定的缺陷，上海模式的养老补贴待遇偏低，其额度现为本人实际缴费基数的74%，难以有效防范老年风险，广东模式的农民工社会养老保险制度的费率高、转移困难等制度设计也不尽合理。研究相应对策，探索适应农民工特点的农民工社会养老保险新模式势在必行。

（二）农民工社会养老保险存在“一低一高”现象

从全国来看，这一制度在实际运行中发展缓慢，主要体现为“一低—高”现象且农民工的社会养老保险参保率低、退保率高。从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，为中国年轻而庞大的社会保障体制出了—道难题。

（三）农民工社会养老保险“一低一高”问题的负面影响

社会养老保险的目的是保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。参保率低、退保率高现象使农民工社会养老保险制度的发展进程严重滞后，使占城市劳动力三分之二的农民工不能被社会养老保险体系所覆盖，造成很多负面影响。首先，农民工绝大部分从事的是城市人不肯干或不屑干的工作，没有相应的社会养老保险，只能靠自己的力量为未来养老生活积蓄，这样容易使农民工的生活陷入困境。其次，由于农民工“又穷又脏”和缺少文化得不到社会保障的市民待遇，他们普遍受城里人歧视，这就使一些农民工产生一种反城市、的心理，从而积蕴社会不安定因素。不利于我国和谐社会的构建。再次，由于城市没有为农民工提供社会养老保险，所以当他们年老失去劳动能力时，他们只能选择回乡靠土地养老，城市化由此缓慢。第四，城市社会保障的安全网不能惠及农民工，而农村的土地又具有一定的社会保障功能，因此，农民工不愿将土地的承包经营权转让，不利于实现土地的集约化经营，从而不利于农业经营方式的改善和农业劳动生产率的提高。

二、农民工社会养老保险“一低一高”的原因

农民工在城镇用人单位参加社会养老保险从制度上讲是没有障碍的。但“一低一高”现象在各地都比较严重，大量农民工还没有被纳入到社会养老保险体系中。分析原因，主要包括以下几个方面：

（一）农民工自身的原因

1、农民工就业不稳定、流动性大。调查表明每4位农民工中每年大约会有l位转换打工地区，由于国家尚未实现社会养老保险的全国统筹，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会养老保险关系，这就意味着农民工即使在辗转各地务工期间按规定缴费，晚年却还是与养老保险无缘。因此，少数参保的农民工在离开打工城市时也纷纷选择退保。

2、农民工工资较低、经济拮据。工资低、收入少，使得农民工“望保兴叹”。大量农民工只能从事劳动密集型的简单劳动，从而工资收入大大低于流入地区的社会平均工资水平。维持城市生活己捉襟见肘，缴纳社会养老保险费更是难以承受的负担。90%以上农民工根本就没能力购买社会养老保险。

3、农民工文化素质不高，对养老保险认识不足。据广州地区的调查显示，农民工对社会养老保险有所了解的不到20%，即使是这部分人也普遍感到社会养老保险离他们很遥远，可望而不可及。因此，当调查中要求农民工在“企业为自己每月增发100元工资”和“企业为自己每月多缴纳200元社会养老保险费”中进行选择时，7396的农民工选择了增发100元工资。可见农民工普遍怀有“天边的凤凰不如到手的麻雀”以及入袋为安的短视心理，从而在主观上忽视社会养老保险。

（二）一些企业拒绝为农民工办理参保

企业经营者认为，为农民工参加社会养老保险会加重企业负担，往往违反规定不予参保。近年来，农民工退保率不断升高，企业经营者普遍认为，如果农民工“退保”，可以得到个人帐户中的11%作为一次性给付，而剩下的15%并不退还给企业，而是变成社会统筹基金。因此，企业干脆拒绝为农民工办理社会养老保险关系，这也是农民工参保率低的一个原因。

（三）户籍制度

户籍制度是“一低一高”现象的一个制度层面的原因。现有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，使得农民工无法享受到和城市居民平等的社会养老保障，农民工的回流反映出他们在城市处于漂泊状态，其身在城市而户口在农村，他们随时可以回乡务农，伴随着回乡的是拒绝参保或退保，直接导致了农民工社会养老保险出现“一低一高”现象。

（四）土地具有社会保障功能

土地的社会保障功能是“一低一高”现象的另一个制度层面的原因。土地具有两种基本功能：一是其生产功能；二是土地作为不动产的财富功能。在我国现阶段，土地除了上述两种功能外，还承担着农村的社会保障功能。为此，当农民工所在企业不为他们办理社会养老保险时，他们不愿冒失去工作的风险而提出合理的社会养老保险要求。当农民工失去城市工作的时候，承包的土地可以作为农民从事非农就业的退路，参加社会养老保险对农民工的吸引力因此而减弱。

（五）现行农民工社会养老保险制度设计不合理

社会养老保险之所以不能激起农民工的兴趣，关键是现行制度与农民工特点不相适应。这种不适应体现在以下几个方面：

1、现行的社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。势必使农民工社会养老保险基金陷入困难。

2、对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

3、累计缴费15年的门槛难以逾越。累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。由于农民工普遍从事的工作一般属于劳动密集型，常常是以体力劳动为主。当他们到了一定的年龄，他们在城市里再找工作就非常困难，所以他们的实际缴费年限很难达到15年，所谓享受社会养老保险待遇只能是望梅止渴、画饼充饥。

三、完善农民工社会养老保险制度的安排

（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人帐户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，帐户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人帐户余额一次性退还本人。

（二）改革户籍管理制度

要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。

（三）以土地换社保

对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为一定年限的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会养老保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的保障资金，直接进入农民工的个人帐户，增加农民工社会养老保险个人帐户的积累。促进农村剩余劳动力向城市非农产业转移，加快城市化进程。

（四）合理设计农民工社会养老保险制度

1、对农民工的社会养老保险实行分类分层管理。将农民工的社会养老保险和农村社会养老保险以及城镇职工的社会养老保险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的社会养老保险体制。（1）将在正规部门就业、建立劳动关系，或事实劳动关系5年以上的稳定就业的农民工纳入城市养老保险，同时改革和完善现行的养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。（2）对签订短期合同的农民工，则可以设计一种过渡性的方案。①社会养老保险先建个人账户、不建社会统筹，帐户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会养老保险关系的情况。②兼顾农民工对社会养老保险的需求，采取与城市职工有别的，与他们的低缴费年限桕应的“低年限低保障”的低保政策。③合理调整费率和缴费基数，但也注意不能太低，因为会因收益少而降低农民工参保的热情。

2、未来建立全国统筹社会养老保险制度的设想。全国按统一的政策搞社会养老保险，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制，办理随身流动养老保险卡，卡号可以为其身份证号码。对于农民工来说，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，农民工不论转移到什么地方，其个人账户都跟随他一起流动。

