行政法指导案例范文

导语：如何才能写好一篇行政法指导案例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词 行政指导性案例 法理学理论 进程

一、行政指导性案例制度的概念

一般认为，“指导性案例是指由最高人民法院依审判管理职能确立的、经适当程序确立并经适当形式公开的、 具有典型监督和指导意义的、 已经发生法律效力的裁判案例”。我国指导性案例按照案件性质的不同，可分为民事指导性案件、刑事指导性案件和行政指导性案件；按照主体的不同，可划分为由最高人民法院公布的指导性案例、最高人民检察院公布的指导性案例和公安部公布的指导性案例三种。在此篇文章中，笔者要研究的是由最高人民法院的行政指导性案例。

二、行政指导性案例制度的发展

2005 年 10 月 26 日， 最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》提出50项改革任务和改革措施，其中第 13项为“建立和完善案例指导制度 ，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。 ”这标志着我国案例指导制度改革的开始建立。至2010年11月26日，最高人民法院了《关于案件指导工作的规定》，规范了法院指定指导性案例的一系列问题。最早的行政指导性案例是由最高人民法院在2012年4月14日的第二批案例中规定的，至2014年1月26日已经了六批指导性案例，涉及行政法的多个方面。

三、行政指导性案例制度体现的法理学的理论

（一）符合法的演进和发展的规律

法的演进和发展规律是指法的继承、法的移植和法制改革的过程。行政指导性案例制度在一定程度上反映了法的发展规律的过程。在历史上，我国虽然没有类似英美法系的判例制度，但我国古代一直存在着案例辅助审判的历史。例如从秦朝的“廷行事”，到汉代“决事比”，到唐朝时的“律令格式、典赦比例”，再到明清时“比附判例、律例并行”，通过固定的法典与可变的案例共同维护法律的稳定性和社会的稳定性，是中华法系的特点也是优点。上述所说的各种制度都是我国历史上使用行政案例辅助审判的证据，从某种情况上而言，表明了案例指导制度是有渊源的，是对历史法律的继承。

从实质上说，我国的行政案例指导制度与英美法系的判例制度有异曲同工之效，虽然不能完全从国外将判例制度移植到我国，但判例制度仍然应对我国有一定的借鉴意义。我国在“二五”纲要中明确指出是借鉴判例法中的优点创制了有中国特色的行政案例指导制度。

当今社会，我国正处于改革的深水区，社会矛盾突出，各种情况复杂多变，并且法律本身应具有一定的稳定性，不宜频繁的修改，因此从根本上我国的行政案例指导制度是适合我国的基本国情，符合法制改革的发展路径，也符合法律制定的规律。总之，案例指导制度不是中国的独创，它是结合了判例法的优点从国外引进，在此基础上进一步发展的，所以这一制度在我国的产生和发展，运用了法的移植的方式。同时，这种移植不是“拿来主义”，而是结合中国的特色发展中国的制度，这又应运了法的改革的方式。通过法的改革，将移植的法结合中国的国情成为适合中国国情有中国特色的法律。在这个基础上，行政案例指导制度得以产生并存在，今后也将发展完善。

（二）体现法的指导性规则和教育

行政案例指导制度，从其制度名称中就可以看出它所蕴涵的指导性意义，体现了法理学理论中的法的指导性规则。与英美法系的判例制度相比较，虽然我国的行政案例指导制度不具有法律上的约束力，但在司法应用中它的指导性规则导致其具有一定的“准司法解释”的性质，即具有事实上的约束力。指导性案例的本质和特点决定了其宏观作用是“类似情况类似处理”， 微观作用是“后案对前案规则的适用”。

行政案例制度也具有一定的教育意义，首先，它有利于实现法律公正，维护法律的权威，教育相关工作人员公正司法，严格执法；其次，行政案例指导制度的也有利于相关工作人员的学习，加强理论和实践的功底。

（三）体现法的公正性原则

首先，在现实的行政案件中，经常出现“同案不同判”的现象，这不仅违反法的公正性，也损害了法的权威性。行政指导性案例都是各级法院在审判实践中得出的一些典型案例，疑难案例，可以为后来的案件提供解决的思路，避免了“同案不同判”现象的发生。它的实施从一定层面上为案件的审判起辅助指导作用，体现了法的公正性的原则。同时，行政案例指导制度有利于实现个案公正，体现法律的实质性的正义。公正是每个人最基本的法律要求。没有公正，人们很难实现对法律的尊重。

其次，行政案例指导制度是有一些专业人士向最高人民法院推荐的，例如一些专家学者、法官、律师等，由这些专门的人才提出的意见和案例，是该领域的典型，能深切反映我国坚持司法为民的主张，促进民主的进程。 但是，在行政指导性案件中，笔者认为缺乏一类典型的推荐主体，即行政机关。行政机关是行政指导性案件的一方当事人，且行政案件具有一定的专业性，因此笔者认为，对于行政指导性案件应当扩大推荐主体的范围及于行政机关，并且由于行政机关处于公权力机关的地位，行政指导性案件对行政机关的拘束力问题也值得探讨。

参考文献：

[1]陈灿平.案例指导制度中操作性难点问题探析[J].法学杂志，2006（02）.

[2]郎贵梅.中国案例指导制度的若干基本理论问题研究[J].上海交通大学学报，2009（02）.

[3]王霁霞.行政判例制度研究[J].行政法学研究，2002，（4）：49.

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【关键词】　行政法学；案例教学；应用

中图分类号：文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-151-02

一、案例教学的含义及存在意义

自苏格拉底创立了问答式教学之后，英美国家法学教师在教学实践中将其延伸，逐步把犯罪事实、诉讼程序编成案例，引导学生开展讨论。1870年前后，哈佛大学法学院院长兰德尔倡导从司法判例中寻求法律原则、裁判规则，重视培养学生按照律师、法官等职业人员方式分析问题、解决问题，由此开创了案例教学的崭新模式。行政法学案例教学是为了宣讲、解释法学理论或者法律规则，在教师的精心设计和指导下，根据课程教学的实际需要，采用典型案例对法律知识加以剖析，从而加深学生对法学理论或者法律规则的理解，提高学生分析、解决实际行政法律问题能力的教学方法。

随着高等教育的改革，案例教学逐步引入我国高校，对行政法学课程教育发挥了巨大的促进作用。案例教学通过启发学生思维，达到提高学生学习效率的教学目标。在行政法学案例教学中，教学内容——案例大多源于学生十分熟悉的生活场景，与学生的生活实际、思想状况和认知水平相符，容易调动学生的学习兴趣和激发解决问题的欲望。与此同时，案例教学实现教师、学生双向互动，增进师生交流与沟通。案例教学要求教师、学生重新进行角色定位，教师通过对案例教学通盘设计，在教学中发挥组织、指挥作用，引导学生进行案例讨论；学生参与讨论、争辩，提出新观点，而成为教学场域内的“主要演员”。知识、思维在教师与学生之间双向流动，实现教学相长的最终目标。

二、行政法学课程亟需引入案例教学

在高校法学核心课程之中，由于行政法学没有统一的法典依托，而且内容庞杂、晦涩难懂，因此学生们普遍容易产生畏难情绪，甚至丧失学习动力。探索恰当的教学方法有利于解除行政法学课程的教学困境。

（一）学科特点要求行政法学课程引入案例教学

行政法学科的应用性特征决定了其教学模式必须重视案例教学。虽然学者们期望给予行政法学更多、更高的理论价值，但仍然需要置身于基本事实之中，诸如绿灯理论、黄灯理论的体系设计均以行政法事实作为基础。尤其随着各国政治生活和政府管理中的行政法制度趋于完善，人们更加倾向于从应用法学的角度定义和研究行政法学问题，行政法学的应用学科地位愈加突出，即显著特征在于能够解决发生于学科背后的具体事实、事件。其实，行政法学案例教学就是把现实社会中的行政法学问题、纠纷呈现在课堂上，把教学双方引入到矛盾冲突的消解之中，将思维的理论框架变成现实中分析、解决行政法问题的技巧和能力。可见，现实的案例成为支撑行政法学应用性质的基点，作为以学科状况为依据的教学活动则完全不能离开行政法学案例。

（二）人才培养要求行政法学课程引入案例教学

法学人才培养在我国经历了一个发展过程，目前法学教育应当更多突出实践理性，而非简单的研究理性，倡导学生能够达到学与用、学与需、学与实相互统一的教学理念，这些对行政法学课程中案例教学的运用提出了迫切要求，将行政法治实践中的案件广泛应用于教学过程中来，成为推动教学格局变化的重要力量。案例教学为学生营造较为贴近真实的行政法制环境，提供进行法律分析的素材，启迪其法律思维和解决问题的能力，而摒弃灌输式的传统教学方式。行政法学案例教学将枯燥乏味的理论章节变成解决真实问题的公开讨论，将教师的单向讲授变成师生之间的教学相长，不仅为学生提供民主、平等的探讨平台，而且催生学生开拓求新的素质，在提升学生法律素养的同时渗透创新精神的养成。

三、行政法学课程引入案例教学的应用方式

近些年，许多高校积极探索将案例教学方式引入行政法学课程的适当方式，但行政法案例教学如何真正系统化仍是亟需关注的焦点。

（一）案例教学的观念定位

作为行政法学课程的必要方法，案例教学具备自身的内在规律，亟需教师在讲授课程中加以贯彻。教师不应仅局限于回答问题结论，而要通过创设情境来激发学生的思维兴趣，培养其解决问题的素养。教师需要架设行政法律情境而非提供单一的行政法律知识。尤其在具体实践中，如果在行政法案例教学的过程中，教师仍然扮演知识的当然灌输者，学生仍然担任知识的被动接受者，那么并未改变传统填鸭式教学方法，也没有体现案例教学在新形势下的应有特点。案例教学的改革要求教师必须更新传统的教育理念，教育主体应当回归学生本位，尊重学生的学习规律和知识接受规律，教师开展案例教学必须以培养学生的思考、分析、判断的自主能力为核心。通过具体案例的分析找出案例背后的行政法学理论，从而使得学生能够理解基本概念、基本理论，并加以运用去解决行政法学的实际问题。

（二）案例教学的模式选取

基于行政法学的课程要求不同，衍生出不同的行政法学案例教学的模式。

1.嵌入式案例教学。教师根据授课内容的实际需要，适时引入一些短小精悍的案例，辅助学生理解行政法教学的重点、难点，从而提升教学的实际效果。嵌入式案例教学选用的案例一般针对性教强，能够直接揭示问题的本质所在，教师既可在讲授前提出案例，造成悬念引发学生思考，也可在讲授后引出案例，将抽象的理论具体化。

2.探讨式案例教学。教师选取行政法学案例交予学生，由学生通过查阅相关资料以及运用所学知识、理论，针对案例进行初步分析并提出个人见解，然后教师组织学生各自陈述观点并阐明理由，如果存在相异观点，允许学生之间进行辩论，最终由教师对案例问题以及学生观点做出总结。探讨式案例教学选用的案例一般具有综合性特点，要求学生独立思考、解决问题。

3.模拟式案例教学。模拟式案例教学由学生独立组织相关资源，进行模拟诉讼或者仲裁的教学方式。教师选取恰当的行政法学案例，学生通过对行政法学基本知识的掌握和诉讼程序的熟悉，完成案件纠纷的整个审理流程。模拟式案例教学将法庭植入课堂，学生担任法官、检察官等相应角色，不仅帮助学生消化所学知识，而且促使学生从不同角色出发运用法律解决纠纷。

（三）案例教学的环境配合

1.完善高校评价机制。行政法学引入案例教学取得预期的实施效果，既要求教师的恰当良好的引导，也需要学生积极主动的参与，高校应当完善教学的相关评价机制：一方面，设置合理的评价标准，对教师的行政法学案例教学效果进行科学测定，作为教师教学质量奖励的重要指标，促进教师提高教学水平的机制因应；另一方面，改革现行单一的期中、期末考试制度，将考试内容、成绩评定与案例教学相互挂钩，通过考核学生参与行政法学案例教学的具体成果，促进学生运用案例学习的方式完善行政法学知识体系。

2.倡导教学与实务互动。案例能否吸引学生的兴趣，顺利实现行政法学案例教学的目标，必须确保教师创设的行政法律环境与学生面临的实际情况基本吻合。因此，一方面要求法律实务部门、高校积极支持教师到相关部门进行案件调研或者挂职锻炼，确保案例素材收集的真实性；另一方面，组织学生分批到法律实务部门实习，使其充分了解实务部门的工作环境。当然，在有条件的情况下，高校可以聘请实务部门的工作人员担任兼职教师或者展开讲座、研讨会，从而从实际工作的角度指导学生深入行政法学的学习。

参考文献：

[1]关保英.行政法案例教学研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2009年第4期.

[2]黎慈.高校行政法案例教学面临的障碍及对策研究[J].黑龙江教育(高教研究与评估),2009 年第 10 期.

