拆迁土地规划范文
时间：2023-10-13 16:57:41
导语：如何才能写好一篇拆迁土地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词 集体土地;房屋拆迁;补偿
中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019
近些年来,随着我国市场经济建设和城市化建设进程的加快,城市的外延也在不断扩张,各地在“城中村”改造、经济开发区建设中不可避免地要涉及集体土地房屋拆迁问题。由于这种房屋拆迁一方面是发生在集体土地上因而不同于传统意义上的城市房屋拆迁,另一方面由于这种拆迁带有“区域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基础设施建设中发生的那些“线性的”、“局部的”房屋拆迁。为了规范集体土地房屋拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益,全国许多城市都出台了虽名称不一但目的相同的关于集体土地房屋拆迁的地方法规、规章或者其他规范性文件。从法理上看,尽管各地区经济社会发展水平不一,但是在建设法治政府和保障老百姓合法权益等方面应当是完全一致的,因此集体土地房屋拆迁法律制度也应当遵循相同原则。依此思路,我们收集并分析了我国部分城市的地方法规、规章或者其他规范性文件,以期发现我国集体土地房屋拆迁法律制度中可能存在的问题,进而为推动该制度科学化进言献策。
1 集体土地房屋拆迁法律制度的现状分析
本课题共收集了国内17个城市有关集体土地房屋拆迁的立法文件,其中直辖市2个,具体为北京市政府2003年的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、上海市政府2002年的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》;省会城市12个,具体为南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、浙江省九届人大常委会第五次会议1998年批准的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、武汉市政府2003年的《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》、南宁市政府2008年的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》、银川市政府1999年的《银川市城乡结合部集体土地征用房屋拆迁管理规定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》、合肥市瑶海工业园区2008年的《合肥市瑶海工业园区征用集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》、贵阳市政府办2006年的《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》、福州市委市政府2009年的《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定(试行)》、广州市国土建设局2007年的《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、沈阳市房产局1999年的《沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法》;国务院批准的较大市3个,具体为青岛市政府2002年的《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、无锡市政府2005年的《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》、浙江省第十届人大常委会第二十五次会议2006年批准的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》。基本情况概括如下:
王太高等:城市规划区内集体土地房屋拆迁制度研究中国人口•资源与环境 2010年 第5期第一,在全部样本中,地方法规2个,地方规章7个,其他规范性文件8个;并且有5个城市并未就集体土地房屋拆迁行为进行立法,而只是对补偿安置标准作出具体规定。在我国立法工作已经来驶入“快车道”的今天,这种状况至少说明了两个方面的问题:一是长期以来我国公民的个人财产权益不被重视,尤其是当发展地方经济和加快城市建设同保护公民财产权益发生冲突时,后者往往自然地被认为要服从前者。二是在处理农村问题与城市问题过程中仍然存在着“厚此薄彼”作法,即对于城市房屋拆迁工作高度重视,而同样是房屋拆迁,若发生在农村或农民身上,则显得“漫不经心”。
第二,就立法的内容和适用范围来看,各地也不相同。有的地方对集体土地房屋拆迁作出统一规定,如北京、上海等地立法不仅适用于城市规划区内的集体土地房屋拆迁补偿,而且适用于其他地区因国家建设征收集体土地引发的房屋拆迁,甚至“因农村建设占用集体土地拆迁房屋”的,也同样适用;多数地方则是对城市规划区甚至是开发区的集体土地房屋拆迁制定专门规范,如杭州、宁波、南京、合肥、贵阳等;有的地方如福州、广州、沈阳、厦门等地仅仅对征地拆迁后的补偿安置作出明确规定,并不涉及征地、拆迁等问题。由于征地拆迁既涉及到对集体所有土地的征收,也涉及到对农民自有房屋的征收和拆迁,因而既有征收集体土地、城市房屋拆迁的共性,也有区别于两者的特点,特别是考虑到城市规划区内集体土地房屋拆迁给农民带来的实际影响,如耕地的全部或绝大部分丧失、农民身份乃至生活方式的改变等,因而对这种征地拆迁进行单独立法有其积极意义。至于北京、上海之所以“笼统”地立法,应该与其“直辖市的身份”有关。需要说明的是,补偿标准、安置方式带有很强的政策性,并且应当随着经济社会情况的发展变化及时进行修改和调整,但是由于其往往征地拆迁矛盾最为集中、也是老百姓最为关注的的问题,因而各地通常也都是政府而不是政府职能部门来制定补偿安置办法。值得注意的是,南京、福州等采取政府职能部门制定、再由市政府批转的方式,既保证了补偿标准、安置办法的能够及时调整,也不失权威性。当然,福州由市委、市政府联合批转的作法,虽然体现对地方党委对征地房屋拆迁补偿安置工作的重视,但也有党政不分之嫌。
第三,就补偿方式而言,除货币补偿外,各地基本上都规定了“实物补偿”。而“实物补偿”又有“统拆统建”、“划地自建”、“产权调换”、“迁建”、“房屋安置”等多种形式。从社会主义新农村建设和加快我国城市化建设进程的角度看,“统拆统建”相对于划地由农民自建具有明显优势,其弊端则在于如何帮助和解决那些经济困难家庭的资金困难;从实践来看,“迁建”存在自建和统建两种可能,基于前述理由及立法应当明确、避免歧义之考虑,“迁建”作为安置补偿的方式并不可取;相对于“房屋安置”而言,“产权调换”的内涵更明确,不致产生歧义。
第四,长期以来,由于我国立法存在征收、征用两个概念误用的问题,因而各地的立法也不免带有这种痕迹。例如北京、杭州等地的立法在涉及集体土地房屋拆迁中的征收时所使用的概念则为“征用”。但是随着2004年宪法修正案的通过,地方立法一般都能区分并正确使用“征收”这一概念了。不过昆明市2009年制发的规范性文件仍然使用的“征用”概念,这说明在我国地方立法的过程中,还需要进一步加强对国家立法政策及上位法的学习和研读,以进一步减少直至避免地方立法可能出现与上位法不一致或冲突情形的发生。
