城乡养老补充保险范文

导语：如何才能写好一篇城乡养老补充保险，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]科学发展观;构建和谐社会;城乡基本养老保险改革;农村社会养老保险

建立健全多层次的社会保障制度,不仅是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,也是“十一五”期间必须解决的重大问题。完善社会保障体系,很重要的一点就是,要积极研究探索建立城乡融合的养老保险制度体系。

一、深刻认识构建城乡融合的养老保险制度体系的重大意义

构建城乡融合的养老保险制度体系,是解决城乡养老保险制度发展不平衡问题的现实要求。长期以来,我国城乡二元结构的存在,导致城乡居民的生活水平差距不断拉大,2003年城乡居民收入差距达到了3.23:1。而在社会保障方面也是差距巨大:从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口70%的农民,其社会保障支出只占总支出的10%左右;而占总人口30%的城市居民,社会保障支出却占总支出的90%,城市居民人均社会保障费用是农民的20倍以上。城乡社会保障投入的巨大差距,导致城乡养老保险制度建设很不平衡,已经影响了市场经济环境下城乡统一的劳动力市场的建立。

构建城乡融合的养老保险制度体系,是解决城镇企业与机关事业离退休人员待遇水平失衡问题迫切要求。1991年,国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)下发以后,城镇企业先于机关事业单位按照决定的要求进行了养老保险制度改革。但是城镇企业职工养老保险制度在改革过程中,由于国家没有承担部分积累制的基本养老保险制度的“转轨成本”,导致城镇企业负担过重,许多城镇企业在缴纳了基本养老保险费以后,已经没有能力建立补充养老保险制度、个人储蓄养老保险制度;补充养老保险制度、个人储蓄养老保险制度的缺失,造成了城镇企业退休人员养老金水平与没有进行实质性改革的机关事业单位离退休人员的待遇水平的巨大差距。2003年,机关、事业、企业离退休人员的平均离退休费每月分别为1221元、1151元、644元(含统筹项目外养老金),相差很大。这种差距已经引起了社会各界的强烈反响。据统计,劳动保障部受理的这类案件,由1999年的4100多件增加到2003年的7100多件。

构建城乡融合的养老保险制度体系,是解决部分社会群体养老保险制度缺位问题的重要举措。国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)下发以后,有关部门分别对城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、农村社会养老保险制度进行了改革探索。但是到目前为止,机关事业单位养老保险制度仍处于试点阶段,覆盖范围相当有限;农村社会养老保险制度正在清理整顿,基本上是处于进退休两难的境地。只有城镇企业职工养老保险制度改革取得了较大的进展,并成功地建立起“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度,但基本养老保险的覆盖范围主要还是国有企业。由于城镇企业职工基本养老保险、农村社会养老保险、机关事业单位养老保险改革进度不统一、基本模式不统一、覆盖范围不统一,导致目前部分社会群体养老保险制度缺位,众多的城镇从业人员还游离于养老保险制度体系之外。首先,部分困难集体企业职工养老保障问题没有着落;其次,部分自收自支事业单位职工退休养老没有保障;再次,“边缘化市民”和“城镇化农民”养老保险制度难以落实。在一定程度上可以说,“三元”养老保险制度分立格局,已成为城乡从业人员在不同体制间的流动及体制改革的桎梏。

构建城乡融合的养老保险制度体系,是我国养老保险制度改革的最终目的。我国城镇企业职工养老保险制度改革的本质,是要将计划经济时期处于“混沌状态”下的离退休费制度,系统化、有序化为由基本养老保险制度、补充养老保险制度(企业年金制度)、个人储蓄养老保险制度以及商业人寿养老保险制度组成养老保险制度体系。农村社会养老保险要想适应市场经济环境,就要将“非制度性的”固化的土地和家庭养老保障“有序化”,从而建立起可以与城镇企业职工养老保险制度体系、机关事业单位养老保险制度体系相融合的农村社会养老保险制度体系。

二、构建城乡融合的养老保险制度体系具有良好基础和有利条件

我国城乡养老保险制度改革经过十多年的努力,已经取得了相当大的成就。特别是城镇企业职工养老保险制度改革的先期探索,已经为构建城乡融合的养老保险制度体系打下了坚实的基础。

城镇企业职工基本养老保险制度的建立与完善,为构建城乡融合的养老保险制度体系奠定了基础。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)下发,标志着城镇企业职工“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制的基本养老保险制度正式建立,城镇企业职工养老保险由“现收现付”制转向了“部分积累”制;职工养老问题由“企业全部包揽”的“企业保险”转向“企业和职工双方共同分担”的“社会保险”。特别是国务院《关于完善企业职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)下发后,城镇企业职工基本养老保险制度得到了进一步完善,目前已经基本建立起了基本养老保险基金平衡长效机制、参保缴费激励机制、财政投入约束机制。城镇企业职工基本养老保险制度的进一步完善,使之能够作为融通城镇企业职工养老保险制度体系、机关事业单位养老保险制度体系、农村社会养老保险制度体系的基础性核心制度。

国家对养老保险基金宏观调控力度的加大,为构建城乡融合的养老保险制度体系创造了有利条件。自1998年以来,国家逐年加大对基本养老保险制度的投入力度,对中西部地区及东北老工业基地的基金支持每年都在增加。国家对养老保险基金宏观调控力度的加大,减轻了这些地区的基本养老保险基金压力,也使这些地区提高基本养老保险统筹层次、降低基本养老保险费率成为可能;基本养老保险费率的降低,为企业建立补充养老保险制度留下了宝贵的空间。以黑龙江省为例,基本养老保险省级统筹前,全省企业缴费比例平均为22.6%,其中地方企业平均为25.4%,个别行业和系统甚至超过了30%;省级统筹后城镇企业基本养老保险费率统一为22%的,全省平均缴费比例平均下降费率2.42%,每年至少可为企业减轻负担4.13亿元,这就为企业建立企业年金制度及其他补充养老保险制度创造了条件。

国家对补充养老保险制度建设力度的加大,为构建城乡融合的养老保险制度体系提供了政策依据。2004年,国务院在扩大完善城镇社会保障体系试点的同时,相继出台了《企业年金试行办法》(劳动和社会保障部第20号令)和《企业年金基金管理试行办法》(劳动和社会保障部第23号令)。这两个《办法》不仅是城镇企业建立企业年金的纲领性文件,也是机关事业单位建立职业年金的纲领性文件。在完善城镇社会保障体系试点时期出台这样的文件,说明国家对包括企业年金制度在内的补充养老保险制度的高度重视,也为构建城乡融合的养老保险制度体系提供了政策依据。

国务院在东北三省开展的完善社会保障体系试点,为构建城乡融合的养老保险制度体系积累了经验。国务院在东北三省进行的完善城镇社会保障体系试点,调整了基本养老保险个人账户规模,改革了基本养老金计发办法,部分做实了个人账户,使基本养老保险制度进一步规范完善。特别是个人账户规模缩小后,减小了第一支柱中积累部分的比例,为扩大第二支柱补充养老保险留下了制度空间。2000年国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000]42号)又给予了东北三省建立企业年金所需资金的4%部分可以税前列支的特殊政策。这项优惠政策极大地推动了东北三省企业年金制度建设,也必将成为其他省市推动企业年金制度提供可以借鉴的经验。

三、构建城乡融合的养老保险制度体系的措施

构建城乡融合的养老保险制度体系,必须以科学发展观为指导,按照以人为本、统筹城乡发展的要求,推进社会保障体系建设。在具体操作中应遵循以下原则:一是遵循“福利刚性”原则。一般情况下规模只能扩大不能缩小、项目只能增加不能减少、水平只能升高不能降低。二是遵循社会保障权益共享原则。将具备条件的各类社会群体都纳入基本养老保险范围,进一步调整基本养老保险制度,维护公民的社会保障权利,统一城镇基本养老保险政策,使不同城镇社会群体具有平等的养老保险参保权利和机会。三是遵循政府主体原则。实行城乡融合的养老保险制度,所需“转轨成本”应由政府承担。建立城乡融合的新体制,加大政府财政投入力度,也是政府的责任。四是遵循社会公正原则。应在加大宏观调控的基础上提高基本养老保险统筹层次,科学合理地划分各级政府对养老保险的责任,加大中央政府在养老保险方面的宏观调控力度。当前,首要任务是在全国范围内积极推进基本养老保险省级统筹,并在此基础上积极构建城乡融合的养老保险制度体系。具体应采取以下措施:

第一,进一步扩大基本养老保险覆盖,加大企业年金等补充养老保险制度建设力度,完善城镇企业职工养老保险制度体系。一是进一步完善城乡企业职工基本养老保险制度。按照国务院《关于完善企业职工基本养老保险的决定》(国发[2005]38号)的要求,调整个人账户规模、改革基本养老金计发办法、做实个人账户、提高统筹层次,努力将基本养老保险覆盖范围扩大到各类城镇企业职工、城镇个体劳动者、自由职业及灵活就业人员以及在城镇企业稳定就业的农民工。二是加大企业年金制度建设力度。扩大建立企业年金所需资金税前列支政策的覆盖范围和税惠比例,实现企业缴费部分全部实行税前列支。在近期内可以采取目标管理、政策引导等措施予以推动。三是加快个人储蓄养老保险制度的建设步伐。探索制定个人储蓄养老保险的特殊利率和参加个人储蓄养老保险免交个人所得税等方面优惠政策,鼓励城乡各类人员积极参加个人储蓄养老保险。四是进一步推动商业人寿养老保险,充分发挥商业保险对社会保险的补充作用。

第二,以建立基本养老保险制度为突破口,整合机关事业单位养老保险制度体系。一是要建立机关事业单位基本养老保险制度,实行与城镇企业相同的“社会统筹与个人账户相结合”基本模式,统一基本养老金计发办法、统一缴费比例、统一缴费工资基数。二是建立机关事业单位职业年金制度,采取与企业年金制度相同的运作与管理方式,对有财政支持的机关事业单位的职业年金制度,可以采取强制的方式予以推进。三是建立与企业相同的个人储蓄养老保险制度、商业人寿养老保险制度。

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关键词：养老保险；差异性；原则

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）02-0089-02

一、我国现行养老保险制度

（一）城镇职工养老保险制度

该制度是国家以立法形式确立的，由政府主管部门负责组织和管理，用人单位和在职人员共同承担缴纳费义务，面向机关、团体、事业单位、各类企业等城镇所有用人单位及其职工及个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员、城乡务工人员、及在我国就业的外国人、无国籍人实施的，在上述人员因年老或其他原因退出劳动岗位后为其提供物质补偿和帮助以维持其基本生活的一项社会保险制度。在层次上分别由三个层次构成：一是基本养老保险制度；二是企业补充养老保险制度和机关事业单位职业年金制度；三是个人储蓄养老保险制度。其中，基本养老保险制度是法定保险，城镇所有用人单位及其职工必须依法缴费参保，企业补充养老保险、机关事业单位职业年金制度和个人储蓄养老保险制度是现行养老保险制度的重要补充。用人单位及其职工可自行选择参保。

在基本养老保险制度中，缴费比例归纳起来可分为以下几种情况：1.通常情况下，用人单位按职工月工资总额的20%缴费，职工按月工资收入的8%缴费；2.职工月工资收入低于当地职工平均工资的，以当地职工月平均工资为缴费基数，按当地职工月平均工资的60%缴费；3.职工月平均工资高于当地职工平均工资的，最高按按照当地职工月平均工资的300%缴费；4.个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员等自愿参保人员，以当地上年度职工平均工资为缴费基数，按缴费基数60%中的20%履行缴费义务，其中8%计入个人账户。

参加城镇职工基本养老保险的相关人员，履行缴费义务累计达十五年以上，达到国家规定的法定退休年龄并办理退休手续的，依法享受基本养老保险待遇。按月领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准以当地上年度职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；用公式表示为：基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，公式为：个人账户养老金=退休时个人账户储存额，本人退休年龄相对应的计发月数。

（二）城乡居民基本养老保险制度

该制度是面向非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民实施的在城乡居民达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后为解决其基本生活而建立的一种养老保险制度。

该制度以自愿参保的方式实施，参保人员主要为两类人员：一类是16周岁以上无劳动关系的城乡居民（不含在校生）在户籍所在地自愿选择参保；另一类为自愿选择参保类型的个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员、城乡务工人员。缴费方式以定额缴费的方式进行，共分为12个档次，由参保人自行选择。参加者城乡居民养老保险的相关人员，履行缴费义务累计满十五年以上，不分男女，年满60周岁，且未领取国家规定的其他基本养老保险待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。基本养老保险待遇由基本养老金和个人账户养老金两部分组成。用公式表示为：养老金=基础养老金+个人账户总额/139。

二、各种养老保险制度葬老保险待遇的差异性

上述类型养老保险制度，由于缴费基数，计发办法不尽相同，实际的领取待遇往往存在较大的差距。

（一）城镇企业职工与机关事业单位职工养老保险待遇的差异性

依照现行城镇职工基本养老保险待遇的计发办法。即基本养老金：基础养老金+个人账户养老金，就理论层面而言，两者之间并无较大的差异。但在实际生活中，两者之间由于在缴费基数和计发指数上存在差异，实际领取待遇往往存在明显的差距。一方面，机关事业单位工作人员由于工资收入水平普遍较高，通常均在当地平均工资以上，在缴费基数上，均按社平工资及以上缴费，缴费指数基本都在1以上。企业职工和部分自愿参保人员，由于工资收入相对普遍较低，不少人大都低于当地的社平工资，在缴费基数上通常按当地社平工资的60%或40%缴费，缴费指数普遍较低，通常为0.6或0.4。依照相应的计算公式，所得结果往往存在不少的差距。以同样两人60岁退休，缴费年限均为40年，社平工资为4000元，但缴费指数一个为2，一个为0.4为例：缴费指数为1时，基础养老金为（4000元+4000元×1.0）÷2×40×1%=2400元，缴费指数为0.4时，基础养老金为（4000元+4000元×0.4）÷2×40×1%=1120元。两者相差1280元，尚且不包括个人帐户养老金的差距。另一方面，在机关事业单位，由于普遍建有职业年金制度，加上职业年金的收入，养老保险待遇的收入则更高。而不少企业职工，尤其是那些民营企业的职工，不要说企业补充养老保险，就是正常的基本养老保险，不少单位均难以正常缴费，企业补充养老保险对不少企业职工而言，基本仍停留在政策的层面上，未得以正常实施。一般而言，企业职工的养老金通常为原工资60%，有的甚至更低，而机关事业单位一般在原工资的80%以上，双方之间的差距通常为1.45倍至1.83倍，有的甚至悬殊高达10倍以上。

（二）城乡居民与城镇职工养老保险待遇的差异性

与城镇职工保相比，城乡居民养老保险中的基础养老金部分不与社会平均收入挂钩，而是一个定额，全部由财政负担，但保障水平较低。以贵州为例：2015年，贵州省城乡居民基本养老保险基础养老金标准为每人每月70元，全年为840元，而同期，贵州城市居民最低生活保障标准分别为一类地区460元/月，二类地区435元/月，三类地区390元/月，农村居民最低生活保障标准分别为一类地区2330元/年，二类地区2260元，年，无论是城市居民低保还是农村居民低保，目前的城乡居民的养老保险待遇都远远低于上述标准，即使加上个人账户养老金，每月也不过200元左右。而2014年贵州城镇居民人均消费性支出为每年15254.64元，每月为1271元，农村居民人均5970.25/年，每月为497.5元。目前的养老保险待遇明显太低，虽然农村和城镇居民也纳入了公共养老保险体系，但实际保障水平有限，可能难以激励城乡居民参保。

当然，由于城乡居民养老保险没有雇主为其缴纳保险费，基础养老金全部依靠财政资金投入，养老金水平要与有工作的人员完全拉平也是不理性和不现实的。从世界各国的实践看，就业人员与非就业人员间，就业人员中不同职业间的养老待遇存在差异也是很普遍的现象。

三、推进我国现行养老保险制度应遵循的原则

上述各种养老保险待遇的差异性，不同程度的引起了社会各阶层的不满，有人甚至发出了同是中华人民共和国的退休公民，却享受不同养老待遇的呼吁和感叹，深感社会不公。市场经济体制条件下，由于各个社会成员的能力是参差不齐，对经济社会发展所作的贡献不尽相同，因此，即便是退出劳动领域后，其所享受的待遇也不应是整齐划一，否则就是平均主义，大锅饭，不利于调动社会成员的工作积极性和创造性，不利于推动和促进经济社会的发展，也不利于推动和促进我国养老保险制度的发展。推动和促进我国养老保险制度的发展，无疑同样遵循一定指导思想和行为准则。

（一）权利与义务相一致的原则

即公民在享有权利的同时，必须承担一定的义务，而且享有权利的大小与义务承担的多少有着密切的联系。养老保险不同于完全由政府提供资金的社会救助、社会优抚等制度。要享受养老保险的待遇，必须履行相应的义务，也就是说只有按时足额缴纳规定的社会保险费，才能享受规定的社会保险待遇。而且待遇的多少，与缴费时间的长短和数额多少有着直接的联系。以城镇职工为例，城镇职工在岗期间，按照现行的养老保险制度的规定，其缴费比例为单位工资总额的20%，个人本人工资的8%，两者相加为28%，若以工资收入每月4000元计算，则需每月缴纳养老保险费1120元，每年缴费养老保险费13440元，而城乡居民则是按年缴费，每年的缴费为100元至2000元12个档次，由参保人自愿选择缴费，两者相比较，显然城乡居民的缴费数额大大低于城镇职工的缴费数额。自然，在享受养老保险待遇时，两者自然存在较大的差距，不可能处于同一水平。否则难以调动社会成员的缴费积极性。也不利于推动和促进我国养老保险制度的发展。