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行政法学是紧紧围绕着对行政权展开控制的一门公法学科，通过对行政法的研究，促进行政法能够保障公民、法人和其他组织的权利和自由，实现公权与私权的动态平衡。自二十世纪80年代中期以来，伴随着我国行政法制建设的不断进步，行政法学取得令人瞩目的发展，行政法学理论研究持续创新，而行政法学课程教学业已成为法学教学系统中不可或缺的重要环节。作为教育部确立的14门法律专业核心课程，行政法学是一门理论性、实践性较强的学科，其复杂程度远远超过其他法律课程。行政法学内容丰富，一般涉及以行政、行政权、行政行为、行政程序、行政监督、行政责任、行政救济等，覆盖了行政实体法、行政程序法和行政救济法等领域，无论是理论性还是实践性表现的非常突出。与复杂的内容相对应的就是庞杂的法律规范，其赖以存在的法律法规文件数量众多，仅现行有效的行政法规就超过了500件。此外，行政法学还涉及到行政管理学、人类学等相关联的社会学科和宪法、民事诉讼法等其他部门法的内容，涉及的知识面很广，学习难度很大。Shapiro教授曾经分析《法科学生不喜欢行政法的十大原因及其对策》，认为即使在美国法学院，“行政法始终是被认为是最为烦闷的课程，而学生也是对这门课程的目的是最为缺乏头绪的”。而PeterStrauss教授所言，我们的盘里过多地堆了教授所难消化食物，而学生能消化的就更少了。

二、行政法学教学的改革必然

1999年，《宪法》正式确立“依法治国”的基本方略，积极完善社会主义法制体系，不断推动社会主义法治国家建立。科教兴国作为一项基本国策，教育在法治建设的过程中发挥着不可估量的作用。但长期以来，我国的教育基础条件十分薄弱，导致高等法学教育并未在社会主义法治建设中承担应有的历史使命。当下，我国处于持续发展市场经济、改革创新社会管理的历史时期，法学教学必须面临新的机遇和挑战。行政法学教学实践乃法学教育改革这个宏大命题的重要组成部分。依法行政作为依法治国的内在要求，尤其关乎着依法治国的实现进程，其制度推进不断为行政法学教育提供改革的强大支撑和动力，而行政法学教育为依法行政的推进落实，担负着创新行政法制理念、传播行政法制技能、讲授行政法制知识等重大职能，尤其为政府部门培养大批具备法律意识的高素质的管理人才。当今，行政法教学理论与实践严重脱节，人才培养难以满足现实社会的工作需要，在教育理念、教育目标、教学方法、教学内容等方面有必要进行有益的探索，在具体的行政法学教学实践中积极进行改革与创新。

三、行政法学教学的改革途径

（一）转变教学观念

二十一世纪的法学教育以素质教育为先进理念，实现人的全面发展，尤其需要以学生为主体，培养厚基础、高素质、有专攻的复合型创新人才。针对行政法学课程教学的现状，教师应当首先转变教学观念。其一，转变教学任务观念。传统的教学任务观仅仅限于讲授相关的知识，而应社会现实的需要，教学任务观念要求教师既要传授行政法学的理论知识，又要培养学生解决行政法问题的操作能力，从而实现培养人才全面发展的目标。同时，传统上以考试分数作为衡量教学任务完成的标准，现代教学任务观念仅将分数作为一项指标，创新、操作等实际能力也是重要指标。其二，转变师生之间地位。传统上教师奖学生视为知识的被动接受者，而希望学生听从指挥、服从安排。

（二）明确教学目标

任何一个专业都有自己的特定的培养目标。行政法学教学改革首先应当确定教学目标，否则改革则是盲目进行的。行政法学教学目标的确定不但需要考虑学科自身的特点，还要考虑学生的要求，使有限的行政法学教育资源得到最充分的利用，最大程度发挥其功效。其一，培养学生行政法学思维。法律思维要求行为是否遵循公平正义准则，是否符合现实法律的规定，这在行政法中体现的尤为明显：行政法乃限权法———政府必须符合“法无规定即禁止”的思维模式，从而形成事前实体法、事中程序法、事后救济法的三位一体限制，学生通过学习而具备特定的适应性行政法思维，具备处理行政法一般问题的能力。其二，培养学生理论与实践能力并重。通过司法考试成为学生从事法律职业的先决条件，因而，教学目标应当以司法考试作为参照对象，结合实际准备教学内容塑造实务型法律人才，使其顺利进入法官、检察官、律师等法律职业队伍。同时，学术型法律人才也是行政法学教学不可忽略的目标，否则教学将走向无以为继的局面，培养学生具备扎实的行政法学理论基础、敏锐的行政法学前沿动态，进而从事进一步深入行政法学科研活动。

（三）改进教学内容

行政法学教学改革的核心环节当属教学内容，一般说来，教学内容包括规范知识与方法知识两方面的传授。其一，规范知识是构建行政法学学科的具体材料，没有行政法律规范，行政法律部门便无从谈起。行政法学教学内容涉及的规范知识涵盖行政法原则、行政主体、行政行为、行政程序等。面对如此庞杂的规范知识，教学过程中并非需要一一触及，而是在兼顾基础知识的完整与学科体系的建构而进行有选讲授，例如基本原则、行政主体、行政行为、行政复议、行政诉讼等将作为重点内容。其二，掌握良好的方法知识是行政法初学者的共同问题，课前预习，课堂听讲，课后复习的传统学习方法并不能带动学生进入状态。因此，方法知识成为行政法学教学内容必然要求，至少需要注意：正确认识行政法，培养对行政法学科的兴趣；阅读教材，由简至繁，逐步深入；认真听课，珍惜交流和请教的机会；关注行政实务，掌握行政法规范运用能力等等。

（四）创新教学方法

传统行政法学教学主要采取讲授教学，在传授行政法规范知识方面具有基础作用。但由于缺乏师生之间的互动交流，讲授教学难以充分调动学生的积极性，导师教学效果并不理想。因此，行政法学教学亟需引入其他教学方法，以弥补传统之不足。其一，案例教学，在教师的精心设计和指导下，采用典型案例对法律知识加以剖析，加深学生对法学理论或者法律规则的理解，教师通过对案例教学通盘设计，在教学中发挥组织、指挥作用，引导学生进行案例讨论；学生参与讨论、争辩，提出新观点，而成为教学场域内的“主要演员”，案例教学实现教师、学生双向互动，增进师生交流与沟通。其二，讨论教学，基于若干问题的指引，在教师主导下以学生讨论、师生讨论为主要教学推进手段。讨论教学以学生为教学活动的中心，教师围绕调动学生的学习积极性展开教学。西南政法大学王学辉、谭宗泽教授“双向互动式教学法”就是一种典型的讨论教学法。讨论教学在培养学生的思辨力、对抗思维意识等方面具有显著的效果。

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1行政法的学科特点与情景模拟教学法的引入

教学方法的改革必须结合学科特点及教学目的，我们经过对行政法学科特点的总结，尝试在行政法实务课程中引入情景模拟教学法。

1.1行政法的学科特点

行政法学在内容上的特点主要是理论性与应用性的统一和规范性与程序性的统一。

1.1.1理论性与应用性的统一

行政法学是以研究行政法现象以及行政法产生、发展、变化规律为研究对象。具体而言，行政法课程的内容包括行政法的基本原则、行政主体理论、行政行为理论、行政救济及赔偿，具有高度的综合性和理论性。如果在课堂教学中不运用多元化的教学方法调动学生学习的积极性，那么学生的学习过程将十分枯燥。同时，行政法学又是一门应用性很强的学科，课堂讲授中关于行政法的基本原则、行政主体、行政行为等理论，既为学生提供了解决行政实务问题的必备知识，同时又培养了学生判断、评价、分析行政法律事件的思维能力。如果不经常联系实际让学生身临其境地解决实际案例，则不能培养学生的实际操作技能，会导致高校法学教育与社会需求严重脱节。

1.1.2实体规范与程序规范的统一

行政法是融实体规范与程序规范于一体的学科。行政法是规范公共行政的法律，其中包括对公共权力创设与运行的限制，也涉及相对人对公共行政的参与，这些都需要实体的规范，也依赖程序的保障。一些国家甚至专门制定行政程序法。我国行政法规范如《行政复议法》、《行政诉讼法》即为程序性规范，而多数单行行政法律融合了实体性规范与程序性规范，例如我国《行政处罚法》、《行政许可法》等，既规定了行政处罚、行政许可的设定权、实施的主体和实施条件等实体规范，同时也规定了行政处罚、行政许可的实施程序。行政法的该特性，决定了其教学目的必须让学生在掌握行政法实体理论的同时，重视并熟悉行政行为的实施程序。如果按照传统的教师单向讲授的模式，忽视学生对具体程序的参与与感受，不仅使学生的学习过程枯燥，也容易使其

混淆相关的程序及细节。

1.2行政法教学中引入情景模拟教学法

鉴于行政法学科的上述特点，我们认为有必要也有可能在行政法实践教学中引入情景模拟教学法，以调动学生的学习积极性。行政法情景模拟教学法，就是通过营造一个适当的行政法律行为环境，让学生在此中扮演具体的角色，参与处理具体的模拟事件，从而使学生学到许多重要的、无法从抽象的案例分析和传统教育中学到的技巧。情景模拟教学法重在法律行为情境的诉求，打破课堂教学时间与空间的限制，激活学生所学的书本知识，从而达到培养学生将僵死的法律运用到活生生的现实世界的能力，有利于学生思辨能力、创新能力和法律职业技能的培养[1]。情境教学法的理论基础是建构主义。建构主义认为，知识不是通过教师传授得到的，而是学习者在一定的情境即社会文化背景下，借助其他人（包括教师和学习伙伴）的帮助，利用必要的学习资料，通过意义建构的方式而获得的。建构主义理论认为“情境”、“协作”、“会话”和“意义建构”是学习环境中的四大要素或四大属性[2]。采用建构主义的教学理论，法学教育必须打破传统的教学模式，以互动式的教学方式为主，强调“坚持学生的主体地位，发挥教师的主导作用”。而情景模拟教学法正是让学生以原有的知识经验为新知识的生长点，通过营造一个适当的法律行为情境，在团队合作中构建新的知识体系，是建构主义教学理论在实践中的运用。

2情景模拟在行政法实务课程中的具体应用

情景模拟教学方法的应用始终坚持以“学生为主体，教师为主导”。

2.1坚持学生的主体地位

情景模拟教学法坚持学生的主体地位。教师将课程内容分为若干专题，包括行政立法实务、行政处罚法实务、行政许可法实务、行政强制实务专题等。学生自行分组组合，每一小组负责一个或两个专题。学生以自身原有的知识经验，凭借对专题知识的理解，搜集相关材料后设计案例，通过自主组织策划，在课堂上再现行政执法情景，例如模拟听证会、新闻会、行政处罚程序、行政许可程序等。学生的主体作用还体现在，课堂情景模拟中其他学生的互动参与。每一小组表演完，其他同学可以对其进行提问以及点评。例如在举行一场模拟听证会后，有学生提出认为价格改革方案单一，陈述人的挑选不科学无法形成对抗等缺点。而在一些情景模拟中，表演小组都设计了由观众找出执法人员违法行为的环节。

课堂结束后，专题小组学生必须提交一份总结报告，内容包括策划方案、知识点总结等。该总结报告作为学习成果由全班同学分享。总之，从专题的选择、方案的策划、案例情节的设计到课堂的互动、学习成果的总结，时刻强调学生在课堂中的主体地位，并间接培养了学生组织策划能力、团队合作精神。

2.2发挥教师的主导作用

教师的主导作用首先体现在对学生表演前做好专业引导，明确学生在每一专题表演中必须包含哪些专业知识点，切忌学生的情景模拟变成一场闹剧，偏离教学目的。在课堂情景表演过程中，教师应及时记录学生的表现及存在的问题，为点评总结做好准备；掌控课堂气氛和表演进度；积极鼓励学生参与互动，并及时解答学生的疑问、引导并解决学生对问题的争论等。

课堂表演结束后，教师必须紧扣课程经过，完成针对情景表演的即时评点，在第一时间评估学生参与团队的表现得失。教师从学生策划方案、专业知识运用等进行客观的评价和总结。帮助学生明确对专题知识展现的最佳方案和实施步骤及解决问题的方法，激励学生进一步提高职业技能。这个评点，要更多从策划方案的选择、职业知识运用等实践层面展开，而不同于既往法学案例分析的法律结论呈现。

2.3情景模拟教学实践中应当注意的问题

（1）教师对专业知识的讲解要抓重点、讲精髓。教师要避开基础课程把知识的讲解作为最关键的教学环节。情景模拟的过程是学生的自我学习、自我提高，因此学生剧本的创作、专业知识的查找应由其自身完成。教师注重对专业知识的拓展与更新。

（2）重视对第一专题小组的选择和指导。第一小组的表演态度、表演效果直接影响其他小组的积极性，并直接激发各个小组的竞争意识。因此，教师可以挑选学习委员或者班长为第一小组的组长，积极跟进该小组的表演方案、专业知识的应用，确保第一小组完成的质量。

（3）重视多媒体动态记录与书面记录报告。多媒体动态记录有利于学生课下进一步的复习与改进，同时授课教师可以通过反复观看，发现学生在情景模拟中出现的其他问题。书面记录报告既培养了学生的书面表达能力和总结能力，也有利于学习成果的共享与反馈

。

（4）教师课前充分准备与课堂即时点评。首先教师在上课之前做好充分准备，对各种场景烂熟于心，对情景模拟过程中可能出现的问题要有预案；其次教师对学生的表演进行即时评点，既要对学生的努力做出肯定和鼓励，也要针对学生表演中存在的问题、对知识点运用不恰当的地方进行修正。

3情景模拟教学的考核评估方式———建立立体互动式考核评估体系

考核方法对学生的学习有着潜在的激励作用。行政法实务课程的教学目的在于锻炼学生的专业知识应用实践能力，因此我们建立了立体互动式考核模式，改变平时成绩以学生回答问题为主的教学惯性，期末考试题型与内容也有所创新。

首先，建立一种动态平时成绩呈现方式，在传统的静态文本作业基础上增加动态的多媒体记录。采用多媒体记录的方式进行呈现，活化了平时成绩打分纯主观性，为平时作业的提交和成绩的评定提供了真实可保存的场景记录，并且这些多媒体记录还能成为学生课后反思课堂模拟表现的最好依据。该方法摆脱了传统作业由生到师的单向性流动关系，形成互动性多增量的作业载体。多媒体记录方式也增强了学生的角色扮演参与感，强化了训练效果。

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一、《行政法》课程案例教学前的准备

1.教学准备

（1）案例选择与设计。首先，案例要有典型性，其与学生所学理论知识有直接或间接的密切关系；其次，案例必须是真实的，且要生动、翔实、丰富，让学生有身临其境的感觉。最后，案例中应该有“冲突”，只有这样教学才有可能激发学生的讨论热情，主动与其中。（2）课前熟悉案例。教学过程同样是一个教师熟悉、分析案例事件的过程，为保证案例教学的有效性，需要教师课前充分、全面收集案例可能涉及的诸多背景素材、资料，对案例相关资料、内容进行充分梳理、把握，必要时要对相关背景、资料依据教学需求、要求进行修改和丰富。（3）分析学生学情，预测学生反应。课前教师要充分析学生学情，预测案例及相关资料的难易程度，并预测学生可能的反应，特别是学生可能针对案例提出的问题、观点、建议等，便于及时做出指导、应对。（4）制订科学的讨论方案。讨论是案例教学最重要的环节，为保证讨论的正常进行与有效，需要教师在课前认真、科学的制订讨论计划、方案，包括讨论前期的铺垫、案例的引入、讨论过程与进程的控制及如何结束讨论等。

2.学生准备

学生是案例教学的主体，学生准备充分与否直接影响到讨论的最终效果；为保证学生讨论的正常、有序进行，以及学生的全体参与，应该在开展案例讨论之前告知学生讨论主题和部分案情，要求学生按着主题、案情等收集相关资料，提前了解、思考案例，甚至要求学生制订一份关于案例内容的相对翔实、逻辑性相对较强、有个人见解的提纲或者个人看法的文字资料，在讨论时由学生发言使用，这无疑会增强课堂中案例讨论的热情，加深学生对案例的理解，锻炼学生独立深入分析与解决问题的能力。

二、《行政法》课程案例教学的应用实施

1.案例教学讨论与交流

讨论与交流是行政法课程案例教学的核心，课程案例教学的实施其很大程度上就是组织学生讨论、交流。（1）学生小组讨论。开展案例教学过程中，可以依据学生所持观点的“对立”、“相关”等的不同，将学生分成若干个小组，开展小组式讨论，这样保证小组内的人人都有参与讨论的机会，都有机会表达自己的见解、理由或者展示自己的依据，在不同学生、不同观点之间的“碰撞”中相互启发，达到共识。（2）学生小组间交流。在各小组充分进行组内讨论的基础上，每个小组选派至少一名“代表”陈述、表达本小组组内讨论的结论、依据，适时进行解释说明，学生在不同小组得出的结论、所使用依据的“碰撞”下，再次进行思考、交流，将对案例的理解再深入一个层次，使学生真正将所学知识融入案例问题解决之中。

