对于保护海洋环境的建议范文

导语：如何才能写好一篇对于保护海洋环境的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：联合国海洋法公约；海洋环境保护；海洋强国

由于海洋潜藏着大量的资源，在经济高速发展的背景下对其开采也愈来愈加频繁，使得对海洋生态环境的污染也日益严重。在近几年大力宣传环保的基础下，公民对于环境的保护的意识逐渐加强。即便如此，海洋环境污染问题依旧严峻。不仅是海洋环境的规范值得我们关注，海洋环境保护的规范落实更值得我们总结，把脉问诊，不断提高中国海洋环境保护水平。

一、中国海洋环境保护的相关立法

早在1982年，联合国审议通过了《联合国海洋法公约》。该公约构建了海洋环境保护法律的制度框架，在对以前海洋相关规范进行总结的同时，更加详尽地对海洋环境保护在法律的角度进行了说明。同年，中国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，在1999年对其作出了修改。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好予以落实，国务院相继于1983年颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》，于1990年颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，初步形成了中国海洋环境的基本保护框架。

1994年，《联合国海洋法公约》生效，使得中国海洋环境发展到了一个新的阶段。中国在1996年被批准加入公约，对1983年《海洋环境保护法》进行了修订和补充，在原有基础之上增加了海洋生态保护、海洋工程建设、海洋废物倾倒、海洋污染应急等。在1999年修订的《海洋环境保护法》与《中国海上船舶溢油应急计划》中，对于海上溢油应急系统的建立作出了规定，当发生了溢油等突发事件时，要第一时间做出相应，最大化减小海洋污染造成的损失。除此之外，还建立有相应的海洋污染民事赔偿责任，如在《国际油污损害民事责任公约》中就有所规定。总之，对于海洋环境保护的法律体系，中国已经形成了法律、行政法规、规章等多位一体的体系雏形，共同保障中国海洋环境安全。

二、中国海洋环境保护的现状

（一）海洋环境污染严重

海洋环境的污染主要表现在海水污染、生物多样性减少、河水淤积、海岸侵蚀严重、海洋灾害频发等。中国的海洋遭到污染，近年来水质明显下降。海域内生物种类多达数万，但在大肆捕捞的情况下，也导致了物种锐减，某些物种甚至濒临灭绝。在各个主要的河口淤积现象较为严重，某些沿岸城市的海岸中化学物质连年增加，出现了侵蚀问题。另外，由于对于海洋资源的不断挖掘，也导致诸如海啸等自然灾害频发，给国家造成了巨大的经济损失。

（二）公众保护意识不够

近年来，人们对于环境保护的意识逐年增高，但仍然受到长期以来老旧农耕文化的影响，对于海洋环境保护的意识还有较大差距。这就导致了近年来出现了过度捕捞等不合理的开采现象，公众对于海洋环境污染的保护与治理工作参与不够。即使在出现了海洋环境污染的现象之时，对于事后救济的相应不够，不能较快遏制污染的扩大。与此，当自己的海洋权益受到侵害时，也不能通过有效的途径来维护自己的应有权益。

（三）海洋保护规范与执法力度均不足

完善统一的规范是具体政策落实的基石，在海洋资源利用范围不断扩大之时，对于海洋环境保护的法律要求也越来越高。中国目前缺乏海洋领域的根本大法，即使有一些法律、法规，综合性也不够，对于违反海洋环境保护的处罚力度也远远不够。在一些地方，对于海洋环境保护有自己的地方立法，但是缺少实施细则。在现有的规范体系中，对于突发应急事件的处理，不能够得以有效的落实，不利于应急问题的有效控制。另外，海洋环境的违法成本很低，一些污染者在权衡利益之后，甘愿承担这较小的违法成本。

（四）政府监管缺失

海洋是一个整体的生态系统，对于海洋中的物种进行开发，可能打破其中的生态平衡，可以建立一个综合的管理系统对其进行管理。中国幅员辽阔，各省市对海洋问题分散管理，建立了自己的管理系统。因而，这也导致了问题的出现。在信息公开的问题上反馈不及时，各政府部门之间的联动做得不够，缺乏协作。在出现了海洋污染事故之后，各部门也相互推诿，导致工作效率不高，监管缺乏力度。

三、中国海洋环境保护的制度建议

（一）完善海洋环境保护法律体系

法律体系的构建是上层建筑，加强法律体系的顶层设计。在现有法律基础之上，要迎合新的发展趋势，对海洋环境保护的法律、法规体系进行重新梳理，制定相应的配套政策，解决法律的滞后性难题。在进行海洋环境法律修改的同时，也要注意对尚未纳入保护体系的内容进行设计，诸如对于海岸线的管理没有同意的保护，对于尚未纳入部门要尽快填补空白，使得海洋环境保护体系更加全面而完整。同时也要发挥地方政府的主观能动性，因地制宜，制定符合当地发展实际的海洋法律法规。在制定海洋环境保护法律规范的同时，也要让各种标准的完善跟进。中国应该以国际标准为蓝本，制定出符合中国国情的海洋环境标准。对于尚未制定出的标准，要注意在符合中国保护的标准前提下，有效填补法律规范空白。地方政府也可以根据当地实际，以国家标准为基础，制定出本地适用的地方性标准。在法律规范和海洋环境标准的共同完善下，能够为中国海洋环境保护提供科学有力度的指导。

