土地利用规划制度范文

导语：如何才能写好一篇土地利用规划制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要：土地是人类生产和生活不可缺少的物质基础，也是人类赖以生存的生态系统。可是人类的土地利用活动却造成了土地资源的严重污染和破坏，土地不合理利用产生的问题威胁到人类自身的发展。由于我国土地利用规划制度中存在一些问题，致使土地利用规划没能充分发挥作用。本文主要分析了土地利用的概念和特点，回顾了国外土地利用法律制度发展的历程，对我国土地利用规划制度的现状与不足进行分析，并对其健全和完善做了初步的探讨。

关键词：土地利用 规划 公益 私益 法律制度

土地利用是人类将主观需要和客观对象——土地相结合的过程。广义上的土地利用不仅包括土地的分配，而且包括人们直接与土地进行物质和能量交换的过程。土地利用是一定的主体行为，表现和反映着主体的意志，包含着主体对土地价值的认识，进而影响土地利用的结果。由于人们在土地利用的过程中不仅存在个人利益和个人利益之间的矛盾，而且存在个人利益与公共利益之间的冲突，因此需要利用法律制度进行调整。

一．土地利用的概念

土地是生命的支撑地，是人类生产和生活不可缺少的物质基础，人类利用土地获取物质和能量的所有活动都可以称为土地利用，但是对土地利用仍然存在广义和狭义两种解释。广义的土地利用包括土地资源的利用和配置两个方面的内容，认为“土地利用是指人们为了达到经济和社会发展的目的，采用一定的技术措施对土地资源进行利用以满足自身需要的过程。它是对某一国家、某一地区、某一单位之土地，在社会需要的不同方面，在国民经济各个不同部门和各个不同项目上的分配和使用”①。狭义的土地利用专指直接利用土地的行为，是“人类通过与土地结合获得物质产品和服务的经济活动过程，这一过程是人类与土地进行的物质、能量和价值、信息的交流、转换过程”。上述两种观点都有其道理，在本文中，土地利用一词将使用其广义的含义，这是因为人对土地利用的活动不是单纯的个体行为，而是出于社会中的个体对土地的利用活动，个人在利用土地的过程中彼此存在分工。土地配置既是土地利用的基础，又是土地利用的结果，土地的配置虽然没有直接影响土地的物理或生物过程，但是它通过土地用途的分配而影响土地利用活动。

二．我国土地利用规划制度存在的问题

土地利用规划是土地利用控制的基础。土地利用的规划控制一般分为以下几个步骤：首先国家确定土地利用开发的总量；在总量下，各城镇依据耕地保有量、建设用地总量和用地指标，制定自己的城镇规划，进行土地利用分区并确定各种土地利用类型的数量和规模；在此基础上企业和市政部门根据批准的数量和类型进行土地开发利用。各土地利用单位和个人要遵守用地要求，如果超出确定的范围，将受到处罚。

1．土地规划脱离公众需求的问题

我国土地利用规划实施有一个自上而下的指标分解过程。规划指标落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等基础数据，这些数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。

2．国家土地利益和地方土地利益之间的协调问题

全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调优先保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。

3．公益之间的协调问题

保护耕地的一个重要内容是控制城市的建设用地。但是在目前经济快速发展，建设用地仍不断占用耕地的情况下，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。在建设用地不断占用耕地的情况下，如何协调各公益目标之间的关系，土地利用规划中并没有明确，实践中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被严重破坏。

三．完善我国土地利用规划制度的思路

土地利用规划制度是实现公益目标的基本手段。要实现公益目标，必须解决土地利用规划中所存在的各种可能偏离公共利益的问题。

1．各公益目标的协调发展

耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用规划的唯一目标。我国目前正处于经济快速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要求发展，就必定会占用土地。虽然新《土地管理法》立法指导思想从保护建设用地转移到保护耕地，但并不意味着我们无需发展经济，不再供应建设用地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度还将明显加大，而全国可供开发的后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护两者之间的关系。

2．土地利用规划应满足公众需求

制定专门的土地利用规划法，增强土地利用规划的法律效力是必要的。土地利用规划必须对用地者的行为进行有效的调节，才能发挥作用，达到其预期的目的。“如果说普通公民在政策制定之前和政策制定过程中可能不会主动的表达自己的利益需求，并向决策者施加压力以使其在政策中得到体现，那么当政策经过官僚系统层层贯彻下来，付诸实施时，他们在政策实施过程中很可能会以一定的方式寻求自己的利益，宣泄自己受到压抑的不满。但是，在利益需求的驱动下，公民有可能以社会行为方式来反映自己的政策偏好，以更好的实现自己的利用，并因此对政策绩效发生根本的影响。”②所以土地利用规划制度首先需要解决的是土地利用规划是否满足公众实际需求的问题。

3．处理好地方与国家之间的利益矛盾

我国的土地利用规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大的差距。由国家制定一个非常详尽地规划，没有可能也不现实。另外，具体的土地利用计划和安排需要根据国家的发展战略和各地的实际发展情况适时地做出一些调整和修改，如果土地利用规划的指标过于刚性，土地供求之间也会出现较大差距。如果权力下放到地方，低层次土地利用规划常用来实现他们的土地利益目标，这样就有可能出现群体的目标与国家的目标不一致，或者虽然一致，但是成员的行为却表现出于目标不一致的情况，这时候，就需要协调好地方与国家之间的利益矛盾。

总之，土地利用问题一直是世界各国普遍关注的问题，如何解决这一问题，也是国际社会不断探讨的话题。应该说，土地资源可持续利用的思想早于“可持续发展”概念的提出，只不过人们当时更多的关注土地资源保护的目标，缺乏可行性的行动。可持续的土地利用强调的是环境和经济的协调发展，追求人和土地关系的和谐。利益关系是土地利用规划制度的基础，土地利用规划法律制度的建立和完善，不仅取决于法律制度的建立和制度的配套化，而且取决于法律制度的功能和机制。（作者单位：西北民族大学法学院）

注解：

①皮纯协主编：《新土地管理法的理论与适用》，法律出版社2000年版，第123页。

②赵成根：《民主与公共政策研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第187页。

参考文献

［1］孙笑侠：《论法律和社会利益》，载《中国法学》1995年第4期。

［2］石成球：《关于我国城市土地利用问题的思考》，载《城市规划》2000年第2期。

［4］王利民：《法律行为制度的若干问题探讨》，载《中国法学》2003年第5期。

［5］李启家：《环境资源的使用权》，载蔡守秋主编：《环境资源法》，武汉大学出版社2007年版。

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关键词：城市规划；土地规划；规划控制；土地利用目标

Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.

Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1土地利用规划控制的内涵和意义

1．1土地利用规划控制的内涵

土地利用规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划控制机制，在法律所赋予的权限内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在规划所规定的方向和范围以内，以达到保障社会整体长远利益的目的，实现预期的土地利用目标[1]。

1．2土地利用规划控制的意义

从土地利用规划的产生看，1944年英国城乡规划部出台了名为《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮书，指出土地利用规划是“提供正确的土地使用”计划的技术性工作。它是为了维护社会公众利益而对各种土地开发行为在用途、强度和布局等方面进行规定和限制，从而规范个体的土地利用行为[2]。一般的，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。将规划看作土地利用控制的重要手段，已为许多人认可。早在1939年，Tugwell就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政相平行的国家建制[3]。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。

在市场经济体制下，因为大量土地利用的需求来自于民间部门，因此必须把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上;也必须将各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益抵触和消耗。为了避免只有极少数投机者从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害的问题，需要建立一整套未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领。惟有土地利用规划才能担负起这样的责任，土地利用规划控制既是政府控制土地利用的依据，也是实现土地利用控制的重要手段。

2土地利用规划刚性控制的现状及内容

2 .1我国土地利用规划刚性控制现状

我国是世界上人口最多、也是人口对土地产生的压力最大的国家。保护耕地一直是我国政府所关心的重要问题，也是我国实施土地利用规划控制的核心问题。目前，我国已制定出一系列的法律法规，建立了专门的机构，加强对土地利用的管理和控制，其现行的土地利用控制体系主要由土地利用的规划管理、计划管理和用地审批管理等构成，这些控制体系均具有一定的法律效率，属于具有一定约束机制的刚性控制。

我国在过去几轮土地利用总体规划的编制与修编工作中，分别确立了以保护耕地为核心，合理确定城镇及其他各类用地规模、布局和发展方向的土地利用规划控制制度;控制非农业建设占用土地尤其是占用耕地的建设用地计划管理制度;以保护耕地为目标的基本农田保护区制度;对土地的微观使用行为进行控制的用地分级限额审批制度;以确权、登记、发证为核心的产权产籍管理制度。这种全国范围的土地、城乡、地政统一管理的刚性体制，对加强土地资源管理、坚决制止乱占滥用耕地筹行为起到了重要作用。

但是，目前我国的土地管理在体制和机制上还存在着严重缺陷，在土地利用上还存在着许多问题，土地利用在很大程度上还处于失控状态，土地资源未得到有效配置，耕地未受到保护。与此同时，由于目前我国的土地利用规划体系不健全、法律地位不明确、编制工作滞后、规划实施不落实，导致土地利用规划还不能真正有效地发挥在宏观上对土地利用进行控制，在微观上对土地使用者行为进行规划、约束的作用[4]。

2．2土地利用规划刚性控制的内容

综合前几轮土地利用总体规划编制工作的实例研究，不难看出，我国的土地利用规划是十分典型的刚性控制规划。以下本文从规划的体系、指标、布局、管制和管理等方面分别介绍其刚性控制的具体内容。

2．2．1规划体系

在明确的规划战略思想指导下，各级土地利用规划体系具有一定的刚性。由于在不同层面，政府的职能和地域空间尺度都有所不同，各级政府负责编制和实施的土地利用规划的任务和内容也不尽相同。在国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观、微观转变。全国规划、省级规划等高层次规划要突出战略性、宏观性和政策性，统筹协调经济与社会、城市与乡村、产业与空间、区域与区域之间的发展。市级以下规划要突出针对性、操作性和地方特色，避免与上级规划雷同，内容更贴近本级政府负责的领域。

2．2．2规划指标

前几轮的土地利用总体规划的指导思路是“以供给引导需求”。这里的供给指的是上级下达的指标，而“引导”则在规划的实际编制过程中具有指令性。指令性指标主要是指国家从全局和长远出发，为确保土地资源安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标，它是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。指令性指标的编制必须要以政策法规为依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实。

2．2．3规划布局

土地利用规划布局应遵从国土规划、区域规划等空间规划的用途分区，针对重大工程项目进行考虑和布局。譬如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响，主要体现在诸如城市边界扩展、区域用地结构变化、土地生态和土地利用效益改变等方面。重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，一旦重大工程项目用地安排发生变化，整个规划布局方案将发生变化具有一定的刚性。

2．2．4规划管制

规划管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效应。譬如土地用途管制是土地管理法规定的一项基本土地管理制度，它是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，其内容包括土地用途分区及其用途管制规则两方面。土地用途管制的主体、客体、目标和手段等基本构成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用规划划定的土地用途分区及其制定的用途管制规则具有很强的刚性，是实施土地利用规划的主要依据。

2．2．5规划管理

规划管理包括规划编制、审批和规划实施管理。土地利用规划编制和实施管理不仅要在事实上合法，而且要在程序上合法。这就要求规划管理程序具有法定性和较强的刚性。我国土地管理法规定土地利用规划编制、修编、局部调整，都必须依法报有法定批准权的人民政府批准。规划管理程序保证了规划思想、规划目标、用途管制制度等规划刚性内容在规划管理各个环节上得以具体体现和落实。

3土地利用规划弹性控制的理论内涵与应用分析

土地利用规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测安排。因为其中不可避免地存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观非理性，所以面对以往以绝对刚性为主的规划体系，在土地利用规划中应用弹性思想来制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。

3．1土地利用规划弹性理论内涵

规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。规划与市场之间存在一种互动的制约的广泛关系，规划对市场具有诱导、调控、规范和拉动作用；市场对规划则具有主导、决定和导向作用。