2.案例教学总结与升华

案例的讨论与交流是案例教学的核心环节，但要想保证案例教学效果的扎实、有效，教师对案例进行总结、升华也是必不可少的；教师通过对案例适时、及时的归纳、总结，将案例涉及的知识真正固化在学生脑中，让学生课后依然意犹未尽的思考、思索案例。案例教学总结、升华的过程，需要教师掌握以下技巧、方法。（1）总结案例讨论过程中关键问题的分析思路、理论依据和解决方法，使案例教学“有始有终”；特别是对于那些学生没有达到一致意见或者共识的问题，教师应该综合各方意见及其长处，给学生一个“肯定”，鼓励学生继续思考。（2）对案例讨论时学生没有发现的问题、方法进行补充，丰富学生对案例、问题的看法；学生的已有知识体系相对来说还很不完善，不能完全的对案例进行深入分析、思考与详尽表达自己的观点、看法，使讨论、交流流于表面，而教师的补充则可以帮助学生更加全面、深刻的认识案例。（3）单独阐释意料之外的学生讨论成果；对于案例讨论中学生提出的、独到的个人见解，特别是有明显创新性、创造性的、积极的问题解决思路、方法要给予充分肯定、表扬；对于讨论中意料出现的、消极的想法、建议，要加以澄清。（4）大胆尝试，鼓励学生进行总结、回顾；教师大胆的让学生来阐述、表达自己从案例讨论中所得的收获、心得、经验，无疑会让学生更加深刻的理解、认识案例及涉及的知识。

三、结束语

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1行政执法主体方面的案例

案例一：案例描述：某县档案局在年终工作总结中写道：一年来，为落实《档案法》及其实施办法、《河南省档案工作条例》，促进全县档案事业的健康发展，我局先后联合县委办公室、县人大办公室等部门，组成档案行政监督检查组，对全县的档案管理情况进行了2次联合检查，共查处档案违法行为18起，并对7起较为严重的档案违法行为下发了《责令限期改正通知书》，及时纠正了个别单位在档案管理中的违法行为，有力地促进了全县档案事业的健康发展。存在问题：县委办公室、县人大办公室是档案行政监督检查的主体吗？案例评析：依据我国法律规定，行政执法必须由行政执法主体来执行。那么，何为行政执法主体呢？根据行政法学原理，所谓行政执法主体，是指依法成立并享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事行政执法活动，能独立承担由此而产生的法律后果的机关或者组织。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）将此类机关和组织分为三类：一是行政机关；二是经法律、法规授权的非行政机关的组织；三是经行政机关委托的非行政机关的组织。《纲要》明确提出，要建立健全行政执法主体资格制度，行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的委托，不得行使行政执法权。本案例中，某县档案局联合县委办公室、县人大办公室组成档案行政监督检查组，查处档案违法行为的具体行政行为，明显是一种档案行政执法具体行政行为。根据行政法学原理和《纲要》要求，上述三个执法主体必须是档案行政主体，或者必须经法律、法规的授权。那么，县委办公室、县人大办公室是否具备上述条件呢？首先看地方人大是否具备上述条件。根据《地方各级人大组织法》的相关规定，地方各级人大是地方的最高权力机关，不是权力执行机关，也就是说不是行政主体。虽说其具有保证档案法律、法规贯彻执行的监督职能，但这种监督职能是法制监督，是对权力执行机关的监督，不是对具体行政相对人的监督，不具有对行政相对人实施具体行政执法行为的资格。再看地方党委是否具备上述条件。按照我国政治体制原则，地方党委是地方各项事业的领导机关，是党团组织，其领导职责主要是方针政策、组织上的领导，并不是行政主体，也不具备法律、法规所规定的行政执法主体资格。综上所述，地方党委、人大既不是档案行政管理的行政主体，也不是法律、法规授权进行档案行政执法的执法主体。案例中，县委办公室、县人大办公室是县委、县人大的内部协调办事机构，其机构性质从属于县委、县人大，自然也不是档案行政执法的主体，不具备档案行政执法的主体资格。其直接参与档案行政监督检查的做法，是与法律的规定和《纲要》的要求相背离的，是一种无效的行为。

案例二：案例描述：2006年7月，某县档案局法制科电话通知所辖各乡镇，为加强汛期档案安全保管，确保档案安全度汛，县档案局法制科将组织人员对全县所有乡镇综合档案室档案保管情况进行监督检查。检查中发现有两个乡镇综合档案室库房存在漏雨现象，当即下发了《责令限期改正通知书》，要求这两个乡镇在15天内改善库房保管条件，确保档案安全，并将整改情况书面报档案局法制科。《责令限期改正通知书》落款是某县档案局法制科，并加盖了某县档案局的公章。存在问题：某县档案局法制科是档案行政监督检查的主体吗？案例评析：按照行政法学理论和法律、法规规定，行政机关必须依法设定，是重要的行政主体，代表国家或地方独立进行行政管理。行政机关的内设机构是行政机关的内部组成部分，虽然具体履行着行政机关的职能，但其并不是行政主体，没有对外的行政管理权，也不对外承担相应的法律责任。在具体的行政监督检查活动中，行政机关的内设机构可以代表行政机关进行执法，但只能以行政机关的名义进行，而不能以内设机构自己的名义擅自作出。由此可见，行政机关的内设机构非经法律、法规的授权，是不具有行政执法主体资格的。本案例中，某县档案局法制科制发的《责令限期改正通知书》虽然盖的是档案局的公章，但其电话通知、《责令限期改正通知书》落款均是法制科，应视为此次行政监督检查是法制科以自己的名义做出的具体行政行为。而法制科是档案局的内设机构，按照法律、法规的规定，依法不具有对外进行档案行政监督检查的职权，也不具有进行档案行政监督检查的主体资格，因此，某县档案局法制科以自己名义进行的档案行政监督检查和制发的《责令限期改正通知书》，是违法的行政行为和无效的执法文书。

2行政执法人员方面的案例

案例三：案例描述：河南省某县档案局、馆合署办公，是县委、县政府直属的文化事业单位，履行全县档案事务的行政管理和全县档案的安全保管双重职能。局馆共有工作人员13名。其中，只有甲、乙、丙三人通过考试取得了行政执法资格，拥有省人民政府统一颁发的《行政执法证》。在每年例行的档案行政监督检查中，该县档案局一直采取由甲、乙、丙三人分别带队，另外调配其他三名工作人员，组成三个监督检查组（每组两人）的形式开展档案行政监督检查工作。存在问题：其他三名工作人员参加行政监督检查组合法吗？案例评析：根据行政法学原理，行政执法工作必须由具有行政执法资格的工作人员来履行，不具备行政执法资格的人员不得从事行政执法工作。河南省《〈行政执法条例〉实施办法》（以下简称《办法》）规定，行政机关应当按有关规定对行政执法人员进行培训，定期考核，经考核不合格者不得上岗执法。经考试和考核合格，取得《河南省行政执法证》的，方可上岗执法；未经执法培训或者经考试、考核不合格，未取得《河南省行政执法证》的，不得上岗执法。而河南省人民政府《关于实行持证上岗亮证执法的通告》（以下简称《通告》）则更明确地规定，《执法证》是行政执法人员行使执法权的资格证明。未依法取得《执法证》的，无权从事行政执法工作。从上述行政法学原理和河南省的地方法规、规章规定看，行政执法是一种职务行为，只有具备行政执法资格的工作人员，才可以进行行政执法活动。不具备行政执法资格的工作人员从事行政执法工作，则是一种不合法的职务行为，应当严令禁止。本案例中，另外调配的其他三名工作人员与具备行政执法资格的甲、乙、丙三人搭配，组成档案行政监督检查组，虽然符合每次档案行政监督检查不得少于两人的规定，但是，另外调配的其他三名工作人员既没有接受过行政执法培训，也没有取得《办法》规定的行政执法资格和《河南省行政执法证》，按照该省《通告》的规定，另外调配的其他三名工作人员是不具备从事行政执法资格的人员，无权在其辖区内从事档案行政监督检查工作。由此可以看出，某县档案局由甲、乙、丙与不具备行政执法资格的其他三名工作人员组成档案行政监督检查组的做法是错误的。

3档案行政相对人适格方面的案例

案例四：案例描述：某县档案局在例行档案行政监督检查时，发现人民银行某县支行1992年～2000年的文书档案没有依法向该县档案馆移交。该支行不移交档案的理由是：人民银行是金融特殊行业，实行行业垂直管理，保密性强，按照上级规定，其档案不移交当地档案馆。监督检查人员要求该支行提供不移交档案的上级行文件规定。该支行提供不出具体文件。监督检查人员合议后认为：该支行提出的不移交理由不成立。按照《档案馆通则》和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》，该支行的文书档案属于向该县档案馆移交范围内的档案，应当依法按时移交。责令该支行立即纠正错误做法，并据此下达了《责令限期改正通知书》。《责令限期改正通知书》中写道：人民银行××县支行档案室：2013年9月13日上午10点，我局对贵档案室进行了例行监督检查，经检查发现，贵档案室保管的1992年～2000年的文书档案没有依法向××县档案馆移交（具体案卷情况见《清查档案清单》），此行为违反了《档案馆通则》和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》的有关规定，特责令贵档案室在一个月内（2013年9月13日～2013年10月13日）纠正违法行为，依法向××县档案馆移交附件《清查档案清单》中的档案，并将整改情况书面报××县档案局。人民银行××县支行接《责令限期改正通知书》后，经请示其上级行郑州分行和济南中心行后，按时移交了应移交的档案。存在问题：某县支行档案室是档案行政管理机关的行政相对人吗？

案例评析：行政主体和行政相对人是构成行政法律关系的主体，双方相互作用，促使行政法律关系的产生、变更和消灭。基于行政法律设定条件的行政关系主体，是一种相对稳定和平衡的法律关系。只有当行政主体就是法律所规定的对行政相对人发生作用的“那个”行政主体，行政相对人是法律所规定的行政主体必须针对的“那个”行政相对人时，行政法律关系才能实现相对的稳定。行政相对人包括个人或组织，在行政法律关系中，行政相对人与行政主体相对应而存在，是行政法律关系中的重要“一极”。如果一个行政法律关系中的所谓“行政相对人”并不是法律所规定的行政主体可以或者必须针对的当事人，则这个行政法律关系就可能立即崩溃。换句话说，就是行政执法中，行政主体找错了对象，虽然也在行政主体与错误的对象之间产生了行政法律关系，但这种行政法律关系的稳定性却是无法保证的。如果行政执法中张冠李戴，就意味着对行政相对人主体的认定不合法律规定，意味着整个行政执法行为认定事实不清，属于违法行为。《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。由此可以看出，基于《档案法》基础上的档案行政法律关系，其档案行政主体是各级人民政府的档案行政管理部门，其行政相对人是本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织。具体到本案例中，档案行政监督检查的主体是某县档案局，其针对的“行政相对人”应该是人行某县支行，而不是人行某县支行档案室。人行某县支行档案室作为该行的内设职能机构，可以代表该行行使其一定的职能活动，但不具有机构法人地位，不能成为某县档案局档案行政监督检查的“行政相对人”。其职能活动当中产生的法律责任只能由具备机构法人资格的人行某县支行承担。案例中，某县档案局监督检查人员制作的《责令限期改正通知书》，将人行某县支行档案室认定为“行政相对人”的做法，属于张冠李戴，认定事实不清的违法行为。

4行政执法程序方面的案例

案例五：案例描述：2009年6月20日，河南某县档案局行政执法人员张某、刘某到所辖乡镇监督检查2008年文件归档情况。张某、刘某来到C镇时，负责C镇档案工作的主管领导镇党委办公室主任吴某接待了他们。执法人员张某与吴某相互认识，双方相互寒暄后，吴某向张某、刘某介绍了该镇2008年文件归档的大致情况。随后，吴某陪同张某、刘某对该镇档案室2008年文件归档情况进行了现场检查。检查中发现，该镇文件归档不全，缺少2008年的《干部职工统计年报》、《党员统计年报》、党委会议记录等应归档的文件材料。现场检查结束后，张某、刘某向吴某和档案员通报了现场检查情况，要求将缺少的《干部职工统计年报》、《党员统计年报》、党委会议记录等应归档的文件材料收集齐全，及时归档。存在问题：张某、刘某进行的此次监督检查程序是否完善？

案例评析：行政执法程序是指行政执法的管辖、过程、步骤、顺序、时限、方式等内容和环节的总称。程序正当是依法治国对行政机关依法行政提出的最基本要求。其主要作用是：规范行政执法行为，防止行政执法的随意性；保障行政相对人参与国家行政管理，监督和制约行政机关依法办事；协调行政机关和行政相对人的关系，达到消除对立情结、构建和谐社会的目的。虽然我国还没有制定一部完整的行政执法程序法律，但各单行法律、法规和规章中对行政执法的程序性规定，无疑是行政执法中应当严格遵守的原则。行政法学原理将各单行法律、法规和规章中有关程序性的规定归纳为以下几种：一是执法公开制度；二是表明身份制度，三是告知制度；四是听取陈述和申辩制度；五是听证制度；六是回避制度；七是时效制度；八是说明理由制度；九是调查取证制度；十是行政执法文书制度。在具体的行政执法实践中，行政机关和行政执法人员必须按照相关单行法律、法规和规章规定的执法程序进行执法活动，否则，就会造成执法程序违法，承担因程序违法而造成的法律后果。本案例中，张某、刘某进行的此次监督检查违反了表明身份的程序规定。按照行政法学原理，出示证件，表明身份是行政执法的重要环节和步骤，凡是与行政相对人直接打交道的行政执法活动，都要遵守、不得省略。不出示证件表明身份的，属程序违法，行政相对人有权拒绝。河南省人民政府《关于实行持证上岗亮证执法的通告》也规定：《执法证》是行政执法人员行使执法权的资格证明。行政执法人员开展行政执法工作，必须向公民、法人或其他组织出示《执法证》，以表明身份。不出示《执法证》表明身份的，属于行政执法程序违法的行为，公民、法人或其他组织有权拒绝，并有权向县级以上人民政府法制机构投诉，也可以向人民法院。案例中，虽然张某与吴某相互认识，也不能违反法律、法规和规章所规定的程序，否则，一旦有不良后果出现，就会造成此次档案行政监督检查行为程序违法，使档案局陷入被动局面。此外，该案例中，张某、刘某进行的此次行政监督检查，没有制作《现场监督检查记录》，没有将C镇文件归档不齐全的违法事实记录固定下来，也是一种不符合行政执法程序的违法行为。