（五）加大社会养老保险宣传力度

要在农民工中开展普法宣传教育，唤醒农民工的社会养老保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。也要教育雇主明确对农民工的保险责任。只有农民工自己觉醒了，雇主的责任明确了，加上国家的积极扶持与引导，农民工的社会养老保险事业才有可能真正健康地发展。

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一、引言

农村社会养老保险是指为农村老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项社会安全制度。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，降低农村老龄人口晚年生活风险，增强社会保障功能，实现社会养老和家庭养老相结合，加快农村经济发展。中国农村社会保险自1992年正式出台以来，经历了大起大落，与城市社会养老保险制度相比，还远远落后。与农民切身利益相关的养老保险制度，也应针对现实发展做出相应改进，以适应经济的发展。

江苏作为全国重要的经济大省（2006年GDP占全国第四）、人口大省（占全国第五），其农村养老保险制度值得关注。关于江苏农村养老保险的研究，特别是以区域差别来分析农村养老保险的文章很少，本文通过对江苏13个地级市农村经济发展及人口状况的分析，尝试对江苏今后的农村养老保险制度建立和发展提出可行性的意见。

二、江苏省地级市区域差异

2006年江苏60岁以上人口1，183万，占总人口数的15.6%，属于老龄化社会。城镇居民60岁以上人口612万，占城镇居民总数的14.3%，农村60岁以上人口571万，占农村人口总数的17.4%。农村老龄化程度比城镇更加严重，给江苏的农村养老保险提出了更大的挑战。

江苏按行政区域划分为十三个地级市，分别是苏南的南京、无锡、常州、苏州、镇江，苏中的南通、扬州、泰州，苏北的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁。不同城市的农业人口比例也有较大的差异（见表1）。江苏农民工的就业状况大致可以分为三类：第一类是纯农业就业者，主要从事第一产业农林牧副渔的工作；第二类是在乡镇企业的打工者，收入的一部分来自于乡镇企业的工资，一部分来自从事农业劳动所获得的收入。这类劳动者可以称为兼工兼农就业者；第三类进城务工或务商的就业者，他们基本脱离了农业生产，完全成为打工族。他们有较长期的劳动关系和相对稳定的工作岗位，收入所得几乎完全来源于打工的工资。虽然目前要求养老保险全省统一的意愿非常强烈，由于江苏各个农村地区的经济发展存在差异，造成农民投保能力、集体经济与国家补贴能力存在较大差异性，采取多层次的农村养老保险符合目前江苏的实际情况。最终，随着政府经济政策的扶持以及农村养老保险的深入，各区域经济发展的差距将逐渐缩小，农村养老保险的标准将逐步统一，最终达到全省农村养老保险机制的一致性。（表1）

1、农业人口比例。总体来说，江苏的农业人口分布由南向北比例依次增加。苏中、苏北的农业人口比例远远超过苏南的平均水平，分别提高了50%和70%。苏南的城市化进程普遍快于苏中和苏北，其中南京的农业人口比例仅有28.91%，而在苏北的连云港、淮安、宿迁，该比例都高于70%，这些城市的农村养老保险工作覆盖面大，工作难度高。

2、经济发展水平。表1数据显示，苏南的生产总值达到了13，485亿元，占全省生产总值的62.5%，苏中和苏北的经济总量较小且相互差距也很小，苏南的经济发达程度在全省处于第一梯度。在苏南地区范围内，苏州以4，820亿元遥遥领先，常州和镇江的经济水平相对靠后；在苏中地区，南通的经济发展相对较好，扬州和泰州不分伯仲。在苏北地区，连云港、淮安、宿迁经济发展较慢，年生产总值小于700亿元。经济发展水平高的地区，可以提供的工作岗位也就更多，相对可以更好地解决当地的农民务工问题，而经济水平相对较低的地区，提供的工作岗位较少，造成了当地农民就业机会较少：一部分农民前往经济更发达的地区寻求打工机会，但不一定能保障其养老保险；另一部分人继续留在当地从事第一产业，也加大了当地农村养老保险的覆盖度和产生了如何解决出外打工回家养老人员的养老保险问题。

3、农民生产生活水平。恩格尔系数反映的是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。在这里，农村恩格尔系数反映的是一个农村家庭，购买食物的支出占家庭总消费的比例，在一定程度上反映了一个地区农民的富裕程度。从表1可以看出，苏南的农民人均收入达到了8，000元以上，而苏北的收入只有苏南的57%，苏中的收入水平处于两者之间，但和苏南相比还是有很大的差距。但是，苏中的恩格尔系数却和苏南几乎一样，低于苏北39.5%的水平，这反映了苏北农民的富裕程度不及苏中和苏南。苏州的农村人均收入最高，这和苏州地区的生产总值排名第一相符，苏北除盐城以外的四个城市，农民的人均收入都低于5，000元，处于江苏省较低水平，反映出这些城市的居民主要从事比较单一的第一产业，以及进城打工的收入比其他城市要少。无锡的农村恩格尔系数全省最低，反映出无锡的农民生活满意最强，而扬州、连云港、盐城、宿迁的恩格尔系数都超过了40%，显示出这四个地区农民的日常生活成本较大，对生活的满意度较差。

三、江苏发展农村养老保险制度的建议

1、加大宣传，扩大覆盖面。国家民政部于1992年发放《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》办法，之后的十几年江苏农村养老保险的推广一直处于缓慢发展状态。2006年省劳动和社会保障厅了《关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》，把乡镇企业职工纳入城镇企业职工基本养老保险。2007年省劳动和社会保障厅的《2007年农村社会养老保险和被征地农民基本生活保障工作安排》明确指出，各地应采取试点的方式，探索和建立新型农保制度。但是，对于苏北大部分农民生活水平较低的地区，农民参加农保的意愿不是很强烈。我们要通过领导带头，媒体配合，多方位、多渠道地加强对农村养老保险的宣传力度。同时，要加强政府对农民的组织引导力度，使农民清楚地认识到参加农保的好处和益处。同时，我们还应扩大农保的对象，目前的新型制度都没有涉及60岁以上老人的保险问题，我们应该对此予以考虑，依据自愿加入原则把这部分人权纳入保险范围，同时吸收60岁以上老人参加农村养老保险也体现了公民平等的原则。

2、建立多层次的农村养老保险。苏北城市中连云港、淮安、宿迁三地的农业人口比例较高，同时三地的地区生产总值和农村居民收入均排在全省后三位。根据2007年全省农保的工作安排，要求农村养老保险采取个人、集体、国家三者共同扶持的方式覆盖全部的农村人口。对于上述三地的养老保险不容乐观，不宜盲目采取全覆盖的养老保险覆盖方式。三地的农村恩格尔系数都在40%以上，宿迁的农村恩格尔系数全省最高，达到47.4%，表明当地农民富裕程度较低，个人缴纳养老保险的基础较差，对于该地区的农保，省政府需要加大补贴政策，同时通过智力、技术、资金支持等方式，加速发展当地经济，提高当地农民的收入。