土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：①规划的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理，这种动态思想使规划更好地适应变化②规划的弹性是一种协调的思想，规划的重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素间都存在相互作用、相互影响的关系，而协调它们之间的关系，进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；③规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划工作者与参与者、规划的目标、规划的技术方法等，面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种目标，采取多种方式，有利于使规划不断促进人类的进步和社会的发展。

3．2弹性规划控制的应用分析

弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国(西德)等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。将弹性控制理论应用于我国土地利用规划中，是为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。

由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。当前，我国的土地利用规划处在社会主义市场经济的宏观背景下，规划编制者有必要认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、调控规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。

弹性土地利用规划的编制思路是：市场调节和政府干预并存，有机协调，适时适度，强调规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。根据经济学原理，在土地资源的用途配置与市场需求相一致时，土地资源配置效率达到最优状态，因此弹性规划在以数量为基础的同时，也要以价格为基础。综上所述，以数量为基础的规划方式是以资源配置影响市场的价格变化，而以价格为基础的规划方式则是以市场价格影响土地资源的数量配置[5]。

在编制弹性规划时应注意确定合理的弹性期限(不规定规划实施时间，只说明规划要达到的目的)、合理的弹性度(依据政府和当地实情编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构的弹性方案的上下浮动区间)，要对同一地区编制若干个不同程度的符合规划目标的方案，依据实际情况加以选用，最后制订与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划。

4刚性与弹性规划控制的实现途径

土地利用总体规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

5结语

土地利用规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。只有刚性与弹性能够得到有机的结合，土地利用规划才可能在实现国家对土地严格管理的前提下，提高土地利用规划的可行性、科学性，才能保证各级各类用地的规范与合理，土地管理部门也才能进行更为有效与规范的管理。

参考文献

[1] 颜丽杰，《城乡规划法》之后的控制性详细规划――从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路，城市规划，2008（11）：46-50

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关键词：土地利用规划乡镇建议

中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）.

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关键词：土地利用；利用规划；规划实施；实施管理

中图分类号： F307 文献标识码： A

随着我国社会和经济的不断发展，人口持续增长，人地矛盾日益突出，由此带来的土地资源的重要性已逐渐被人们所认识。土地利用规划作为一项未来发展的战略决策，是协调人地矛盾和保障社会经济发展的重要手段，已经成为各国研究的重要课题。规划的有效性体现在规划的实施结果上，规划实施评价是检验土地规划是否有生命力的重要手段，是整个土地利用规划过程中的重要组成部分。本文综述已有的土地利用规划实施评价成果，并以此为基础寻找土地利用规划实施评价研究领域存在的不足，探讨其未来可能的发展方向。

一、土地利用规划实施与管理的重要性

土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。

一般来说，土地的规划利用包括两个阶段，土地利用规划的具体编制和实施。这两个阶段是相互关联的，缺一不可。进行土地利用规划的过程中，如果只是注重土地利用规划的编制，对具体的规划实施全过程不够重视，土地利用规划的功能就难以得到发挥。进行土地利用规划，要保证实施功能的具体发挥，两者相互联系，才能保证土地资源的合理利用，保证土地的社会效益、经济效益的相互统一。进行规划的过程中，为了保证实施的有效进行，要保证对利用规划过程进行相应的管理。土地具体利用 的过程中，要采用法律、经济、行政等多种手段对其进行监督，采用多项措施对土地利用的编制计划、土地保护区的具体协定、开发项目的具体审查等进行管理，保证土地利用规划的动态性发展，对土地的利用规划实施进行综合的管理，这样能保证土地资源的充分利用，保证规划能够落到实处。

二、土地利用规划的编制与管理

土地利用规划是指进行土地资源开发利用之前，根据当地的实际情况制定出的总体的部署和长久的计划，土地 利用规划是进行土地各项政策实施的基础，根据其可以进行具体的土地利用编制工作，保证从宏观控制方面对土地的利用情况进行总体的把握。进行土地利用规划的过程中，要制定出相应的计划，对具体的规划内容作出阐述说明，要根据规划的具体指标作出科学合理的活动安排，在规划中，对具体事项的详细执行要表述准确，保证能为具体的土地利用规划工作提供积极的帮助。编制土地利用规划是我国社会主义市场经济体制下实施宏观调控的重要手段，具有特别重要的意义：(1)有利于协调国民经济各部门、各行业的用地关系，从而确保国民经济持续有序地发展；(2)对土地利用实行规划管理是落实“合理利用每一寸土地,切实保护耕地”这一基本国策的重要措施；(3)是实现土地利用规划目标的手段，对土地用途管制，主要是保证土地利用的性质；土地利用规划的编制，则侧重于数量控制。

三、土地利用规划的实施和管理措施

1.用地审批制度的建立和完善

进行土地利用规划的过程中，各地区的土地管理部门对土地的审批程序要及时不断地完善，保证审批手续的完整，进行项目立项时，对土地的供应量要进行认真地考虑，进行用地选址时，对土地的具体用途要进行了解，保证用地的规划符合城市发展的规律，能够有效促进城市发展，对用地进行一定的管制，要保证项目用地审批时，按照完善的程序进行。

2.完善土地开发政策措施

进行土地规划利用时，为了保证土地使用的及时策划和执行，要设立相应的土地专用资金，不断地进行土地的整治开发工程，保证花比较少的钱，保证土地的使用达到最佳的状态，要进行相关的服务创建，保证土地开发中的各项工艺、物料等的提供，保证土地的规划和开发能够按照规划的步骤进行具体的实施。