（二）公平与效率相结合的原则

所谓公平是指作为我国公民都有参加养老保险并享受相关养老保险待遇的权利。所谓效率则是指以缴费时间的长短和数额的多少享受相应的养老保险待遇，鼓励多缴多得，允许养老保险待遇的享受存在一定差距。所谓公平与效率相结合则是指养老保险作为国民收入再分配的一个重要手段，既体现和更加注重公平的要求，又体现工作人员之间贡献大小差别，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工及城乡居民参保缴费的积极性。

“效率优先、兼顾公平”是建立社会主义市场经济体制的客观要求。市场经济体制条件下，劳动者在职时，不同的劳动者其劳动能力是不尽相同的，其本人及其所在单位的收入水平也是不尽相同的，在养老金的享受上应体现这一过去劳动的差别，以调动劳动者参保缴费的积极性，增进养老保险基金的筹集。事实上在城乡居民养老保险费用的筹集上，国家设置了12个档次的缴费标准，也体现了这一原则和精神。当然，基本养老金毕竟是劳动者退休后维持生活、安度晚年的物质保障，作为国家和社会必须尽可能确保有劳动能力时给社会作过贡献的劳动者到年老力衰时都可以一律平等地得到“物质保障”，使劳动者在退休后老有所养，保障劳动者基本生活，维护社会公平。

（三）保障水平与生产力发展水平相适应的原则

这一原则包含两个方面的深层含义，其一是与社会生产力发展水平相适应，即与国民收入的基本情况相适应，既不能高于国民收入的水平，也不能低于国民收入的水平，其二是随着社会生产力水平的提高，随着国民收入不断增长，养老保险保障水平也将随之不断提高。

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关键词：事业单位 养老保险 改革

一、事业单位养老保险改革与完善的基本原则

为了保证国家社会保障制度的统一，维护社会公平，正在酝酿的机关和事业单位养老保险改革，在制度设计上不应与企业部分的制度相互分割，以促进全国统一的养老保险制度的建立和完善。

1.权利与义务相对应原则

权利与义务对等的原则是社会保险学自商业保险而升华为自身遵从的一项原则，按照此原则，任何投保人要想获得养老保险权益，即享受养老保险金，必须履行规定的义务，就是先投保、且投保达到一定长度的时限，这就是养老保险历来遵循的权益与义务相对等原则的内涵。所以，要享受养老保险权益，必须尽投保的义务。而且，一般说，二者成正相关，即投保期越长，投保费越多，可享受的权益越多。如果公民享受的养老保险待遇与缴费数额没有联系，那么公民就不会参加缴费，即使参保缴费，也会尽量少交保险费，这样的养老保险制度就缺乏应有的缴费激励机制。提高养老保险统筹层次，不仅涉及养老保险统筹层次提高的问题，而且涉及地区间利益调整的问题。

2.公平与效率优化结合原则

事业单位社会养老保险作为社会养老保险里面的一个特殊领域，也是实现社会公平的一个重要制度性工具。然而，单纯的公平并不现实，因为养老保险制度的运行其本身就是要以效率和发展所带来的物质基础为依托的。公平如果不能促进效率，甚至在某些层面牵制了效率的发展，成了经济发展的负担，那么这种公平也是难以为人所接受的。公平如果不将经济发展的效果考虑在内，就会在一定程度上阻碍经济的发展，最终将不利于解决社会问题。因此，事业单位要建立自己的社会养老保险制度，就要在制度建立之时贯彻公平与效率相结合的原则，在公平与效率兼顾的动态过程中，不断的改进、调整并作出选择，摆正两个互为条件、相互制约的发展目标，力求在这两个目标之间达到动态平衡。

3.兼顾统一性和差别性原则

改革后的事业单位养老保险制度一部分参照于企业，还有一部分参照于机关单位。一些优秀企业管理人员和技术人员千方百计地调入机关、事业单位从事，或是在即将退休之际跳入事业单位，享受事业单位的优厚退休金。相反，机关、事业单位人员大多不会进入比自己退休待遇差的企业。这种单向流动人员流动，不利于劳动力资源的合理优化配置。养老保险制度的不统一，尤其制度间具有巨大的待遇差，难以为全国统一的人才大市场提供支持和保障。事业单位是我国国家政权和社会公益事业得以正常运转的重要部门，是整个社会的核心。事业单位的重要性决定了事业单位汇集了整个社会的栋梁和精英，他们是先进生产力的代表。这些特点反映在社会保障领域，就是他们的保障待遇要普遍高于企业一般职工。在我国目前，事业单位的养老保险制度和企业的养老保险制度既要相互衔接又要相互区别。这就是要在基本养老保险方面要统一，在补充养老保险方面要有区别，即在事业单位建立职业年金制度，在企业建立企业年金制度。而且在替代率方面，职业年金的替代率要高于企业年金的替代率。

4.保障水平与经济发展水平相适应原则

社会保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应。社会保障水平要与经济发展水平相适应，这是一个基本原则。事业单位养老保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，要求社会保障基金的筹集，特别是社会保障的待遇水平要随着国民经济的发展水平变化而变化，同时兼顾财政和个人的承受能力，并且与企业离退休人员的待遇水平大致持平、互相衔接。要本着既要保证经济发展，又要适当积累的原则，统筹安排养老保险基金。既要有利于社会保障与经济发展相互促进，也要有利于职工在地区和部门之间的流动。

二、事业单位养老保险法律制度的改革方向

我国社会养老保险改革的目标是向全国统一、规范和完善的独立于企业、事业之外的社会保障系统发展。事业单位养老保险制度改革不可能孤立与其他保障制度进行，必须立足我国养老保障制度的现状，统筹设计需要从养老保障体系建设的整体出发来进行。

1.建立适应事业单位养老保险法律制度的人事养老保险

事业单位养老保险制度改革应充分借鉴企业养老保险制度改革的成功经验和做法，建立起以养老保险统筹为主、以个人账户养老金为辅、以独生子女父母补充养老保险和职业年金等为重要补充的事业单位养老保险金发放办法。同时要将公务员的养老保险制度改革也充分的考虑进来，适时公布改革方案和推进时间表，消除事业单位工作人员的攀比心理。要逐步实现公务员、事业单位工作人员、企业职工退休后基本养老统筹发放上的一致，努力缩小彼此间的差距，差距部分可通过单位及个人支付部分来体现和解决。建立起权利和义务相约束机制，改革养老金计发办法，将缴费和职工个人利益紧密挂钩。

2.处理好与企业养老保险制度的衔接

一是事业单位转制后，离退休人员和在职职工参加当地企业职工社会保险统筹，建立基本养老保险个人账户，按规定享受社会保险待遇。职工原来的连续工龄视同缴费年限，不再补缴社会保险费。二是改为企业前的离退休人员基本养老金仍按原办法计发，原离退休费待遇标准不变。改为企业前参加工作，改为企业后退休的人员，基本养老金按企业办法执行。目前事业单位实际情况的复杂性，解决事业单位与企业两类养老保险制度的接续问题，可分为远期目标和近期目标，分步骤稳步推进，一方面要保证转企改制工作的顺利进行，另一方面要注意切实维护转制单位职工的切身利益，保持社会稳定。

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农村社会养老保险实现全覆盖。北京市农村社会养老保险始于1987年，1992年全面铺开。按照城乡统筹发展的要求，2003年在大兴和通州两区开展农村养老保险制度改革试点。2005年颁布《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，主要内容包括：一是面向就业年龄内的全部农业人口，建立政府引导、农民自愿参加，以个人账户为主，具有待遇调整机制的积累式养老保险制度。二是资金筹集实行“个人负担、集体补助、财政补贴”，人均财政补贴50-70元，记入个人账户。目前13个郊区县全部建立了农保制度。

农村社会救助体系实现全覆盖。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障为基础，医疗、住房、教育等专项救助相配套，灾害救助、临时救助、应急救助为补充的农村社会救助体系。北京市从2002年开始建立农村最低生活保障制度，低保标准由各区县根据当地生活水平和财政能力自行制定，从970元到2880元不等。目前，朝阳区实现了城乡一体化低保制度。

（摘编自国家发展和改革委员会网站）

我市将加快形成城乡统筹的社会保障体制

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一、统筹城乡发展,缩小城乡差距

党的十七大提出了“统筹城乡发展”的概念,而实行新型农村社会养老保险是统筹城乡发展,缩小城乡差距的重要途径之一。长期以来的二元管理体制一是把农民牢牢束缚在了土地上;二是利用“剪刀差”牺牲农民的利益供应城市。二元体制为我国经济快速复苏和发展起到了关键性的作用。如今,中国已成为世界上重要的经济大国,二元体制早已完成其历史使命。这个时候,我们回头来看,农民为我国的发展牺牲太大了,城乡差别愈拉愈大。