2 集体土地房屋拆迁的前提:集体土地所有权是否征收无论是“城中村”改造还是开发区建设,集体土地房屋拆迁实际上涉及到两个标的物所有权的变化:一是房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收,二是集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。从各地立法来看,对于这两种征收的处理大致为两种模式三种情形:一种模式是征收房屋必征收土地,具体又分两种情形。一是土地征收是房屋征收的前提,这种情形下的集体土地房屋拆迁并不涉及征收土地的补偿;二是土地征收与房屋征收同步完成,即征收集体土地上私人所有房屋的同时,也征收集体所有的土地。在这种情形下,对集体土地房屋拆迁补偿的同时还要对被征收土地予以补偿。第二种模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆迁前后房屋所依附的土地皆为“集体性质”,因而这里的拆迁补偿只涉及私人所有房屋征收而不涉及集体土地,自然也就不存在对土地的征收补偿了。
从某种意义来看,两种模式并无优劣之分,但是从提高立法的科学性和加强土块资源管理和控制的角度看,前一种模式不仅有助于凸显集体土地房屋与城市房屋拆迁的差别,而且也符合财产权保护法理和国家对土地资源的合理规划和严格管理:首先,从集体土地房屋拆迁的直接目的来看,是为了获得土地使用权。因此这里不仅涉及房屋所有权、土地使用权的征收补偿,而且还涉及到集体土地所有权的征收补偿。而后一种模式显然只涉及土地使用权和房屋所有权的征收补偿,这样一来不仅集体土地所有者的权益悄然流失,而且征地房屋拆迁与城市房屋拆迁制度的差别也被抹杀了,相应地单独进行这种立法的必要性也就不存在了;其次,从各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁人通常都是用地单位,而《土地管理法》明确规定,建设用地只能使用国有土地,这样在后一种模式下,拆迁人即用地单位实际上就成了集体土地、及房屋的征收人,这显然不符合财产权保护法理。最后,由于前一种模式实行 “拆迁必征地”,因而既体现了财产权保护法理,也符合国家的土地政策,并有助于控制实践中乱占土地、以及其他规避土地管理法严格控制土地征收权的行为。我们在调查中发现,不少地方往往就是利用后一种模式即只拆迁不征地来规避国家的征地制度及对用地指标的严格限制。
3 集体土地房屋拆迁许可
由于征收并不等同于拆迁,因此在征收的基础上,还通过拆迁许可制度加强对被拆迁人的权益的保护。从各地的立法来看,对于拆迁集体土地房屋是否设定相应的许可有两种不同的做法。
在少部分城市如北京、杭州、宁波等地,地方立法明确规定,拆迁集体土地房屋必须申领许可证。该规定体现了对房屋产权人的权益的重视,但也存在以下问题:第一,缺乏公共利益需要这个前提。由于拆迁许可实质上是对房屋的征收,因此应当以公共利益需要为前提,而相关立法均无此规定。第二,与《行政许可法》存在冲突,例如,省级人民政府的规章只能设定“寿命”不超过1年的临时行政许可,这样北京市的规定就面临效力问题;而杭州的立法只设定拆迁许可而不规定许可条件,宁波分别通过地方性法规、规章设定拆迁许可条件的做法,明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。第 三,许可实施主体的“级别”太低,如北京为房屋所在地的区、县国土房管局,杭州为市土地管理部门、宁波为县级人民政府。显然,在发展地方经济和城市建设已经成为城市重中之重的背景下,这样的行政许可实施是难以发挥“防火墙”作用的。
其他城市无论是在《行政许可法》施行之前或者之后通过的地方立法,均未设定集体土地房屋拆迁许可,这不仅实际造成了政府可以随意“剥夺”公民合法房产的局面,而且对照城市房屋拆迁许可证制度,这种作法也明显违背了比例原则。造成这种状况原因,或许是所谓出于“房随地走”的考虑,即既然集体土地已经被征收,那么地上的房屋自然也就同时被征收了。我们认为,这种作法不仅在法理没有依据,而且与我国目前征地房屋拆迁的实际状况也不相符。因为土地、房屋这种两种标的物分属不同的权利主体,因此对集体土地所有权的征收并不当然意味着对作为私人财产的房屋的征收,反之亦然。而在实际生活中,在城市规划区内,无论是开发区建设还是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同时一并完成房屋的征收。
4 集体土地房屋拆迁法律关系
集体土地房屋拆迁往往涉及征收法律关系、拆迁法律关系、补偿法律关系、监督法律关系。从操作层面看,这些法律关系的主体并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差别,因而需要给予必要的关注。
在现代民主法治国家,征收是国家强制取得私人财产的重要手段,因而征收权是国家权力的重要内容,也是财产权的外在限制。在征收法律关系中,征收人只能是国家(具体可以表现为作为国家代表的特定行政机关),被征收人为财产权人,包括所有权人和用益物权人。从上述各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁要么有一个预设的前提即征收已经完成,要么并不涉及征收,因而在集体土地房屋拆迁法律制度一般并不对征收法律关系作出规定。我们认为,这种作法虽然简单甚至还有一定的合理性,但是也容易造成拆迁人就是征收人的误解,这种错误甚至已经影响到了立法文本,如南京市规定,“拆迁人,是指征(用)地单位”。显然,将拆迁人规定为用地单位问题不大,但是若将拆迁人视为征地单位就犯了原则性错误了。而在另一种模式即不征收集体土地仅征收拆迁房屋的做法中,问题同样存在:用地单位征收进而拆迁农民的房屋依据是什么?难道仅仅因为用地单位要给予相应的补偿和安置就可以农民依法建造的合法房产吗?
拆迁法律关系是指因拆迁除集体土地房屋行为而形成的法律关系,其主体为拆迁人和被拆迁人。从各地的规定来看,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的合法所有人,这一点是完全一致的,但拆迁人则存在明显差别:多数地方规定用地单位就是拆迁人,但杭州市规定拆迁人为“取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人”、宁波市规定拆迁人为“各县(市)、区人民政府设立或者指定的实施集体土地房屋拆迁工作的机构”、无锡市的拆迁人则为一个固定的专门机构,即“市人民政府房屋拆迁管理机构”。我们认为,拆迁法律关系的产生实际上有一个前提即对房屋的征收已经完成,因而无论是规定用地单位还是专门的政府机构为拆迁人都不存在原则性错误,但是比较而言,由专门的政府机构担当拆迁人更具科学性和可行性。因为规定用地单位为拆迁人基本上是沿用了《城市房屋拆迁管理条例》的思路,虽然保证了我国拆迁法律制度的内在统一,并且也注意到了拆迁人与征收人的差别,但是由于拆迁带有某种程度的强制性,特别是用地单位的利益与拆迁息息相关,因此将用地单位这样一个民事主体规定了拆迁人不仅与其身份存在某种程度的冲突,也不符合正当程序的理念。因此,我们赞成由政府指定一个专门的机构担当拆迁人角色,从行政法理论上讲,这相当于一个行政委托,从操作层面看,既便于拆迁人专门处理复杂的拆迁事务,又避免了政府直接介入拆迁可能造成角色错位和相对人的抵触情结。值得注意的是,南京的做法颇有新意,该市一方面规定拆迁人为“征(用)地单位外”,另一方面规定了“拆迁实施单位”,即“各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门”,这样既保证了拆迁人与补偿法律关系中补偿人身份的一致,也避免用地单位直接走在拆迁第一线可能带来的利益冲突和矛盾。