（二）提升公民海洋环境保护意识

有了完善的法律规范仍然不足，必须将法律规范转化为实践。这就要求广泛的公民拥有海洋环境保护的主人翁意识，自己亲身参与到海洋环境的保护中来。对于现今一些人缺乏海洋环境保护意识的，要积极运用一些现代的宣传手段，充分发挥电视媒体、互联网、微博、微信公众号等新兴媒体，树立保护海洋环境的先进典型，让广大公民学有标兵、赶有方向，早日树立海洋环境保护的危机意识，这也是海洋环境保护的有力保障。

（三）加强海洋环境保护的队伍建设

中国现有的海洋环境保护执法力度不足，需要一直有协作精神、高校有力的执法来予以补足。目前的海洋环境队伍散漫，没有形成向心力，由此，可以考虑把可将他们集合到一起，接受统一调配和培训，强化他们的团队协作能力，同时，配备先进的执法装备，提高海洋环境保护执法队伍的执法水平和能力。另外，选拔海洋环境保护的执法队伍，应该秉持较高的标准，从心理素质、团队意识、业务能力等多个方面进行考察，确保优中选优，真正选拔出适应于当今海洋事业建设的高素质人才。

（四）加强海洋环境保护的国际合作

在海洋环境保护的国际规范中，中国先后加入了《联合国海洋法公约》、《海洋生物多样性公约》等国际条约。此外，还加入了一些全球性或者区域性的海洋环境保护组织，与其他国家广泛合作，加强海洋环境保护的交流。还积极学习其他海洋强国的先进技术，加强对于海洋环境保护专业人才的培养，提升中国海洋环境保护的软实力，与其他国家展开项目计划，获得国际组织的资金支持，也提高中国海洋环境保护的硬件设备。

中国的海洋环境保护任重而道远，要通过多措并举，共同提高海洋环境保护的法治环境。要完善海洋环境保护的法律规范和标准，加强人才队伍建设，提高公民海洋环境保护的意识，加强国际合作，有效推动海洋环境保护建设。十报告指出，要将中国建设成为“海洋强国”，只有及时总结经验和教训，对各种不足进行不断完善，才能早日将中国从“海洋大国”提升为“海洋强国”。（作者单位：武汉大学法学院）

参考文献：

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关键词 海域承载力；指标体系；福建省海域；县域单元

中图分类号X826 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2014）113-0090-03

0 引言

海域承载力是指一定时期内以海洋资源环境的可持续利用，海洋生态环境不被破坏为原则，在不超出海洋生态系统弹性限度的条件下，通过自我调节和维持海洋生态系统最大供给与纳污能力以及对沿海社会经济、人口和环境协调发展的最大支撑能力。科学评估海域承载力，并在此基础上为社会经济发展提供科学合理的对策，是缓解海洋资源锐减，减轻环境压力，缓和沿海地区社会经济发展与资源环境矛盾，实现沿海地区社会经济可持续发展的有效途径。福建省作为海洋大省，拥有3445km的海岸线，位居全国第二。因此，我们以福建省沿海海域为研究对象，通过对2010年沿海6地市各县域单元的相关数据进行分析，对福建省沿海各县市近海海域承载力进行分析与评价，以更好地为福建省科学制定海洋战略规划，实现由海洋大省向海洋强省跨越的战略举措提供决策依据，为沿海地区实现人口、资源、环境的协调、可持续发展奠定基础。

1 指标体系的构建

图1 福建省近海海域承载力评价体系及

AHP法赋权所得的指标权重值

科学合理地海域承载力及承载状况的评价，首先需要构建一套层次分明、系统完备、符合研究海域特点的评价指标体系。狄乾斌等在《海域承载力的理论与评价方法》一文中根据人类及其社会经济活动、海洋自然资源储备以及海洋环境容量三个方面，将评价指标分为三类，即压力类指标、承压类指标和区际交流指标，构建出了海域承载力评价指标体。苗丽娟在海洋生态环境承载力评价指标体系研究中将指标体系分为两类：一类是能够反应区域社会发展对海洋生态环境的压力指标，即压力指标；另一类则是反映海洋生态环境对区域社会经济发展支撑能力的指标，即承压类指标 。任光超将指标体系划分为海洋资源的供给能力、海洋产业的经济功能、海洋环境的保护功能3个类别层。黄苇将指标体系划分为人类社会经济发展、海洋资源供给能力、海洋生态与环境纳污能力3个类别层。 参照国内外相关研究成果，按照综合性、主导型、可操作性、可比性、动态性以及指标的可获取性原则，结合福建省近海海域的实际情况，采用专家咨询和经验选择相结合的方法，确定对海域承载力有重大影响力的指标，并利用SPSS软件，通过线性回归法对因素间的多重共线性进行分析，最后确定了3个准则层，构建指标体系（如图1）。