苏南城市中省会南京的农业人口比例最少，无锡、苏州紧随其后。南京、苏州、无锡的地区生产总值处于全省前三，对于这些政府财政收入较强的城市，可以增加养老保险中政府补贴的比例，提高农民参保的积极性。同时，苏南五市的农村居民人均收入都位于全省前列，并且农村恩格尔系数都在40%以下，农民相对富裕，在基本农村养老保险的基础上可以加大补充养老保险的措施，引入商业保险，引导农民获得更多的保障。但是这里要注意，商业保险的引入需要政府确定好保险商的信誉以及产品的适用性，先小范围的试点进行，然后再逐步推广。

3、健全农民工养老保险。许多农民现在已经不再从事传统意义上的第一产业，而是进入城市从事工业和服务业等。特别在经济发展落后，农村人口数量庞大的地区，许多农民外出进城打工，这些农民工在外流动性较强，通常打工一段时间后考虑回乡养老。这就给农村养老保险的实施带来了巨大挑战，我们建议江苏应采取以下措施：

首先，全国统一农民工养老保险识别号。该号码可以按照现行社会养老保险的方式和身份证相结合。当农民工从外地回老家时，可以通过全国统一的农保识别号方便地转入和转出养老保险，保证了农村养老保险缴费的可持续性。

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(一)维护农民工权益的内在要求

养老保险是社会保险的内容之一，而社会保险又是社会保障权利的应有内容。社会保障权是作为中国公民所享有的宪法规定的基本权利之一，这一权利旨在保障公民在年老、失业、工伤、患病、生育时的基本生活不受影响。这一权利的保障义务人是国家，而保障对象则是全体公民。农民工作为中国公民理应享有这一权利。因此，建立农民工养老保险制度是维护农民工权益的内在要求。

(二)维护社会稳定的客观要求

建立农民工养老保险制度是维护社会稳定的客观要求。这主要体现在三个方面:其一，农民工为城市建设做出贡献的同时，也造成了一些问题，即农民工犯罪问题也不容乐观;其二，农民工数量庞大，很多地方的农民几乎是居家迁往城市，在城市中谋生活;其三，农民工养老保险问题是我国“三农”问题当中重要一环。因此，解决了农民工的养老问题，有利于解决农民工的后顾之忧，也有利于解决“三农”问题，进而实现农村和城市的稳定，最终实现社会的稳定。

(三)实现社会公平正义的前提

社会的发展靠的是千千万万民众的努力，社会发展的成果应该为民众所共享，因而实现公民权利公平、社会保障公平等，是社会公平正义最为直接的体现。农民工是社会主义建设事业的功臣。在城市中，农民工的身影随处可见，他们承担了城市建设发展当中最累最脏的那部分工作，修马路的是他们，建高楼的还是他们，他们几乎成为了城市当中一道独特的风景线。可以说，在祖国的繁荣中农民工功不可没。因此，在社会发展繁荣的过程中农民工理应享有社会发展的成果，获得平等的权利。如果让做出巨大贡献的农民工不能享有社会发展带来的成果，那何以保证社会公平正义。因此，建立农民工养老保险制度是维护农民工社会保障权，保障农民工的主体地位，进而实现社会公平正义的前提。

(四)提高城市化水平的必然要求

建立农民工养老保险是提高我国城市化水平的必然要求。农民工数量的大幅度增加是农村劳动力向城市转移的结果，这一转移不仅为城市的发展注入了新鲜的血液，也能带动乡村的发展。城市中的农民工数量增多必然有利于城市的建设发展，而如果解决了农民工的养老保险问题，让他们在城市当中更有归属感无疑能够最终加快城市化发展的进程。此外，农民工外出务工，不仅可以获得更好的工作机会，还能够开阔视野，进而推动农村的发展，使得农村朝着现代化方向发展。

二、农民工养老保险制度的立法现状

(一)立法现状

一直以来，我国实行的是二元的户籍制度，这一特殊的户籍制度导致了我国城乡的二元结构，在养老保险上则表现在城镇基本上建立了国家养老保险制度，而农村仍然以家庭养老为主。不过，近年来新型农村养老保险制度也在逐渐建立，并日益完善。但是城乡养老保险制度的逐渐完善也没能切实实现农民工的社会保障权。因为农民工作为城市和乡村中的边缘人，既游离在城市养老保险系统之外，又不能完全融入到农村的养老保险当中。基于这种特殊性，农民工养老保险问题一直是社会各界关注的特点，国家也出台了相关的法律法规，旨在建立起符合现实需要的农民工养老保险制度。针对这一问题，国家先后制定《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和《农民工参加基本养老保险办法》(以下简称《办法》)旨在切实解决农民工的养老保险问题。前者将农民工纳入到基本养老保险体系当中，并增强了养老保险的延续性和便携性，使得养老保险可以依照一定的程序予以流转和存续，后者则考虑到了农民工的劳动就业特点，按照低费率、广覆盖、可转移以及能衔接的要求对农民工参加基本养老保险的程序和规则作出了规定。这两部“办法”的颁布无疑有利于我国农民工养老保险制度的建立和发展。

(二)存在问题

如前所述，虽然我国以及出台了针对农民工养老保险制度的法律法规，但是这一法律法规还存在一定的缺陷，这些缺陷直接影响了农民工养老保险制度功效的发挥。通过分析，笔者认为农民工养老保险制度的立法主要存在以下四个方面的问题。

1．适用对象存在局限性

《办法》虽然明确规定，农民工可以并且应当参加基本养老保险，却没有将所有的那农民工都涵盖进来，只是将在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工纳入到参加基本养老保险的范围当中。其实，在我国的农民工大军中，存在大量的没有与用人单位建立劳动关系的农民工，他们常常在各个用人单位中辗转，往往只是与用人单位达成口头上的用工协议。因此，《办法》明显没有涉及到所有的农民工群体，其覆盖面仍然有待扩大。

2．缴费比例较为模糊

《办法》规定，农民工参加基本养老保险个人应缴纳的比例在4%到8%之间。这一规定无疑过于模糊。一方面，农民工个人缴纳保费比例浮动范围较大;另一方面，并没有明确规定这一个人缴纳保费比例是由农民工自行选择还是由各地自行规定。

3．剥夺了农民工自行退保的权利

《暂行办法》第三条规定，“未达到待遇领取前，不得中止基本养老保险关系并办理退保手续。”这一规定无疑剥夺了农民工退出养老保险的权利。当农民工不愿意在城市务工，想回到农村，并转回新农保制度时，他们会发现原来自己不能退出基本养老保险，转而加入新农保了。这实质上体现出的问题是新农保制度和基本养老保险制度还不能很好的衔接。