近年来,中央出台了不少支农惠农政策,减轻农民负担,促进农民增收。但从个人的国民待遇方面看,农民和城市居民还有相当大的差距,最突出的就是医疗和养老问题。医疗问题通过新农村合作医疗制度已初步解决,而新型农村社会养老保险将对农民养老问题从根本上加以解决。这对于几千年来靠家庭养老的中国农村来说,不能不说是一个巨大的进步。

二、加快城市化进程

所谓城市化,一是农村区域转变为城市区域;二是由农业经济转变为城市的二、三产业;三是农村人口转变为城市人口。

改革开放以来,越来越多的农民离开土地,加入产业工人队伍中。据有关资料显示,农民工在我国二、三产业员工中所占比例已高达60%以上。但是,大部分农民工虽然离开了土地,却离不开农村,农村还是最后的归宿。其中的重要原因就是农民工的养老问题没有解决,最终还是要靠家庭养老。所以,青壮劳力外出打工,妇女儿童在家留守,“3861部队(妇女和儿童)”成为中国广大农村一道独特的风景。这带来三个问题:一是农民工地位尴尬;二是农民工离不开农村的家庭,那么农村区域即使空闲,仍然不能进行利用,仍旧是农村,不能转化为城市区域;三是中国传统上的“男耕女织”的农业经济模式便转化为“男工女耕”模式。农忙季节,有的农民工会赶回家中,承担起家中主要劳动力的责任。这三个问题不解决,再谈城市化,就只能靠拉大城市框架、强制拆迁这种低层次的发展。

新型农村社会养老保险政策的实施,将从根本上解决农民工的养老问题,必将大大加快城市化进程。

三、养老制度科学化

中国农村传统的养老模式为“家庭养老”,靠子女养老送终。这种单一的养老模式是非常不科学的,因为这种模式缺乏补充,风险较大。其风险在于:一是受子女经济条件影响。如子女收入高低、是否有意外事故等。一旦出现任何一种意外情况,供养链就会中断;二是子女孝心。如果出现子女不孝,则老人无人供养。虽然法律规定子女有赡养父母的义务,但一旦出现问题,老人还要费时费力费感情地打官司,这种情况并不少见。

科学的养老模式,是一种没有风险的模式,这就是社会养老。从世界范围看,科学的养老模式是:以社会统筹为基础、以家庭养老为辅助、以商业保险为补充的模式。因此,从这个意义上讲,新型农村社会养老保险将改变我国几千年来的家庭养老模式,使养老模式整体走上科学化道路。

四、新型农村社会养老保险将带来多种变化

新型农村社会养老保险改变了延续几千年的家庭养老模式,因此,从某种意义上讲,它对人思想上的冲击甚至不亚于一场革命。从长远看,新制度必将给社会带来巨大的变化。

一是将逐步改变农村居民的生活方式。新型农村社会养老保险制度实行后,农民也可以退休,退休金是对其工作年龄时劳动的回报。因此,农民也会逐渐适应退休生活。

二是将改变农村的生育观念。目前,在城市,生男生女都一样的观念已深入人心。但在农村,重男轻女观念仍根深蒂固。究其原因,问题仍存在于养老方式的差别。新型农村社会养老保险制度有利于改变农村居民的生育观念。

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摘要随着老龄化社会的到来，养老保险成为社会关注的热点之一，妥善解决各类社会群体的养老保险问题不仅有利于企业发展、社会稳定，更是全民分享社会成果的体现，因此，本文对养老保险制度的探析具有极强的现实意义。

关键词养老保险保险制度权益保障

一、我国养老保险制度的研究意义

（一）养老保险制度现状

养老保险，是我国社会保险体系的重要组成部分，也是我国社会保障体系不断发展完善的体现，是国家根据一定的法律规定，当劳动者的工作时间达到退休年限，退出或失去劳动岗位后，国家为保障其基本生活而建立的一种社会保险制度。在社会养老保险体系中，包括了城镇企业职工、城镇居民和新型农村居民三种养老保险制度，这也充分体现出我国社会养老保险体系的三个发展阶段。其中，城镇企业职工基本老保险制度建立时间最长，覆盖人数最多，新型农村居民养老保险制度和城镇居民养老保险制度都起步较晚，还需要逐步建立和完善。我国当前针对不同群体，实行的是“自愿”原则的社会养老保险制度，也就是说，养老保险制度并非每一个人都能享受到，这种方式使得部分群体不能分享到市场经济下社会文明所形成的社会福利。因此，现阶段对各类人群难以实行完全统一的养老金制度。随着基本养老保险的逐步推广，打破地域分割和人群分割的格局，预计到2020年，农村居民中将有近2亿人参加基本养老保险制度。从新型农村养老保险制度的创立到最终二者统筹为统一的国民基本养老保险制度还需要漫长的过程。我国现有的公共服务制度设计仍坚持身份和地域区分，所以，社会养老保险制度在运作、程序、保险额度等方面都存在差异和区别。因此，当前既需要针对城乡二元社会保障出现的原因实施有效的统筹，又要使这种统筹路径实施有效，这一过程的实现挑战巨大。当前的紧迫工作是改革养老保险监管机制，除了从法治上确保养老金按时足额征缴外，还需要适度填补养老金个人账户空账，使养老保险制度逐步趋向于统一化和完善化。我国养老金金融市场刚刚开启，推进金融市场体制机制改革创新，借鉴国际社会成功的经验不仅是必要的，甚至是必需的。

（二）养老保险制度对当前社会发展和稳定的实际意义

党的十报告明确指出：在“统筹推进城乡社会保障体系建设”中要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的12字方针；“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。我国当前已步入人口老龄化社会，包括养老在内的社会保险凸显了一系列问题，亟需完善相关制度和新的政策予以解决，缓和矛盾。通过养老保险对社会财富再分配，让人们增加社会公平感，更加的感受到老有所养、老有所依、安心养老，这不仅是对每个人工作一生，为社会付出辛勤劳动的尊重，也是让人们共享经济迅速发展所带来成果的体现。

二、北京地区的养老保险制度现状

北京地区的养老保险制度一直处于全国领先的地位，在制度上，先后出台了《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》、《北京市基本养老保险规定》、《北京市机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》等一系列制度文件保障养老保险制度的实施。在认识上，实行统筹规划，分类指导，逐步完善的共识和基调。

但目前北京的养老保险制度在实施中还存在一些问题。第一，享受养老保险的不同群体存在覆盖范围上的差异。城市的养老保险覆盖范围达到60%以上，而农村居民享受保险的覆盖率在某种程度上是不及与城镇职工和城市居民的，养老保险的受众人群仍以城市人口为主。第二，养老保险是退休人员收入来源，根据对调研发现，68% 的被调查对象认为养老保险是其退休收入的主要来源，退休后的大部分人都是依靠养老保险的收入来维持生计，可见养老保险的重要性。在调研对象中，目前养老保险待遇45%的人认为有点低，24%的人J为非常低。随着物价水平的不断上升，生活成本支出大于以往，居民的日常生活消费有所受限。所以，重新审视当前的支付标准迫在眉睫。第三，管理部门的工作效率和质量有待改进，工作效率有待提高，业务能力有待提升，服务态度有待改变。第四，养老保险制度有待完善。养老保险的基数和比例水平有待提高，养老保险的待遇标准是关乎退休人员生活最为核心和关注的问题。

三、问题成因及建议

（一）问题的成因

上述问题的成因主要有几个方面：第一，我国是人口大国，并且即将步入老龄化社会。基数大、需求多，使得对于每一个居民都进行合理完善的社会保障存在相当大的难度，并且使所有居民都享有平等合理的社会保险操作过程也存在一定的困难。同时，我国推广养老保险的年代也晚于发达国家，还需要一个漫长的过程。第二，我国的相关制度并不完善，在实施过程中难免也存在各式各样的问题。从制度设计来看，现收现付制实质上是养老问题的社会化解决方案，其制度目标是通过社会总产品的代际转移提供老年保障，具有较强的收入再分配功能，因而其社会效应大于经济效应。顶层设计问题也需要一个漫长摸索的过程，并且需要适应我们的基本国情。第三，目前很多职工和居民参保意识不强，不能积极的配合参保，有些甚至抵触参加社会保险，造成了养老金资金来源的空缺和断接，直接影响了养老金的运行。另外，很多居民不了解相关社会保险的流程和办理方式，对该制度产生了代沟。

（二）对策及建议

针对上述问题，我们可以采取以下措施进行针对性的改进。首先，加强宣传力度，让越来越多的人了解养老保险的作用并且能积极参与其中。让人们了解到相关法律法规和政策内容，使我们的养老保险及相关社会保险知识普及大众。其次，加强立法和政府的政策调控，在制度层面予以保障，使我们社会保险制度更加合理化、规范化。再次，采用多种操作模式并存的方式，丰富养老保险的内容和途径。积极引入商业保险，充分发挥商业保险在社会保险中的补充作用。继续完善企业年金制度，使该项制度成为养老保险的有力补充手段。最后，在多轨制的社会保险框架下，结合不同群体的特点，具体问题具体对待，为养老保险趋于统一化做好基础，最终的目的是使所有人群都能从养老保险及社会保险中获益，感受到该制度所带来的社会保障。

参考文献：

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[2] 魏宣利.新时期城乡统筹发展问题再探讨[J].河北学刊，2011（5）.