2 海域承载力及承载状况评价方法

本文借鉴前任经验，通过构建多维状态空间模型作为海域承载力的评价方法，从沿海县域单元的视角对福建省近海海域的承载状况进行分析和评价。定量描述的步骤如下：

1）理想值的获取：结合海域的实际情况确定所选取的指标在可持续发展的前提下的取值，即时段理想状态值，可见，该理想值实质上是海域可持续发展状态下的承载力值。根据福建省海洋经济发展规划，以县域单元内现状数值的段最大(小)值或平均值作为理想状态值。

2)指标的赋权：结合所研究区域的实际特点，对所选指标进行重要性排序，计算各指标的权重；本文通过专家咨询的方法对指标的重要性进行排序，然后通过层次分析法构建比较矩阵计算出各指标的权重 (结果见图 1) 。

3）标定 n 个指标的现值。

4）评价指标的标准化处理：由于评价指标体系中各指标的量纲不尽相同，无法进行比较，因此，必须对各指标体系进行无量纲化处理。本文主要采用线性变化法对指标做无量纲化处理。上述指标可分为两类，一类是诸如“人均海域面积”、“人均海洋产业产值”以及“人均海洋资源量”等属性值越大越好的指标，称之为“效益型”指标；另一类诸如“万元GDP入海废水量”、 “海洋灾害直接经济损失”等属性值越小越好的指标，称之为“成本型”指标。对于“效益型”和“成本型”的两类指标标准化公式分别为：

效益型： 成本型：

式中，表示指标标准化处理后数值，为指标的现状数据，为各指标理想状态值。各指标标准化后结果见表2.

5）海域承载力的计算：沿海各县域单位现实状态下海域承载力得分公式为：

其中为权重，为标准化后的各因子分值。福建省沿海各县域单位海洋环境承载力得分和状态见表1。

县（市、区） 海洋资源供给能力分值 海洋经济发展能力分值 海洋环境支撑能力分值 海洋环境承载力总分值

福鼎市 0.44 0.07 0.11 0.62

霞浦县 0.93 0.11 0.19 1.23

福安市 0.18 0.15 0.04 0.36

蕉城区 0.20 0.22 0.03 0.45

罗源县 2.34 0.29 0.05 2.69

连江县 1.23 0.38 0.63 2.24

马尾区 1.72 0.76 0.06 2.55

长乐市 0.22 0.11 0.17 0.50

福清市 0.26 0.16 0.13 0.56

平潭县 1.74 0.20 0.11 2.05

莆田市辖区 0.32 0.16 0.08 0.56

仙游县 0.01 0.02 0.02 0.05

泉州市辖区 0.07 0.55 0.03 0.65

惠安县 0.27 0.17 0.13 0.57

晋江市 0.09 0.22 0.04 0.35

石狮市 0.15 0.15 0.03 0.33

南安市 0.03 0.00 0.03 0.07

厦门市辖区 0.03 0.92 0.03 0.98

龙海市 0.64 0.30 0.16 1.10

漳浦县 0.62 0.16 0.05 0.84

云霄县 0.26 0.06 0.14 0.46

东山县 1.47 0.38 0.05 1.90

诏安县 1.78 0.07 2.04 3.88

表1福建省沿海县域单元2010年海洋环境承载力分值

注：表中莆田市辖区、泉州市辖区、厦门市辖区均是将各市辖区相关数据整合后作为一个评价单元。

对指标进行无量纲化处理后的指标理想值为1(共12个)，则海域理想承载力状况M为：

现实状态下海域承载状况RC为：

根据指标理想值M 与实际指标RC 值的比较，可以对海洋环境的实际承载状况进行判断: RC > 1. 0 时，超载；RC = 1. 0 时，满载； RC < 1. 0 时，可载。为了更细分承载力水平，我们在自然断点法分级的基础上，再人为定性划分承载水平，RC < 0.51，海洋环境为强可载；0.51〈 RC〈0.97为较强可载；0.98〈 RC〈 1.24为满载；1.24〈RC〈2.00为略微超载；RC〉2.01为严重超载。

3 结果分析及提高海洋环境承载力对策建议

从表1可以看出福安市、宁德市辖区（蕉城区）、长乐市、仙游县、南安市、晋江市、石狮市、云霄县属强可载；福鼎市、福清市、莆田市辖区、泉州市辖区、惠安县、漳浦县属较强可载；霞浦县、厦门市辖区、龙海市满载；东山县略微超载；罗源县、连江县、福州市辖区（马尾区）、诏安县严重超载。从总体来看，我省大部分沿海县域单元都处在可载区域，开发海洋资源，发展海洋经济的潜力还很大，为我省从海洋大省迈向海洋强省奠定了坚实的基础。但在一些海洋开发较强，海洋资源过度利用的海域已出现超载现象。