4．农民工养老保险的转移接续仍然存在难度

农民工的工作流动性大，很少有能在一个地方待很久的，所以基本养老保险能否流转则成为很重要的一项问题。《暂行办法》和《办法》明确规定，农民工的养老保险可以流转和存续，只要农民工本人的要求，并出具相关的凭证，就可要求流转前后的社会保险机构予以衔接。现实中，由于各地间的养老保险存在很大的差异，因此会对农民工养老保险衔接造成一定的困难。此外，由于缺乏相关的配套措施，农民工在转移或者存续自己的养老保险时，各地会处于各种考虑拒绝接受让农民工的养老保险转入。一般而言，由最后转入地为农民工办理退休，但实际中有的会基于农民工临近退休，缴纳费用少而保费领取时间长，进而拒绝农民工转入养老保险。这样状况的存在无疑不利于农民工社会保障权的实现，也是现行的农民工养老保险制度存在的问题。

三、农民工养老保险制度的立法构想

我国的农民工人数已经接近3亿，但是养老保险覆盖率却不足20%，也就是说，我国有将近2亿的农民工没有参保，这是一个令人不得不重视的问题。经分析可知，导致上述问题有三方面的原因:其一，我国还没有形成统一的、全国性的养老保险规范体系;其二，企业对于农民工参保表现冷漠;其三，农民工自身对于参保认识不足，或者没有能力参保。针对我国现今农民工养老保险制度存在的问题，笔者认为有必要进一步完善相关的立法，以切实保障农民工的基本权益。为此，笔者对我国农民工养老保险制度的建立提出了以下的立法构想:

(一)深化我国的户籍制度改革

我国的户籍体制是二元制的，即城市和乡村的户籍分开管理。这一户籍制度直接导致了城乡居民在福利、社保、工资、医保等方面存在差异，进而使得持有农村户口和持有城镇户口的公民在身份上的差别。农民工入保难与这一户籍制度的存在有着直接的关系。因此，要建立起完善的农民工养老保险制度必须进一步深化我国的户籍制度。当然深化我国的户籍制度并不是要立即废除这一户籍制度，而是要进一步消除非农业户口和农业户口之间的限制，实现城乡一体化的居民身份制度，以打破户籍制度的桎梏，从而破除城乡居民之间身份上的隔膜，进而实现二者之间利益的一体化。其实，深化我国的户籍制度改革是建立农民工养老保险制度的基础和前提。

(二)建立全国性的农民工养老保险制度

农民工养老保险制度是否能够切实保障到农民工的权益，发挥积极的作用，其根本在于这一制度的建立是否考虑到了农民工这一群体的特殊性。我国存在大量的农民工，这些农民工存在工作不稳定的特点，经常要在各个城市之间转移。因此，相关法律法规的制定一定要将所有的农民工囊括进来，并增强农民工养老保险的转移性和接续性。笔者认为应该从三个方面着手:首先，扩大农民工参保范围。我国现行法律法规对于农民工参保范围的规定还待于扩大。前文的提到《办法》将参加基本养老保险的对象限于与用人单位建立劳动关系的农民工，从而将大量的临时工排除出去，这样的规定根本不利于农民工社会保障权利的建立。因此，应该进一步扩大农民工参保范围，将没有与用人单位建立劳动关系的农民工也涵盖进养老保险的体系当中，以实现社会公平正义。其次，对农民工进行分类管理。建立农民工养老保险制度当然应该将所有的农民工都囊括进来，但实际上农民工群体也存在一定的差异，有的已经有了固定的工作，并与用人单位建立劳动关系;有的只是临时工，在不同的城市和不同的用人单位之间随意的转移。因此，在建立农民工养老保险制度时有必要对农民工进行分类管理，即与用人单位建立固定的劳动关系的农民工可以正式纳入到基本的养老保险当中，而无稳定职业的农民工则可以自行选择是加入到基本养老保险，还是加入新农保。最后，实行全国统一的个人账户。农民工养老保险制度的建立还应该注重的问题是养老保险的自由流转和接续的问题。对此，笔者认为可以实现全国统一的个人账户，即统一社会保险项目、缴费标准、待遇标准，将养老保险基金统一调剂使用。我国的养老保险缺乏统一的标准，各地之间无论是在缴费标准还是在待遇标准上都存在很大的差异。这无疑阻碍了农民工养老保险的流转。因此，有必要实现农民工养老保险的个人统一账户，将农民工的个人信息与账户绑定，让个人账户随着农民工的转移而转移。这样不仅可以免除了农民工为办理养老保险接洽两地跑，还能防止各地为了阻碍农民工转入而设置各式各样的门槛。

四、结语

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论文关键词：统筹城乡发展；二元化社会结构；养老保障制度

自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在计划经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，许多地方已实施或正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。

一我国城乡养老保障制度存在的主要问题

以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保障制度，经过二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保障制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。拟从发展理念、保障模式、待遇水平、制度衔接等方面对现行的城乡养老保障制度进行比较，剖析现行农村养老保障制度及城乡养老保障制度存在的主要问题。

(一)从发展养老保障的政府责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保障发展观。从当前政府出台的社会保障宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保障问题，同时提供了大量的资金支持，并担当了资金最终供给者的角色。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为±地和家庭是农民养老保障的重要载体，构建这一制度并不迫在眉睫，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，没有长远规划，也没有投入较多的资金扶持其发展。因此我国城乡养老保障制度已呈现严重失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保障发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。

(二)从城乡养老保障制度的保障模式上讲，农村养老保障制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保障制度的长久发展。从农村养老保障制度看，大部分地区农村养老保障采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，～是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的积极性。实现养老保障制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑，缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保障制度就没有发展的空间和后劲。

(三)从城乡养老保障制度的待遇水平上讲，农村养老保障制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保障制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保退休人员安享晚年。目前我国城镇养老保障参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保障制度的待遇发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。如2007年厦门的农村最低生活保障标准为每月l65元，城镇最低生活保障单人户标准为每月3l0元，而农村养老保险发放标准平均每月仅为32元，远达不到保障农民基本生活这一期望的待遇标准，农村养老保障制度失去了发展的方向和目标。

(四)从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。人员在不同地区流动，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流人地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民，在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保险费，当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒，制度问没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。

城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。 转贴于

二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设

统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善农村农民养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。

(一)完善农民工养老保障制度。农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计农民工就业大军全国有二亿多人。农民工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农民；从其工作性质上讲，流动性大，身份变化快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不颐现实国情建立同城镇居民一样标准的农民工的养老保险制度。在完善农民工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特别是要设计好农民工个人账户向城镇或农村转移的制度衔接。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。