3.深化土地使用制度改革

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地规划和土地开发整理规划的实施。

4.土地利用规划检查

土地使用的计划下达之后，要对土地利用的实际情况进行相应的跟踪检查，保证其正常合理的进行，保证利用现状与利用规划相互一致。进行土地利用检查的过程中，要对其下达计划执行的情况进行检测，要坚持规划是龙头的宗旨，保证具体的工程实施按照利用规划规定的具体内容进行，保证规划方案能够具体的实施，合理的利用各项土地资源。要对土地利用规划的执行状况进行审核，保证能够及时发现规划中的问题，采取适当的措施对出现的问题进行解决，保证规划编制经验的不断积累和推广，保证规划内容能够具体的实现，同时要加强对土地策划的监管，要保证用地的合理合法，一旦发现违规行为要进行及时的制止，避免对土地造成破坏，避免规划与实际不符合的情况发生，保证土地的合理使用，保证策划工作的顺利进行。

5.完善土地利用总体规划的理论

规划的本质是面向未来。未来的发展具有不确定性，且其是按照既定的内在轨迹运行的，研究这种既定的内在轨迹将有助于降低不确定性因素对规划的影响。在市场经济条件下，国内的专家学者强调加强对土地利用规划的理论研究，从非理性、不确定性和弹性的角度补充和完善以往土地利用规划的理性、确定性和刚性理论，从而使土地利用规划能够更好地指导实践。弹性理论在规划实践中的应用可以分为灵活调整规划体系和规划时序；构造弹性发展思路和弹性发展政策；注重规划目标体系的弹性化、规划期限的弹性化以及多目标规划方案的弹性化。弹性规划理论对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。

6.土地规划管理方法的不断加强

我国土地规划管理体系与其他国家对比的突出特点表现在管理方法上，有强烈的政府干预和用途管制以及建筑许可制度，其局限性包括缺乏弹性、群众参与度不高。我国现有规划在规划编制上大多是采取指标加分区的规划模式，但现有规划模式刚性有余，弹性不足，传统的终极静态规划忽略了规划过程，在规划背景和规划条件瞬息万变的市场环境下无法应对各种不确定性因素的影响与冲击。规划是对于不确定未来的关注，不确定的未来要通过规划不断地被实践校正，因而需要进行土地利用总体规划实施的动态评价，建立相应的评价体系，以便于揭示土地利用总体规划执行效果的变化趋势及原因，监测相关政策实施的效果，以及规划实施部门及时发现问题，为土地利用总体规划实施管理及相关政策的调整提供决策依据。

综上所述，进行土地规划管理的过程中，要根据地区的实际情况进行具体的分析，保证土地资源的充分利用，保证土地的利用规划符合城市发展的步伐，保证利用的土地能够得到很好的管理，这样才能有效促进土地资源的合理利用和规划，促进地区经济的科学发展。

参考文献：

[1]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014,01:26-34.

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关键词：景观生态；土地利用；规划战略；环境评价；方法

中图分类号：S891+.5 文献标识码：A 文章编号：

自2003年9月1日正式施行的《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定“对区域、流域、海域等的建设、开发利用规划必须进行环境影响评价”。该法的颁布标志着我国规划环境影响评价制度的确立。对土地利用规划战略进行环境评价具有非常重要的意义。在对景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中的应用以及景观生态学应用于土地利用规划战略环境评价的方法框架这两个问题进行分析之前，我们下来了解一下土地利用规划战略环境评价。

1.土地利用规划战略环境评价

对于这个问题，我们主要可以从传统的土地利用规划战略评价所带来的环境问题以及土地利用规划战略环境评价的意义等几个方面进行理解和阐述。

1.1传统的土地利用规划战略评价所带来的环境问题

对于这个问题，我们主要可以从农业生态环境的退化、城镇生态环境的退化几个方面来进行分析。首先，农业生态环境的退化。在对农村土地进行利用的过程中，由于评价手段的落后，带来了严重的水土流失、土地荒漠化以及草场退化等问题，除此之外，更为严重的是生物多样性的锐减、耕地质量的退化和耕地数量的减少以及农业水资源的严重短缺等；其次，城镇生态环境的退化。对于城镇来说，因土地利用规划战略评价手段的落后而带来的环境问题也是非常严重的。主要表现在局部地区气候的变化、地表水的污染和地下水的水位下降等，除此之外，还有比较明显并且越发严重的城市居住环境的拥挤、洪涝灾害的频繁发生等。

1.2土地利用规划战略环境评价的意义

对土地利用规划战略进行环境评价具有非常重要的意义，这些意义和作用也决定了对土地利用规划战略进行环境评价的必要性和重要性。归结起来，其意义主要应有对建设项目环境影响评价不足的克服以及对“环境问题，从前端抓起”原则的体现等几个方面。首先，对建设项目环境影响评价不足的克服。对土地利用规划战略进行环境评价可以及时发现由规划方案的不合理而产生的一系列不利影响，同时还可以从整体角度出发对建设项目的协调效应与累计效应作出评估；其次，对“环境问题，从前端抓起”原则的体现。对土地利用规划战略进行环境评价可以帮助决策者作出更加客观全面的决策，以更好的避免一些不必要问题的出现，除此之外，这种环境评价方法还可以实现对建设项目进行环保型设计的目的，从这个角度来说，对土地利用规划战略进行环境评价具有一定的必要性。

2.景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中的应用

所谓景观生态学方法就是指以景观结构、功能和动态为核心内容，并对生态环境变化的时间动态和空间累及特征进行描述的一种方法。它主要在较大规模的项目建设环境影响评价中的应用较多，是一种比较重要的规划环境影响评价方法。为了理解和阐述的方便，我们以景观生态学方法在大连森林公园东区规划环境影响评价中的应用为例，对这一问题进行一番解释。通过对景观生态学方法在大连森林公园东区规划环境影响评价应用中效果的分析，我们知道，这种环境评价方法有利于区域景观格局以及功能的有效改善，但是从另一个方面来说，也会带来人类对景观的干扰和胁迫。因此，从这个角度来说，对景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中的应用效果应持两面态度，技能看到其优势与促进作用，也能看到其缺点和不足，并对这些不利方面进行积极的避免。