从表1还可以看出海洋资源供给能力在海域承载力占很重要的地位，处于超载状态的罗源县、连江县、福州市辖区（马尾区）、平潭县、诏安县、东山县均表现中人均海洋资源较少，限制了海洋产业的发展，呈现中超载现象。通过以上的计算与分析可以看出，福建省大部分海域均有较强的可载能力，为开发海洋资源，发展海洋经济、建设海洋强省奠定了良好的基础，但也必须看到有些海域受资源限制、开发程度较早、社会发展较快、人口较多等因素影响，已出现超载现象。因此要因地制宜地发展海洋经济，对不同的承载状况类型区提出符合自身状态的发展思路。

1）可承载区大力开发海洋资源，加快海洋经济发展

对于大部分可承载区来说，海洋资源还未得到充分开发，海洋经济还相对落后，海洋环境还具有很大的消纳空间，这些区域可大力发展海水养殖、按照海岸线保护规划尽快开发港口岸线、旅游岸线、渔业岸线，特别是港口岸线资源，加快港区和临港工业发展。

2）满载区要注重提升海洋产业水平，保护海洋环境

我省的满载区主要是福宁湾的霞浦县和厦门湾的厦门市辖区、龙海市，他们代表了不同的海洋产业发展水平，霞浦县是海洋第一产业为主，表现为海洋渔业与人口相协调，但海洋第二产业和第三产业相对薄弱，因此，今后霞浦县在加快开发福宁湾的步伐，发展港口经济和临港工业，海水养殖逐渐向外海推进。

厦门市辖区、龙海市以海洋二、三产业为主，厦门市甚至将近岸海域的海水养殖全部退出，保证国际旅游城市具有良好的海洋休闲环境。因此这2个地区今后主要是提升海洋产业水平，厦门市主要发展海洋旅游业和港口运输业，龙海市海洋二、三产业主要布局在九龙江口、海水养殖保留在外海的浯屿一带。同时加强海洋环境保护，重点保护厦门湾白暨豚自然保护区和九龙江口红树林保护区，减少入海污染物。

3）超载区要限制过度开发海洋资源、减少海洋污染

我省的主要超载区包括罗源县、连江县、福州市辖区（马尾区）、平潭县、诏安县5个县域单元，但他们超载原因不禁相同。诏安县主要是人均海域面积小，海洋资源有限，发展海洋经济能力有限，此外陆上环保设施缺乏，造成入海污染物较多，海洋环境恶化，减轻了海洋环境的支撑能力；因此诏安县要充分利用有限的海域资源，除海水养殖外，还要加快开发诏安湾的步伐，发展滨海旅游业，加大投入建设污水处理厂，减少入海污水排放量。

罗源县、连江县是我省的水产养殖大县，海域资源开发程度很高，在某些海域养殖密度过高，养殖引起的自身污染，已引起海洋环境恶化，甚至引起赤潮多起。因此这2个县今后要实现海洋产业的转型，重点开发罗源湾，发展海洋二、三产业，建设可门港和碧里、牛坑湾港口工业区，同时，由于罗源湾口小腹大，要特别注意污染物的排放。

马尾区处于江海交汇处，海域面积极其有限，且开发历史悠久，岸线资源已基本开发贻尽，海洋交通运输业已接近饱和，很多货物已分流给可门港区和江阴港区。今后马尾区海洋产业的重点就是提升海洋交通运输业层次，以集装箱运输为主，大力营造船政文化旅游品牌，发展滨海旅游业。

平潭县开发历史也比较悠久，近岸海域海水养殖也比较密集，随着平潭综合实验区建设，港口岸线资源的大开发，海洋资源供给不足的矛盾显示出来。在平潭综合实验区建设过程中，要注重港口岸线资源的合理有效利用，在开发过程中要注意海洋环境的保护，一是不能破坏沿海防护林的建设，二是完善中华鲎自然保护区，三是关注滨海海蚀风蚀地貌景观的保护。重点发展临港工业和滨海旅游业来提升海域承载力。

参考文献

[1]苗丽娟，王玉广，张永华等.海洋生态环境承载力评价指标体系研究[J].海洋环境科学，2006，25(3):75-77.

[2]高吉喜.可持续发展理论探索-生态承载力理论、方法与应用[M].北京:中国环境科学出版社，2001：45-47.

[3]狄乾斌，韩增林.海域承载力的定量化探讨[J].海洋通报，2005，24(1)：47-54.