就实践来看,无论是城市房屋拆迁还是集体土地房屋拆迁,其矛盾的焦点往往是补偿方案,其中又以补偿范围、补偿标准最受关注。我们认为,尽管补偿法律关系因征收(拆迁)而生,但是两者存在一定的差别:征收、拆迁法律关系多以强制性为表征,而补偿法律关系更应该体现其平等性。从各地的规定来看,无论是拆迁人自己拆迁还是委托有资质的其他主体进行拆迁,补偿主体一般均为拆迁实施主体自身,并且各地通常都以规范性文件的形式对补偿范围及标准作出统一规定,因此尽管各地均规定补偿方案要报有关政府部门审批并公示,但是该方案的形成多带有单方性,缺乏被拆迁人的有效参与,因而容易引起被拆迁人的质疑甚至是抵触。因此,为了切实维护被拆迁人的合法权益,提高补偿方案的可接受性,进而减少甚至化解拆迁中矛盾和纠纷,我们认为,应当建立起被拆迁人参与补偿方案形成的机制,即拆迁方案、补偿安置方案的形成过程中充分听取被拆迁的意见,充分尊重和最大限度地满足被拆迁人的权利诉求,甚至是通过被拆迁人的参与,减少和避免行政机关从中渔利的可能[1]。从长远来看,补偿安置方案应当由用地单位和被拆迁人平等协商的方式形成,而眼下可以在不改变补偿方案单方形成的基础上,但将被拆迁人参与拆迁的过程提前,尤其是拆迁人在报批补偿安置方案之前,应当广泛听取被拆迁人的意见和建议,并在形成补偿安置时充分考虑这些意见和建议。
监督法律关系由于征地房屋拆迁涉及多个不同利益主体,因此各地的立法均十分注意对征房屋拆迁的监督。而监督主体则包括市人民政府、开发区政府、国土、房产、建设等行政机关,值得注意的是,南京市除规定国土资源局对征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理外,还成立了集体土地房屋拆迁管理办公室这一专门机构负责日常管理工作。考虑到政府工作的全面性和征地拆迁工作的复杂性,由政府具体职能部门或者成立专门机构司职监督职责无疑有助于提高监督工作的针对性和有效性。
5 集体土地房屋拆迁中争议及解决
从实践来看,集体土地房屋拆迁中的争议主要有以下几种:
实施拆迁许可的行政机关与许可申请或者被拆迁人间的争议。拆迁人要进行拆迁应当首先获得相应行政机关的许可。行政机关只有经过审查认定拆迁人完全符合法定条件的情况下才能拆迁许可证,否则被拆迁人作为与该许可有利害关系的第三人有权依法提起行政诉讼。需要说明的是,由于很多地方立法并未规定拆迁许可制度,因而被拆迁人似乎还很难提起这样的诉讼。
补偿安置方案裁决机关与申请人或者被申请人间的争议。各地立法一般都规定,拆迁人(拆迁实施单位)与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,可以申请有关行政机关裁决。该裁决制度进一步说明,补偿安置协议应当建立在当事人双方平等协商的基础上。在这里,行政裁决只是一个备用手段,即在被拆迁人要价太高、拆迁人难于以接受,或者拆迁人出价太低、被拆迁人无法接受的情况下,才会由行政机关依申请进行居中裁决。试想,如果补偿安置协议本身就是单方的、强制性的,还有拆迁裁决制度存在的必要吗?由于行政裁决是典型的具体行政行为,并且行政诉讼中也有附带审理民事争议的制度,因此从节约司法资源,提高拆迁效率的角度考虑,有些地方如南京等通过引导拆迁当事人运用行政复议或者行政诉讼“一揽子”解决该种争议的做法值得肯定。
行政行为违法赔偿诉讼。在征地拆迁中可能出现的行政违法行为包括行政许可违法、行政裁决违法和强制拆迁违法。因此产生的争议,适用侵权赔偿诉讼的一般规定。这里的问题在于,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,如何组织强制拆迁?例如南京规定,“被拆 迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。”譬开法院强制执行情形,由于行政强制执行的依据是行政裁决,为何在由“市国土资源局”裁决的情况下要由区人民政府责成有关部门强制拆迁?区人民政府能责成市国土资源局强制拆迁吗?
6 结 论
基于以上研究,我们就城市规划集体土地房屋拆迁补偿制度的完善提出以下几点建议:
第一,考虑到国务院将出台的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》立法思路 及制度的连续性,城市规划区内集体土地房屋拆迁宜单独立法,并且在保留由城市政府或者政府职能部门制定补偿安置标准的前提下,应当通过地方法规予以规定,以凸现对公民合法财产权的尊重。
第二,在先征地后拆迁模式的前提下,突出征收为房屋拆迁前提的观念,并通过拆迁许可规范房屋拆迁行为。2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:……经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”该规定意味着,在房屋仍然为他人合法所有的情况下,拆迁人就能取得拆除房屋的资格了。显然,这是与《宪法》的规定相抵触的。因此,在集体土地房屋拆迁立法中应当杜绝这种情况,并在明确规定征收的前提下,建立并完善集体土地房屋拆迁许可证制度。依据《行政许可法》的要求,该许可也应当通过地方性法规而不是规章规定。
第三,在实行拆迁人与拆迁管理人分离的基础上,进一步区分拆迁人与征收主体、用地单位及补偿主体的不同。从《城市房屋拆迁管理条例》第4、13、22条的规定来看,存在着将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系的错误。因此,立法中应当理清集体土地房屋拆迁所涉及的多重法律关系,明确不同主体在相应法律关系中的权利和义务,才能提高集体土地房屋拆迁立法的科学性和完整性,并为最大限度地减少和有效化解集体土地房屋拆迁争议奠定坚实基础。
第四,在明确补偿为征收前提的基础上,进一步完善征地拆迁补偿矛盾协商解决机制,尤其是拆迁补偿中的公众参与制度、争议解决的诉讼机制,进一步提高争议解决机制的针对性、实效性。
参考文献(References)
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On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions
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Houses Demolished on Collectiveowned Land, Nanjing Jiangsu 210008,China)
篇2
已列入政府城中村改造计划并经市城中村改造领导小组办公室批准列入城中村改造范围的城中村改造项目中已拆平的国有土地；旧城改造项目中已拆平的国有土地。
二、工作流程
（一）申请及受理
申请人（城中村改造的由村（居）委会、集体经济组织，旧城改造的由原项目开发单位）向市土地储备中心（以下简称“储备中心”领取土地收储申请表，接件后3个工作日内进行审核，对符合条件的予以受理。
（二）收储范围确定
由市城乡规划局先行对项目范围出具规划用地红线图和规划条件，市国土资源局依据规划红线图出具项目收储范围的宗地图，做为土地收储范围的依据。
（三）拆迁安置方案认定
城中村改造拆迁补偿安置方案经申请人所在辖区政府常务会议研究同意后报送市城中村改造领导小组办公室进行审核认定。
旧城改造项目拆迁补偿安置方案和申请人按照规划批准的建筑面积、货币补偿、交房标准、交房时间等回迁房建设标准的相关资料报市建设局综合开发处认定。
（四）拆迁安置费用认定