5行政执法文书方面的案例

案例六：案例描述：某县档案局在对该县林业局进行例行监督检查时发现，有3卷涉及机构编制、干部职工年报、花名册的永久卷不知去向，查阅该局《档案借阅登记本》，也没有此3卷档案的借阅登记记录。询问档案员时，档案员也说不出档案的确切去向。据此，某县档案局当即对林业局下发了《责令限期改正通知书》，要求该林业局在15天内追查出档案的去向，并将追查结果书面报告县档案局。逾期不报追查结果，将立案查处，追究有关人员的行政责任。在规定的整改期限内，该林业局书面答复称：去向不明的3卷永久档案，系该局会计在办理局机关人员工资调整时借出，遗忘在了县财政局工资福利股，现已收回，并对相关人员进行了批评教育。存在问题：此次行政监督检查的执法文书完善吗？案例评析：行政执法文书是行政机关在行政执法活动中制作的，用以记载和证实行政执法过程的各种材料，是记录行政执法过程情况、认定事实、内容的法律文书载体。根据行政法学原理，在具体的行政执法活动中，有些具体的违法事实，在没有书证、实物、影像的情况下，必须通过制作相应的行政执法文书，来记载违法事实的情况，使违法事实得以固定，以支撑行政执法后续行政处理的开展。制作行政执法文书，也是行政执法程序不可缺少的重要环节。只有完备的行政执法文书，行政执法的过程才能完善，才能善始善终。

篇7

「关键词平衡论；行政指导；行政合同；行政救济制度

行政法是维护行政权行使的法，还是控制行政权的法，或者是兼有二者的功能？不同时期的不同国家有着不同的侧重点和表现。抛开行政法制度的细枝末节方面的差异，究其大端，不同的行政法制度之根本差异在于对权利或义务的价值取向的侧重不同。回顾历史，不仅把公民作为行政权力的客体和承担行政义务的主体的“管理法”不适合时代的要求，仅仅关注对行政权的制约而忽视促进行政法职权积极功能发挥的“控权法”也是违背历史发展趋势的。而“平衡论”就适时而出。平衡论的“平衡”是指行政法在调整社会关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与社会公正、行政权的监督控制与法律保障等关系之间的协调与兼顾。简要地说，就是指行政权与公民权应当是平衡的，行政机关的权利义务和行政管理相对人的权利义务应当是平衡的。这种平衡，不是指权利义务的绝对相等或对等，也不是指在每一个行政法律规范中都要体现出这种平衡，而是指作为行政管理双方的权利义务的总体上的相对的平衡。这种平衡是一种动态的平衡，是目的，更是过程和手段。

英国著名行政法学家韦德教授精辟地指出：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”透过现代行政法制的背后，若隐若现地存在着平衡论的印记，而在以下几个方面表现得尤为明显。

一、行政立法日益注重行政机关与相对一方的权利义务的平衡

立法是现代法制的起点。没有立法上的平衡，就谈不上执法和司法的平衡。因此，平衡过程一般从立法环节就开始。如今，许多国家的立法机关在总结古代和近代立法成败得失的基础上，开始注重在法律中平衡分配行政机关与相对人一方的权利义务。一方面，法律授予行政机关的权力逐步增大，公民的义务逐步增多；另一方面，法律为行政机关设定的义务也相应增加，且更为细密，公民的权利则进一步扩大，且有严格的保障措施。这种立法内容的变化在很多法律法规中都有体现，比如《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》等。

行政立法是一项繁杂的工作，不可能事无巨细的对每一行政行为都作出具体详尽的规定，但如果以平衡论为指导，自然有利于之后的行政执法。有这样一则案例：1994年，甲厂打着乙厂的专有标志推销某产品。当地技术监督局以自己有权直接处理产品质量案为由对甲厂资产进行了查封、扣押。甲厂遂以该技术监督局无权处理此案、主体不合法为由提起行政诉讼。此案案情并不复杂，但审理好却并非易事。按照有关法律，技术监督局确实无权处理此案，应当撤销其行政决定。但单纯地撤销会带来恶劣的社会影响，假冒他人商品标志的不法侵害者甲厂不仅得不到及时制裁，而且还可能借此反咬一口，使公共利益及乙厂的权益得不到有效保护。该技术监督局处理此案虽主体不合法，但“打假”行为是应予肯定的。怎么办？只能运用“平衡论”将乙厂追加为有独立请求权的第三人，在撤销行政决定的同时，判决甲厂赔偿乙厂侵权损失。这样一来，一可避免行政行为的无效反复，提高行政效率；二可兼顾公众利益与个体利益；三可直接对违法者甲厂予以制裁，从而从根本上实现社会与法律之公正。

二、在行政执法过程中掺入民主和公正因素

行政执法是行政法制的中心环节。没有有效的执行，再好的立法也会形同空文。同时，行政执法又最容易导致行政机关专横武断，侵犯相对人一方的合法权益。因此，为了平衡行政机关与相对人一方在执法阶段的权利义务，各国普遍重视行政程序，规范行政行为，扩大参与机制，保护公民权益。

现代行政程序以民主和公正为宗旨，同时兼顾效率。行政程序的设立赋予了相对人一方了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序上的权利，抗衡行政机关的执法权力，调和其与行政机关法律地位的不对等造成的巨大反差，参与行政权的行使过程，从而使行政执法尽可能地民主、公正。除此之外，行政程序的平衡作用又在一定程度上提高了行政执法效率。正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的双重功能，因此它的完备与否被认为是衡量现代行政法是否完善的一个标志。

三、权力手段的淡化行

政机关代表国家行使权力，因其特殊地位，行政执法很容易沦为“命令—服从”模式。但是，行政权的强制作用并非总是万能的，它会由于行政相对人的某些抵制而降低功效。行政机关也并不总是运用强制手段来实现行政目的，它还可以运用其他一些行政手段来使相对人一方主动参与实现行政目的。行政合同和行政指导便是其中最重要的两种手段。

行政合同的产生使行政机关与相对人一方的关系由不对等的地位变为近乎对等和相互合作的地位。行政机关通过行政合同来实现行政意志，实现公共目的；行政相对人一方则通过履行行政合同来获取一定的利益，并在一定程度上实现自己的社会价值。行政机关可以根据需要单方面解除合同；相对人一方虽无此特权，也不能对之提出异议，却可以要求行政机关对因解除合同造成的损失给予赔偿或补偿。有法学者认为：“在一些方面，行政合同中相对一方当事人的地位，要比司法合同中当事人的地位更为优越。”行政合同具有的平衡作用由此可见。

行政指导是国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的。一般来说，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务，这就体现了行政指导的非权力性。

在行政执法过程中，淡化权力意识，注重“人和”因素，往往可使行政执法收到更好的效果。如果调节好了行政机关与相对人一方的关系，平衡二者之间的权利义务，并尽可能将双方置于对等的地位，有效使用行政合同、行政指导等行政手段，就能提高广大公民参与实现行政目的或自觉服从行政意志的意识，调动他们遵守法律的积极性和主动性。

四、行政救济制度的出现更有利于平衡双方当事人关系

行政救济是国家为排除不法行政行为对公民、法人和其他组织合法权益的侵害而采取的各种手段与措施。常见的行政救济类型有行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等。由于在行政关系中，双方当事人一般居于不同的法律地位，行政相对人一方通常处于弱势，而行政机关相对而言处于主动优越的管理者地位。行政救济是一种排除不法行政行为侵害，恢复公民、法人和其他组织的合法权益，弥补因行政行为而受到的损害或损失的救济手段。如果公民的权利受到行政机关的非法侵害而又没有获得补救的途径，没有要求独立而公正的司法机关予以裁断的权利，那么，“弱小”的公民权便无法与“强大”的行政权相提并论。由

此可见，权利的补救重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。通过这些行政救济措施，有助于实现行政机关与相对人一方的平衡关系，而且还有保障行政机关依法行使职权和防止相对人一方滥诉的功能。一旦进入行政诉讼阶段，行政机关便不再是处于优越地位的执法机关，而是恒定的被告，并且对其行政行为负举证责任。而原来处于弱势的相对人则变为相对优越的一方，可以主动提讼申请纠正行政违法行为，并要求行政机关赔偿损失。这就平衡了行政机关与行政相对人的关系。而另一方面，行政诉讼通过维护合法的行政行为和要求相对人一方执行合法的行政决定等措施来保障行政机关依法行使行政职权，通过严格规定相对人一方的条件和法院驳回等具体措施来防止相对人一方因滥诉而干扰行政机关。可见，行政诉讼法既有监督又有维护行政机关依法行使职权的双重功能。近年来，我国行政法制和行政法学的迅速发展，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等基本法律的颁布，充分证明“平衡论”的思想确实贯穿我国行政法制和行政法学的发展进程。

综上所述，现代行政法本质上是“平衡法”，“平衡”是现代行政法的精神，是实现行政法最优化状态的一种方法，确立“平衡论”作为贯穿行政法制过程始终的理论基础，具有重大意义。

第一，随着平衡论的深入人心，公民在权益受到侵害时，能够自觉地利用行政法所提供的各种机制来保护自己的合法权益。这种自觉性的提高，是法制社会趋向成熟的标志。

第二，平衡论对行政法实践可产生积极的指导意义。立法时，立法者将更加有意识地在公民权和行政权之间进行平衡，在保证行政目的有效实现的前提下，为公民创设更多的实体权利，设置更多的程序机制，为事前的限制和事后的补救提供依据。行政机关行政时，行政机关及其工作人员将更加主动地考虑相对人的权益，增强行政的民主性，注意完善行政程序，加强自我监督，积极纠错；并主动探索非权力性手段的运用，从而更好地培养为相对人服务的意识。这有利于改善与相对人的关系，在行政时取得相对人的配合、支持，更好地提高行政效率。在法院进行司法审查时，法院将能够更好地理解法律规定，把握好公民权与行政权的平衡，更加灵活地运用合法性审查与合理性审查，适当运用自由裁量权。

第三，平衡论对司法审查具有重要意义。司法审查是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成损害给予相应补救的法律制度。在具体案件中，各种利益与矛盾往往相互交织、并存。如何兼顾这些冲突，协调好各方面的矛盾与利益是法官们的主要任务，也是把好案件质量关、提高案件处理效果的关键。在司法审查中，法官们若能以“平衡”行政机关与相对方权利义务、行政效率与社会公正的对立统一关系为基点，以对行政行为的合法性审查为准则，则可充分发挥行政法调整行政关系的各种功能。因此说，“平衡论”正好为法官的司法审查提供了理论武器。许多案件中都明显或潜在地存在着不同利益的对峙甚至冲突，行政立法不可能对所有情况都一一以立法形式加以事先规定。要协调好各种不同利益的冲突，维护好社会秩序，必须以“平衡论”为指南。“平衡论”必将对我国的司法审查产生重大影响。

另外，我们还要对“平衡论”有全面、正确的认识。行政法产生和存在是基于调节公民和政府关系的需要。官民的关系古已有之。而行政法只有在民主政治的条件下才能产生和存在。政府由人民产生，人民赋予政府权力，政府管理人民的权力必须与人民赋予政府的权力保持“平衡”。对政府的行政权力必须加以控制，同时又必须加以保障，控制和保障的度就是平衡。同时，对有权力的人不加以控制，其必会滥用权力。为此，必须设立权力制约，行政权要受司法权制约，行政权内部也要相互制约。然而制约不是目的，是为了使权力更正确、更有效地行使。行政法在实现其授权、分权、控权功能的过程中，都必须保持和保障平衡，不能太“过”，又不能“不及”。当然，平衡是动态的、宏观上的，不同时期、不同地方、不同条件下，自然应有重点、有倾斜。

总之，应以“平衡论”为指导，建立兼顾“权利”与“义务”的行政法体系。同时，应对“平衡论”有全面、正确的认识。只有这样，中国行政法的发展才能适应现代化发展的潮流，在保障社会公平和效率两个方面发挥应有的功能与作用。

参考文献：

[1]张正钊，韩大元。比较行政法[M]。

[2]罗豪才。现代行政法的平衡理论[M]。

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关键词：行政法基本原则；软法；精神指导

面临日益复杂的社会环境，行政法学研究的面向需要有所改变，上世纪末至本世纪初行政法基本原则研究的兴起以及晚近“软法”现象的萌芽，便是理论对现实的呼应。在二者兴起至僵化的变迁中，笔者观察到这一现象：行政法基本原则与软法在“生存背景、本质属性”等方面存在一定程度的重合，且二者是互动的，前者往往在软法运行机制中扮演精神指导的角色，而后者亦可以成为行政法基本原则实践应用的缓冲方法。

一、行政法基本原则与软法互动基础。

（一）研究困境与相互需求。

新世纪的国内行政法，基于秉承大陆法系“确定性”之要求，与正在全面渗透的“新公共服务理论”之间的矛盾已经日渐明显，早期为缓和这一矛盾而兴起的行政法基本原则研究，以及近日倍受质疑的“软法”概念，二者在致力于“弥补”、“进化”的路径上虽然有所成就，但同时亦遇到了自身困境：

1.替代“严格规则主义”的行政法基本原则理念，难以摆脱国内法律文化的约束，“法律解释体制上的禁锢？？

以及真正意义上判例制度的缺失”[1]（P310-311），使得现阶段将行政法基本原则与实践结合所能做到的最大延伸，仅仅只是从一些经典案例的解读中加以暗示，行政法基本原则研究面临着理论与实践严重脱节的困境，而学者基于这一观察提出的“赋予法官解释权”、“建立判例解释制度”等一系列改革措施，因为涉及到司法改革这一沉重话题，成为现阶段无法逾越的障碍，于是寻找可以规避司法改革的缓冲方法成为必须。颇有意味的是，这一内在要求与晚近兴起的软法理论品格恰好契合，与司法改革相对的是，软法立法目的、价值取向的实现并不需要司法作为保障，软法机制更多依靠“自愿规则”得以运行，它不需要强制力的介入，它强调的不是国家和个人之间的对抗关系，而是多方主体之间的协商合作。倘若利用软法机制诠释行政法基本原则的应用之道，可以很好地绕开“司法改革”的藩篱。

2.对于软法而言。尽管批判逐渐减弱，理论界亦开始对其渊源、运行机制等方面予以一定程度的关注。然而，软法理论本身深化的趋势却很缓慢，这主要是因为：（1）它没有可靠的理论基础，国家和司法实践方面也少有支持；（2）“软法理论通常以彻底的主观主义的立法观念为预设前提。依这种观念，国家可以制定任何它们所希望制定的规范，软法规范也是如此”，[2]这暴露了软法机制的最大缺憾――精神指导的模糊性（非理性化）。

而更加为难的是：“软法理性化”并不能依靠其自身，其更多取决于的统摄，但“”这一话语固有的不确定性，却使得于此之下构建“精神指导”存在空洞的可能，于是在公法领域内寻找到一个具体替代机制便是当务之急。在众多理论游说中，笔者观察到行政法基本原则的适应性，正如学者所述：“行政法基本原则承载着人权、民主、法治基本价值和精神”，[3]（P146）如果我们将行政法基本原则作为软法制定、实施的指导精神，一方面可以对软法偏离法治原则、违背法治精神等不利现象予以源头上的治理，实现理性化；另一方面亦可以避免“”话语的不确定，使其更具操作性。