[3] 王晓军.我国基本养老保险的十个“迷思”[J].保险研究，2013（11）.

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【论文关键词】事业单位；养老保险；改革；完善；基本思路

一、事业单位养老保险改革与完善的基本原则

为了保证国家社会保障制度的统一，维护社会公平，正在酝酿的机关和事业单位养老保险改革，在制度设计上不应与企业部分的制度相互分割，以促进全国统一的养老保险制度的建立和完善。通过对事业单位养老保险改革的具体调研，改革应该遵循的一些基本原则以及初步的框架思路，已经逐渐清晰起来。目前进行事业单位养老保险制度改革，应该遵循在制度设计上相互衔接而不是“另起炉灶”，保证权利与义务相统一，保证新老制度平稳过渡等一些基本原则。

1、权利与义务相对应原则

权利与义务对等的原则是社会保险学自商业保险而升华为自身遵从的一项原则，按照此原则，任何投保人要想获得养老保险权益，即享受养老保险金，必须履行规定的义务，就是先投保、且投保达到一定长度的时限，这就是养老保险历来遵循的权益与义务相对等原则的内涵。所以，要享受养老保险权益，必须尽投保的义务。而且，一般说，二者成正相关，即投保期越长，投保费越多，可享受的权益越多。如果公民享受的养老保险待遇与缴费数额没有联系，那么公民就不会参加缴费，即使参保缴费，也会尽量少交保险费，这样的养老保险制度就缺乏应有的缴费激励机制。提高养老保险统筹层次，不仅涉及养老保险统筹层次提高的问题，而且涉及地区间利益调整的问题。

2、公平与效率优化结合原则

事业单位社会养老保险作为社会养老保险里面的一个特殊领域，也是实现社会公平的一个重要制度性工具。然而，单纯的公平并不现实，因为养老保险制度的运行其本身就是要以效率和发展所带来的物质基础为依托的。公平如果不能促进效率，甚至在某些层面牵制了效率的发展，成了经济发展的负担，那么这种公平也是难以为人所接受的。公平如果不将经济发展的效果考虑在内，就会在一定程度上阻碍经济的发展，最终将不利于解决社会问题。因此，事业单位要建立自己的社会养老保险制度，就要在制度建立之时贯彻公平与效率相结合的原则，在公平与效率兼顾的动态过程中，不断的改进、调整并作出选择，摆正两个互为条件、相互制约的发展目标，力求在这两个目标之间达到动态平衡。

3、兼顾统一性和差别性原则

目前，我国企业的养老保险待遇主要由三部分组成：社会统筹和个人账户基础上的养老保险金、缴费性养老金、调节金组成。而机关养老金却仍然受工龄、退休前工资、在职人员工资调动等相关因素的影响。改革后的事业单位养老保险制度一部分参照于企业，还有一部分参照于机关单位。一些优秀企业管理人员和技术人员千方百计地调入机关、事业单位从事，或是在即将退休之际跳入事业单位，享受事业单位的优厚退休金。相反，机关、事业单位人员大多不会进入比自己退休待遇差的企业。这种单向流动人员流动，不利于劳动力资源的合理优化配置。养老保险制度的不统一，尤其制度间具有巨大的待遇差，难以为全国统一的人才大市场提供支持和保障。事业单位是我国国家政权和社会公益事业得以正常运转的重要部门，是整个社会的核心。事业单位的重要性决定了事业单位汇集了整个社会的栋梁和精英，他们是先进生产力的代表。这些特点反映在社会保障领域，就是他们的保障待遇要普遍高于企业一般职工。在我国目前，事业单位的养老保险制度和企业的养老保险制度既要相互衔接又要相互区别。这就是要在基本养老保险方面要统一，在补充养老保险方面要有区别，即在事业单位建立职业年金制度，在企业建立企业年金制度。而且在替代率方面，职业年金的替代率要高于企业年金的替代率。

4、保障水平与经济发展水平相适应原则

社会保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应。社会保障水平要与经济发展水平相适应，这是一个基本原则。事业单位养老保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，要求社会保障基金的筹集，特别是社会保障的待遇水平要随着国民经济的发展水平变化而变化，同时兼顾财政和个人的承受能力，并且与企业离退休人员的待遇水平大致持平、互相衔接。要本着既要保证经济发展，又要适当积累的原则，统筹安排养老保险基金。既要有利于社会保障与经济发展相互促进，也要有利于职工在地区和部门之间的流动。 　二、事业单位养老保险改革与完善的立法目标

1、逐步建立起公平统一的城镇养老保险制度体系

目前，我国没有建立一个覆盖全社会劳动者的、统一的社会养老保险制度体系，仍是三套制度同时存在，制度间的兼容性差，不同对象享受的保险待遇差别悬殊，既不利于社会公平原则的体现，又不利于不同制度间劳动者的合理流动。我国大部分省份实现了养老保险基金省级统筹，各省按照“以支定收、略有结余”原则，从自身实际情况出发来筹集、管理和支付养老保险基金。由于各省的具体情况不同，导致了养老保险制度在基金征缴、基金管理、基金运营以及待遇给付等方面存在很大差异，养老保险实行全国统筹可以从根本上改变这种状况。

2、出台事业单位养老保险的专门立法

从我国事业单位社会养老保险的立法现状看，还没有一部统一的立法，尽管我国已经推出了《中华人们共和国社会保险法》，并引起了广泛关注，但是事业单位社会养老保险临时性的决定多于法律、法规，即使是某一方面颁布了行政条例，也多因注重于局部而忽视了全局的协调和统一，内容上也有些地方不甚周全。因此，在对事业单位社会养老保险的立法建设之初，我们就应作出系统的计划，使事业单位的社会养老保险制度建设尽量从开始就迈入社会保障法制体系建设的正轨。目前，我国的养老保险立法相对滞后，并且缺乏应有的权威性、统一性和稳定性。

三、事业单位养老保险法律制度的改革方向

我国社会养老保险改革的目标是向全国统一、规范和完善的独立于企业、事业之外的社会保障系统发展。事业单位养老保险制度改革不可能孤立与其他保障制度进行，必须立足我国养老保障制度的现状，统筹设计需要从养老保障体系建设的整体出发来进行。

1、建立适应事业单位养老保险法律制度的人事养老保险

事业单位养老保险制度改革应充分借鉴企业养老保险制度改革的成功经验和做法，建立起以养老保险统筹为主、以个人账户养老金为辅、以独生子女父母补充养老保险和职业年金等为重要补充的事业单位养老保险金发放办法。同时要将公务员的养老保险制度改革也充分的考虑进来，适时公布改革方案和推进时间表，消除事业单位工作人员的攀比心理。要逐步实现公务员、事业单位工作人员、企业职工退休后基本养老统筹发放上的一致，努力缩小彼此间的差距，差距部分可通过单位及个人支付部分来体现和解决。建立起权利和义务相约束机制，改革养老金计发办法，将缴费和职工个人利益紧密挂钩。

2、处理好与企业养老保险制度的衔接

从目前的情况来看，尽管国家和省、市对事业单位转企改制工作已经出台了一些养老保险关系处理方面的政策规定，但这些政策规定很不系统，也缺乏可操作性。按现有政策已经转制的事业单位，养老保险遗留问题很多，影响到了单位职工的切身利益，引发了一些社会不稳定因素，应当引起高度重视。一是事业单位转制后，离退休人员和在职职工参加当地企业职工社会保险统筹，建立基本养老保险个人账户，按规定享受社会保险待遇。职工原来的连续工龄视同缴费年限，不再补缴社会保险费。二是改为企业前的离退休人员基本养老金仍按原办法计发，原离退休费待遇标准不变。改为企业前参加工作，改为企业后退休的人员，基本养老金按企业办法执行。目前事业单位实际情况的复杂性，解决事业单位与企业两类养老保险制度的接续问题，可分为远期目标和近期目标，分步骤稳步推进，一方面要保证转企改制工作的顺利进行，另一方面要注意切实维护转制单位职工的切身利益，保持社会稳定。

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据《2012年全国农民工监测调查报告》资料显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3．9%。其中，外出农民工16336万人，增加473万人，增长3．0%。本地农民工9925万人，增加510万人，增长5．4%。①农民工在转移过程中呈现出以下特点:

(一)外出农民工参加养老保险的比例偏低，但转移接续需求巨大从2008年至2012年，外出农民工参加养老保险的比例分别为9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出农民工参加养老保险的比例虽然从9．8%提高到14．3%，但是参保比例仍然较低。根据农民工数量测算出，2012年外出农民工参加养老保险的人数约有2336．05万人。而对于城镇职工基本养老保险制度，全国跨省转移基本养老保险关系的约有114．7万人次，转移基金约178．6亿元。②从以上对比可看出，外出农民工养老保险关系转移接续的工作量巨大。

(二)跨省外出的农民工数量减少，农民工以跨省外出为主的格局改变根据国家统计局的数据，2012年在外出农民工中，在省内务工的农民工8390万人，比上年增加772万人，增长10．1%，占外出农民工总量的52．9%;在省外务工的农民工7473万人，比上年减少244万人，下降3．2%，占外出农民工总量的47．1%。在省内务工的比重比上年上升3．2个百分点。③2011年，去省外务工人数减少，改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。

二、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到的问题

(一)部分农民工重复参保，转移接续利益受损

我国的养老保险制度设计不允许重复参保，但由于不同的养老保险制度的实施强度不同，在城镇工作时被强制参加城镇职工基本养老保险，在农村又自愿参加了新农保，并且两种制度的缴费规定不同，城镇职工基本养老保险按月缴费，而新农保是按年缴费，这些因素会使农民工重复参保难以避免。在农民工流动就业时，如果不知道重复参保只能按照一种制度享受待遇，会导致农民工养老保险利益受到损害。

(二)新农保与城居保制度并轨中的问题

新农保与城居保能否顺利并轨影响着农民工流动就业的保险关系能否顺利转移接续。其一，关于财政补贴的问题。新农保与城居保缴费档次不同，两种制度的财政补贴并未明确与缴费档次相对应，要使城乡居民社会养老保险制度正常运行，需处理两种制度的财政补贴标准保证公平的问题。其二，关于经办管理的问题。新农保按照《新型农村社会养老保险经办规程》的规定暂实行县级统筹，全市建立统一的新农保信息管理系统。城居保也实行的是县(区)级统筹，在全市建立统一的城镇居民社会养老保险信息管理系统。城乡居民社会养老保险的经办管理，纳入全省统一的城乡居民社会养老保险信息管理系统。两项制度独立运行，并轨时需处理两个系统的融合问题以及市级信息系统与省级信息系统的融合问题。

(三)城乡居民社会养老保险与城镇职工养老保险制度之间的转移接续

农民工在流动就业时，在城乡居民社会养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的转移接续面临着一些问题:其一，两种制度政策规定不统一，缴费方式、待遇水平、管理方式等方面差异较大。其二，基层社保经办机构人少事多，信息系统的建设还相对滞后，社保各级经办部门的管理体制和信息技术的运用，难以满足养老保险关系转移接续的需求。

三、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到障碍的原因

(一)两项制度的基金筹集方式等方面差异大———政策原因

新农保与城居保已并轨为城乡居民社会养老保险，这项制度与城镇职工基本养老保险制度的资金来源、缴费标准、账户管理及待遇标准等方面均不同。在农民工养老保险关系的转移接续过程中，这是最直接的原因。在转移接续过程中，农民工养老保险利益的影响因素主要集中于两点:一是养老金待遇计算方式，二是缴费年限的折算方式。其一，城乡居民社会养老保险制度养老金待遇包括每年70元基础养老金及个人账户储存额。个人缴费选择不同的缴费档次，财政给予30～50元的补贴。对于连续缴费超过15年的参保者，每超过一年，基础养老金可增发1%。职保基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，按多缴多得的原则设计。其二，职保个人累计缴费时间要满15年，城乡居民社会养老保险缴费年限相对宽泛。城乡居民社会养老保险按年缴费，积累额少，城镇职工养老保险按月缴费，积累额多。这使得农民工在转移接续过程中会衡量养老保险利益的得失。

(二)地方政府间的利益博弈及农民工的道德风险———经济原因

目前职保实行的是部分积累制，由于养老保险制度的转制成本没有及时消化，个人账户出现空账运行的状态，统筹账户部分的基金实际实行的是现收现付制。由现收现付制导致的代际效应表现为，农民工的缴费标准与待遇享受标准并未对应，即养老金待遇与当地统筹账户的贡献大小无关。当农民工转移养老保险关系时，个人账户的积累额可以全部转移，但统筹账户的基金只能部分转移，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。剩余的大部分统筹账户基金则为转出地的社会统筹基金做贡献。转入地接收少量基金，却要承担长期的养老金待遇发放及调整责任。此外，农民工在接近退休年龄时，有可能产生去经济条件发达的地区办理退休关系的道德风险。这会增加转入地的养老金支付压力，造成参保者之间的不公平。出于经济人的理性考虑，地方政府会在农民工转入养老保险关系时，出台不同政策来设置障碍或提高门槛，这样一方面可以维护本地社保利益，另外还可以克服农民工的道德风险。

(三)社保部门的信息化管理程度不高———技术原因

养老保险关系的转移接续需要高效、快捷的信息系统支持。《宿迁市社会保障卡建设实施方案》中提出，到2013年底面向全市发放社会保障卡110万张。宿迁市社保部门信息化管理程度还不高，社会保障卡普及程度较低。目前的金保工程二期对于城乡统筹及城乡居民纳入到社保覆盖范围的信息化支持还需进一步增强。在跨地区用卡方面，社会保障卡在适应流动性方面的灵活性不够，尚未形成统一的跨地区业务办理平台。还存在网络不畅通、应用系统不统一、经办流程不衔接等制约因素，对于农民工跨地区重复参保和重复领取待遇的监控效果也未体现出来。

四、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续问题的解决对策

(一)完善城乡居民社会养老保险制度，通过精算制定公平的养老金待遇方案

首先，应明确新农保与城居保合并实施的具体操作细则，使农民工从新农保并入城乡居民社会养老保险制度时，与城市居民享受同等标准的财政补贴与养老金待遇。在城乡统筹的大背景下，进一步提高农民工的参保率，消除户籍制度对社保关系转移接续的影响，让农民工真正融入任意一种养老保险制度当中。其次，在养老保险关系转移接续过程中，关于缴费年限的折算是影响养老保险利益的重要因素。参加职保缴费年限满15年的，可以从城乡居民社会养老保险转入职保;职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。农民工由城乡居民社会养老保险转入职保时，可以尝试通过公式计算折算年限。城乡统筹社会养老保险经办机构将参保人各年的个人账户积累额(An)占相应年度统筹区域城镇职工月最低工资标准及个人缴费比例乘以12个月(Bn)的比例，折算成职保的缴费年限为N1。由于两项制度缴费差距较大，故采用城镇职工最低工资标准作为折算基础。其中，Cn为当年职保个人缴费与企业缴费总和的50%，Dn为当年城乡居民社会养老保险个人账户积累额。与城乡居民社会养老保险制度相比，职保的缴费水平高，缴费周期短，账户积累额多，因此选取职保个人与企业缴费总和的50%作为折算年限基础，一方面保证农民工不因回乡养老而待遇太低，另一方面可以增强农民工在城市工作参保的积极性。

(二)提高统筹层次，发挥全国社会保障基金的调剂作用

目前，宿迁市城乡居民社会养老保险制度实行县区级统筹，统筹层次较低，要逐步提高各项养老保险制度的统筹层次。并且推进机关事业单位养老保险制度改革，以职保为参照基准，逐步将各项制度合二为一，向全国公民发放统一的基础养老金，保证养老保险制度的公平性，在此基础上实行个人弹性缴费，与享受待遇相挂钩，保证养老保险制度的激励性。长远来看，有利于社会保险制度统一局面的实现，也就从根本上解决了养老保险关系转移接续的难题。另外，要充分发挥全国社会保障基金的补充、调剂作用，协调不同统筹区域的利益关系。

(三)推广社会保障卡，提高社保部门信息化程度

宿迁市到2013年底推广110万张社会保障卡，预计到2015年全市持卡人数达到340万人，覆盖60%以上的人口。其一，要加快社会保障卡的发放和应用步伐，加大社保领域的信息化投入，推动实现在全省范围的社会保障一卡通。同时积极推进金保工程二期建设，逐步实现全国系统联网，加强地方财政和银行的合作。农民工在流动就业时，可以只转移社保关系，不转移基金。在达到领取养老金的条件时，采取分段计算的方法，在参保人享受养老金待遇时，由各参保地的社保经办机构按照不同参保地的缴费数额占个人总缴费数额的比例，将基金分别汇入最终养老保险关系所在地。其二，要加强社保部门信息化队伍建设，提高队伍素质和技术水平。在数据整合迁移的过程中，确保数据的准确、安全，在不同系统间实现信息共享，避免重复参保、重复领取待遇，保障城乡统筹制度的有效实施，为农民工自由流动提供便捷高效的服务，保障农民工的养老保险利益在转移接续过程中公平享受待遇。