城中村改造成本由申请人根据拆迁方案进行测算后，报辖区政府审定。由辖区政府报市财政局评审中心进行审核并出具财政评审报告书。
旧城改造项目申请人根据拆迁补偿安置方案测算拆迁安置成本，由市土地储备中心报市财政局评审中心进行审核并出具财政评审报告书。
（五）签订收储合同
市国土资源局根据财政评审成本与城中村改造项目申请人签订土地收购（回）合同。
土地收回公告经市政府批准后由市国土资源局，并根据财政评审报告与旧城改造项目申请人签订补偿协议。
（六）供地及移交
公开出让起始价参照评估价格确定。竞得人自行筹措回迁楼建设资金的按照市建设局审定的拆迁补偿安置方案及回迁楼建设标准方案实施建设。
土地公开出让方案经市政府批准后实施，城中村改造项目及涉及土地由辖区政府移交给竞得人。涉及集体土地的依法征收为国有土地后，可参照本办法执行。旧城改造项目及涉及土地由市土地储备中心移交给竞得人。
篇3
1、按照要求完成省厅下达的“全省国有土地使用权出让情况专项清理工作实施方案”的工作部署，对辖区内2005年1月1日至20*年12月31日期间代应的所有建设用地按五次要求逐案清理，完成专项清理实施步骤的四个阶段，重点做好内业台账和制定表格。
2、做好经营性用地地块挂牌上市的前期预备及挂牌地案的组织报批工作和工业用地招、拍、挂、报呈批工作（包括600亩经营性用地的招、拍、挂，其中200亩为中低档商品房，400亩为商住用地）。
3、做好建设用地跟踪治理数据录入、地案巡查工作、完善省厅备案系统的相关程序，按照苏国土资发[20*]300号“关于建立四级联动机制加强建设用地全程跟踪治理工作的通知”的相关要求，完成地案信息填报工作。
4、搞好土地供给治理工作，全面建立建设用地复核验收制度，加强对新增建设用地的监察治理，提高基础设施建设用地和开发区用地供地率。
5、认真做好土地一、二级市场的日常工作。
耕地保护
1、根据高新区发展和年度征地计划，实施盘城工业园启动区600亩，龙王山以西地块1500亩，样板地1500亩（宁淮高速公路以西、规划永新路以北地块）计3600亩，土地实施工作（预计拆迁共*户?*平方米）
2、认真组织实施征地房屋拆迁政策宣传解释工作，会同有关部门做好被征地农民劳力安置保障工作（预计20*年劳力安置3800人）。
3、加强耕地和基本农田治理，完善基本农田保护系统功能，建立健全基本农田保护责任人信息网络，完成20*年基本农田保护责任签订工作，做好保护块的更新和维护工作。
地籍治理
1、完善地籍治理信息系统，将地籍治理中土地登记的功能逐步过渡到电子政务系统中来。
2、继续开展村庄地籍调查和第二次权属调查工作。
3、认真做好农民建房和土地纠纷调处工作。
4、加强土地治理，真正做到以图管地，全面对辖区内乡镇企业建设用地进行调查工作。
土地规划
1、做好土地规划、计划服务工作，认真做好20*年土地利用规划修编、修改工作，确定用地布置调整方向，适时进行土地利用规划修改，认真做好用地需求分析，积极向上争取用地指标。
2、开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的方式，做好城乡建设用地调整工作。
执法监察
1、建立执法监察信息系统，开发完善违法用地巡查制度，形成国土所、分局、市局三级联网的执法监察，建立健全土地治理信息员治理制度。
2、开发违法用地查处后续跟踪治理系统，把握违法用地查处后的动态信息。
1、认真做好来信来访接待工作，杜绝集体访和越级访，降低发生率。
篇4
最近对房地产最不利的消息当属推进集体用地登记制度，实现城乡土地一体化定价。说白了，就是把农村土地按城市土地的价格出让，直接增加被征地农民的收入，后果就是打破“土地稀缺”神话，房价悬了！对于农民来讲，坚守了多年的土地这次真正体现出“她”的价值，农地价格大幅上涨，政策红利给农民送了一个“大红包”！
农民吃了馅饼，城里人就只能干瞪眼吗？其实不然，在大规模的城市改造过程中，老房子的持有者（尤其是旧城区）极有可能受益！这里至少有两种情况。
老城区作为城市核心城区，由于规划过时，以及原有城市发展较多采用造新城（征地成本低、阻碍小、GDP见效快等）的方式等原因，一直发展迟缓，尽管拥有良好的配套（学位、成熟商业、城市文化等）设施，但房屋老旧、交通拥挤，房价对比CBD落后很多。但是，这些地段往往容积率低，在城市规划允许的范围内，适当提高容积率，调整商业、住宅、公共设施比例，拆掉原有建筑，可充分发挥其配套设施完善的优势，营造新的GDP（政绩）增长点。
我的一个友人就是属于这种情况。她家所在小区原来受制于旧机场的限高规定，尽管地处城市的绿肺区（有湖、有山），但楼房只有六层，对于寸土寸金的老城区来说，可谓土地资源的巨大浪费。新机场搬到远郊后，旧机场附近的土地释放了巨大的商业价值，附城区地标（超过200米）早已建好，城市副中心建设也如火如荼，她家所在位置按现在的规划，拆掉旧楼，保守估计建成18层以上的楼房小区，完全没有问题。这意味着她的一套房，就可以变成三套房，这馅饼有点儿大！
篇5
关键词：城市规划；土地规划；管理；问题；研究对策
众所周知，城市土地资源是社会生产中的不可再生资源，是不可替代的生产资料。城市规划是城市发展的重要战略方针，它不仅仅关系着城市用地，而且关系到每一个百姓的生产生活，是城市管理的重要组成部分，也是城市运行和规划的依据。我国改革开放以来，城市化进程飞速发展，市场竞争日益激烈，传统的城市土地规划措施面临着巨大的挑战，已经无法适应现代化的进步要求。面对这样的情况，想要把城市建设的更美好，各地区一定要加强创新，制定出一整套合理、科学的规划策略，根据不同区域的不同特点，因地制宜，结合实际制定出集科学性、规范性和系统性于一体的城市规划部署。并在此基础上做好环境保护工作，加强监管力度，协调各个部门的职能，保证整个城市的发展和建设达到预期目标。
一、城市规划以及城市规划管理的含义
城市规划是指为了实现一定时期的城市经济目标，确定城市的发展方向和性质，而制定的合理使用土地的办法。所谓城市规划管理就是指政府对城市规划内容所做的管理工作，其中包括了城市规划的编制、审批和实施管理，是建设城市和管理城市的主要依据，是实现城市经济目标的重要手段之一，也是保证社会正常运转的前提。
二、城市用地规划管理存在的主要问题
随着我国经济建设水平的不断发展，城市化进程的加快，城市用地规划涉及到的内容越来越多，不仅仅包括楼房用地、绿化用地，还包括了公共用地、文物用地、商业用地等等，并且在规划的过程中还要保证不破坏环境，体现自己城市的规划特色，拒绝千城一面的现象。因此，城市用地的规划管理逐渐暴露出了一些问题，具体来说主要有以下几个方面。
第一，城市规划管理体制不健全。要保证城市用地的规范合理，就一定要有一系列规范的管理体制，如若城市土地管理规划体制不完善，就会造成管理主体的空虚，影响城市建设目标的完成，使城市落后于国家的其它地区。
第二，城市土地用地不均。城市土地资源极其有限，如何在狭小的空间内实现城市多功能的融合已经成为了城市规划管理者所要面临的严峻课题。现如今，很多城市用地大多数都用在了房产建设上，成为了房地产商追求经济效益的集中营，忽略了城市建设中的其他职能，严重阻碍了城市的可持续发展。另外，很多城市的规划管理者忽略了城市的特色文化，千城一面的现象随处可见，造成了重复建设，浪费土地资源，缺乏亮点。此外，还有的城市进行大面积拆迁，造成了环境的严重恶化，而且房屋建筑在拆除后也不重视规划，监管力度不严，造成无序建设，严重影响了社会安定和人民的正常生活。