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关键词:农村;社会养老保险;问题;对策

    农村养老保险是社会保障体系中的一项特殊内容，是指在国家政策引导下，农民自愿参加，以集体经济组织为依托，以农村人口为对象而建立起来的养老保险制度。目前，随着农村工业化、城市化、现代化发展速度的加快，广大农民迫切需要建立相应的保险制度，建立完善的农村社会养老保险制度的条件已经成熟。十七届三中全会对建立新型农村社会养老保险制度问题高度重视，就如何建立新型农村社会养老保险制度问题进行了部署，并提出了明确的要求和推进的措施。

1、我国农村社会养老保险制度建设中存在的问题

    随着市场经济体制改革的深人，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方式的功能持续弱化，放大了农村人口老龄化的社会风险。我国农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。从目前情况看，我国的农村养老保险存在着许多问题。

1.1设置模式不合理，农民参保积极性不高，意识不强

    由于在制度设计中没有真正意义上的政策和资金支持，农民并没有参加社会养老保险的积极性。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元，共10个缴费档次。长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对社保政策关注不够或尚存疑虑，对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费，不能真正发挥养老功能，养老保障的目的难以实现。保障水平偏低，无法达到“老有所养”的初衷。

1.2农村集体经济组织软弱无力

    农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但其中“集体补助为辅”难以落实。目前相当一部分农村集体经济逐步萎缩，农村集体经济组织“软弱无力”，有相当部分村级集体积累实际是“空壳子”，导致多数农民得不到任何补贴，农保中“集体补助为辅”的原则成为空话，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险。“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，而农民参保并没有得到直接财政支持。因而这种资金筹集方式下的农村社会养老保险仅仅是一种农村个人强制储蓄型养老方案，而不是真正意义上的社会养老保险，不具有社会性和保障性。这也是多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。

1.3农民工对参加农村社会养老保险的需求并不迫切

    现行的城镇企业职工基本养老保险在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，也包括农民工，但在实际执行中，农民工参保的比例很低。截至2008年底，全国参加城保的农民工2 416万人，只占在城镇就业农民工的17%。主要原因是现行城保制度的部分政策难以完全适应农民工的特点。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民工比较注重眼前既得利益，多数具备劳动能力的农民不愿意逐年缴费参加社保，感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得他们的认同与支持。对农民工而言，相比老年补贴这种很多年以后才能领取的待遇，农民工更看重现实收人。

1.4城乡一体养老保险制度接轨存在难点

    在工业化、城市化的进程中，出现了越来越多的被征地农民。对这些必须纳人社会养老保险的被征地农民，现阶段的农村社会养老保险的保障水平大大低于城镇保障水平，不利于促进农民向城镇集中和推进城乡一体化发展。现行政策规定，参加城镇企业职工基本养老保险，保费的缴纳期限不能低于巧年，要求缴纳的保费标准为城镇企业职工工资总额的28%，其中企业应负担20%，这就基本排除了没有集体企业或村集体经济薄弱的失地农民进人城镇居民养老保险的可能。

1.5家庭养老逐渐成为农村社会和经济发展的一个瓶颈

    爱老、尊老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老以土地保障为依托的养老模式一直是我国农村最主要的养老形式。然而，随着我国城市化进程的加快，人均耕地减少，农业人口在逐步减少，农民观念在发生变化，农村家庭规模逐渐变小，农村老龄化趋势逐渐加剧，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，家庭养老保障功能快速走向衰弱。目前，许多地方的被征地农民陷人了“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬境地。这中情况既影响农村的社会稳定，也会滋生一系列复杂的社会问题，严重影响中国社会主义和谐社会的构建。

2、我国农村社会养老保险制度建设对策

2.1发挥政府作用，加大政府对农村社会养老保险的扶持

    按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制，加大政府对农村社会养老保险的扶持。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。目前农村养老保险的资金筹集主要由农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应提高集体补助的比重，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。

2.2创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法

    构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。参加“新型农村社会养老保险”的农民将享受到与城镇职工一样的参保模式:“基础养老金十个人账户”。农民转居后，便可与城镇养老保险衔接过渡。

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〔论文摘要〕随着城市化进程的加快和人们生活观念的改变，家庭结构出现了变化，空巢老龄化家庭逐渐增多，这给我国传统养老模式带来了严峻的挑战，同时也给农村空巢老人养老保障带来了困境，使农村空巢老人生活需求得不到满足。

城市化是工业化发展的必然结果，是人类社会进步的重要标志，也是我国实现现代化的必由之路，加速其进程是我国经济和社会发展的客观要求。当前，随着城市化的快速进程，同时也伴随着出现了农村空巢老年化，这体现了社会的进步与发展，人们观念的开放与改变。但同时也给我国的政治、经济、文化以及社会养老保障带来了一系列的挑战。另外，由于受多种因素的影响，农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，人们关注的重点也始终在城市。事实上，农村社会保障同样存在各种严重的社会问题，如农村人口老龄化和空巢老年化的养老问题。从一定意义上讲，农村空巢老人的养老问题更应引起社会的关注。随着农村青壮年剩余劳动力向城市的转移，农村空巢老人占农村总人口的比例将会持续上升。从收人来看，城乡居民收人差距悬殊，两者的保障能力相差悬殊。随着城市化进程的加快，农村空巢老人的养老问题将从隐性转为显性。因此，解决农村空巢老人的养老问题是我们不得不面对的重要的社会问题之一。

一、城市化进程中农村空巢老人增多的原因分析

据统计，目前上海空巢家庭大约占到老年人数的三分之一，并预测到2020年上海老年人空巢家庭将占到整个老年人家庭数的80%。农村空巢老人增多的原因是由于:

1.人口的老龄化和少子女化，使过去几代同堂的情况越来越成为不可能。随着我国多年来计划生育政策的推行，导致“四、二、一”结构家庭的日益增多。20世纪70年代，我国推行的是少生子女政策，在80年代，我国强制推行的是独生子女政策，使农村产生出大批的少子女家庭和独生子女家庭。目前70， 80年代出生的小孩现在已进人青壮年时期，他们在城市化发展和改革的大浪潮的推动下和比较利益的驱势下很少整年在家务农，要么在外工作(打工)，要么在外求学。

2.城镇化使城镇聚集了部分农家子女，导致老人和子女分住农村和城镇两地。人口移动尤其是劳动力的流动，使得农村老年人与子女的分居现象越来越普遍。随着农民工向城市流动的不断深入，一些农民工家庭迁移到城市或经济发达地区，而这类家庭通常是年轻的核心家庭，老人仍留在农村生活。