五、结语

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论文摘要:从农村的养老保阵研究来看，专门研究农民工这个特珠群体的家庭养老保障问题的比较少。当前，我国人口老龄化问趁日益突出，特别是在农村，由于农民工大f外出务工，农村留宁老人的养老问题堪忧。农村原有的土地养老模式已经不能解决这个特殊群体的养老问题，因此，必须找到一种街的养老模式来解决存在的问题。

1、农民工家庭的土地养老现状与存在的问题

    当前，农村养老问题，首先表现为老人的经济供养问题。在我国，对于农民的养老问题，国家实行的是土地养老政策，即国家将土地承包给农民耕种，农民们通过自己的劳动，依靠土地生活和养老。2004年，国家统计局在全国人口抽样调查中，对我国老年人(60岁及以上的老年人)的主要生活来源进行了调查，其结果显示，我国老年人的生活来源构成在城乡有明显差别，城市60%的老年人主要依靠退休金生活，而在农村老年人则主要依靠子女或其他亲属(占，9.6%)和劳动收人(占30.5%)。农村老人们习惯于将自己在拥有劳动能力时所创造的财富用在子女身上，帮助家庭实现财富的积累。但是，等他们进人老年期时，家庭财富的控制权其实早就已经转移到了子辈的手中。现在，随着我国改革开放的深人以及社会经济的快速发展，国家的土地养老政策已经越来越不能解决目前农村中普遍存在的养老间题了，其原因主要是农民工的大量外出。

    在农民没有离开土地外出务工之前，国家的土地养老政策实际上是一种家庭养老政策。农村老人因身体原因无法再耕种土地，这个时候他们的土地就交给自己的下一代来耕种。这样，国家的土地养老政策实际上是通过子代对土地的耕种来为父代提供养老资源，以实现养老的。现在，农民工的外出不仅造成了他们没有耕种父代所承包的土地，就是他们自己承包的土地也没有耕种，这样，农村的土地养老政策就不能得到很好的实现。

    当前，大多数农民进城务工后，由于其缺乏技术，文化程度低等原因使得他们只能从事简单的劳动，其收人相应很低。在此情况之下，他们就不可能有多少积蓄为父母养老，也难以将父母接人城里和他们一起生活，于是农村就出现了相当数量的“留守老人”。留守在家的老人们为了生活就不得不自己耕种土地，但是由于他们自身的劳动能力有限，他们耕种土地的收人比以前大有减少。与此同时，与子女外出务工前相比，农村留守老人们不仅要从事农业劳动，还要独立地照顾留在家里的孙子辈，因此，不但他们的农业劳动和家务劳动负担明显加重，而且老人们养老的经济供养也严重不足。

2、对策

2 .1探索农村土地养老保障制度的新模式

    由干农民工的大量外出务工已经成为了一个普遍现象，这就使得国家现在实行的土地养老保障制度难以解决当前农村存在的养老问题，因此，在建立农村养老保障制度的时候，就应该考虑对土地养老保障制度进行改革。在国外的养老保障制度中，存在着一种“以房养老”得倒按揭养老模式，其做法是:房屋产权拥有者把房子抵押给银行、保险公司等金融机构，后者每月给房主一笔固定的钱，房主可以在那个房子里继续居住，房主去世以后，其房产归后者所有。借鉴这种模式，在改革我国现有的土地养老保障制度的时候，也可以尝试采用类似的方式来进行。农民在年老的时候会因为自己缺乏劳动力等原因而无法耕种土地，再加上农民工的大量外出，使得农村的土地有很多被闲置起来。在此情形之下，农村留守老人可以将他们自己承包的土地投资入股，交给公司、企业或是集团来经营，再由后者给他们修建养老院，并且每月为他们提供部分养老金。在实施过程中，可以以一个村或一个镇为单位进行土地养老转让经营，只要转让的土地数量达到了一定的规模，公司、企业或是集团就愿意来经营，这样土地就能为农村留守老人提供部分养老金。在这部分农村留守老人们死后，土地再归还给农民工，由农民工决定是否继续转让给公司、企业或是集团经营。

2 .2建立综合性的西部农村养老保障体系

    我国社会具有城乡二元结构特征，这种结构导致的城乡差别不仅体现在生产方式、经济水平、生活水平和思想观念等方面，它同样也体现在社会养老保障制度方面。从本质上讲，社会保障具有全民化性，不应有城乡之分。但是，由于经济体制的原因，中国的城乡差别尤其是在社会养老保障方面存在的城乡差别表现得较为明显。与城镇居民普遍享受社会养老保障的情形不同，农村居民享有的社会养老保障是极其有限的。但是，由于农村社会养老保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分，因此，建立和完善农村社会养老保障体系既是实现社会公平的要求。

    在农民工家庭里，由于青壮年农民工常年外出务工，留守老人们的养老得不到保障这一问题相当突出。要解决农民工家庭的养老问题需要建立综合性的农村养老保障体系。这个养老保障体系可以通过以下一些途径来解决。

    首先，利用土地，让土地为农民工家庭的老人提供一定的养老金。农村现有的土地养老保障制度虽说不能解决当前农民工家庭存在的养老问题，但是可以通过改革现在的土地养老保障制度，让老年农民利用土地为自己提供部分养老金，具体做法在前一节已经阐述。

    其次，利用养老保险，让其成为农民工家庭的养老经济供养来源之一。我国农村的社会养老保险从上世纪80年代末90年代初就开始实行了，尽管目前农村社会养老保险在我国大部分地区的发展还是举步维艰，有的地方己基本上处于停滞状态，农村社会养老保险在实际运行中也出现了各种偏差和千扰，陷人了困境，但截至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数仍然还有5171.5万人。因此，只要总结已有的实施社会养老保险的经验和教训，尤其是试点区的经验教训，并与当前农村的实际情况相结合，不断完善这项制度，相信农民工家庭中的老人们就能够从此项制度中受益。

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一、沿海部分城市统筹城乡社会保障制度发展的新趋势

趋势一：城乡居民基本养老保障制度趋向三层结构

基于分类施保、全员覆盖原则，沿海部分城市在完善城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险的同时，结合本地实际，根据城镇个体劳动者、被征地人员、“双放弃”农民、城乡老年居民、农民工等群体的不同特点，建立了类别多样的基本养老保障政策，基本覆盖了城乡全体居民。然而从情势发展看，城乡居民基本养老保障制度日益呈现三层结构。

第一层是企业职工基本养老保险，主要对象是国有、集体企业职工和非公有制经济组织从业人员。第二层是城乡居民社会养老保险(暂定名)，夺杭州市区称之为“低标准缴费、低标准享受”养老保险(俗称“双低”养老保险)，在上海市冠之为小城镇社会保险(俗称“镇保”)。“双低”养老保险主要针对征地农转非人员和农民工两类群体，“镇保”瞄准的对象是郊区小城镇地区的从业人员及征用地人员。上海市权威人士表示，在条件成熟时，力争把农村社会养老保险参保对象纳入企业职工基本养老保险制度。可以预见，“镇保”覆盖的对象将是所有未参加企业职工基本养老保险制度的从业人员。第三层是城乡老年居民养老补贴或服务。主要模式有三：一是非缴费型的养老补贴，如上海市城镇高龄无保障老人社会保障办法和老年农民养老补贴办法，苏州、无锡等城市实行的城乡老年居民社会养老补贴制度。二是缴费型的养老补贴，如杭州、宁波等城市实行的城镇老年居民生活保障办法。三是非缴费型的养老服务补贴，如北京、上海、大连等城市实行的居家养老服务财政补贴制度。=三者的主要区别是：第一、三种模式个人无需缴费，普惠制，即符合条件的所有老年居民均可享受财政补贴。第二种模式个人需部分缴费，财政给予适当补助；第一、二种模式重在老年居民的收入维持，第三种模式强调的是老年居民的服务保障。

上述结构的主要特征有三：一是保障对象各有侧重。尽管第一、二层都是针对城乡从业人员，但前者更多覆盖的是那些缴费能力较强的正规组织就业人员，后者重点纳入的是那些缴费能力较弱的非正规组织就业人员、被征地人员、务农农民和农民工。第三层则是专门为城乡无保障老年居民设计的。二是保障资金来源不一。第一、二层的养老保险费均源自个人、单位缴费。但与第一层相比，第二层在缴费基数、缴费比例方面被明显调低。第三层的非缴费型补贴或服务，资金全部来自各级财政，而缴费模式的资金有相当比例由各级财政承担。三是保障待遇梯次下降。总的方向是：第一层保障待遇最高，第二层次之，第三层最低。具体到第三层，缴费模式的补贴标准高于非缴费型补贴或服务，城镇老年居民的补贴标准高于农村。