（二）互动的合法性保障。

从逻辑学的角度来说，欲实现行政法基本原则与软法之间的互动，前提条件是二者在本质属性上应为一致，只有确立了此种前提，才能保证互动的合法性，才能保证互动不是由“法律规范”流向“其他社会规范”，不是变相的侵害人权。申言之，本质属性是否一致的核心论调应该是：行政法基本原则与软法皆应属于法的范畴。对于这一问题的解答，大致分为两个方面，其一是行政法基本原则与法的关系，对此，学术界并无争议，一般认为原则是法的要素之一。而真正值得关注的是后者――软法与法的关系。事实是，现阶段软法为法的本质认识，存在一定程度的困惑和担忧，其中的根本原因在于，他们始终认为缺少“强制力”这一基本因素的软法论调，很难取得传统概念上的认同。于是，针对这一问题，软法学者从法社会学角度做了细致的推演，他们认为，“在现代社会中，有些规则根本没有使用武力或以武力相威胁的机会，（但是）人们没有理由将这些规则视为非法律。”[4]比如行业自律规范，柔性法律文本等等；并认为法是“由那些旨在型构或裁定大量人类行为的模式或者尺度构成的，而不是由那些处理单一的个别情形的瞬变且具体的指令构成的。”[5]（P250）无论如何让渡于灵活性之目的，软法从本质上来说都是属于法的范畴的，是不同于道德和习惯的。软法规范人们的行为，规范社会关系，从而是人们的行为规则；软法不是对人们的内在心理，而是对人们的行为具有约束力，从而这种约束力是外在的；软法是一定人类共同体通过其成员参与、协商方式制定或认可的，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性。[6]软法完全契合法的基本要素，软法首先是法。

二、行政法基本原则与软法互动的既定存在分析。

通过以上分析，行政法基本原则与软法互动具有其必要性和可行性。但是同时需要注意，这一互动事实并不以本文为起点的，事实上，在过去发生行政活动中，就已经存在着。

（一）行政法基本原则对软法的隐性精神指导。

一般认为，软法渊源主要包括：政法惯例、公共政策、自律规范、专业标准以及弹性法条。[7]（P189-201）笔者认为，在既已存在的软法规范中，“行政法基本原则”时常扮演软法规范制定的精神指导角色：（1）要求软法规范的制定必须具备相应程序，如征求意见、召开听证会、草案讨论等等。“卫生部办公厅的征求《关于全面推行医院院务公开的指导意见》（征求意见稿）的通知”，对于“征求意见”本身为硬法制定的必经程序，但在《关于全面推行医院院务公开的指导意见》这一软法制定中亦有相应体现；（2）在软法规范中直接规定基本原则的内容。

如国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定：“依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信等。”其分别体现了行政法定、行政均衡以及行政正当原则；（3）作为软法实施的过程指导。

如南通市工商局港闸分局《南通工商局港闸分局二〇〇七年法制工作意见》中就规定：“在执法过程中所有的内部程序、外部程序要符合法律法规的规定。”这一软法规范明确规定了行政机关参照软法规范执法，要遵守“告知”、“送达”等程序，这实质上是“行政正当原则”对软法实施的渗透。

（二）软法作为“基本原则实践操作”的缓冲方法——以“禁止过度原则”为例。

由于社会现实的复杂性，如果否认软法机制的存在，基本原则在实践中往往难以得到合法性支持，于是它会主动将软法机制作为其链接实践的缓冲方法，这里我们选取行政均衡原则之子原则——“禁止过度原则”为例加以说明，“禁止过度原则”主要包含两个要素：“必要性原则”和“比例性原则”，我们所说的软法缓冲亦是在此二者中发生：（1）、就“必要性原则”而言，其要求如果国家还可以采取其他具有同样效果但使公民负担更轻的手段的话，则现行手段即为不必要（nichterforderlich）的。[8]（P42）对此以软法视角加以理解，即在实现管理论文"target="_blank">行政管理目的时，可以采用典型行政行为的方式，同样也可以采用非强制行政行为（行政指导、行政合同等）之软法方式，即软法手段可以作为“禁止过度原则”链接实践的考虑方向。例如福建省泉州市德化洵中有7个加油站没有营业执照，当地工商局并没有依照传统做法加以取缔，而是运用行政指导的方法要求停业整顿。最后，有5家加油站完善了手续，恢复了营业，得到当地政府的充分肯定；[9]（2）、就比例性原则而言，其要求行政主体“若有必要采取行动，其行动手段应该尽可能柔弱，其严厉程度应与其要达到的目的相称或成比例，而不能轻易而随意地动用严格法手段”。[10]（P138）应当尽量运用“合作”、“协商”等软法手段实现行政管理的目的，因为软法手段固有的灵活性、协商性等特点，可以使得过程和结果之间的比例达到最优，如近日“江苏省无锡市强拆1241个报刊亭，导致市民无法买报”，便是一个典型的反面教材。①三、精神指导的限度与缓冲方法的扩展。

（一）行政法基本原则对软法予以精神指导的限度。

从学科分野的角度来说，行政法基本原则才真正属于公法的视野，而“软法”仅仅只是行政管理（尤其是新公共管理）中的概念。“公法关注与类的价值、等级秩序、正当程序、规则与标准、体系的一致性、制度实践的方式与稳定性。而新公共管理则关注灵活性，它假定国家太大、花费太高。”[11]（P142）罗豪才先生在总结软法存在非理性状态时也这样说道：“软法先天的非理性其实只是潜在的、微弱的”[12]（P79）这提醒我们：行政法基本原则与软法追求的价值存在明显的紧张，我们一方面需要以基本原则为指导，将软法纳入社主义法治轨道；同时也要察觉软法与传统公法之间存在的差异，尊重软法本身的属性空间，软法“外在”的非理性，并不等于基本原则的精神指导可以无孔不入。相反，我们要尊重软法灵活、协商、主动纠错等方面的价值，只有在软法违背自由、公平等基本法律价值时才予以干涉。如果我们在这种互动关系中过于苛刻，会直接影响到软法本身之灵性，那么互动的实质便成为对软法的否定了。

（二）行政法基本原则软法缓冲方法的扩展。

必须承认，上文所述的抽样分析仅仅只是对实践的深度解剖，大部分的执法主体并没有主动意识到这一点。因此，应当允许软法其在合理范围内延伸，扩大对实践的操作。

1.软法对“行政法定原则”的扩大诠释。随着二战德国形式主义的法治国走向实质主义的法治国，法治国的工具主义思想早已融入了实质主义的法治国思想之中，从“形式主义”走向“实质主义”，已是行政法定原则的必然趋势。然而，“实质主义法治”的外延究竟有多大，“实质”之意是否包括政策？是否包括行政惯例？是否包括专业标准等等？如果说否定这些软法渊源，是否意味着行政机关在没有依照法律、法规，而依照上述软法渊源所作行为便有悖于“行政法定原则”呢？从传统理论上来说，这一推论是成立的，但这并不符合社会发展的需求。例如2006年三月，江苏省南通市下属的启东市公安局出台了一个具有软法性质的规范性文件：《出租、客运车辆驾驶员维护社会治安有功行为奖励办法》（简称《奖励办法》），文件规定驾驶员如果协助公安机关进行社会治安管理，可以根据立功程度相应扣减其交通违章处罚记分，从传统理论角度分析，这一规定和行政法定原则相违背的，因为《道路交通安全法》规定违章必须扣分，《奖励办法》本身有悖《立法法》。但事实上该行为得到了很好的效果，在全国很多地方都有类似做法。这便需要以社会需求为基点，从软法角度扩充理解行政法定原则的内涵。笔者认为，于公共治理模式下的“行政法定原则”，其行为依据不仅包括“硬法渊源”，在软法渊源完全具备基本的理性要素时，应当将“软法渊源”纳入其中。只有这样，才能更好地满足实践对“行政法定原则”的理解。

2.软法对“行政正当原则”的理念更新。在法律对行政控制模式的选择上，“行政正当原则”以其过程监控为优势而倍受青睐。按照传统理解，行政正当原则主要包括程序中立性、程序参与性和程序公开性三项内容，具体表现为听证、避免偏私、告知等程序。笔者认为，在硬法模式下的行政正当原则，由于过程和结果之间的分割，实质上是很难调动相对人的积极性，如每年举行的价格听证会以及《行政处罚法》听证制度的僵化等等。

在行政管理理论中，“硬法”调控下的法的程序结构是反应型的、防卫型的、封闭型的，相对人所谓的“参与”，实质是“协作”，而不是“合作”。②协作的实质是相对人配合行政机关的工作，被动地、机械地完成行政机关的程序要求，从而使行政机关避免由此而造成的诉讼事件。但是，“合作”是不能被强制的，合作所表明的是对生产关系、社会关系以及社会制度的主动建构。因此，我们需要补充对“行政正当原则”的认识，在传统基础上加入“软法理念”，加入软法实施机制中的“定期交流程序”、“学习和批评程序”、“自我评估程序”等等，从而将治理模式下的程序模式，构建为“前摄型的、事前的、开放的、宽容的”合作结构[13]（P138），变“协作”为“合作”，变“单向度的社会控制”为“合作式控制”，变“僵化程序”为“开放协调”。

3.软法对“行政均衡原则”的实践保障。“行政均衡原则”一般包括平等对待原则、禁止过度原则以及信赖保护原则，基于上文已经将平等对待原则进行抽样分析，故而此处不獒。笔者从软法角度对余下两项子原则的实践路径予以重新探讨：（1）平等对待的原则。在平等对待原则的逻辑框架中，存在着制定法与习惯法界分，从而构成“禁止恣意”和“行政自我拘束”两项内容。笔者选取后者加以分析，所谓行政自我拘束是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同类案件中，行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施。[14]

其主要意义在于“要求行政主体在法律、法规未有明确、具体规定情况下，应受行政惯例的约束。”[15]（P218）可以看出，其实践路径并不涉及“硬法”内容，更多是依靠软法渊源中的“行政惯例”。故而，在软法话语未出现时，学者对此慎言道：“在公众将行政机关视为自由的威胁而非权益的保护者，是异己的力量而非信赖的对象的情况下，引入行政自我拘束原则的社会效果是值得怀疑的。”[16]（2）信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用本质上属于一种基本的道德准则。[17]（P228-231）其作为一种“法律义务”与道德之间存有密切联系，对其实践操作的终极手段依靠的亦是行政主体的道德感悟（如诚信政府）。尽管有学者提出以“民主机制”、“法制化”、“司法审查”三位一体模式，从外部环境上建构诚信政府，落实信赖保护原则。[18]（P276-285）但却难以在“行政主体主动性”上有所作为，究其原因，在于硬法模式下法律与道德的清晰界分。然而，这一不足在软法机制中却是可以避免的，软法规范是自我实施的，一定程度上“依靠社会认可、讥讽、信誉等来执行”，它大部分“可以转化为个人道德，人们出于负罪感和羞耻感而自觉遵守它。”[19]（P265）因此，采用软法机制的作用，可以使行政主体出于自身的道德律，主动遵守信赖保护原则。

四、结语。

总之，“行政法基本原则”与“软法”是公法领域内两个不同的理论主题，理论发现仅仅是对既定实践的事后考察。笔者认为二者之间的互动研究具有双重意义，其对于软法而言，可以利用在判例中总结和成长起来的行政基本原则，予以全方位精神指导，提高软法本身的理性精神，扩大软法理论研究的范畴，更好地实施“公共治理”；同时，对于行政法基本原则而言，可以运用软法无须“以司法作为保障”、“充分体现合作精神”、“完善行政主体的主动精神”等优势，拓展基本原则的内涵理解，提高基本原则本身的可操作性。

注释：

①2009年2月25日，无锡市城管局在没有经过听证程序的情况下，以“未经合法审批”为由做出决定，关闭、拆除市区1241个报刊便民亭，引起市民强烈不满。参见“江苏省无锡强拆1241个报刊亭，市民无法买报”[N].现代快报，2009-2-25.

②协作和合作之间存在很大区别：协作是强制性的，但合作不能被强制；合作是建构性的，而协作则是构成性的。合作表明的是对生产关系、社会制度的主动建构，而协作仅仅是发生在这些关系和制度之中的总体上被动的行为。参见张康之。论社会治理中的协作与合作[J].社会科学研究，2008，1，49—53.

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篇9

对于行政法的渊源，过去国内教科书几乎无例外地解释为：行政法律规范的载体形式，它大致包括宪法、法律、法规、（行政）规章、自治条例、单行条例、法律解释、国际条约和行政协定九种形式。异口同声之下，偶然也能见到少许不同的声音。有学者认为，考虑到行政主体与行政法官在适用法律时的分工、地位不同，我们应当区分“行政的法律渊源”与“行政法的渊源”两个概念。前者属于行政主体处理问题时遵循和适用的；后者属于法官遵循和适用的，它只指法律意义或司法意义上的，而不是行政意义上的。我们应该从法律的角度来理解行政法的渊源，而不是从行政与法律两个角度同时来理解行政法的渊源。另有少数学者已经注意到行政法渊源中的不成文部分，甚至有学者干脆提出：“行政法渊源包括习惯法、成文法和法律原则与法律解释三种形式。”

面对这些孤掌难鸣的声音，我们有必要反思，究竟什么是法律渊源？在中国，行政法的渊源只限于成文法吗？如果不是，哪又应该包含哪些不成文法源？本文希冀通过对比较法上类似制度的分析，为国内行政法的不成文法源作一定位。

二、法源的内涵

法的渊源，简单称为法源，它是一个多义词。台湾学者张家洋在其《行政法》一书中介绍了八种不同的理解。大陆学者姜明安则介绍了六种不同的理解。他们是法存在形式说、法原动力说、法原因说、法制定机关说、法前规范说、法事实说。姜教授在其主编书中采法存在形式说，即将法源界定为各法律部门法律规范的载体形式。凡载有某一法律部门法律规范的各种法律文件或其他法的形式均为该法律部门的法源。我国是成文法国家，行政法法源一般只限于成文法。我国法理学教科书也普遍认为，法律渊源是指法的表现形式，即由不同国家机关制定并且有不同法律效力的各种表现形式。