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关键词：环境救助 响应程序 收费标准

一、前言

随着大陆经济高速增长，对能源的需求日益扩大。为保证国民经济平稳发展，大陆在加强内陆油田勘探开采的同时，加大对南海、东海和渤海湾地区海上原油的开采。以渤海为例，目前，渤海中海石油所属海上油田达15个，海上平台69个，浮式生产储油装置（FPSO）6个，相关作业船舶（包括移动式平台）达100余艘。2010年，渤海油田年油气总产量达到3 000万立方米（当量），占大陆海上石油总产量的一半以上。与此同时，大陆还根据经济内需总量，不断扩大国外原油的进口，仅2009年原油进口量就达2.3亿多吨，其中90%是通过海上运输完成的。大陆海上石油开采和运输活动的快速发展，对沿海环境保护构成严重威胁，海洋环境污染风险日趋加大。人类在利用海洋进行能源开采和运输活动发展经济的同时，必然承受极大的环境风险压力。因为，任何人为的操作失误、设备故障等都极有可能引发重大溢油污染事故，导致海洋生态灾害性破坏。

2003年8月5日，停泊在上海吴泾热电厂码头的“长阳”轮遭一艘船舶碰撞，约85吨重燃油泄漏，导致吴泾热电厂六期码头至闸港上游段8公里水域、滩涂及岸线遭到严重污染。

2010年4月20日，英国石油公司租赁的位于美国墨西哥湾的一座半潜式钻井平台“深水地平线”爆炸起火。36小时后，平台沉没，11名工作人员遇难。钻井平台底部油井自4月24日起漏油不止并引发了大规模原油污染。虽然2010年7月15日，英国石油公司宣布成功罩住水下漏油点，但不久后，油污已经形成2 000平方英里（1平方英里等于2.59平方公里）的污染区并被冲上了一些岛屿，给当地造成了灾难性的损失，对海洋生态系统造成深远的影响。污染的清理工作将耗时近10年，墨西哥湾在很长一段时间里将成为一片废海，造成的经济损失将以数千亿美元计。墨西哥湾原油泄漏事件已成为美国历史上最严重的生态灾难。

2010年7月16日，我国大连新港附近中石油一条输油管道起火爆炸。虽然经过救援人员全力扑救，仍导致1 500吨左右原油泄漏入海，大连附近海域至少430平方公里的海面被原油污染，造成人力、物力、财力的巨大损失，给海上养殖业造成毁灭性打击。

二、中国救捞的职责与现状

中国是一个海洋大国，又是一个航运大国。大陆濒临太平洋西岸，大陆岸线长约1.8万千米，岛屿6 500余个，管辖海域面积约300万平方公里。

随着社会经济的迅速发展和不断扩大对外开放，我国的海运事业和海洋经济将会更加繁荣，中国救捞作为国家唯一一支专业救助打捞力量诞生于1951年，发展于20世纪中叶，跨越于救捞体制改革。

2003年，中国救捞完成具有历史意义的体制改革后，正式组建了交通运输部救助打捞局。她是世界上实力最强的专业救助力量之一，统一垂直领导和管理北海、东海、南海三个救助局，烟台、上海、广州三个打捞局以及北海第一、东海第一、东海第二、南海第一等四支救助飞行队。北起鸭绿江口，南至西沙海域，救捞系统共建立了21个救助基地、7个飞行救助基地。目前拥有员工9 000余人，包括3 000名技术人员、4 000名船员和400名潜水员；180多艘不同种类船舶组成的庞大船队，其中有80多艘拖轮和14艘浮吊船，10架直升机和2架固定翼飞行器。

中国救捞以“保障海上人命财产安全，保护海洋环境清洁”为宗旨，以“把生的希望送给别人，把死的危险留给自己”为救捞精神，履行以下主要职责：负责航行在大陆沿海水域的国内外船舶、海上设施和遇险的国内外航空器及其他方面的人命救助和海上消防工作；负责船舶和海上设施财产救助、沉船沉物打捞、港口及航遣清障、沉船存油和难船溢油的应急清除；提供水上、水下工程作业服务；承担国家指定的特殊的政治、军事、救灾等抢险救助、打捞任务；履行有关国际公约和双边海运协定等国际义务。

中国救捞实行“关口前移，站点加密，动态待命，随时出击”动态值班待命制度，使得专用救助船以基地为依托，以待命点为前哨，最大限度地发挥三者之间的联动效应，建立了救助、打捞、飞行“三位一体”的队伍建制。

自1951年8月中国人民打捞公司诞生至2012年末，救捞系统共救助海上遇险人员62 412名（其中外籍人员

9 713名），救助遇险船舶4 258艘，打捞沉船1 706艘。环境救助以东海救助局典型案例为例： 2005年3月8日，“东海救169”轮成功救助因碰撞失火的载有危险品的马绍尔群岛籍“RICKMERS GENOA”轮；2009年9月19日，“东海救112”轮、“东海救113”轮在舟山海域联合救助利比里亚籍装载28.5万吨原油的搁浅超级油轮“FRONT PAGE”轮；2010年4月4日，“东海救113”轮在长江口水域成功救助机舱爆燃的巴拿马籍液化气船“COLDEN CRUX 18”轮；2012年8月2日，“东海救159”轮在福建厦门以东海域救助触礁进水油船“润扬3”轮等。