3.景观生态学应用于土地利用规划战略环境评价的方法框架

那么如何才能更好的实现景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中的充分运用呢，方法的掌握是关键和核心。对于景观生态学应用于土地利用规划战略环境评价的方法框架这一问题，我们主要可以从历史土地利用变化分析、基于最小斑块单元的景观指数数据采集分析、战略景观格局的识别分析以及不同替代方案的景观比较分析几个方面来进行分析和阐释。首先，历史土地利用变化分析。这种方法主要是指在特定的时间范围内，通过对相关图像等的数字化处理，对不同的土地变化以及景观指数等进行统计，这种方法较为基础也比较常用；其次，基于最小斑块单元的景观指数数据采集分析。这种方法主要是指在最小斑块单元的基础上通过不断调整其大小来实现对土地利用变化行为景观指数的的系统分析；第三，战略景观格局的识别分析。这种方法主要是指将遥感图像与规划方案结合起来，对未来土地利用变化以及景观格局的影响作出准确评估；最后，不同替代方案的景观比较分析。这种方法主要是指对不同政府机构提出的规划方案，通过景观组成、战略格局分析以及土地利用统计等的分析，来对各种方案进行比较，从而选择出比较合理的方案与方法。

4.结语

鉴于景观生态学方法应用于土地利用规划战略环境评价中所具有意义和价值，有必要将景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中进行较为充分的利用。不过，应该注意的是，由于景观生态学方法并不是完美无缺的，也存在着不少的缺点和不足，在具体进行运用的过程中，需要保持正确的认识态度。本文从土地利用规划战略环境评价、景观生态学方法在土地利用规划战略环境评价中的应用以及景观生态学应用于土地利用规划战略环境评价的方法框架等几个方面进行了分析和阐述，希望可以为以后的相关研究和实践提供某些有价值的参考和借鉴。在具体进行论述的过程中，可能由于各种各样的原因，还存在着这样那样的问题，在以后的研究和实践中要加以规避。

参考文献：

[1]龚黎君，刘双良.土地利用规划战略环境评价研究—基于景观生态学的视角[J].中国房地产,2011,23（6）：158-158.

[2]王娟，崔保山，卢远.基于生态系统服务价值核算的土地利用规划战略环境评价[J].地理科学,2007,27（4）：549-554.

[3]王燕华，朱志玲，郑敏.土地利用规划战略环境评价—以同心县为例[J].四川理工学院学报：自然科学版,2009,22（6）：116-120.

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【关键词】土地利用总体规划；公众参与；对策

土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[1]。土地利用总体规划是落实土地相关法律的重要方式，是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。其关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。随着社会经济的发展和民主政治的进步，公众参与逐步受到党和政府的重视，人们的公众意识也日益提高[2]。土地利用总体规划作为一种公共产品，在公共管理思想范畴内引入公众参与理念。对于土地利用总体规划中的公众参与情况如何，本文将进行进一步的研究与探索。

1 公众参与的内涵

公众参与源于古希腊的直接民主模式，是一种公民权利的运用与再分配。使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑[3]。因此，公众参与就是在社会分层、公众需求多元化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，公众参与反映的是一种基层群众被赋权的过程。

因此，笔者认为土地利用总体规划公众参与指基层公众被赋权（参与权、知情权等），参与到土地利用总体规划的调查、讨论、编制、公布、实施的过程中，使土地利用总体规划切实体现广大人民群众的利益要求，更加符合实际情况，提高土地利用总体规划的科学性、规范性的过程。

2 公众参与土地利用总体规划现状

公众参与土地利用总体规划，对于切实保障公众的土地利益和构建完善的土地规划制度，都具有重大而深远的意义。在最近一轮土地利用总体规划过程中，多部门的参与已经得到了充分的体现，社会参与的成分已经相当明显，起到的作用也是比较突出的。但是，还存在一定的不足，主要表现在以下几个方面：

2.1 公众参与度不高，部分公众参与意识淡薄

事实证明，在土地利用总体规划制定、实施的过程中，存在一定程度的公众参与。但是相对于英国等其他国家来说，表现为公众参与不具有代表性、公众参与度不高、部分公众参与意识淡薄。很大一部分公众不知道或不清楚规划会对其自身或社会造成什么样的影响。比如在土地利用总体规划的实施阶段，大部分公众一般不会主动参与到土地利用总体规划的实施程序中。只有在自身的切实利益受到侵害时才会向相关部门反映问题或提讼。

2.2 法律制度不完善

就我国现状来看，现行的《中华人民共和国土地管理法》可以说从规划编制到规划管理几乎都没有涉及公众参与问题。土地规划中的公众参与制度松散，管理体制落后。虽然法律中也规定了公众参与是土地规划制定生效的程序之一，但法律规定过于笼统，对现实的操作性不强。毫无疑问，这使得公众参与没有具备完善的法律依据[4]。因而，使公众参与没有坚实的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地气”的现象。

2.3 公众参与的滞后性

在土地利用总体规划的编制过程中，存在某些规划编制单位听取公众意见存在一定的滞后性。公众意见的收集往往是在决策之后，而不是决策之前。这就在一定程度上导致公众意见成了决策的后期补充。使收集听取公众意见成了“走过场”。

3 公众参与土地利用总体规划对策

3.1 提高公众参与意识

土地利用总体规划是一种社会产品，涉及到区域内居民的日常生活和切身利益。对于公众本身来说，要摒弃“规划是政府的事，群众参不参与无所谓”的思想，积极转变观念，真正实现从“臣民意识”到“公民意识”的转变[5]，维护自身的正当权利，积极地参与到土地利用总体规划的各个环节中。对于政府来讲，积极对公众进行宣传和教育，使他们了解公众参与土地利用总体规划的重要性及其积极意义，并培养其参与的主动性、积极性，从而提高公众参与意识。

3.2 建立土地利用总体规划公众参与相关法律与制度

我国宪法己经赋予了公民管理国家事务的权利，因此还应制定专门的有关公众参与权利义务的法规和制度，确立公众参与的原则和地位，规定公众参与的法律效力、权利与义务、领导和组织、方式和程序以及领域和范围[6]。真正使公众参与土地利用总体规划有法可依、有法必依。通过制度和法律保障使公众参与规划的权力得以实现，从而促进土地利用总体规划的民主化的进程。

3.3 保证公众参与的时效性

地方职能部门要重视土地利用总体规划过程中公众参与的时效性，既要保证公众在正确的时间参与，又要保证合理的公众意见能被规划编制单位吸取，应用到所编制的规划中。力求做到公众参与不流于形式，注重公众参与效果。

【参考文献】

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].中国农业出版社，2002.