趋势二：城乡居民基本医疗保障制度趋向两层结构

根据国家现行政策和对象的不同特点，各地逐次分阶段出台了诸多基本医疗保障政策，如城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇老年居民大病住院基本医疗保险、城镇少年儿童大病住院基本医疗保险、被征地人员基本养老保险、新型农村合作医疗保险，城乡居民合作医疗保险，等等。但从发展趋势分析，城乡居民基本医疗保障有复合成两层结构的态势。

第一层是城镇职工基本医疗保险，主要对象是城镇从业人员。第二层是城乡居民社会医疗保险(暂定名)，参保对象为所有未参加城镇职工基本医疗保险的城乡居民，主要包括城镇非从业人员，农村居民、被征地人员和农民工，如嘉兴市城乡居民合作医疗保险和苏州市城乡居民社会医疗保险等。

与城镇职工基本医疗保险相比，城乡居民社会医疗保险的主要特征有三：一是基金筹集源自个人缴费、政府适当补助，对城乡困难群体(如低保家庭、特困职工、重症残疾人等)实行财政全额补助。二是筹资标准和保障待遇城乡统一，并相应调低。三是新型农村合作医疗逐步向城乡居民社会医疗保险过渡。

趋势三：覆盖城乡的最低生活保障制度趋向综合救助

中央决定，今年将在全国范围内全面建立农村居民最低生活保障制度。这意味着，“全民低保”目标有望实现。然而，从沿海部分城市的最新进展看，城乡最低生活保障制度在日益完善的同时，正在向综合救助的方向发展，即在应保尽保、应补尽补的基础上，逐步把教育、医疗、住房、就业等内容引入恢制度，力求把它打造成保障城乡困难群体基本生活的综合平台。

二、当前统筹城乡社会保障制度发展亟待解决的问题

沿海部分城市向统筹城乡社会保障制度发展所发生的部分“质变”，总体上是积极的，对全国也有先导作用。首先，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，顺应了当地工业化、城镇化快速发展的现实需要。在经济又好又快发展、农村居民绝对人数和相对比例明显下降的情况下，如若仍局限于现行城乡分割的社会保障制度，仍把农村居民置下法定养老和医疗保险之外，既非审时度势之举，也有违社会公平。其次，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，是立足现实、着眼长远的理性选择。城镇职工基本养老和医疗保险的制度设计存在诸多缺陷，如高保险费使大量城镇个体劳动者、农村居民、农民工等低缴费能力群体被排斥在养老保险制度之外，等等。而城乡居民社会养老保险和城乡居民社会医疗保险制度的创新设计，既响应了城乡居民在养老、医疗方面的迫切需要，也顺应了国际社会保障的发展趋势。第三，对城乡老年居民实行养老补贴或服务，对无缴费能力或弱缴费能力的城镇非从业人员和广大农村居民实行财政适度补助，突显了政府着力维护公平正义和公民基本健康的责任和意愿。

不过，要使城乡统筹社会保障制度在稳健和创新中有序发展，当前亟待解决以下三个方面的问题：

(一)基本养老和医疗保障制度趋向三、二结构能否超越区域界限

基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，目前仅发生于沿海部分经济较为发达的城市。经济欠发达地区或城市未来的发展是否也会遵循同样的路径。如是，应采取何种时序结构，选择什么样的突破口，值得我们深入研究。

(二)如何有系统地协助广大农村居民加入城乡居民基本养老保险

直面的现实是：一方面针对农村居民的养老问题，国家专门建立了自愿参加的、储蓄积累型的农村社会养老保险制度。要使参保农民整体加入

强制型的城乡居民社会养老保险，面临制度整体转换的障碍。另一方面，农村居民尤其是务农农民缴费能力普遍较低，如果没有政府财力的支持，如果不进行制度创新，农村社会养老保险制度要实现“升级换代”难度很大。事实上，新型农村合作医疗要转换成城乡居民社会医疗保险业也面临同样的问题。

(三)城乡老年居民养老补贴或服务是地方政策还是国家福利

基于财力和需要，沿海部分城市先后建立了“广覆盖、低水平”的城乡老年居民社会养老补贴制度和城乡居民社会医疗保险财政适度补助制度。然而问题是，这两项制度是有条件地区居民独享的“专利”，还是所有公民普享的权利。如是后者，在地方财力有限的情况下，中央政府应如何扮演主导的角色。

三、统筹城乡社会保障制度发展的思路及建议

(一)核心理念

制度建设，理念先行。探索建立统筹城乡的社会保障制度，应把实现底线公平作为首要目标与核心价值。所谓“底线公平”，是指政府和社会有责任确保每个公民能过上有尊严的生活所必须的基本条件。具体到城乡社会保障，底线公平意味着有些制度和项目是最起码的、必不可缺的、非歧视性的，是政府和社会必须坚守并承担的责任“底线”。而底线以上或以外的部分，可以由企业、社会组织和个人去承担，是有选择的、有差异的。

基于国际经验和我国国情，“底线”至少包括老有所养、病有所医、贫有所助三个方面的内容，其表现在制度上，则是城乡居民基本养老和医疗保障制度、最低生活保障制度。

(二)总体思路

1、近期目标：三项制度、多层结构

到2010年，统筹城乡社会保障制度应着力围绕“三项制度、多层结构”的目标进行建设。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“多层结构”是就基奉养老和医疗保障制度而论，意指在国家社会保障战略框架下，鼓励各地结合当地实际和不同对象特点，逐次分阶段建立形式多样的养老和医疗保障政策，力争实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。

鉴于经济欠发达地区或城市在短期内难以实现真正意义上的养老、医疗保障制度的城乡统筹发展，可以在不断完善城乡最低生活保障制度的基础上，逐步增加城乡医疗、教育、住房、就业等专项救助，使之成为探索城乡社会保障制度统筹发展的一个战略突破口。

2、中期目标：三项制度、三二一结构

到2020年，统筹城乡社会保障制度发展的重点应是确立“三项制度、三二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“三二一结构”中的“三”是指基本养老保障由多层结构转变成三层结构，即城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和城乡居民无保障老人养老补贴及服务；“二”是指基本医疗保障由多层结构转变成二层结构，即城镇职工基本医疗保险、城乡居民社会医疗保险；“一”是指城乡最低生活保障制度。

3、远期目标：三项制度、二二一结构

到2050年，统筹城乡社会保障制度最终形成“三项制度、二二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“二二一结构”中的第一个“二”是指基本养老保障由三层结构复合成两层结构，即城乡从业人员基本养老保险和国家养老金；第二个“二”是指基本医疗保障南城乡从业人员基本医疗保险和全民初级卫生保健两部分组成；“一”是指城乡最低生活保障制度。

城乡从业人员基本养老保险和医疗保险，覆盖对象为城乡各类从业人员，资金筹集以个人和单位缴费为主，政府对困难群体适当补助；缴费标准全员统一，保障待遇与实际缴费挂钩；养老保险与医疗保险捆绑缴费。国家养老金和全民初级卫生保健面向全体城乡居民，所需资金全部由各级财政分担。

(三)具体建议

考虑到中期目标具有较强的规划意义和参考价值，对策建议部分以此为重点。

建议一：不断夯实城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度。并把重点放在提高两项制度的覆盖面和保障对象受益率上。

建议二：大力发展城乡居民基本养老保险和城乡居民社会医疗保险制度。城乡居民基本养老保险重点取向有二：一是应更有系统地把仍未纳入城镇职工基本养老保险的城镇个体劳动者、农民工、劳动年龄段被征地人员等引入该制度。二是创造有利条件，吸引广大劳动年龄段的务农农民加入这一制度。可行的办法有：开放制度，鼓励有条件的农民加入；增加财政投入，帮助缴费能力较弱的农民进入。城乡居民社会医疗保险的着力点有二：一足把新型合作医疗保险逐步转换为城乡居民社会医疗保险。二是帮助农民工纳入该制度。

建议三：努力扩大城乡老年居民养老补贴或服务覆盖面。有效策略有二：一是放宽准入条件，如年龄以65岁为宜、居住时间不宜过长等。二是提高服务水平，如适度增加补贴水平和服务项目等。

建议四：着力提高最低生活保障的综合救助能力，使之成为保障城乡困难群体基本生活，促进他们融入主流社会和劳动力市场的基础性制度。与此同时，要采取有效措施，积极促进救助对象尤其是有劳动能力的人员提高劳动技能，回归或参与劳动力市场竞争，预防出现“福利陷阱”。

建议五：科学设定政府在统筹城乡社会保障制度发展中的财政责任。就三项制度论，城乡最低生活保障制度，政府应负完全责任。城乡基本医疗保障，政府应负主要责任。城乡基本养老保障，政府应负有限责任。相对下城乡各类从业人员，政府应对非从业人员和边缘劳动力承担更大的财政责任。