第三，城市土地规划管理人员的素质不高。城市规划管理工作的主导者是各地区的管理者，他们的业务水平直接影响着城市的规划建设效果，现如今城市规划队伍的人员少且业务能力不达标，管理人员缺乏城市规划的整体构想，不了解法律法规。另外，一些基层管理者的数量也比较少，管理能力更加不符合要求，尤其是一些山村地带，更加缺乏专业的规划管理者。这些问题都影响着城市土地的利用效率，影响着城市的进一步发展，如何提高城市土地规划管理者的能力水平，加强对其的培养，已经成为了城市领导者所要解决的主要问题。
第四，城市土地规划管理的监督力度不到位，反馈机制不健全。制定出台一系列的城市规划规章制度后，就一定要对其加强管理监督，否则规划也就失去了效力。但是，目前各城市大多没有发挥出监管的效用，管理约束机构不健全，缺乏严肃性和权威度，再加上我国的城乡差异，造成了管理难度大的特点。另外，在城市土地规划管理工作中没有引进百姓的评价考核制度，缺少人民发表观念的舞台，这就造成了在城市规划管理过程中的落后，无法迅速找到管理中的问题，严重制约着城市规划管理中经济效益、社会效益和环境效益三方面的统一。
三、加强城市用地规划管理的研究对策
（一）完善城市用地规章管理制度的建立
俗话说“没有规矩不能成方圆”，想要做好任何事情都要有一系列的规章制度作基础，城市的用地规划管理也是如此。想要保证城市建设的完整性，体现城市特色，加强城市用地的规划管理，首先一定要完善制度体系的建立，明确城市土地的规划管理细则，把城市道路、建筑规划、绿化措施、商业建设等具体内容和规划管理的流程都记录在内。此外，还要保证城市的特色，保证城市的相互协调，只有这样才能确保城市规划的完整性和权威性，才能保证规划管理者的工作顺利进行，在实施管理过程中做到有据可依，促进城市的整体发展。
（二）用科学的方法指导城市的规划管理工作
面对逐步发展的现代化城市，各地区一定要将发展作为城市规划管理的中心，把发展当做首要任务，不能一味的片面追求经济利益，要注重城市的协调发展。首先，城市的土地规划管理工作要坚持以人为本的管理理念，在城市的建设中注重人文情怀，关注人们的心理需要，并且可以适当的出台一些政策，满足人们的需求；其次，城市土地的规划管理要坚持全面可持续发展的原则，不能像有些城市一样大搞房屋建设，要重视绿化、重视古建筑的保护管理工作；最后，还要做到统筹兼顾，兼顾好社会效益和经济利益，兼顾好人民群众的要求和建造商的需求，兼顾好城乡的统筹发展。
（三）加强提高城市规划管理人员的素质能力
城市土地规划管理的主导者是人，要保证城市的可持续建设，就一定要不断提高规划管理员工的业务能力和综合素质。他们的业务能力和管理水平直接关系着城市土地规划管理内容能否顺利展开，也影响着城市规划的整体效果。因此，各地区领导一定要重视加强他们的业务水平，定期对其进行培训，展开交流学习，从而提高他们的综合能力，为保障城市的规划效果发挥作用。
（四）加强城市土地规划管理的监督工作
在城市土地规划管理的实行过程中，加强对其的监督管理，是保证城市规划管理工作有效落实的保证，能够在很大程度上避免管理工作的失误，提高城市的建设水平。因此，各地区一定要完善日常监管工作，及时发现问题及时予以解决，严肃管理各种违法行为，督促提高城市规划管理的质量。与此同时，还可以让普通大众参与进来，让他们发挥主人翁的作用，对城市规划管理工作提出自己的意见和看法，并发挥监督功能，从而促进城市规划的良好运行，建设出适合人类居住的美好城市。
参考文献：
[1]陈展洪.城市规划管理若干问题探讨[J].城市建设理论研究（电子版），2013，（12）
[2]赵全友.浅谈如何进行城市规划管理[J].黑龙江科技信息，2013，（5）；384-92
[3]孙晓倩.做好城市规划管理策略研究初探[J].城市建设理论研究（电子版），2013，（3）；83-46
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第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。
“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。
第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。
第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。
第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。
解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。
第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。
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为进一步加大土地储备工作力度，实现政府以经营城市理念建设城市的总体目标，现就进一步加强土地储备工作提出如下实施意见。
一、总体目标
根据*市城市总体规划，通过盘活土地存量资产，优化配置土地资源，吸引增量，扩大总量，实现土地资产的保值增值，从而达到环境提质、交通提速、居住提档、品位提升、管理提效的城市建设目标。
二、工作原则
坚持政府主导、市场运作、社会参与、应收尽收的原则，实行统一计划、分级实施、统一收储、统一出让。
坚持超前谋划、创新模式、优化程序、完善措施，加大收储力度，对土地储备涉及的企事业单位搬迁全部实行货币补偿方式，对居民搬迁鼓励实行货币补偿方式。
坚持土地储备与城市建设、市区企业搬迁、旧城改造相结合，以企事业单位搬迁、城中村改造、旧城改造、连片收储及大片区土地规划储备为重点，确保年度储备任务的完成。
三、健全机构
市土地行政主管部门负责市区国有土地储备计划编制、方案审核、项目实施监督等工作。市土地储备机构隶属于市土地行政主管部门，负责市区国有土地储备的具体工作。
市国土资源局要进一步加强土地储备力量，成立土地收储领导小组。组长由市国土资源局主要负责同志担任，成员由相关处室和单位主要负责同志组成。领导小组的主要职责是组织和协调土地征收、土地储备工作，定期召开专题会议，及时解决土地征收、土地储备中存在的问题，大力推进土地征收、土地储备工作的顺利实施。
10月30日前市内各区（含高新技术产业开发区管委会）人民政府和四组团县（市）要成立区、县（市）土地储备委员会，并且在辖区国土分局成立区、县（市）级土地储备中心，充实土地储备力量。
四、组织实施
（一）制定全市统一的储备计划
市土地行政主管部门会同辖区人民政府、市发改、财政、规划等部门，根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、土地储备红线和土地市场供需状况编制下年度土地储备计划，报市政府批准后实施。
已列入年度土地储备计划的土地，由市国土资源局书面通知规划、建设、房管等相关部门，在储备计划实施的时间内不得办理相关新建、改建、扩建、改变土地和房屋用途等审批和登记手续。
（二）市、区两级实施
1市土地储备中心负责全市的土地储备，各区土地储备中心受市土地储备中心业务指导管理，按职能分工具体负责土地的收购、拆迁和土地征收的前期工作。市财政部门按照工作任务核拨人员和工作业务经费，区级财政部门负责区储备中心的财务监督。以区人民政府为主实施危险住房改造、旧城改造、征地等土地储备工作的，出让土地收入扣除土地成本和国家规定用途资金后，按《*市市区国有土地储备办法》规定的比例拨付区人民政府。
2市国土资源局指导市土地储备机构按照土地储备计划制定土地储备实施方案。市、区两级土地储备机构按照方案具体落实。
重点污染企业及列入市政府年度搬迁计划的企事业单位的土地储备工作由市土地储备机构组织实施。
辖区范围内的旧城改造一级开发、城中村改造和区属企事业单位的土地收储以及土地征收的拆迁安置补偿工作，由各区土地储备中心负责具体实施。