[2]程琴，郝晋珉，张富刚，杨君.土地利用总体规划的公众参与研究[J].农村经济，2005（7）.

[3]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理，2003（10）.

[4]罗旦.土地利用规划中的公众参与制度研究[D].中南林业科技大学，2013.

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关键词：农村；宅基地；城乡规划

中图分类号：DF59 文献标识码：A

文章编号：1009-0118（2012）08-0072-02

一、宅基地使用概述

宅基地使用权制度是宅基地使用的重要依托，根据我国《物权法》规定，宅基地使用权，系指“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”而有关其取得、转让、行使等具体内容，《物权法》没有再作详细界定，而以指引性规范指向土地管理法等法律及其他国家有关规定。

按照有关规定，农村集体经济组织成员可以申请宅基地，无偿无期限拥有并用于住宅及其附属设施建设。宅基地申请单位为“户”，一户只能拥有一处宅基地。该处宅地的面积受到限制，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农户向集体经济组织就宅地的面积与位址提交申请，获得集体经济组织肯定后，经乡（镇）政府审核、由县级政府批准。有关情况需经过于本集体经济组织或村民小组张榜公示、听取其他成员意见，涉及占用农用地的应按照有关规定另行办理农用地转用审批手续。宅基地上的住宅，可以出卖、出租的形式让予本集体经济组织内部符合宅基地分配条件的其他成员，但出卖出租住房后的农户再申请宅基地的，不予批准。另外，本集体经济组织成员之间可以置换的形式交换宅基地。

如上而言，宅基地使用权无偿、无期限，兼且批准程序较为复杂、权利行使受到较多限制，凸现其社会保障之功能。

二、宅基地使用现状

（一）宅基地使用无秩序

当今同一集体经济组织内部，宅基地相对集中，除极个别零星散落在农地之间外，绝大多数都集中于区分与本集体经济组织农业作业区域之地段。然而，农村住宅建设混乱的情况十分普遍。

从个体层面看，农村居民盲目追求住宅规模，为了在有限的宅基地上建筑尽量大面积的屋舍，平面上，一味压缩院落大小，甚至挤占公共空间；纵向上，尽可能追求楼房高度。在笔者家乡——厦门市同安区洪塘镇某村，这种情况十分普遍，同样的情势在笔者走访的同安区几个乡村亦相当常见。

从宏观层面看，由于缺乏预见性地计划，住宅集中区域往往密布住宅，但乏以配套公共设施。一块农村土地，即可能是潜在的住宅建设用地、也可能是潜在的公益设施建设用地。但是，由于规划、资金等方面的原因，相对于住宅、住户而言，乡村公益设施很难具备其应有的规模，远不能满足广大农村居民卫生、教育、医疗、交通、景观、文化娱乐等多样的生活需求；从数量上说，这些仅有的公共设施所能覆盖的农户范围极为有限。

上述情况，严重制约了农村居民生活质量的提高。

（二）宅基地使用无效率

如前所述，由于农户“一户多宅”、超限建房的现象在一定程度上存在，一定数量的农村宅地处于闲置状态。

“目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，空心村内老宅基地闲置面积占10%-15%，宅基地的闲置使大量的可耕土地被白白浪费。”“据北京的一个认真抓宅基地管理的镇自查，发现‘超批多占户’占57%，‘私搭乱建户’占8.3%，‘建新不拆旧户’占3. 5%，各项违规累计所占面积达宅基地总面积的59%。” “我国东部发达地区农村中大约有5%—10%的农村家庭已经在省城、县城和众多的建制镇定居并购买了商品房。”

三、宅基地使用与城乡规划

改善宅基地使用情况，首先应当落实增量管控，其次考虑推行存量调整。解决宅基地使用过程中存在的问题，土地利用规划是重要的突破口。致使使用无秩序、使用缺乏效率的原因是多方面的，而相对于个别程序——诸如法律责任、登记——的规定态度暧昧，规范执行上的不力、尤其是相关审批流于形式产生的不利影响显得更为突出。该情况当然与基层执法力量薄弱不无关系，但审批标准乏于全面之问题，应得到更多的重视，而土地利用规划可以很好的补全该方面的不足。

土地利用规划指的是“对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。”我国土地利用规划体系，按等级层次可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划；按照行政区域单位，分为全国——省——市——县——乡五级土地利用总体规划。我国《村庄和集镇规划建设管理条例》第十一条规定，村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划。土地利用规划主要是宏观和中观层面的计划，即留予具体个体足够的自由空间，同时保证了国家政策目标的贯彻落实。可以说，充分发挥土地利用规划的指引性作用，明确其在宅基地取得程序中的价值，促使宅基地审批有力化、有效化，是现行法律体制、财政格局下改善宅基地使用状况最为切实可行的措施。然如今，该制度在此领域并没有发挥其应有的作用。基层土地利用规划存在着诸多问题。首先，乡村土地利用规划制定情况极不理想。其次，乡村土地利用规划编制不规范。编有土地利用规划的乡村，往往只确定数字，而不做区位、布局上的安排，这与《城乡规划法》第十八条要求的“规划区范围，住宅……等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排……”的内容有很大差距，深度不够、难以实施。

笔者认为，要使乡村土地利用规划与宅基地取得制度密切结合，发挥其在宅基地增量管控中应当起到的作用，应当做到以下几点。首先，应当考虑将来城镇发展规划；其次，应当综合考察土地的区位、肥沃程度、历史使用情况及所处环境，结合用地需求，估计城镇发展规模，确定农村居住区域的规模、位址和边界，一般来说，农村居住区域应当在避开城镇发展、以避免二次迁移的情况下接近城镇；最后，居住区域内部的住宅用地范围的确定，应当给公益设施留下必要的空间。