把法源普遍理解为法的表现形式是可以接受的。问题在于：大陆学者在概括法源类型时都“遗忘”了非制定法，而这种“故意的遗忘”又源于对法源内涵的界定。

美国著名法律哲学家埃德加。博登海默在其名著《法理学-法哲学及其方法》一书中把法源分为正式渊源和非正式渊源两大类。所谓正式渊源是指那些可以从体现于官方法律文件中明确条文形式中得到的渊源。主要有宪法与法规、行政命令、行政法规、条例、自治或半自治机构和组织的章程与规章、条约与某些其他协议，以及司法先例。所谓非正式渊源是指那些具有法律意义的资料和考虑，这些资料和考虑尚未在正式法律文件中得到权威性的或至少是明文的阐述和体现。它包括正义标准、推理和思考事物本质的原则、个别衡平法、公共政策、道德信念、社会倾向以及习惯法。在两种渊源之间，当一种正式的权威性的法律渊源就某个法律问题提供了一个明确的答案时，那么在绝大多数情形下，就无需也不应当去考虑非正式的渊源，但在极罕见和极端情形下，亦即适用某种法律正式渊源与正义和公平中的基本要求、强制性要求以及占优势要求发生冲突时，例外也成为必要。当正式法律文件表现出可能会产生两种注释作法的模棱两可性和不确性时，应诉诸非正式渊源，以求得一种最利于实现理性和正义的解决办法。另外，当正式渊源不能为案件的解决提供审判规则时，非正式渊源理所当然应变为强制性渊源。

E.博登海默的划分，尤其关于非正式渊源是否具有法律效力的问题，虽然在西方法学中一直存在争议，但其所表现的经验和睿智是值得肯定的。如果我们相信成文法永远落后于时代的现实，相信运用语言表述的成文法或多或少存在理解上的差异性，相信正义偶然游离于成文法文字之外的可能性，我们就应该考虑法律的非正式渊源。由此上溯，我们不难发现我国学者在给法源作界定时的教条主义和理想主义；据此我们才可能全面理解为什么西方发达行政法治国家在谈到渊源时总包含非制定法的成份。正象日本著名比较法学家大木雅夫所言：“法源是一个多义词，在比较法学中，使用这一用语是指决定对社会成员具有约束力的规范的全部要素、原因及行为。因此，法律、命令、判决、习惯法、伦理性规范、宗教启示中的戒律、巫术或宗教信条、惯例、习俗等等，不拘形式，都包含在法源的范畴中。”

事已至此，似乎笔者同意如下的界定：法律渊源是指因产生形式与来源不同因而对于法律制度和法律适用具有不同效力和不同法律意义的各种表现形式。非正式渊源的“法律效力”问题不能离开法律推论而孤立地、单纯地予以说明。法律推论为适用结论提供正当理由，而正当理由的材料不只有制定法本身。政策、法理和公理就是十分重要的推论渊源。不成文法源对于立法者来说是“立法理由”，对解释者来说是“客观标准”；对于法官来说是“参照依据”。行政法上的不成文法源主要指：习惯法（特别是行政惯例）、法院的裁判、一般原理与法理、学说以及国家政策。法的原始意义在于克服与劝诫，法的效力也即说服的效力。笔者认为，博登海默对非正式渊源的理解意义重大，但那是法理学意义上的。作为部门法学的渊源应该着重于它的规范效力。只有哪些可以为法官统一适用、明白表达、直接引用的规范，才属于渊源的范畴。正是在这一层面上，“学说”作为私人就法律从事科学研究所表示的意见，始终没有成为一度被称为法学家法的大陆法系国家行政法的不成文法源形式。也正是在这个意义上，大陆法系国家没有用泛泛的“法理”，而是用“法的一般原则”或“行政法的一般原则”作为一类不成文法源形式，因为法理必须上升到法的一般原则的高度，才具有规范意义。同理，政策，作为“指导立法、行政、及政府处理国内外事务的行政措施的一般原则”，只有演绎成法的一般原则或被法院判例所吸收，才具有渊源的地位。

学者孙笑侠把行政法的渊源分为行政的渊源和行政法的渊源。笔者以为，这种划分对提醒行政主体及其工作人员对“行政依据”的理解上有很重要的意义。但，作为部门法的渊源，它必须具有两个特征：一是其内容能够创制主体的权利和义务；二是司法的统一适用性。在中国，行政规章是行政法的渊源，并非指它为“行政的渊源”，而是因为它符合上述两项特征。

三、发达国家行政法的不成文法源

多数比较法学家认为，当今世界存在三个主要法律体系，它们是英美法系、大陆法系和社会主义法系.在三类法系中，社会主义法系因意识形态的变化和制度改革已逐渐淡化，发达法治国家通常归入英美法系或大陆法系。

大陆法系以法、德两国为首席代表国。在他们的理论中，法源常被分为基本渊源和辅渊源。基本渊源指制定法和习惯，而前者又具有绝对重要的地位。有时“一般性法律原则”也列为一种基本渊源。辅渊源是在基本渊源阙如、不明确或不完备时，或可以发生作用，但其适用并无拘束力。判例法和法学家的著述就是这类辅渊源。制定法在大陆法系国家常形成一个以宪法为顶端的等级系统。习惯一般被视为一种主要渊源，但常被认为没有什么实际上的重要性。“一般性法律原则”或者来自于实在法规范，或产生于既存的法律秩序本身，在法国，这是一种重要的法源。丰富的制定法使大陆法系国家的法律解释成为一门艺术，从而使法律解释成了当然的法源。原则上说，大陆法系法源理论中至今不承认存在一个正式的“遵循先例”的原则，所以判例在大陆法国家并无绝对的拘束力。法律学者的学说与判例法类似，也无绝对拘束力。判例法为确保司法系统内部始终一致，而学说则在法律不确定或在某一问题上尚无固定法律的情况下发挥直接影响。

英美法系以英、美两国为主要代表国。过去，学者常把法源分为成为与非成文两类，前者是指正式制定的法律；后者指非制定法，包括司法先例、习惯法和惯例，以及在英国十分重要的皇家特权。在英国、美国等普通法系国家，制定法仍是最基本的法律渊源，就是人们常提到的英国“不成文宪法”实际上大部分也是成文的。当然，判例法（指法院的判决构成先例，本法院和下级法院以后遇到同样案件，必须按照先例判决。因为司法的权威性，判例法当然也是行政的法根据）在英美法系中占有极其重要的地位。这一种现象起源于诺曼人征服英格兰时的1066年，那时就形成了由法院所出的判决而形成的判例法为法的主要存在形式的传统。

由上可知，无论英美法系代表国的英、美，还是大陆法系代表国的法、德，发达法治国家都承认行政法存在不成文法源，它们通常包括习惯法、判例法、法的一般原则三类。

在英国，能够成为习惯法的习惯必须是不间断地存在一个很长时期，有其确定性并与其他习惯不冲突，其存在依赖于公众的期待和同意的规范。习惯法在英国这样一个有久远历史、固守传统的岛国里具有相当的法源地位。与大陆法系的国家相比，习惯法在英国具有更为重要的作用。象美国一样，英国习惯通常都通过判例得以认可，所以习惯法在某种意义上体现为判例法。美国虽然建国时间不长，能够成为习惯法的习惯通常必须获得法院判例的确认，但习惯在行政和司法领域仍然获得尊重。法国行政法中以习惯形式存在的规则很少，学者们认为，公产不能转让规则，在成为制定法之前，已经以具有法律效力的习惯规则存在。由于行政关系变动迅速，习惯难以形成，即使形成其范围又难以确定，且必须依赖法院认定，所以，习惯法在行政法法源中只处在边缘地位，起一种补充作用。在德国，习惯要成为法律必须符合两个条件：一是长期的、同样的作法；二是当事人确信这种习惯应成为法律。内容上的充分确定是习惯法有效的要件，但不是产生条件；法官认可也不是习惯法的产生条件，但出现疑义时，有利于当事人一方的习惯是否具有法的地位则有赖法官的认可。制定法的发达和社会多元化使习惯法始终处在法律渊源的次要地位，但在制定法缺位或规定不完善时，习惯法仍起着从属作用。在日本，学者对习惯法属于不成文法法源没有异议，但在何为习惯法的认识上却存在承认说和确信说两种学说。承认说认为，只有为法律或地方自主法承认的习惯才具有法源地位。确信说认为，长期形成的习惯，作为一般法为国民所确信的，即使无制定法承认，也有法源地位（如有争议，最终由法院裁决）。

在英国，由于历史的原因，早年英国的法主要是以法院作出的判决而形成的判例法的形式存在的；但今天，即使制定法成为最基本的法源，判例法仍有相当重要的地位。英国行政法上一些重要的原则和规则很多都来自判例法的创造，象著名的自然公正原则、越权原则、《王权诉讼法》制定前的国家侵权责任规则都是通过法院判例确立的。在美国的法律体系中，法院的判决构成先例，在同一系统的法院中，对于相类似事实的案件，于不同法院间，下级法院必须受上级法院判决拘束；于同级法院间，后判决受前判决拘束。由于先例代表的规则非立法机关制定，而是由法院判决产生，所以这些规则被称为判例法。过去，判例法是美国行政法的主要渊源。在当代，立法成了最重要的法律渊源，不过判例法仍具有重要的意义。行政法院的判例是法国行政法的重要法源。行政法没有法典，行政法上重要的总原则，几乎都由判例产生。即使有成文法的规定，成文法的适用也由判例决定。法国是一个大陆法系国家，判例本没有当然的拘束力，但在行政法中，判例起了主要作用。在德国，由于法官在现行制定法的适用过程中以一定方式产生司法原则，而这些司法原则总是得到适用和尊重，所以它被称为法官法。日本并不承认英美法中的判例拘束原则，但国民和行政当局通常把判例看成法律，许多人把它解释为独立的不成文法源。产生这种现象的原因是：“判例解决个别事件，具有一次性性质。但是，各个判决中的法律解释、运用标准，经不断重复，最终经最高法院承认，判例便在事实上制约以后的法院。”值得注意的是，长期继续反复出现的判例，基于法的确信法，有的学者据此把它归于习惯法的一种。

与大陆法系以缜密的逻辑推理解释成文法规则，并从这些规则的精神和法理（或称条理）中总结出法的一般原则不同，英国人强调遵循先例，他们以先前的判决为前提，由分析案件事实归纳出法的一般原则，所以，法的一般原则当然是行政法的法源。不同于大陆法系国家的是，这些法的一般原则通常包含在判例法的法源形式之中，它没有被独立划分的必要。在美国，作为行政法法源的法的一般原则，无论来自普通法的理念，来自宪法的精神，还是来自于其他部门法，它们通常都是通过法院的判例产生的。在法国，法的一般原则这个概念，是上世纪四十年代中期由最高行政法院提出的，它指具有法律效力的不成文法规则。这些原则既有实体的，又有程序的；既有宪法规范效力的，又有法律规范效力的；既可能存在在制定法中，也可能存在在非行政法领域中。最常引用的法的一般原则有：公民的基本自由权，公民的各种平等权，包括法律面前、租税面前、公务面前、公共负担面前及其他方面的平等在内，为自己辩护权，行政行为不溯既往原则、既判力原则等。德国行政法的一般原则主要是通过司法判决和学理发展起来的，至今它们还不是一种独立的法律渊源，可以作为其效力基础的根据主要有：（1）习惯法为昔日之重要法源，不成文习惯法一旦被采用，通常以法的一般原则对待。（2）许多原则都是从宪法的规定和原则中延伸而来，是具体化了的宪法。（3）通过对现行各类行政法律规范进行系统的分析、研究、比较获得的行政法的一般原则。行政法的一般原则甚至还可能从私法规范中适用类推或对比方式获得。（4）从法律原则中推论出一般行政法原则。在日本，作为合乎正义的普遍原理而得以承认的诸原则，称为一般法原则，或称为条理。具体包括依法律行政原理、平等对待原则、比例原则、禁止翻供原则、诚实信义原则、信赖保护原则等。

五、我国行政法的不成文法源

我国传统上是个成文法国家，法律体系的内容在很大程度上继受于大陆法系的精华。但令人奇怪的是，无论是大陆法系代表国的法国、德国，还是继受德、法法治底蕴的日本，他们都认可行政法的不成文法源。即使与大陆有同样文化积淀的台湾省也认为，法源有成文与不成文之分，不成文法源包括习惯法、解释与判例、一般法律原则（与法理）。是我们对不成文法源视而不见，还是我国台湾盲目照搬西方法治？这个问题在前述第三部分已有涉及，这里再作更具体的分析。

首先谈谈习惯。在大多数发达的社会中，一般的广为流行的习惯常常是法律的重要渊源。其中，普遍实行的习惯在一定的时候被公认，便会在司法上接受、采纳并在其后适用于其他案件而成为习惯法，或者由于教科书的作者的阐述而具有法律效力，或者通过立法程序加以确认。习惯法在世界历史上一直广泛存在，13-14世纪，斯堪的纳维亚甚至出现了主要以习惯法为基础的法律汇编。习惯法至今仍在世界上广泛存在，但在行政领域却日渐衰落。在我国，习惯法在某些领域仍是有效的重要法律。苏力教授通过一个司法个案的分析认为，习惯在当代中国社会司法实践中实际起着重要的作用，甚至在特定条件下置换制定法。各种物质性的社会制约条件决定着习惯的变迁。鉴于这种判断，笔者认为，对于习惯能否成为行政法的法源应该借鉴大陆法系的观念，尤其是德国法。在下列条件下，习惯应该成为法源的一种：（1）客观上存在长期未间断的习惯并得到民众认可；（2）该习惯具有明确性和合法性。台湾学者陈新民教授认为，习惯法作为法源，惟有将习惯法在个案之情形，可以符合一般行政法法理，而认为符合公平正义时，才可以具有实质拘束力。（3）原则上习惯法只具有补充成文法缺位的功能，不能据此制定法。事实上，和大陆具有同样文化传统的台湾早已有判例承认习惯法的法源性。习惯法并不以法院确认为前提，象行政先例（行政机关处理某类事务时反复进行使一般公众确信为法的习惯）就是在行政活动中确定的习惯法。当前学术界比较肯定重大行政问题需开新闻会是一项行政惯例。行政法领域习惯法的地位虽日趋衰落，但作为一种法源形式以弥补成文法的缺陷实有存在的价值。

其次是判例。判例是指法院的判决（指判决中的理由部分，不包括讨论）构成先例，本院和下级法院以后遇到相同的案件（必须必要事实相类似，必要事实指对于作成判决结论有必要的基础事实），必须按先例判决。先例代表一个法律规则，它不是立法机关制定，而是法院判决产生的，所以称判例法。大陆法系国家一般都不承认判例拘束原则，但同时，他们又把判例法作为行政法的不成文法源对待。笔者分析，这是大陆法系国家坚持成文法主义和法院判决实际作用的妥协。试想，等级较高的法院能够坚持同类案件不同判决吗？！实际存在等级体系的文官式司法制度中，下级法官凭什么“对抗”上级法院已有的判决？！德国就法规与宪法相一致的裁决，具有法律效力；我国台湾司法院大法官会议的解释，依其性质也具有与宪法、法律或命令同等的法律效力。在司法判决构成方面，大陆法实际在向英美法接近。面对英美判例法体现的法的可预见性、公平对待性、相对高效性和法的持续性优点，大陆法系国家能够无动于衷吗？！