（三）储备土地的规划和供应
市、区土地储备机构收储的土地，市土地行政主管部门依照城市规划和年度土地供应计划统一供地。
五、有关政策
（一）企事业单位搬迁收储政策
对列入重点污染企业搬迁计划的，继续执行《*市加快主城区工业企业搬迁改造和产业升级实施意见（试行）》规定。为加快二环内企事业单位搬迁和土地收储速度，本着既要保护国有资产不受损害，又能实现搬迁企业搬得快、搬得好、搬得活的目标，对企事业单位进行土地收储实施以下政策。
1二环以内所有的企事业单位收回（购）国有土地使用权，收购补偿金由土地补偿金与地上附着物评估价值构成，实行一揽子补偿，不再对被收储企业实行出让收益返还。土地补偿标准依据市政府公布的市区土地基准地价，按照所在区域居住用地基准地价（划拨土地使用权按照基准地价的60%）予以补偿，若被收储企业原土地用途的基准地价高于居住用地基准地价的，按原用途基准地价给予补偿。收回（购）面积按企业实际土地使用权面积计算；地上附着物的补偿金额按照重置价格结合成新评估后经财政评审确定价格予以补偿。
2采取土地收益分成方式收回（购）土地的，收回（购）原土地使用权人土地使用权时，暂不支付土地及地上附着物补偿费，按市场机制供地后，政府与原土地使用权人对出让土地总价款按照4∶6实行比例分成。
（二）城中村改造收储政策
对城中村范围内改造后形成的净地进行收储，以财政评审认定的拆迁安置补偿费用进行补偿。储备土地公开出让后，出让土地收益扣除土地储备成本和国家规定用途资金后，出让净收益的90%用于村民社会保障和公益事业及市政基础设施建设；剩余的10%用于辖区政府组织城中村改造工作。
（三）旧城改造收储政策
1在我市未实施土地一级开发前，已拆平的旧城改造项目，项目前期被拆迁房屋货币补偿费用和回迁房建设成本由评估公司进行评估；拆迁前期费用由市拆迁办审核。以上三项费用最终由财政评审中心审定后确定。回迁安置面积由市拆迁办认定；土地使用权由市国土管理部门代政府实施公告收回。
土地公开出让时，回迁安置房作为公开出让条件，由土地竞得人按拆迁人与原产权人签订的协议要求建设回迁安置房。
2旧城改造收储实行土地一级开发的，由辖区政府按照年度土地储备计划，商市发改、规划、国土、建设、房管等管理部门确定改造项目及范围，按土地一级开发程序报批获准后，由辖区土地储备中心按照尊重民意、两轮征询、稳步推进的原则，依照规划部门出具的拆迁红线及批准的总平面图具体实施。具体征询程序和方式由市拆迁办制定。
第一轮征询由辖区土地储备中心根据规划拆迁红线向已确定进行一级开发区域范围的被迁居民征询意见。同意改造的居民户数超过总户数90%的，由市政府作出房屋及不动产征收决定。市拆迁办办理房屋拆迁许可证。
第二轮征询由辖区土地储备中心根据规划部门批准的项目总平面图制定安置补偿方案，报市拆迁办审核通过后，由辖区土地储备中心与被拆迁居民签订附生效条件的拆迁补偿安置协议。在90天内签订协议的居民户数超过总户数80%的，协议生效，进入拆迁实施阶段。如果未达到80%，则该项目停止实施。
涉及土地储备的被拆迁居民选择产权调换安置方式的，由拆迁人提供不同区位的房源异地安置，采用“两先一后”（即：被拆迁居民先根据自己的具体情况挑选安置房源的区位，选择具体的户型、面积、层次和楼号；然后再与拆迁人签订补偿安置协议）的方式供被拆迁居民选择。
（四）大片区土地储备政策
大片区土地征收由市政府主导，由辖区政府及四组团县（市）按照城市规划和土地储备计划具体组织落实。国土、规划、发改、财政、劳动等相关部门按照各自职责做好工作。市财政局、市金融办负责协调各融资平台筹措落实土地征收和安置补偿资金。
1按照“城乡统筹、政府主导、先征后转”的模式，以并村节地、整理增地、流转活地的目标。以“村改居”为契机，按照集体土地征收程序，对拟征范围内的土地制定征收办法。以辖区政府为主组织实施征地、拆迁和安置补偿工作。通过征收使集体土地变为国有土地，只进行土地所有权转变，不改变原有用途。待农用地转用指标逐步落实后，再完成农用地转用的程序。同时解决好被征地农民的安置补偿问题，保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。
2多途径解决农用地转用指标。一是积极向国土资源部、省国土资源厅争取指标。发改、国土部门要积极跑办国土资源部和省发改委、省国土资源厅，争取省政府的支持，力争将大片区土地征收储备列入省重点项目，增加年度用地指标，专项用于大片区土地征收。同时市政府在每年的正常分配指标中安排一定比例，专项用于土地的征收储备。二是通过“村改居”和新民居建设与土地收储结合解决指标问题。结合新民居、“村改居”建设，将腾出的建设用地进行置换，置换的用地指标主要投入划定的预征收储大片区内，解决用地指标不足问题。三是要加快各县（市）建设用地复垦力度。从各县（市）已经省国土资源厅验收的置换指标中调配出30%，主要用于土地征收储备。
3依据土地利用总体规划和城市规划，选定滨河新区项目做为大片区征收的起步试点。编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排新区的城镇村建设用地比例。
六、保障措施
（一）建立政府主导、部门分工协作的工作机制。市政府主导土地收储和征地工作的计划和资金，市政府有关部门及县（市）、区政府要分工协作，共同落实，及时做好相关手续的办理、审核和监管工作。辖区政府要进一步强化土地储备的大局意识，积极谋划，强力推进，并做好社会稳定和被征地、拆迁群众的思想工作。同时，建立考核机制，将土地收储和征地拆迁工作任务分解到各县（市）、区政府和有关部门，列入年度工作目标。
（二）加强组织领导。成立*市土地储备委员会协调推进办公室。办公室设在市国土局，组成人员由市土地储备委员会成员单位抽调，主要负责协调解决土地储备工作中的问题，将年度储备任务分解，明确目标、时限和责任，并落实到各相关部门和单位，确保目标落到实处。同时，加强土地储备工作力量，从市国土资源局和市相关职能部门抽调业务人员到市土地储备中心集中办公，充实市土地储备中心力量。
（三）尽快编制《*市土地储备规划》。市国土部门会同市发改、财政、规划、建设等部门，依据我市城市和土地利用总体规划，以市区范围内的城市建设用地和城市化集中区域内经营性土地为规划对象，在对远期可储备土地总量进行预估的基础上，对我市商业金融业用地、居住用地、文化娱乐用地、仓储用地、工业用地和物流用地等六类用地进行充分调研，确定土地储备范围、数量和空间分布，编制《*市土地储备规划》，经市政府批准后实施。
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关键词：城市土地整理；风险规避；土地开发风险；土地市场
中图分类号：F321文献标识码：A文章编号：1009-2374（2009）08-0049-02
目前城市土地整理工作包括区域内居民拆迁，老企业搬迁，基础设施建设等。土地的一级开发存在的社会风险、规划调险、财务资金风险、效益风险、地产泡沫风险、政府干预风险等风险因素，开发企业要做到健康可持续的发展，就需要尽可能的规避上述风险并制定相应预案在风险发生时把损失降到最小。下面是我结合日常工作中所遇到的情况对公司土地开发过程中的风险的一点粗浅分析。
一、规划调险
土地储备是在一定的土地利用方式与利用强度下进行的，储备地块的价格与出让方式很大程度上受城市规划、土地规划所划定的用地性质、容积率等限制，如果在地块被储备而未出让期间，城市规划、土地利用总体规划进行了修订，导致用地性质、容积率变化，或土地政策与城市建设方针变动，甚至地方行政部门职能变动与行政领导变动，都可能引起土地储备风险。