四、城乡规划视角下农村宅基地使用的展望

为充分释放宅基地的利用潜力，如前文所述在落实增量管控之余，还应推行存量调整。大规模的存量调整有赖于大规模的宅基地整理，但是，当今农村基层群众自治的政策安排，将给该类计划的实施带来不小的障碍。“自治”意味着财权、治权的相对自主。而财权的自主，一方面指代集体财产自主管理，另一方面则意味着相关费用独立负担。如今如农村集体的财政如项并不多样，普遍依靠的承包发包所得甚为有限，这些收入在供给集体日常开支后，余项往往以现金的形式平均散予集体成员作为福利，很难承担起诸如宅基地整理的大型公益项目的开展。故而，宅基地整理主要需依靠县级以上政府主持开展。而在我国土地公有双轨并行的背景下，为方便作为国家代表的地方政府对这些土地的支配，以征收的形式转集体所有为国有难以避免，此时，整理后的土地则有非为农用之虞。农村宅基地整理往往与城镇扩张同步发生或针密切相关，上述现象之间存在着较为紧密的联系。

土地公有双轨并行与与之相适应的农村基层自治，突出了城乡利益的矛盾，已在一定程度上偏离了制度设计之初衷，对现行多数项目的开展造成了阻碍。笔者认为，集体土地的国有化将是趋势，在此基础上明确农用地、二三产业用地之区别，将助益于宅基地存量调整的开展。

参考文献：

［1］任小兴.谈农村阶层合理分化后我国宅基地使用权制度的完善［J］.商业时代,2011,(8).

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【关键词】土地资源；监督；宏观调控

以科学发展观统领国土资源管理工作，准确运用土地政策参与宏观调控，建立耕地保护的长效机制，社会各界的共识。而在国土管理的各个环节中如何提升地籍管理的整体水平，适应现阶段参与宏观调控的新要求，走在其它各项制度之前，最大程度的发挥监督与调控作用，是值得我们国土资源人员思索的一个新问题。

1.努力强化地籍管理基础地位

地籍资料是制定土地利用规划、供地计划，实现土地用途管制的依据。我国《土地管理法》明确规定，国家建立土地调查、统计运用全国统一的分类系统、调查方法和调查程序。土地调查、统计经过实地勘察，结合图表册，按照科学方法统计、分析，能全面反映出各类土地利用现状。每年进行的土地变更调查，更是翔实地反映了年度各类土地利用现状和变化趋势、土地利用结构和变化规律，以及辖区内建设用地存量、流量信息。这些准确可靠的基础信息，为土地利用规划、供地计划制定和各项建设用审批等，提供了最全面、最基本的依据；为正确判断土地的供求合理性，检测土地利用结构存在的问题，及时调整土地政策提供了信息。

地籍管理是实施土地产权管理，建立现代土地产权制度的基础与核心。土地登记无疑是地籍管理的主要组成部分，也是土地产权管理的重要形式。《土地管理法》规定，国家对土地所有权、使用权依法进行登记发证。土地确权登记，解决了大量的土地权属纠纷，维护了权利人的合法权益，稳定了社会秩序。通过界定土地产权关系，推进了土地使用有偿制度的改革，促进了国有土地产权流转。土地登记资料公开查询，为经济社会提供了合法、准确的土地产权信息，推进了市场经济的建立。

在当前社会主义市场经济条件下，地籍管理的主要任务是为国家管理土地、土地使用制度和土地管理制度体制改革服务，为建立完善的土地租赁制提供了科学依据；通过土地登记和土地定级评估，培育和规范土地市场；明晰产权，为企业改制、实现耕地总量动态平衡提供了基础信息；为实现土地的科学管理提供了保障。地籍管理是国土资源管理的根基所在，根基不扎实，整个国土资源管理制度的构建就无从谈起。

2.积极建立地籍管理动态监督体系

地籍管理应该充分发挥自身特点，积极的以直接或间接的方式，监督土地利用规划、用地计划、土地用途管制、建设用地许可、土地有偿使用制度的执行情况。

地籍管理监督土地用途观管制度的执行。根据地籍管理随时反映土地利用现状的特点，管理者可以对每一宗地类变更的来源、去向及时进行变更，并上图、载册、入库。这些信息，充分反映了土地利用规划、供地计划的执行，凡是违反规划、计划，以及改变法律确定的土地用途的，都可以通过地籍图、表、簿、册及数据等，一目了然检查出来。另外，通过土地遥感监测等手段，可以及时发现非法占地行为，落实土地利用规划和供地计划，实施土地用途管制。

地籍管理监督土地有偿使用制度的执行。在土地变更登记中，对土地权属、用途、面积、坐落、登记、地价等进行审核的过程，就是土地使用权进入市场把关过程。通过对土地权属性质、来源及它项权利的审核确认，可以随时检查土地使用权变更是否符合法律规定，是否改变了土地使用权取得方式、规避土地有偿使用等。在办理土地登记的过程中，通过对土地用途、面积、地价等项目的审核，可以随时发现抬高或降低地价、弄虚作假的行为，以监督土地使用权出让、转让定价的合理性。办理土地登记和启动全社会对土地登记资料的审查，为土地市场提供了准确可靠的信息，防止了违法交易等不法行为。

地籍管理监督建设用地审批和依法用地执行。地籍资料翔实记载了每一块土地的状况，是建设用地项目审批前了解土地权属合法、面积准确、界址清楚、用途合理与否的依据。建设用地审批后，经变更登记实地调查审核，用地情况与批准文件一致的准予确权登记，对不一致的不予登记，同时注意发现和防止可能出现的突出批地、先行圈占土地等现象。另外土地利用监测可以及时监督土地利用规划的情况和基本农田保护情况。

3.充分发挥地籍管理基础调控作用

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核，土地管理和耕地保有量责任目标考核的依据”，“建设用地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”等要求的第一次提出，意味管理手段以及考核标准和缴纳标准的改变，对地籍基础业务工作提出了全新的要求。