由上可见，象大陆法系各国一样，在中国大陆，判例能不能成为行政法的不成文法源已不是一个应然的问题，而是一个承不承认事实的问题。就目前来说，虽然最高法院努力通过司法解释使法院判决的精髓成为制定法，但这毕竟不是解决判例作为法根据的唯一模式。经过认真筛选、甚至加工过的最高法院的典型案例在实质上早已成为下级法院的“参照依据”和行政机关的“行动准则”。在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”中，法院认为：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”这一认识从表面上看是对制定法的理解、实质上是用判决界定了一种新的行政权领域。以后各级法院遇到同类案件恐怕很难以不属行政争议为由拒绝受理。需要限定的是，能够成为判例的判决在中国大陆目前应限于最高法院公报中的典型案例，这既有质量上的考虑，也有他国经验的借鉴。必须再次强调的是“判例法并不是指对某个案件的整个判决，而是指某一判决中所包含的某种法律原则或规则。”另外，最高法院在其公报上公布的典型案例如果成为法源，它只起补充作用，毕竟中国仍是一个成文法国家，判例法也有其固有的缺陷。可以说，典型案例作为行政法的不成文法渊源，已到了“万事俱备，只欠东风（有权机关承认）”的时期。

第三是法的一般原则.在行政法学研究中，认为行政法包含不成文法法源的学者所占比例很小。但这些学者都主张作为非正式渊源之一的法理，是指一种能反映一国社会规律的、体现本国传统的、在法治实践中被社会公认了的正当的法律原理。法理的表现形式是多种多样的，其中一般法律原则也是法理。另有学者指出，法理与行政法的一般原则是不可分割的。在部门法内运用法理绝大部分是通过承认这些法的原则表现出来，它们是法理参预的最光辉的表现。在我国台湾和日本，的确有不少学者把Principleoflaw译为“法理”或“事理（条理）”。台湾学者潘维和在《中国民法史》（第17页）认为，Principleoflaw或“法理”，乃指法律之原理而言，即适应时代环境需要、合乎正义之道，而一般信为通常事理之谓，所以补成文法或习惯法之不足其也。笔者认为，台湾和日本学者所指“法理”或“条理”仅指法的一般原则，它是克服法律局限性的工具。阅读前述大陆法系德、法、日三国的行政法不成文法源，我们就会发现，法的一般原则（或称行政法的一般原则）可能直接来源于成文法或其精神，也可能是合乎正义的普遍原理。他们的存在意在弥补成文法的漏洞、解决成文法的冲突。即使某项原则已为制定法吸收，不成文的法的一般原则也有补充作用。一项在某一部门法中已成文的原则，因为具有性质上的相溶性，它也可以成为行政法中的法的一般原则。英美法系国家对法的一般原则作为不成文法源形态的态度也十分明朗，所不同的是，这些法的一般原则通常都依赖法院的判例确定。哪么，究竟哪些原则，可以成为法的一般原则，成为行政法的不成文法源？

篇10

部门行政法与行政法之间的关系不完全是总则与分论的关系。其与部门行政管理之间的密切关系，以及以问题为核心的研究特点，很可能会催生出边缘性的、多学科交融的崭新学科。

This article discusses the relationship between administrative law ingeneral sense and in special fields. After finding out some main researchdifficulties in this respect， this article strives to think about， taking police law as an example， the reconstruction and developmentof the special administrative law.

【关键词】部门行政法；警察法学；建构；发展

special administrative law; police law; developement

一、引言

可以说，自上个世纪八十年代我国行政法刚处于起步与形成阶段，就有不少行政法学教科书与部门行政法“第一次亲密接触”。比如，第一本教育部部颁高等院校统编教材《行政法概要》（王珉灿主编，法律出版社1983年版）就由绪论、总论、分论三个部分组成。由皮纯协教授主编的《中国行政法教程》（中国政法大学出版社1988年版）也专门设有“部门行政法综论”一编。司法部教材编辑部还曾于九十年代审定、组织编写过一个“中国部门行政法系列教材”，至1994年8月已有七册出版。这是建国40多年来首批成规模的行政法各论的著作。这种“跑马圈地”或许是受到我国台湾地区早期的行政法著作以及当时苏联行政法的影响（？——未经考证的猜测）。但是之后，对部门行政法的研究却逐渐式微，“以致现在一提到行政法学，大家自然想到的是行政法学总论部分的内容，部门行政法无论在教学还是在研究上都被严重地忽视了。”

上述“潮起潮落”的现象是很耐人寻味的。其中的原因，有学者分析，主要是“部门行政法不适当地将重点放在对具体行政制度的描述上，……部门行政管理规则受特定时期的行政任务、政策和具体情势的制约，不仅内容繁复而且多变，这就使得部门行政法的研究成果很难确定下来，常常是成果发表不久就因具体规则的改变而过时，甚至成果尚未发表就已经过时了”。 的确，从当时的部门行政法体例和内容看，这样的评论还算是比较中肯的。但这只是问题的一个方面。在我看来，部门行政法不发达乃至中断的原因，更可能是因为在当时行政法总论部分的研究本身尚处于百废俱兴、荒芜待垦的状态，而我国行政法治又发展迅猛，有诸多的实践与立法“急场”亟待行政法理论研究“落子”。围绕着总则方面的立法活动（比如行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法等等）吸引了行政法学者相当大的注意力。另一方面，我们对部门行政法本质特征的认识必然也会受到当时的历史局限，不够充分，特别是难以与部门行政管理学做有效的、有建设性的划分，在实际发展与演进过程中容易纠葛混淆、甚至“遁入部门行政管理学”。

只是到了近些年来，对部门行政法的研究兴趣才又被重新拾起。这种再次勃兴或许与我们对行政法总论的研究已经取得较为宏观、全面的成果有着密切的关系。行政法理论的进一步深化，必然要触及到部门行政法领域，惟有如此，行政法才有可能在更广阔的行政领域、在更深的层面上发挥更大的作用。而且，随着学术的积累和行政法总体板块逐一被学者较为深入地研究之后，学术拓荒者也必然会把研究的触角进一步延伸到尚未开发的、充满学术诱惑的特定行政领域。可以预计，部门行政法的研究肯定会成为今后行政法理论研究关注的热点和新的理论增长点。

尽管现在已经有不少的学者都认识到这一点，“破冰之旅”也已启程并取得了一定的成果，尤其是隶属于特定行政领域的教学科研单位（或者管理部门）的学者（或者学者型领导）也变得异常活跃，但是，不无遗憾的是，迄今为止，我们还没有见到过一本比较成熟的部门行政法的研究著述，以警察（行政）法学教科书为例，我们还没有出现一本为方方面面所公认和接受的成熟样本。面对如此现状，我们不得不去思考为什么会这样？行政法与部门行政法之间的关系究竟是怎样的？成熟的部门行政法著述应当具备什么样的标准和条件？

另一方面，部门领域的行政实践却没有因为理论的滞后而驻足不前，相反，却是以一种前所未有的高速度向前推进着，实践部门为解决具体问题而推出的各种改革举措，可以说是层出不穷、姿态万千，部门行政法的立法活动也极其频繁，且成果丰硕。当然，缺少与理论相得益彰的实践，其中也必然会存在不少的问题。 这种理论现状与实践预期的极度反差（落差），更加加剧了理论研究快速跟进的迫切性。

为了使本文的研究不会过于宽泛、抽象，让人感到不着边际，我将以警察（行政）法为研究的个案，尽管由此得出的研究结论或许会冒“过度概化”（overgeneralization）的危险，但是，我还是希望通过它建立起来一个部门行政法研究的基本范式，用来作为观察和理解特定行政领域法律问题的指导性模型和思考进路；并且我还相信，这对其他部门行政法的发展与建构也肯定会有启迪意义。首先，我将分析普通行政法与部门行政法之间应当是怎样的关系，通过以警察法学（police law）为实例分析，挑战当前学术界在这个问题上已经形成的一种通说，也就是部门行政法是对普通行政法的细致化、具体化，是总论与分论的关系。然后，我会思考部门行政法为何不发达？到底在研究上存在着什么样的问题和困难，极具鲜明个性的部门行政法应当具有什么样的品质？同样，为了解释清楚这些问题，我也会更多地借助对警察法学的分析进路与方法来尽力展现我的观点。

二、普通行政法与部门行政法之间的关系

部门行政法也称行政法各论、分论（则）或者特别行政法（particular administrativelaw），这个概念似乎只存在于大陆法国家的行政法之中，这很可能跟德国的公法发展历程有着密切关系，（日本和我国的行政法都受到德国法的强烈影响）。 普通法国家的行政法由于是以实用主义为基点，完全建立在法院的判例基础之上，用法院判例确定的规则（比如正当程序要求）来调整各个行政领域的具体法律问题，所以在行政法的教科书中一般没有类似大陆法的部门行政法概念， 但有集中研究某个特定行政领域法律问题的著作，比如环保法、警察法。

学者们对部门行政法的认识角度会有不同，所以在怎么划分部门行政法问题上也会存在差异。 但这并不影响部门行政法本身的成立以及研究价值，反而说明了多层面、多视角研究的重要性和必要性。或许从这个意义上讲，给部门行政法下一个普适的定义是没有多少意义的。因为每个学者关注的行政领域以及对这些领域的划定很可能是不同的。可是，至少有一点是非常明确的，部门行政法与行政法之间是种属的关系，是一般与特殊的关系，从某种程度上讲，也是抽象与具体的关系。而且，还要注意，部门行政法是以部门行政管理为依托的，而不是行政权流程中的一个或几个环节。

按照通说，行政法是研究各个行政领域（比如警察、工商管理、税务、海关等）的共性问题，其原理和原则应当能够适用于解决各个行政领域同类行政法问题。部门行政法是特定行政领域的法规范总和，是研究个性问题。这样的论断大体上不错，但是，如果仅仅停留在这样的认识上，显然不够细腻，不够精细，也不够准确。在我看来，普通行政法与部门行政法之间的关系应该是多层次的、多元化的，比如，以警察法学与行政法的关系作为一个个案分析，我们就不难发现，单从历史分析的观点看，它们之间的关系也决不是简单的细致化、专门化的单向作用问题，而是双向交流、彼此影响、相互激荡。而且，部门行政法（警察法学）在很多特殊领域、很多特定问题上都具有原创性， 并且渐渐形成了自给自足的法规范体系。甚至，部门行政法还有可能由于在研究中需要多学科的融合与整合，进而发展成为一个边缘性的、崭新的学科。

（一）从单向到双向

从历史发展观看，行政法的发展很大程度上是源自部门行政法，（尤其是警察法），是从部门行政法的发展之中汲取了养分。由于国家职能最初主要限于维护社会秩序，所以很自然地会对警察权的行使与控制予以特别的关注，警察法的发展也就比较早些，其中很多的原理、原则也就很可能先在警察法中萌发、生成，然后顺理成章地沿用到行政法当中。陈新民博士在研究德国公法的发展时也指出：“正如同任何法学学科发展的轨迹一样，行政法也是先由分散零落的个别行政法律，也就是所谓的各论发展，尔后，才形成总论的体系，而竟其功。” 由各论到总论，是行政法的一个粗略的历史发展进路，也是行政法研究方法的一个质变。正是由于理论结构的自我完结性进一步提高，以及研究范畴与方法的进一步明确，尽管与刑法、民法相比缺少了一部实在法意义上的法典，仍然催生了作为独立学科的行政法学。

但是，在随后的发展演进过程中，随着行政法自身理论的完善和自足，也对部分行政法施加了越来越大的影响力，两者的关系逐渐变为相互作用、相互影响、相互激荡。一方面，发生在部门领域的行政实践，发展极其迅猛，很多推陈出新的改革举措都在这里起步与腾飞。部门行政法对实践的变化与需求感觉也最为敏锐，从行政实践中提炼出来的实证性研究成果，会为行政法学总论的存在方式进行检查、反思和重构提供难得的契机。 另一方面，受部门利益驱动，以及微观视野的局限，部门行政法在发展之中或许会发生这样或那样的偏差，需要行政法从宏观政策上的导引与制约。

必须解释的是，上述从单向到双向的发展脉络，是对学科历史发展的高度理论抽象与提炼，是从宏观角度对主流运动趋势的简约概括。我决不否认，在每一个历史演进的过程中、具体环节上，都可能会存在微观的双向交流式的互动、互进。但这并不影响上述认识的基本“真实性”与基本价值。

（二）微观层面的自成体系

但是，部门行政法的研究决不是行政法原理和原则的简单翻版与再现，不仅仅是具体应用，更多的是创造性的工作。正如德国学者平特纳所指出的，“普通行政法如同民法典的总则部分是从行政法各个领域中抽象出的一般学说。特别行政法中某些领域与普通行政法联系甚微，而自成一体。” 换句话说，就是在部门行政法的特殊领域、具体层面上，很可能会出现若干个颇具独立品格、自我完结的微观体系，与部门行政法之间又构成上下阶位、种属关系。

这在警察法研究中尤为显著。道路交通安全法、安全技术防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已经形成了各自特有的规范体系与理论结构，形成了一个个相对独立的、体系完善的微观法规范子集合。已经紧紧地与它们各自的行政领域知识贴在一起，凝结为“血与肉”的关系。当然，它们关注的仍然是法律问题，而不是其他。

以安全技术防范法为例，中国人民公安大学正在着手组织编制的“十一五”本科教材规划之中，经过初步的论证，我们确定《安防政策与法律》教材的结构如下：

上述体例肯定不尽完善，但却相对成熟，大致能够反映公安机关技防工作改革的趋势与现状。当我们着手“丰满”、勾勒各个章节的内容的时候，就会霍然发觉，尽管有些问题的阐述必然会援用到行政法的基本原理和原则，更多的却是需要对技防执法的深切体认。安全技术防范法已经开始与行政法“轻轻地挥手”道别，迈向一个自给自足的体系。

（三）学科的移动：多视角的融合与整合

我更想说的是，在部门行政法的研究过程中，很可能会发生某种意想不到的、却又概然性很大的学科移动，我们还是以警察法为个案进行分析。

警察法，更多时候是等同于警察行政法（police administrative law），是后者的一种简称。比如，在德国，警察法就属特别行政法之范围，与地方法规（Kommunalrecht）同为行政法理论与实务之核心。 再比如，日本学者田上穰治在《警察法》一书中也主要是从行政法的视角与理论来研究警察问题。我国台湾地区学者邱华君也认为，实质或广义的警察法，系指各种警察法规。警察法规乃行政法之一部分。 不过，下这样的论断似乎还为时尚早。

其实，当我们深入到具体的警察法著述进行分析时，却会发现，在围绕警察权或者警察作用问题的具体展开过程中，都会出现研究向其他学科（比如刑法、刑事诉讼法）的些微移动。这种自觉或不自觉的移动本身是很耐人寻味的。为了更好地、更直观地说明这个现象，我们将英国和日本的警察法著作的体例列示如下：

从上述两本书的体例上看，有几点是共同的：

第一，警察权或者警察作用无疑是研究的核心问题。尤其显著的是Butterworth Police Law，可以说是对警察领域的主要警察职权的“总盘点”。这也是与行政法的控制与规范行政权的思路一脉相承、互相契合的。