三、环境救助应急响应机制的建立与实施

随着海上运输业的不断发展，防污染工作的重要性早已得到国际社会的普遍认同，采取了许多有效措施来保护海洋环境，主要有《1969年国际油污损害民事责任公约》、《1969年国际干预公海油污事故公约》、《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》、《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》。1990年，IMO通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（简称OPRC公约）。大陆在国际海事组织等国际舞台上一贯主张并支持航运界采取适当措施保护海洋环境，尽到了海洋环境保护方面的国际责任。同时也建立了相关的法律法规，如1999年修订的《海洋环境保护法》及《防止船舶污染海域管理条例》等等。

（一） 预案制定及应急机构建设的依据、目的

依据《1990年国际油污防备、反应和合作公约》、《海洋环境保护法》等相关的法律、行政法规、公约，为防止海上突发环境污染事件，中国救捞作为海上应急救援重要力量之一，除了履行人命救助主要职责外，为提高应对涉及公共危机的突发海上环境事件的能力，维护辖区稳定，保障公众生命健康和财产安全，保护海洋环境，制订了相关防污应急处置预案。当污染事件发生时，启动相应的应急救助行动方案，协调各部门之间的有关事务，包括救助力量调派、应急救助方法、处理污染方式等。考虑到各海域条件的不同，我们专业救援力量和当地有关单位应在减少污染损害决策的制订与执行，以及其他救助力量的参与等方面保持适当沟通协调。

应急预案的建立须确保相关单位之间对海上环境污染事件进行快速有效的反应与救助方面的合作。另一目的是组织协调一切有关污染反应与救助、相关费用的工作和行动，减少污染事件造成的损失，保障人命、海洋环境和财产安全。

（二） 应急救助指挥部的组成及组织机构

1.应急反应处置工作小组的建立及职责权限

按照海上突发环境污染事件的严重性和污染物特性，将污染事件分为不同的等级。按等级制订相应的应急救助子预案和子响应程序，并成立专门应对海上突发环境污染事故应急反应工作小组和相应的应急机构，并明确其职责分工和应对措施相应程序。建立由行政首长、分管首长、应急救援、安全、飞行、后勤保障、基层单位等专家组成的应急反应工作小组，下达行动指令，具体指导救援行动。主要职责包括：

（1）对所辖海域发生的水上突发环境污染事件进行评估；

（2）审核批准污染事件抢险救灾、救助打捞方案，对救助中的人员和设备进行指挥和管理；

（3）根据海上突发污染事件的具体险情、应急救助方法，进行决策并决定启动和停止应急预案；

（4）协调政府等其他相关部门为海上污染事件抢险救助提供支援。

2.环境救助相应的应急指挥及力量组织架构（如图2）

3.环境救助应急响应主要程序

应急体系的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、报警、应急启动、救援行动、扩大应急、应急恢复和应急结束等过程。海上污染事故发生后，报警信息应迅速汇集到救助指挥值班室。性质严重的重大事故的报警应及时向上级应急指挥机关和相应行政首长报送。接警时，做好事故的详细情况记录和联系方式等。报警得到初步认定后，应立即按规定程序发出应急救援指令，采取应急救援措施。

在救助指挥值班室接到警报后，应立即建立与事故现场的船只、船东或业主的联系，根据事故报告的详细信息，对污染情况作出判断，由救助指挥值班室或现场指挥人员初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，通知应急救援力量和相关部门响应关闭。当应急响应级别确定后，救助指挥值班室按所确定的响应级别启动应急程序，如报告应急反应处置工作小组，通知应急救援指挥人员（专家）到位，开通专用信息与通信网络，调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等），派出现场指挥协调人员和专家组等。为保证对污染事件作出快速有效的反应，救助指挥值班室在优先考虑人命安全的前提下对肇事标的、污染物的特征、污染的面积和形式、事发水域的地理特征、海上气象条件等作出了解和确定。

成立现场应急指挥组后，应急救援力量迅速赶赴事故现场，积极开展人命救助、环境救助等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态仍无法得到有效控制，向上级救援机构请求实施扩大应急响应。

当前，我们所有的专业救助船舶是实行24小时海上动态待命制度，在接获信息后，救助指挥值班室在报告应急反应处置工作小组的同时，立即调动事发海域最近的救助船舶前往现场对事故进行先期应急评估、处理，并采取相应的应急措施以减少污染所造成的危害。指令救助直升机用拍照、摄像等手段获取污染事故第一手影像资料，准备紧急吊运应急人员、物资，为环境污染事故提供快速有效的应急救助。待救援行动完成后，及时进入临时应急恢复阶段，包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。