3.城市化的发展造成了代际间及城乡生活方式的差异，使得过去几代同堂的情况迅速得到改变。这是由于:(1)物质生活水平提高后，随着人们购买住房或者建造住房能力的增强，老少两代人都要求有独立的活动空间和愈来愈多的自由，传统的大家庭居住方式已经不适应他们的需求，小家庭被普遍接受。(2)城市生活既丰富又复杂，而且生活节奏快，精密性要高。农村老人很难适应城市的生活，因此，他们一般选择留在乡村。(3)随着社会转型加快，代沟愈来愈突出。老人与子女们在生活方式、价值观念等方面都存在差异，为避免产生冲突与矛盾，老人们常常选择独立生活。(4)子女“孝亲”观念淡薄，从而使老人不得不独守空巢。

老人独居后，生活照料和精神慰籍就难以保证。另外，和传统社会相比，现在的大多数已婚妇女都有自己的工作或劳作安排，小孩均要接受教育，因此，老年人的生活照料失去了家庭人员保证。与此同时，城市化进程的加快，人口流动越来越频繁，正如马克思所言，“大工业的本性决定了劳动的交换、职能的更替以及工人的全面流动性”。而人口的流动往往又使农村中有知识、有技能的青壮年离开父母而向城镇流动，不可能再像过去那样与父母共同生活给予老人更多更细的照顾。

二、城市化进程中农村空巢老人养老面临的问题

从20世纪末开始我国农村开始了史无前例的工业化、城镇化进程。这种进程，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更，弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生;另一方面，工业化生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担的角色，家庭赌养和生活照料功能随之受到削弱。在我国城市化的进程中农村空巢老人养老面临的问题有以下几方面:

1.家庭结构转型，家庭养老负担加大。随着计划生育政策的实行和农村经济市场化，传统的“多子多福”生育观正在改变，另外农民生活水平的提高和现代医疗卫生技术的扩散也提高了农民的预期寿命。这些都使得传统的家庭结构“金字塔型”(老年人少，年轻人多)向现代的家庭结构“倒金字塔型”(四个老人，两夫妇，一个小孩，甚至是八个老人，两夫妇，一个小孩)转型。这样的家庭结构如果单纯依靠家庭养老，只能造成老年人生活贫困以及年轻人不堪重负。

2.传统家庭伦理观念淡化，家庭养老功能弱化。在市场经济的调节下，商品、货币观念以及价值规律对传统家庭伦理道德的冲击日趋强烈，人们对小家庭的偏好和对大家庭的淡摸是一定经济条件下的必然现象。同时，农民价值观念的变化也在一定程度上影响到老年农民的赡养状况。另外，伴随工业化和城市化的发展，农村劳动力向城镇转移也是势在必行。这种转移不可避免地造成了农村劳动力转移带来了农村老年人与子女生活上的分离。随着分离时间延长.，会削弱父母与子女间的感情，由此带来的是子女孝道的下降。同时，由于大部分都是青壮年劳动力转移，农村空巢老人的家庭经济支持与生活照料将面临困境。

3社会养老保津制度不健全，农村空集老人的生活需求得不到保阵。我国农村社会养老保障制度不完善，主要体现在:缺乏完善的法律法规和管理办法，缺乏社会保险应有的社会性和福利性;社会养老保险的水平低;农保基金的财务管理混乱，缺乏强有力的监督机制;农村社会养老保险队伍不稳定等方面。目前在我国农村中，空巢老人普遍存在孤独感，有些空巢老人还存在焦虑感(一般表现在:担心生病时无人照顾，担心生活不能自理，担心经济困难无法养活自己，担心突发事件无人救援，还有的为子女的状况担优等方面)。

三、城市化进程中农村空巢老人养老的基本思路

随着城市化的发展和我国农村空巢化的来临，农村以“家庭养老”为主的传统模式面临着严峻的挑战，而我国农村社会养老保险制度又未完全建立起来。显然，我国农村向城市化转轨还有很大距离。本文主要是针对我国城市化进程中，农村空巢老人养老保障提供一些基本思路。 1，加快城镇化的进程，为农村空集老人养老提供经济墓袖。从长远来说，要缓解家庭养老负担，解决农村空巢老人的养老问题关键在于农村城镇化。十五届三中全会指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战 略”。农村城镇化是改变我国二元养老保险制度，实现城乡养老保险制度一体化的必然要求。通过城镇化，可以带动城镇周边农村经济的发展，加快农村居民向城镇居民的转 变，加快农业产业化的发展，从而提高农民收人水平，增强集体经济的凝聚力和生产力。这样，不仅可以增强可以家庭养老功能，保障老年人生活水平的提高，而且也提高了劳动者缴纳养老保险费的能力和集体经济补助支持社会养老保险的能力，有利于提高农村劳动者参加农村社会养老保险的积极性，从而有助于社会养老保险制度的建立。

2加强伦理道德教育和法制建设，强化家庭养老功能。在全社会内特别是农村社会加强伦理道德教育，努力提高全民族的思想道德素质，教育广大农民继承和发扬中华民族的传统美德，孝敬老人，尊重老人，爱戴老人，使每一位老人都能渡过一个幸福的晚年。传统的家庭养老是建立在传统道德基础上的行为，虽然我国政府于1996年制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》，文明规定:“老年人养老主要依靠家庭，家庭人员应当关心和照料老年人，”子女要对老年人经济上的供养，生活上照料和精神上慰藉，这是对子女最起码的道德要求。当前农村家庭养老的现状不容乐观，老年人权益受到侵害的案例不少。因此，加强伦理道德教育和法制建设，强化家庭养老功能对解决农村空巢老人的养老问题是由必要的。

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[关键词]农村迁移工人； 养老保险； 政策

一、农村迁移劳动者养老保险项目

迄今覆盖迁移劳动者的养老保险均为地方性的项目，大致可分为两类：一是单设项目，二是将这一群体纳入城镇职工基本养老保险体系。前者的保险费率低于城镇职工的缴费标准，这在政策实施过程中，有助于减轻来自企业和迁移工人的阻力。不过，也排除了养老收入在不同户籍的就业群体之间实行再分配的可能性。后者的优势在于。一是有助于避免制度碎片化：二是有助于减少对农村迁移人口的身份歧视；三是能够取得管理上的规模效益。问题是，同样的制度，对于户籍身份不同的劳动者会造成不同的结果。