比如天津海河下游开发有限公司在响螺地区、大沽船厂地区基础设施的建设中，因规划的调整区域内路网加密，该公司对已经施工完成的落网进行加密和已经施工完成的迎宾大道二期进行改线都增加了基础设施的投资。塘沽区响螺湾中心商务商业区内外省市地块的零出让也让土地整理成本难以收回。
二、财务资金风险
土地储备属于资金密集型的业务。在资金筹措上大部分依赖银行贷款，而且银行贷款所占比例相当高。同时地价随市场的波动性较大，而且利率也存在较大变动，使一级土地开发产生较大利率风险。城市土地储备的启动需要巨额资金。
三、效益风险
土地收购成本的增长。由于拆迁新法的实施，使土地收购成本加大，具体表现在：（1）拆迁补偿标准提高，导致拆迁成本提高；（2）拆迁周期大大延长，资金成本大幅增加。拆迁的难度越来越大，不可预见费用也相应增加，主城区范围内实现自我平衡的地块越来越少。可见，土地储备成本的增加，大大增加了当前的预期效益风险。
四、操作运营风险
土地储备的操作流程大体是土地的收购─整理─储备─出让。一级土地开发的操作运营风险就是在以上过程中出现的风险。
开发风险。我公司受托承担了土地一级开发、把“生地”变成“熟地”的职能。如果将收购的“生地”开发为“熟地”的开发成本过高，导致土地收益减少，就带来了土地的开发风险。
积压风险。它是实施中最大的内部风险。从土地储备的数量方面分析，土地储备库存的土地储备数量不可太少，也不可太多。土地储备太少，不能满足市场的需要，也达不到调控市场的目的。土地储备太多，将带来土地和资金的双重积压，造成土地储备成本增加。
出让风险。出让风险之一是土地交易“流拍”，使部分地块不能实现顺利转让，结果会导致地价低于成本出售或土地积压。
五、地产泡沫风险
地产泡沫膨胀期间，房地产市场普遍被看好，市场的供应量和需求量增大，房地产价格上涨迅速，房地产开发火热，大量银行贷款进入房地产行业。地产泡沫破灭后，房地产市场严重供过于求，房地产价格迅速下跌，土地的闲置率和空房率提高，银行大量房地产贷款成为呆账、坏账。
六、结语
应以科学的发展观指导土地工作，统筹好各方面利益。土地储备综合体现了“五个统筹”的要求：土地储备的内容涉及农村土地与城市土地，关系到农村居民与城镇居民的长治久安及利益保障；土地储备为区域发展与社会经济发展积累大量资金，为城市建设、城市竞争力提升等做出突出贡献；在日常工作中以“五个统筹”的科学发展观为指导，综合考虑各方面要求，积极做到协调发展、均衡发展、可持续发展与全面发展。
第一，提高公司自有资金比例，以便滚动使用，以保证土地储备制度的良性运行；其次，因为公司的土地开发能够产生稳定的、可预测的现金流，且可以将土地收益分摊于整个资产存活期，为储备土地证券化提供了重要的市场基础且经济金融法律法规的健全为土地证券化提供了保障，实施土地证券化具有很好的可行性；最后，可以积极争取社会上其他的基金，包括各种公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等，争取这些基金对土地储备进行投资，以作为资金筹措了重要来源。
第二，要提高资金运转效率。要改革资金流通形式，建立动态循环的滚动式资金周转，与银行贷款政策衔接，有效利用各种政策性贷款与商业贷款，以缩短还款周期，确保资金总量平衡，建立良好的信誉，维护与银行的友好合作关系。
参考文献
[1]土地一级开发业务指南[M]．北京大地出版社，2007．
[2]土地储备管理与土地使用权招标、拍卖、挂牌、协议出让组织实施规范[M]．中国知识出版社，2007．
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新田县三井乡谈文溪村是当地新农村示范建设点之一。此前，该村水田旱涝不能保收，人畜饮水不安全，村民居住环境差、生产生活不方便，农业产业化程度非常低。虽历史悠久，人文底蕴厚重，但由于缺乏合理的管理和保护，历史文化被陋习所淹没。
国土资源部通过认真开展调查研究，广泛征求意见，确立了“组织要求与干部群众意愿相结合，长远规划与当前工作相结合，新农村建设与旅游开发相结合，扶贫开发与产业发展相结合，土地综合整治与基础涉农资金相结合”的大扶贫开发思路，确定了两年打造湖南省历史文化名村典范和新农村建设示范的奋斗目标。
随后，国土资源部通过加大基础设施投入，对谈文溪、上凤、塘坪、罗家坪、七贤五村的山，水、田、林、路、村庄进行了综合整治。安排土地整治资金 1443万元、农业综合开发项目资金 300万、其他项目资金 1000万元，实施了以谈文溪为中心的土地综合整治项目 392公顷，新增耕地 14.1公顷；配套修建机耕道 8条，排洪灌溉渠 6.9公里，使该区域基本形成“渠相通，路相连、排灌自如、旱涝保收、高产稳产、节水高效”的新田园格局；实施了集中供水工程，解决了 5000多人的饮水困难问题；整合资金3525万元，实施了以谈文溪村为重点，辐射其余四村的扶贫开发整区推进工作。
在谈文溪村公路沿线的荒山缓坡地段平整出 3万平米新宅基地，由村集体统一管理，根据基础设施建设投入以及房屋拆迁补偿总额，摊费入地，再向本村村民或邻村村民竞标划拨，所得资金用于基础设施建设和拆迁补偿费以及其它公益事业建设。同时加强对村民的教育和土地规划的管理，引导村民集中有序建房，杜绝了乱占良田、耕地的现象。
在古村保护和开发中，本着保护和不破坏的原则，突出生态效益、社会效益和经济效益。对危旧房，按照整旧如新的原则，使村内房子的外观、高度、色彩、结构等与古村历史风貌更加协调一致。在国土资源部的帮扶下，谈文溪村以崭新的村貌吸纳八方客人前来旅游观光。两年来，村旅游景点共接待国内外游客 2.6万人次，实现餐饮、农家乐、交通等收入 320余万元。
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【关键词】低丘缓坡开发思考
中图分类号：TV文献标识码： A
近年来，随着社会经济快速发展、产业逐渐升级和城市化不断推进，全国各地的建设用地日趋紧张，土地供需矛盾日益严重。位于浙西南素有“九山半水半分田”之称的丽水市，面对多山地、少平地的低山丘陵地形，一举打破土地空间发展瓶颈，变山区劣势资源为开发优势资源，在低丘缓坡开发利用上先行了一步。2011年底，丽水市正式被国土资源部批准列为全国低丘缓坡开发首批试点，承担为全国提供借鉴经验的重任。作为试点的核心区丽水经济开发区有着丰富的低丘缓坡开发资源，在多年的低丘缓坡开发实践中，积累了宝贵经验。但如何把握住发展机遇，进一步加快低丘缓坡开发，是当前浙江丽水面临的新课题。
1、低丘缓坡开发的定义
低丘缓坡开发是指对海拔在10米以上，200米以下，相对高度一般不超过200米的低丘缓坡，通过开山辟地、削峰填谷，把原有的山坡地整理成建设用地。低丘缓坡开发模式既是加快城镇化建设发展的一条新路，也是实现保障发展、保护耕地和保护生态环境的一条多赢之路。
2、低丘缓坡开发的现状
从2002年开始，丽水经济开发区水阁区块凭着“一削一填”，利用5年左右的时间共推平了110多座山头，平整场地9124亩，开发建成了占地约10平方公里的工业区。其中，利用山地开发出来的有7.7平方公里，约占园区总面积的54%，相当于节约了1.15万亩耕地资源。如今已形成投产企业386家，其中规模以上企业164家，亿元企业72家，总产值从2003年的1.8亿元提高到2011年的248亿元。现在，丽水经济开发区正在全力推进东扩开发项目，包含七百秧、富岭四个开发组团，规划面积59.91平方公里。截至目前，开发区东扩首期5.1平方公里已于去年基本完成，东扩二期10.3平方公里明年将全面完成，东扩三期前期工作现已全面展开。
3、低丘缓坡开发存在的问题