为保证应急反应救援预案有较强的可操作性，应当针对此类应急救援方案定期组织协调联合应急反应演习及桌面推演，以增强与有关单位和其他机构的协调。演习完成后，相关人员应对演习进行评估，尽力改进应急救助反应机制，解决存在的问题，通过油（化学品）污染方面的培训和演习，加快培养应急反应专家。

三、完成环境救助所采用的方法及不足

在接到环境污染信息，作出最迅速反应后，清污专家组依据现场情况及事发海域环境特点、可能的污染扩散趋势、救助力量的设备与供应、污染源的控制处置、污染物的回收处理等作出科学评估，以使应急处置小组作出决策，调派救助力量迅速行动；根据污染物、载运工具的性质及事故类型、事故可控性、严重程度和影响范围，确定应急救助过程中人命救助的方式方法，使用的机械工具、药剂、技术，承运工具堵漏、污染物的转驳，以及可能产生二次污染的处理措施等等。具体措施如下：

1.油类污染救助的方法及存在不足

（1）对载运工具采取正确得当的堵漏、转运、拖带等措施，以避免更多的油类泄露导致更严重的污染。

（2）利用海洋本身所具备的油污降解机制，进行海域中溢油污染的清除，其机制包括展延作用、挥发作用、乳化作用等。 但是耗费时间很长，容易对海洋环境造成二次污染。

（3）利用化学性药剂对油污进行处理，以便进行人工、机械等方式处理。缺点是处理不彻底会海洋环境造成严重的二次污染。

（4）利用沉降剂、吸油剂、吸油粘等进行物理性海面处理。缺点是耗费大量人力物力，却会对海床以及海底生物造成污染。随着时间推移，还会形成二次污染。

3.救助直升机速度快，搜寻范围广，但飞机数量少，且缺乏专业侦测装备及远程图像传输能力，无法在第一时间报告污染情况，从而延误决策时间。

人员方面：

专业人员结构不合理，高层次人才缺乏，尤其是环境污染方面的人才严重短缺，困扰着应急救援的发展格局。同时，经费不足，尤其是人员经费严重不足，造成人员架构不稳定，人员的引进及流失窘境困扰着发展，对建立强大的应急救援处置队伍形成较大的阻碍。

技术方面：

1.缺乏对环境救助能力的深入研究，尖端技术的引进还受到国外限制；

2.鉴于目前的技术能力，救助直升机飞行还不具备夜航能力，只能在较好气象、海况下，执行人命救助、污染监测、物资人员运送等应急任务；

3.救援人员缺少有效的专业学习和培训。

（三）清污费用的法律地位

为确保防污应急体系的正常运转，应该赋予应急反应费用的赔偿请求以优先权，采取支持和鼓励清污行动的政策，否则必然对事故的控制不利。但一般情况下，清污费用均是通过和谈解决的。2005年初，“明辉8”轮与“闽海102”轮在广东南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮泄漏0#柴油628吨入海，汕头海事局依法启动应急预案，组织清污行动，发生费用692 8681.49元。随后向广州海事法院两船东，要求连带赔偿费用。法院判决支持原告组织的清污单位发生的费用，但不支持海事的索赔费用。法院认为，海事公务船舶从事调查、监控和清除油污情况的行为属于行政行为，认定其所进行的调查、监控和清除油污事故而产生的费用属于行政开支，不应赔偿。然而海事局发生的清污费用，也属于污染损害。如果前述案件的判决正确，海事局利用自身力量进行的清污属于行政行为，若海事局不进行清污，相对人以行政不作为海事局，要求其清污，而不是要求污染责任人承担损害赔偿责任，这样的结果将是鼓励污染海洋环境。因为污染责任人可以不承担清污责任或其费用的赔偿责任。

六、解决方案和研究对策

为尽快改变现状，提高环境救助的应急反应能力。当前，建议建立国家环境救助应急反应中心，健全有关环境污染各地、各相关单位部门之间沟通联络长效机制，定期召开相关工作交流研讨会，并就应急救助力量的发展、应急救助方案和预案的完善、组织指挥程序、技术设备保障、行动协调配合等环节展开交流研讨；加大与各大院校、科研单位及国外相关单位的合作，着力提高专项应急设备的实用性、便捷性、高技术含量的研究和推广；不间断组织相关应急专业人才培训；建议油船、化学品船等特殊船舶船东参加船舶互保协会等组织，建议根据《1989年国际救助公约》特别补偿条款建立对特殊船舶征收一定的“防污保险费用”（国际油船船东防污染联合会―ITOPF已有先例），用来补偿应急处置单位的部分救助成本。

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关键词：船舶 污染 船员管理与法律

1.引言

在全球呼吁保护环境的浪潮下，通过实际船舶营运和防污染演练课程训练设计及实践，不仅可以大幅度提高船舶应急反应速度、提升效率，而且能够快速提升个人应急能力和团队协同作战的水平，保证演练质量。与实际污染处理相比，实际船舶营运和防污染演练实用性强，无污染。轮机员通过防污染演练课程的学习、实践，对改变自身不良行为、实现船舶安全化、减少和杜绝人为因素、保证船舶安全营运不造成海洋污染具有重大现实意义。研究船舶对海洋环境造成的污染及防止有着重要意义，保护海洋环境，让人类有一片蓝色的海洋。