直到目前，农村迁移劳动者能否在某一城市落脚以及居住多久，在很大程度上取决于城市劳动力市场的需求。(潘毅、黎婉薇编，2006：《失语者的呼声中国打工妹口述》，生活，读书，新知三联书店)据2007年的一项企业用工调查，将近60％的岗位要求雇员年龄在18～25岁之间。将近30％的岗位的年龄要求在26-35岁之间。而且，大多数岗位需要至少受过初级职业训练的人。(参见劳动与社会保障部，2007：《关于当前劳动力市场供求状况的分析报告》(6月13日)。molas.gov.cn/gb／news／2007-06／13／content_182044.htm，2009年7月27日下载)这意味着，当前城市企业需要的，只是农村优质劳动力的生命周期中劳动效率最高的阶段。度过了这一阶段，这些劳动力就有可能失去城市正规就业岗位。从而也就失去与此相联系的养老保险待遇。图1显示的2006年城市正规劳动力市场上的就业者年龄分布，与企业对农村迁移工人的年龄要求恰好大致相似。在加岁以上的年龄段上，城镇户籍的男女雇员分别占各自性别组的63.7％和51.1％：而男性和女性迁移工人仅占各自性别组的12.1％和4.3％。

按规定，参保者工作和缴费的期限越长，其养老保险的待遇也就越高。很明显，在同一制度下，即使不考虑工资差异，仅仅是工作期限这一个因素，就使得大多数农村迁移工人难以与城市户籍工人分享同等的养老待遇，女性难以与男性分享同等的待遇。(参见姚宇，2009，《人口学特征对农民工养老保险制度的影响》，中国社会科学院经济研究所课题组未发表的研究报告)在城市户籍的正规就业者当中，女性的工作年份一般低于男性，那是法定退休年龄所致。对于农村女性迁移工人而言，影响她们工作期限的因素则主要在于，城市里普遍缺少适合低收入群体的幼儿照料服务；在有些城市，迁移工人还未被纳入生育保险。这就迫使年轻女工在生育和哺乳时期不得不退出城市正规劳动力市场。因此，她们较之男性迁移工人更容易失去养老待遇。

可以说，缺少与城市户籍人口分享同等福利的机会，是迁移劳动者在城乡之间和在不同城市之间频繁挪动的原因之一。可是根据这些城市的现行政策，养老保险资格不能随迁移劳动者跨地区转移，但允许他们退保。而且，退保者只能得到个人缴纳的基金，企业为其代缴的部分却全部被留在原地，成为对当地社保基金的净贡献。这种做法无异于侵占迁移工人和企业的利益，损害社会养老保险的可持续性。由此也可以看出。如果养老保险制度设计既没有顾及迁移劳动者的就业特点，也未包含性别视角，那么这一群体尤其是其中的女性就未见得必然会从参保中受益。

二、缴费安排对迁移工人可支配收入的影响

近20年来，农村迁移劳动力已经发生了显著的分化。首先，这一群体原本就有正规和非正规就业状态之分。其次，在受教育程度、职业特征和收入水平等方面，群体内部的差距都在拉大。不过，即使是进入管理层的迁移劳动者，其平均工资水平也低于所在城市的社会平均工资(参见表1和表2)。这一点。对于迁移工人参加养老保险的实际需求，或者说有预算约束(支付能力)的需要，具有决定性的影响。本报告关注的重点人群，是迁移劳动者当中的低收入群体。特别是其中的女性。

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【论文关键词】城乡统筹；农村社会养老保险；养老保险基金

一、背景

20世纪80年代中期，国家“七五计划”提出抓紧研究建立我国农村社会养老保险制度，并通过试点，逐步实行。1991年，民政部根据国务院的指示，在山东烟台的部分县市率先进行试点，并在总结试点经验的基础上，于1992年出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，由点到面开始在全国范围内推行农村社会养老保险制度。至此，我国农村社会养老保险进入起步发展阶段。到1998年我国已经有8025万农民参加了农村社会养老保险。

20世纪初至2009年这段时期，由于政策缺乏连续性、各级政府财力投入不足以及缺乏相应的考核评价机制，我国农村社会养老保险发展进入低潮时期。我国农村社会养老保险的参保人数逐年下降，退保人数逐年增多，到2007年达到最低值5171万人，这种状况一直持续到2009年。

为了推进农村城镇化建设，实现农村富余劳动人口的流动，同时作为重构我国社会福利制度和解决三农问题的重要举措，20o9年民政部出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国农村社会养老保险进入新的发展时期。新农保发展以来，改变了参保人数一直下滑的局面，2009年末我国参保农民总数达到8691万。

2009年《指导意见》的出台，虽然推动了近期我国农村社会养老保险制度的完善和发展，但在其运行中仍然存在很多问题有待解决。特别是在当前我国经济发展水平、城乡一体化程度和农村富余劳动人口流动性不断提高的新形势下，《指导意见》并不能有效解决我国农村社会养老保险城乡统筹协调发展的问题。鉴于此，本文将全体农民纳入研究范围，从城乡统筹的视角对目前我国农村社会养老保险发展中存在的问题进行分析，并在此基础上提出改善我国农村社会养老保险制度的建议。

二、城乡统筹视角下我国农村社会养老保险发展中存在的问题

2005年国家提出了城乡统筹发展的问题，并陆续出台一系列政策促进城乡统筹发展。新农保的推出既是为了解决农民养老的问题，也是推进城乡统筹发展的一项重要措施。尽管如此，2009年《指导意见》推出至今，新农保在发展中仍然存在着城乡不协调的问题。

(一)城乡间不同社会养老保险制度间衔接政策缺失

《指导意见》中规定，“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。”但是，目前具体的指导性政策还没有制定出来，各级地方政府在缺乏主要指导纲领的情况下自行制定实施细则。这样，新农保没有就企业为农民工缴纳的养老保险部分如何转入新农保中以及农民进城务工如何进行社会养老保险衔接做出具体规定。

城乡统筹的要求是实现城乡之间生产要素的自由流动，但由于新农保与其他社会保险制度之间衔接的政策缺失，使得作为重要生产要素的劳动力的流动受到很大限制。首先，作为城市之中重要劳动力的农民工具有较强的流动性。为了保障其福利水平，地方政府规定，农民工在城镇已经缴纳的养老保险金中个人账户资金可以一次性转为新农保中个人账户资金，但是企业缴纳部分不得转入。这项规定导致农民工在城镇养老保险中的企业缴纳部分化为乌有，同时缴纳年限也无法续接，使得农民工多年的参保时间和企业缴纳的养老保险白自流失，产生福利的巨大损失；其次，相关衔接政策的缺失，直接导致农民工或农民定居城镇时，只能退出新农保，重新缴纳城镇养老保险金。同样带来福利损失。

(二)农村社会养老保险金发放形式不灵活

我国大部分地区农村社会养老保险金的领取方式都比较固定，如黑龙江省的农民领取农村社会养老保险金只能到固定地点领取。对于那些离固定领取点较远的农民，为了领取保险金需要支付高额的路费。有些地区为了规范管理农村养老保险金领取，采用以银行存折的形式发放，这对于离银行较近的农民比较方便，而对于离银行较远的农民，领取农村社会养老保险金仍需要支付高额路费。这些做法无形中增加了农民加入农村养老保险的成本，造成农民的福利水平损失。对于那些流动性较大的农民和进城务工的农民，由于农村社会养老保险金的发放在不同地区以及城乡之间还没有实现统筹安排，还会带来更多的不便。统筹城乡发展是中央解决三农问题的新思路，解决三农问题，绝不是在增加农民福利的同时增加农民的负担，因此这种不灵活的发放形式，不利于城乡统筹发展。