3.1要求准

土地利用变化状况既要有影像还要有图形和位置，无论是建设占地还是耕地以及基本农田面积都要求准确，要保证数据与实地一致，不能有虚假，要经得起实践的检验。

3.2要求全

不但要有农村土地信息，还要有城镇土地信息；不但要有农用地、建设用地和未利用地的数据，还要求有各行业、各产业用地数据，要涵盖土地管理的各个方面。要求新。不能只有过去几年的数据，还要有每年、每季，甚至每月、每天的数据，要及时用最新调查成果更新原有数据。

3.3要求快

要及时掌握各地土地利用状况以及变化信息，利用网络技术，快速汇总，统计、分析各项调查和监测数据，保证各地土地利用变化数据的及时获取，满足形势分析的需要。

4.结语

地籍管理是我国土地管理的重要的基础工作和重要措施，是严格土地管理保障，是保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的重要手段。地籍与财政密切相关，现代社会地籍管理涉及土地财产权的基础与核心。我们应该在科学发展规的统领下，理论结合实践，勇于摸索，敢于创新，以高度的责任感和使命投入到此项工作中来，使地籍工作在宏观经济调控中发挥巨大的作用。 [科]

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关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

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【关键词】土地利用；规划；控制建设

一、我国农村土地利用规划和管理中存在的问题

1农村土地利用规划体系不完善

第一，重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体实施和落实，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。第二，各级规划的核心职责分工不够明确。现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是有战略到战略的简单重复。

2管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺陷。

3农村土地规划管理存在问题

首先，土地规划不科学。我国土地总体规划特别强调土地利用，对总体规划的重视程度较高，然而对于专项规划却只作为一种补充，没有引起足够重视。这样就会出现，在实际过程中各级规划的核心职责缺乏明确分工，导致土地规划太过于片面，缺乏战略性和协调性。在实际操作中，很容易出现“偏轨”情况，提升了农村土地规划难度。其次，机构设置不全面。农村土地利用规划主要由县、乡（镇）国土管理部门负责，而在落实上主要有县级规划管理部门进行管理，这样造成了实施过程中的诸多矛盾。在城乡土地规划利用收益上存在明显差异，特别是在欠发达地区，这种差异将更加明显。再次，规划管理信息化水平不高。目前，信息技术在我国各个领域得到广泛应用，在规划管理上应用也非常广泛。但在大多农村的信息化建设水平相对滞后，信息化管理现状令人堪忧。最后，土地利用率较低。农民对拥有土地只能承包使用，不允许出让或用于非农业建设。这一模式导致土地市场配置作用无法发挥，土地资产价值得不到体现。

4土地规划部门的工作人员能力有待提高

对于农村土地规划管理来说，土地资源规划管理部门的工作人员的工作能力对其有着直接的影响。如果工作人员的工作能力不强的话，那么农村土地规划管理工作自然也难做到位。目前国土管理部门的工作人员的工作能力并不高，专业知识也有待加强，这是当前我国土地规划管理工作不到位的原因之一。

二、完善农村土地利用规划与管理的对策建议

1发达地区的农村土地规划管理

发达地区是土地规划管理的重点区域，这些区域的土地整治资金相对充足，应制定长远的规划目标，把农村建设用地的整治工作作为重点。其整治方向应放在农村宅基地和基础设施建设上，引导村民向中心村靠拢，形成产业园区，对建设用地布局进行合理规划，尽早实现新农村建设。

（1）迁村并点。农村宅基地占有大量土地，在整治工作中，尽量将分散居住的村庄迁移到具有一定规模和经济基础的中心村。在迁移之后还要进行复垦工作，从而保证村民的正常生活。统一的住宅布局、完善的配套设施，复垦带来了更多的耕地，为农民解决了后顾之忧。

（2）整村搬迁。对地处偏远、居住环境差的村子整体搬迁到适宜生产生活的地区。地理条件较差、不适宜生产生活的地区，不利于提高居民的生活水平，配套设施较差，改造起来成本较高。然而，如果进行整村搬迁后，原地点的土地还可以整体规划，提高了耕地使用率。

（3）旧村改造。在原村地址上进行旧村改造，提高闲置空房的利用率。

（4）建立城镇化社区。将农村土地规划与城乡建设有机结合起来，部分居民生产生活方式进行城镇化转变，使居民享受与城镇居民相同的福利待遇。

2 次发达地区的农村土地规划管理

次发达地区主要以粮食生产为主，而稳定的粮食生产是国家稳定生产的基础。在农村土地规划过程中，要采取以下方式：

（1）农田改造。对较好的农田进行改造，同时健全相庆的配套设施，提高产量、质量，形成标准化农田。

（2）农田产品发展。通过农村土地的整治，给当地农业产业结构的调整以及土地的承包经营权的流转提供平台，从而可以为地方发展现代农业产业创造便利的条件，并且提供优质的服务。在土地整治方面，一定要与现代化农业产业形势发展相适应，符合现代化土地规划及产业化发展的具体要求，建设有地方特色的现代化农业基地。

3 落后地区的农村土地规划管理

3.1 特色农业。为特色农业提供配套设施，基础平台。比如有的地区有丰富的光热资源和灌溉条件，这是发展特色农业的基本保障。通过土地整治，完善水利基础设施，使农作物能够得到充分的光热资源和养分，为优质农业奠定良好资源基础。

3.2 生态保护。在土地整治过程中一定要注重生态环境的保护。所以，要针对不同地区的实际情况，因地制宜的开展土地整治，在地质环境脆弱区以及城市生态隔离带等不同地区制定相应的整治规划方案，进行分类整治，从而达到保护生态的目的。

4加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革

土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

5健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任

俗话说，“三分规划，七分实施”。编的再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划的有效实施。建立农村土地利用规划计划的实施监管制度，不但能对违法用地起到震慑作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的试试效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

综上所述，如何在农村快速发展的过程中做好土地规划与管理，以实现农村经济、环境的协调发展，是目前应当探讨的重要课题 ，“珍惜方寸土，留与子孙耕”，身为国土资源执法人员，保护好土地是我们的责任，要“忠于职守、通晓业务；秉公执法，热情服务”为搞好国土资源管理，构建和谐社会，贡献力量。

参考文献：