第二，特定领域的警察法问题，尤其是那些很重要的、经常适用的或者极其具有强制性的法律，都是书中不容忽视的、必须泼以笔墨的地方。比较有代表性的是日本警察法中的“各种警察取缔法规”。或许这是比较能够体现警察法特性的地方？

第三，对警察组织法都给予了足够的关注。

第四，更为重要的，是在行政法的基础上发生了一定的、必要的移动与延展，出现了一种与其他学科的适当、有机的融合倾向。英国不存在行政法的总论与各论之说，在警察法的研究上很自然的是采取了实用主义的态度，围绕警察权进行总括的研究，而且，警察权多是在刑事诉讼法上规定的，在效果上也就必然呈现我们所说的多学科的整合。既便在有普通行政法与部门行政法之分的德国、日本和我国台湾地区，警察法的著述中也会出现上述移动，比如，在李震山教授的《警察法论》中专门论述了“警察协助检察官侦查犯罪之任务”，这实际上相当于我们大陆地区刑事侦查学研究的范畴。

所以，由警察行政法向警察法的整合不是不可能发生的，但是实施的路径绝对不是说将行政法、刑事诉讼法等学科的简单相加， 我们的研究应该是针对警察法的实际问题（无论宏观或者微观），采取多维研究视角的自然整合。沿着这样的进路，很可能会发生，用警察法取代警察行政法，而成为一个多学科交叉的边缘性学科。

尽管归纳式的推理很可能会犯过于泛化的臆断的错误，但是，我仍然觉得，部门行政法的深入研究，很可能会突破行政法研究的范畴，变成为对特殊行政法领域法律现象的多个法学学科视角的整合性、立体性研究。因此，部门行政法更进一步的发展，甚至很可能会出现一种多角度、多学科的融合，进而产生出一个独立的边缘性的学科。为什么呢？

首先，部门行政法的研究更加贴近实践中发生的具体问题，要想对特定行政领域的一个法律现象或问题进行透彻、全面的研究，就必然会牵涉到多学科问题，比如，交通肇始问题，其中事故认定以及对机动车管理等涉及行政法问题，如果构成交通肇始罪，则变为刑法问题，而有关赔偿问题又属于民法调整的范围，所以，立体地、多学科、多视角地去研究、分析更加有助于问题的全方位解决。如果仍然从单一学科的角度去研究，可能会显得过分单薄、又不能真正解决问题。因此，在微观层面上的实践发展或许内在地就需求多学科、多视角的整合性研究，当然，是与要解决的具体问题有着内在关联的学科之间的合作。

其次，因为特定行政领域的法现象已经非常微观、具体，进行整合性的研究，这在单一领域内、在具体问题上做起来也相对比较容易一些。

三、当前部门行政法研究中容易出现的两个偏向

从现有警察法的著述文献分析，我们发现，主要存在着以下两种研究倾向与趣味：

一是对行政法的简单翻版。无论在研究体例与结构上，还是研究内容上基本上与行政法学雷同，只是将“行政机关”更改为“公安机关”，或者在很多普通制度之前增加“公安”两字，比如“公安行政诉讼”、“公安行政复议”。在局部领域增加了一些警察法特有的一些制度。但是，这样的研究实际上使部门行政法的价值大打折扣，使后者似乎可有可无。

二是与治安管理学趋于雷同，而多少有些混淆不清的感觉。德国学者Scholler和schloer曾写下一段很耐人寻味的文字：“警察法与警察学属特别行政法学，其在学术研究上，与地方法（Konmmunalrecht）同为行政法理论与实务之核心。” 阅后很可能让人起疑的是：“警察学”能算是特别行政法学的研究范畴吗？在我看来，这恐怕不是笔误，也不是“信手拈来”的随手之笔，的的确确是因为部门行政法与部门管理学之间的关系实在太密切了。但是，我们仍然要努力区分两个学科不同的研究对象、范畴与角度，进而在研究结构与内容上有所侧重、有所区别。在学科发展的初期，两者可能很难有比较清晰的划分，这种状况实际上也反映了两个学科同样的不成熟。

出现上述问题（尤其是在学科发展的起步阶段）其实不奇怪。部门行政法本来就是游离在部门行政管理学与行政法学之间的东西，其中把握、拿捏的分寸，以及研究范畴和角度的选定实际上也反映了这门学科发展的成熟度。

四、部门行政法缘何难以研究？

可以说，迄今为止，对部门行政法的研究都是不够深入、不够成功的。如前所述，迄今我们还没有见到一本相对成熟、实而不空且较为别致的有关具体行政领域的部门行政法学著作。那么，何以造成这样的状况？

第一，对部门行政法的研究，必须要有部门行政管理的背景知识，必须对部门行政管理中存在的主要问题、现实对策以及发展改革趋势，还有西方国家相应的法律制度和管理模式有一个比较透彻的了解和把握。比如，要是不了解警务改革的现状和发展趋势，就无法很好地理解和把握警察权、警察任务和目的；不了解安全技术防范的基本管理模式、技术进路、技术标准以及法制建设等，就不可能对安全技术防范法有一个完整的把握。因此，部门行政法研究之难，首先在于必须实现一种质的转变，由纯粹法学研究范畴向管理学、法学等多种学科有机交融之中突出法律问题的处理路径的转变。而这对于只注重、或者过分关注行政法一般原理和问题、缺少特定行政领域管理知识的学者来说，是比较困难的。

第二，在具体研究之中，可能会遇到部门行政法与部门行政管理学之间如何划定各自的研究范畴与角度的问题。因为在法治社会中，如何行政管理无疑都必须依法进行。而且从现有的研究状况看，也的确存在着混淆不清、盘根错节的情况。 这也是部门行政法与部门行政管理之间普遍存在的一个比较棘手的问题。比如，我们在探讨安全防范法教材建设的过程中，有的学者不无担忧，“安全技术防范管理也都涉及到这些内容，以后这门课还怎么讲？”但是，在这方面，很有力的学科示范是行政法与行政管理学，两者无论在学科结构还是研究内容和方法上都非常不同，显现了不同学科研究与关注的范畴与问题的不同，以及学科之间的魅力。我们大体上可以这么说，行政管理学关注的是行政效率、成本与效益之间的关系，行政法学关注的是对行政权力的控制与规范问题。

第三，对结构体例的摸索，是颇具开创性的挑战的。很有意思的是，在普通法国家的文献之中，专门以警察法（police law）为书名的研究著作是很少的，我只检索到一本，即Butterworth Police Law 。德国和日本的文献中，有一些这方面的著作， 但是，因为语言的问题，借鉴的程度非常有限。因此，直接借助国外研究资源的可能性就不是很大。况且我们更加关注的是中国（大陆地区）警察法所面临的实际问题。开拓性，必然意味着艰巨性。

第四，行政法的不稳定性根源于其调整的行政关系的增繁多涉、变化万千，随着由共性问题向个性问题、抽象问题到具体问题的延展，这种现象也必然会越发明显。尤其是我们还正处在社会转型期，经济体制和行政管理模式都在不断发展与变动之中，在很多行政领域、行政关系和行政方法上还没有基本定型，所有这些都决定了部门行政法研究肯定具有很大的难度。

第五，由于目前行政资讯还不够公开、透明，研究者一般不太容易获得这些行政领域的有关案例、数据以及实践问题，甚至是关于改革措施和实施经验等材料，这也会制约对部门行政法的研究参与程度。尽管这种现象在整个行政法的研究中都或多或少地存在，但是，在总则问题的研究上，研究者可以做到“东方不亮、西方亮”，采取多种途径去收集实证材料。而在特定行政领域的研究中，这种选择自由相对就极其狭窄。“巧妇尚且难为无米之炊”，缺乏材料的研究更是难以为继！

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第六，如前所述，在部门行政法之下还可能形成若干个自我完结的小群体，与部门行政法之间又构成了类似于总论和分论、一般与特殊的关系，那么，怎么在体例结构、研究范畴和具体内容上处理这些关系呢？这就像“法律上的箭猪”（legal porcupine，借用de Smith的话），十分棘手。

五、努力体现特性的研究进路

部门行政法是否成熟，很大程度上取决于其结构体例与研究内容是否具有强烈的特色，是否足以“自立门户”。当然，这可能只是形式判断标准，实质标准无疑应当是能够贴切地、能动地反映部门行政领域的发展，能够“与时俱进”。

对部门行政法的研究过程，实际上就是对其特性的探索、挖掘与拓展的学术努力，是努力勾画、表现与张扬其个性的过程。唯有如此，部门行政法才能够尽力与普通行政法拉开距离，在若即若离之中实现自我的价值。

那么，警察法呢？经过多年的学术努力与冥思苦想，在我的脑海里逐渐形成了一个对警察法体例结构的初步设想：

上述体例尽管还很不完善、不很成熟，但似乎已经与普通行政法有了很大的距离，似乎也有了那么一点警察法所应有的韵味，在这个意义上，我们可以说它是“警察法化”了。这样的研究仍然是侧重行政法的研究范畴，不同于英国警察法Butterworth Police Law以警察权限以及日常处理的法律事务为主线的体例结构。但是，在特定领域的警察法问题、警察权等问题的研究上，肯定会出现一定的移动与延展。

我寄希望于特定领域的警察法问题的研究上，能够实现向多学科融合的真正意义上的警察法学过渡与飞跃。这是充满青春力量、生机勃勃的一跃，但同时也是充满艰辛、步履蹒跚的行进。我们怎么去处理内容纷繁、姿态万千的具体领域规范呢？应该用什么样的条理与线索来梳理这些庞杂的内容和问题呢？在研究中怎么去有机地融合而不使人们感到拼凑或生硬？一谈到具体的微观问题，就会让我们再一次感到部门行政法的研究就好像“还是开春后河面上的薄水”（刘震云语）。

六、简短的结语

可以预计，在未来的若干年中，部门行政法势必会成为强烈吸引行政法学者的新的理论增长点。然而，其与部门行政管理之间的内在亲和性，以及后者的高度技术性与专业性，还有迄今为止仍然存在的资讯不够透明，又很可能会使得行政法学者多少有些“望而却步”。

我的上述研究不是想为那些与某些部委有着天然联系、因而似乎有着得天独厚的研究条件的学者谋求“独占”或者“自治领地”，而是意在提醒我们更加关注部门行政法研究中的特殊环境、因素与个性，是为了更好地打破“垄断”、跨越“沟壑”而吹响的进军号角。我们可以满怀希望地说，经过我们大家的共同努力，我们肯定会“迎来又一个春天”。

【注释】

[①] 张正钊、李元起主编：《部门行政法研究》，中国人民大学出版社2000年版，第33页。

[②] 张正钊、李元起主编：《部门行政法研究》，中国人民大学出版社2000年版，第33－34页。

[③] 一个例子就是《道路交通安全法》第73条对事故认定的立法变革是否妥当，能否就此摆脱法院的司法审查，是很值得怀疑的。其中的问题及其批判，参见余凌云：《对第73条的评论与落实》，载《道路交通管理》2004年第6期。

[④] 可以说，德国的公法（public law）发展滥殇于警察法（policelaw）的研究。从十七世纪开始，德国出版了许多关于警察法的书籍，警察法的研究就代表了当时的公法学研究，警察法与公法成为同义词。只是在后来的警察权的进一步分解、行政学的兴起以及行政法学的逐步形成过程中，才出现了行政学与行政法学之间的学科划分，以及行政法学中的总论与分论之说。参见陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第118页以下。

[⑤] 比如，在一些很权威的行政法教科书中，像Administrative Law （by H. W. R. Wade & C. F. Forsyth，Clarendon Press， 1994)、Administrative Law （by P. P. Craig， Sweet & Maxwell， 2003）、An Introduction toAdministrative Law （by Peter Cane， Oxford. Clarendon Press，1996）、AdministrativeLaw: Legal Challenges to Official Action（by Carl Emery， London. Sweet &Maxwell， 1999），都没有出现类似的概念。韦德和福赛在《行政法》第二部分“行政机关与职能”（authorities and functions）中设一章谈了警察问题，但也是从组织机构意义上的介绍。Cf. H. W. R. Wade & C.F. Forsyth， op. Cit.， pp.148-160；斯特劳斯在《美国行政法导论》中是在行政法的范围上介绍了部门法律问题，包括经济规制（economicregulation）、健康与安全规制（health and safety regulation）、土地（lands）、移民、驱逐（immigration， deportation）、税收（taxes and excises）等。Cf. Peter L. Strauss， AnIntroduction to Administrative Justice in the United States， CarolinaAcademic Press， 1989， pp.103-133.

[⑥] 目前专门从宏观层面对部门行政法进行总体研究的著述主要有两部：一个是张正钊、李元起主编的《部门行政法研究》（中国人民大学出版社2000年版）；另一个是杨解君、孟红主编的《特别行政法问题研究》（北京大学出版社2005年版）。两本书对部门行政法如何划分在认识上和方法上都有很大的不同。

[⑦] 参见，孟鸿志对以行政法典为划分标准的批判。孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》2001年第5期。在我看来，按照行政权的运行流程或者行政法教科书各个组成部分梳理出来的诸如行政组织法、行政编制法、公务员法、行政监察法、行政复议法等等，不能算是部门行政法。行政法专题的研究不等于部门行政法，行政法教学课程的设置也不能成为部门行政法的划分依据。

[⑧] 辛格（Mahendra P. Singh）指出：“特别行政法已多少法典化了，而且是由那些与每个个别的行为相联的法律来调整。从某种程度上说，如果这些法律没有特别的、相反的规定，那么普通行政法也同样能够适用于这些行为。” Cf. Mahendra P.Singh， German Administrative Law: in Common Law Perspective，Springer-Verlag Berlin Heidelberg， 1985， p.2.

[⑨] 陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第123页。

[⑩] 宋华琳、邵蓉：《部门行政法研究初探》，载《浙江省政法干部管理学院学报》2000年第2期。

[11] 【德】平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第3－4页。我国台湾学者陈敏也认为：“通常各种特别行政法之领域，皆有为数颇多之成文法典作周密之规范。在法学讨论上，亦成为独立之学科。”参见陈敏：《行政法总论》，三民书局1998年版，第28页。但是，在我看来，后一种表述似乎过于粗糙，到底是指微观层面的，还是指一个部门行政法？似乎不很清晰。

[12]关于其中各章节的详细内容，可以参见余凌云、靳秀凤、李明甫、李彤主编：《安全技术防范报警服务业立法研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第1－172页。

[13]【德】Heinrich Scholler：《西德警察与秩序法原理》，李震山译，登文书局1986年版，第125页以下

[14] 邱华君：《警察法》，千华出版公司1997年版，第8页。

[15] 这也是现在很多警察法著述容易犯的通病，也自然成为学者否定警察法为一门学科的诟病之所在。

[16] Scholler/schloer：《德国警察与秩序法原理》，李震山译，C.F. Muller、登文书局1995年版，第21页。