3.1规划编制是制约开发建设的首要因素。丽水经济开发区开发建设起步较晚，从2002年开始启动开发至今，才十年时间。由于经验欠缺，调研不足等原因，当时在制定区域发展规划时存在一些问题，后虽调整规划布局，但其造成的影响是不言而喻的。目前仍然存在着前期规划不到位而影响开发进度的问题，对于工业园区规划、城镇总体规划、配套设施规划、专项服务规划等规划之间的衔接和协调还不够紧密，特别是对产业布局和重大基础设施，如场地平整和水、电配套跟进之间规划衔接的及时性、科学性不够，这不仅影响工程推进速度，也影响了整体开发效率。
3.2政策处理是制约工程推进的主要因素。按照“十二五”规划安排和国家低丘缓坡试点开发要求，每年土地指标达4000～5000亩，道路建设10多公里。因此，每年需征收土地达到5000亩，拆迁房屋近10万平方米,迁移坟墓数千座，政策处理问题仍比较棘手，主要有：一是补偿标准偏低。随着经济的快速发展，近几年人民群众的收入不断增长，物价指数逐年上升，特别是房产市场及土地拍卖市场不断火热，被征地拆迁户的心理预期也逐步提高，而现行的征地拆迁补偿标准已多年未调整，总体补偿标准较低。二是被征地农民就业难。开发区域内被征地拆迁户未开发前基本上属于日出而做、日落而休的农民。加上大部分人文化程度不高，其赖以生存的土地被征收后，如何就业安置是一大顾忌，也是考验政府的一大难题。三是人为制造障碍。部分村干部、群众以配合征地拆迁工作为理由，要求承揽土石方等工程建设。在常规施工过程中，也会以工程爆破、机械噪音、甚至风水等借口阻碍工地施工，其实质也是想承揽工程，一定程度上拖延了开发进度。四是征地拆迁款分配难。如现行的土地款分配，往往由被征地的生产队制定具体的分配方案，但在分配款具体方案的制订上却困难重重，涉及“农嫁非”、“非嫁农”和大学生户口回迁等系列问题，而这些问题在政策上也无明确规定，具体执行中矛盾很多，阻力很大。五是政策处理不到位、不及时。部分项目前期政策处理时由于处理难、协商难等原因留下“顽固性”点位，如个别房子未拆除等，它的存在严重制约甚至中断工程的推进。
3.3项目前期是制约工程推进的重要因素。一是项目前期深度的问题。由于之前开发区项目存在限期开工、急于招标的情况，这就使得项目前期客观上缺乏合理足够的时间，如一些项目缺乏临时排水、临时通道、水系影响等内容的设计，只能在施工中重新设计和变更处理。二是项目前期与施工有效衔接的问题。主要是工程变更图纸出具时间点和实际工程推进时间点衔接不够，往往出现工程停工等待变更图纸的现象,导致工程建设出现“断点”。三是项目前期适时介入的问题。主要是涉及动态性、配套性、前置性、提早性的项目前期。如工业用地企业提早进场就势必牵涉到提早落实用水、用电等问题，否则直接影响企业动工建设和投产。
3.4施工条件是制约工程建设的关键环节。低丘缓坡开发实质是削峰填谷、高挖深填、移山造地的特大型工程。由于原始地形复杂，水系、路网、管线交错密布，施工难度非常大。一是交通不便、施工难。按照“先工业后居住，先高点后低处”的开发思路，确实存在山路蜿蜒物资运输难，大型作业后勤补给难，风餐露宿生活保障难现象。加之要保障涉及区域零散村落、群众、企业的水通、电通、路通，施工难度很大。二是工程复杂、监管难。开发区建设项目多，涉及面广，跨越山峰峡谷不计其数，路基、场地、管涵、坝体等工程复杂多样，有限的力量要全面覆盖监管，既保障工程进度，又保障工程质量，难度很大。三是方量巨大、调配难。以2012年为例，一年的土石方量就达到3000多万立方米。要实现这么多方量合理调配，又要防止抢填、乱填和擅自互调，确保工程平衡推进难度很大。四是交织施工、安保难。建设项目多、参建单位多、投放机械多、高处作业多、滑坡隐患多。加之爆破作业多，一年的炸药用量就达6000多吨，占全市炸药用量的70%～80%，安全监管难度很大。
3.5项目主体是制约工程建设的重要基础。由于现行招投标体制不够完善，施工单位挂靠现象严重，表面看中标单位资质很高，实际操作的是本地单位和人员，实际到位的建设资金、技术力量、管理水平比较欠缺。同时，作为开发区业主单位的丽水南城建设有限公司，这些年建设项目增加很多，而人员不可能持续增加，使得当前的现场管理人员大多是一人监管多个工程和多个专业项目，大大增加了工程质量控制等管理难度。
4、加快低丘缓坡开发的对策建议
从实践来看，在丽水地区大力推广低丘缓坡开发模式意义重大，不仅是打破土地瓶颈的有效手段，也是统筹区域协调发展的科学举措，更是实现丽水经济跨越式发展的必由之路。因此，解决好以上问题尤为迫切和重要，笔者认为在当前情况下，需重点做好以下工作：
4.1科学规划，确保开发建设高效推进
低丘缓坡是台地产业的优势所在和最大潜力，为能充分发挥这种空间优势和后发优势，低丘缓坡开发利用必须坚持以“无限规划，有限开发”的原则，科学利用土地，严格控制成本。要提高规划的科学性，防止盲目建设、无序开发，加强规划衔接与指导。结合开发区特殊的山地环境，水系方位，交通规划因素，做好低丘缓坡开发适宜性评价和整体布局。启动开发区土地利用评价机制，对不合理的土地规划及时修改。同时，尽可能一揽子解决重点区块的土地规划调整、产业分布、功能分区、公共设施布局，特别是工业用地建设和水电配套跟进等问题。既要充分开发低丘缓坡资源，高效推进建设，又要做到经济发展和环境保护相协调。
4.2完善机制，有效破除政策处理难题
一是多举措解农民的后顾之忧。完善就业政策,进一步健全被征地农民就业培训帮扶、就业培训、择业指导、职业介绍等就业政策。多渠道开发就业岗位,引进大型综合商贸超市等用工需求大、技能要求相对不高的劳动密集型企业。同时，开发适合中老年就业岗位，发展社区服务，引导农民向社区服务等第三产业转移。二是尽快制订统一标准，切实解决“农嫁非”、“非嫁农”和大学生户口回迁等问题的土地款分配问题。结合各街道办事处的指导意见，以街道办事处工作为突破口，有效破解缺少政策依据问题。三是深入开展“阳关拆迁”。政府公开补偿标准，土地款分配方案提前制定，做到公开、公正、透明，街道办事处及时指导、督促村两委及时将土地款发放到村民手中。四是针对人为制造障碍及“顽固性”点位，要继续加大政策处理力度，多部门经常性联动，有针对性地组织专项行动，依法推进政策处理，保障无障碍施工。
4.3统筹兼顾，确保项目前期无缝对接
一是做深做细项目前期。健全、完善项目档案和项目储备库,对项目库实行动态管理。提早开展项目前期工作，给工程施工图设计、招标留足时间。择优选择设计、咨询单位，确保设计图纸、招标清单质量。对于排水、管涵等市政配套设计要与主体工程紧密结合，统盘考虑，尽量减少在工程推进中出现重新设计和临时变更情况。二是做好出让地块的配套设施。特别是对于东扩区块出让土地，在企业引进前要提前解决好水、电工程的施工方案，在确保方案科学性的同时，尽早落实管材、泵站、电力管线等设备的采购和招标工作。三是做好多方案设计。开发区部分项目在一定程度上具有特殊性，对时间、进度有一定的要求，有可能存在急于招标或临时变更施工方案的情况。为此在项目设计时需统筹兼顾，准备若干方案，以备行方案比选或临时性变更选择，以达到减少“变更等方案，施工等图纸”的情况，真正做到项目前期与工程建设无缝对接。
4.4多措并举，强化工程建设和监管力度
一是进一步完善招投标体制,严格实行施工企业准入制。在项目招投标时，严格审核施工单位资质、资金力量、技术水平、管理体制，对于表面力量雄厚而实际挂靠较严重的单位，拒绝进入。二是重点把握施工企业履约能力。按照施工合同约定，有效把控项目经理等管理人员的资格、配备,施工方案审批、规范施工、整改落实等情况。在工程管理中，必须牢牢抓住法律主体不放松。三是加强监理单位履责态度监督。要切实加强监理合同的法律约束，加大对监理单位履责到位、装备到位、人员到位、资料完备的考核检查。四是提高业主单位的履职水平。要树立“全方位、全过程”意识，要加强管理人员培训，提高管理水平，尤其是现场管理人员工程质量控制和安全监管的水平。