(三)国家层面的农村社会养老保险立法不足

当前我国没有一部法律，就规范农村养老保险发展做出立法约束，这严重影响了农村养老保险发展的连续性，直接导致我国农村社会养老保险参保人数的剧烈波动。图1表明，在《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》推出之初，我国农村社会养老保险的参保人数曾经超过8000万。之后，由于没有法律约束，缺乏相关政策制度保证，导致我国农村社会养老保险的发展缺乏连续性。致使农村社会养老保险的参保人数开始逐年减少，特别是2000、2001、2002三年连续下降，在2006年参保人数达到最低值，可见这一阶段有较多农民退保。2009年《指导意见》的出台以及各地方政府出台的相应措施，使得农村社会养老保险参加人数有了较大幅度的提升，参保人数将近9000万。可见，政策和立法是我国农村社会养老保险持续稳定发展的保障。由于没有法律约束，在农村社会养老保险发展中，各级地方政府对具体政策的设立、撤销和改变的操作缺少约束，这不利于农村养老保险发展的稳定性。这种不持续稳定的发展，导致农民不愿投保，加之各种纠纷的出现导致“羊群效应”，产生大面积退保。这种情况的存在最终不利于我国农民福利水平的提高，更不利于城乡一体化协调发展。

(四)农村社会养老保险基金运营低效

目前，我国农村社会养老保险个人账户基金主要由县级政府管理，由于县政府缺乏基金管理方面的经验和人才，只能采取简单的保值的措施。农村社会养老保险基金主要用于购买国债和存人银行，在实际运营当中大多数地区都是将基金用于购买银行存款。农村养老保险基金中个人账户的增值，只能按照每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率来计量，导致基金运营收益较低。在发放农村养老保险金的资金来源中，个人账户的增值占绝大部分，因此，较低的基金运营收益决定了农民只能领取较低水平养老金这一现状。农民的社会福利水平提升缓慢，远远落后于城市居民福利水平的提高，拉大了城乡差距，不利于城乡统筹发展。

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(五)“集体补助”制定不合理

《指导意见》中规定“集体补助，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”这直接导致有钱就补，没钱不补的现状。我国除了东部的一些地区可以对“集体补助”这一项进行补助外，中部和西部的大部分地区村集体都没办法对农村养老保险提供集体补助，使得《指导意见》中对集体补助的规定形同虚设。深究其原因可以发现：1)无法衡量一个村集体是有条件的还是没条件。国家和各地方政府出台的条例中也没有说明这一点，使得这条政策在一定程度上变成一句空话；2)我国东部地区农民收入高，村集体资金实力强，而西部农民收入很低，村集体收人也低，使得西部地区村集体就是想补也没有钱补；3)中国广大农村民主化程度不高，补助标准能由农民的意愿制定的可能性极低。通过实地了解，很多村委会根本不向农民谈这一事情，就算农民提出要求也会以村委会资金缺乏为理由不予补助。村务公开在很多省份还无法做到，这一政策也被放缓执行。这一政策的放缓使得农村社会养老保险与城镇社会养老保险的差距进一步拉大，城乡二元经济结构的破解也无从实现。

三、城乡统筹背景下完善我国农村社会养老保险的建议

我国农村社会养老保险制度的发展还很不完善。如何解决好这些问题，让农村社会养老保险发挥其应有的作用，是我国中央政府、地方政府和各级部门的当务之急。

(一)建立起城乡间农村社会养老保险的合理衔接制度

从我国的实际情况来看，农民工在城市和农村之间的反复会是一个不断的过程。另外，随着我国城市化进程的加快，未来会有越来越多的农民进入城市。这就需要做好新农保与其他各险种的衔接工作。

1．新农保与农民工在城里的各种养老保险的衔接。农民工想把在城里参加的养老保险转为新农保时，除了可将个人账户中的全部资金转入新农保中的个人账户外，还应允许把企业为农民工缴纳的那部分资金一并转入新农保中，多余的资金可以转给农民工，不足的部分由农民工补足。对于农民工所在城市中养老保险与其他险种混合的情况，实现相关险种有条件转换。如北京市对农民工实行的是一种全能保险，在转换为新农保时，可以提供最低的保障，对投保年限也应予以承认。

2．城镇社会养老保险与新农保的衔接。在农民转为城镇户口想享受城镇社会养老保险时，应将新农保中的全部资金一次性转为城镇职工社会养老保险。如果不够，可以进行补缴，如果出现盈余，则对个人账户中超过的部分予以退还，国家补助和集体补助不予退还。同时在账户管理方面，新农保的个人账户中包含了农民个人缴纳和村集体缴纳两部分，可以按照比例转化为城镇职工社会养老保险中的个人缴费和单位缴费，这样有利于发挥城镇养老保险中个人账户的激励作用和最终向城镇养老保险方向过渡。

(二)实现农村养老保险发放形式多元化

各地方政府应该采用多种形式发放农村养老保险金，出台的政策应该结合所属地区的情况，对参保各个县分别规定。如偏远地区实行村发放制；对金融机构发达的地区，实行银行发放或农村信用社发放。对实行村发放制的地区，要做好保险金的管理工作。另外，随着金融基础化设施的逐步提高，可以进一步将城乡养老保险发放统一起来，推行“一卡通”，即城镇和农村可以用一张卡来发放，逐步推行城乡养老保险一体化。

(三)完善《中华人民共和国社会养老保险法》

虽然我国对《中华人民共和国社会养老保险法》(草案)已经进行了十多年的酝酿与修改，但其中农村养老保险方面的法律规定还处于空白。该法案的补充应着重规范农村养老保险的各项制度，为解决法律纠纷提供依据；应该对城乡养老保险、农民工的城镇与农村养老保险制度衔接提供法律支持；规定农村养老保险的发展方向，进而减少政策的剧烈变动，使农村养老保险能够持续发展。

(四)实现农村社会养老保险基金与社保基金运营并轨

将农村养老保险基金与城镇社保基金一起运营，即可有效解决农村养老保险基金运营低效的问题，同时也是打破我国的二元经济体制的重要措施。好处是：1)利用我国社保基金丰富的管理经验和大量的专业管理人才，提高基金运营效率；2)可以减少管理机构，节约开支，减轻县一级政府的负担；3)可以解决基金规模小，规模报酬低的问题。对于基金运营的成果的分配，可以按照农村社会养老保险和城镇社会养老保险资金的比例进行分配。