2.船舶对海洋造成污染的类别

工业革命以来，各种科技的飞速发展，将人类的物质文明和精神文明推到了一个前所未有的高度。不仅推动着经济、社会的发展，同时人们的思维方式和生活方式也潜移默化地改变了。由于事物往往具有两面性，虽然科技带来了方便，但是也带给了我们很多新的困扰。机器给海洋运输业和海洋资源开发带来了便利，同时也在通过各种各样的方式污染着蔚蓝的海洋。船舶对海洋直接或间接造成的污染主要有以下几种：

2.1船舶造成的油污染

船舶造成的油污染主要有正常营运性排油和各种事故所造成的溢油；正常营运性排油主要是排除油船压载水、洗舱水、机舱底污水等中所含的油类。各种事故造成的溢油有船舶受供油作业中的漏、跑、冒、滴造成的油污染，船舶碰撞、搁浅等漏油造成的污染等。

2.2船舶运输中的有害有毒物质污染：

近年来随着运输危险化学品船的增多，有害有毒物质造成的污染也越来越严重。运输这些有害有毒物质的漏、跑、滴、冒等原因造成的污染。

2.3船舶生活污水污染

船舶生活污水造成的污染主要是从生活处所排出的排泄物，如医疗室排泄物、厕所排泄物、洗衣间和厨房的排出污水等。

2.4船舶垃圾污染

船舶营运中会产生船舶垃圾，这些垃圾主要包括垫舱物料、铁锈、脱落的油漆残渣、包装材料、油棉纱等，船员、旅客生活中所产生的日常消费品和食品残渣的废弃物等。

3.造成污染的研究现状及有关对海洋环境保护的立案现状

从上世纪到今天所发生的海洋污染事故可以看得出来，国际上船舶发生的海洋污染事故得到了较为有效的控制，从原来的上升趋势转为下降趋势，现在基本上可以控制在一个较低的事故率上。而且因为发展的需要，很多国家相互之间的进出口贸易得到进一步发展，对于航运业更为依赖，现在的船舶不仅运输量更大，运输更快捷高效，还降低了事故的发生。但是还是对海洋环境造成了很大的危害，我们可以通过以下一些实事案例来分析：根据美国的一家信息协会统计，从1978年到1997年，世界发生泄漏量超过34吨（10000美加仑）的事故共有5318起，共外泄石油837万吨。其中最大的一次事故是1991年发生在科威特油田，由于伊拉克入侵而发生的油井、码头、油轮同时泄漏的事故，总溢油量达81.6万吨。1989年的“埃克森・瓦尔迪兹”号溢油污染事故，溢出了3万多吨货油。对当地造成了巨大的生态破坏，生态系统恢复时间要长达20多年，事故造成的全部损失近80亿美元。这也是美国《1990油污法》问世的导火线。

从1954年到20世纪末，国际上不断出台新的有关海洋环境保护的公约，海洋环境保护事业得到较快发展，防止船舶污染海洋的立法走出了一条多层次，系统性的框架型道路。随着1954年《国际防止海上油污公约》的诞生，标志着国际防止船舶污染立法的开始，也是海洋环境国际保护法的开端。但是该公约没有涉及因船舶事故造成油污应如何处理的问题，也没有制定有毒有害物质污染海洋的规则，事故赔偿的问题如何解决，遗漏的问题很多，大大影响了它的实施效果。直到1969年《国际油污损害民事责任公约》的颁布，才对船舶油污损害赔偿进行了详细的规定。而防止油污染、有毒有害物质污染、防止船舶垃圾污染等则是在1973年《国际防止船舶污染公约》和1978年通过了1973年《国际防止船舶污染公约的1978年议定书》（以下简称“73/78年防污公约”）做了全面的规定，把船舶有可能对海洋环境污染的方式都列举出来，并作了规定。对世界各国影响深远，有着“海洋法”之称的《1982年联合国海洋法公约》 （《United Nations Convention on the Law Of the Sea》，简称《UNCLOS 1982》）。该公约突破了传统的海洋法，较全面的对防止船舶造成海洋污染做了规定。综上所述，可以得出结论：国际上有关对海洋环境保护的立案是比较全面完善的，但是也存在着不大不小的问题。如一些管理上单要素不完善，不严格；体现不出在可持续发展和赔偿方面不够科学合理等。

4.船舶防污染的方法及采取相应的措施

4.1更加完善的法律法规

笔者认为基于前面分析目前防止船舶污染海洋环境的法律体系，我国在各项防污制度和应急反应制度上都要做出更为严格、更加明确的规定；与此同时要加强船级社这类民事性立法工作，让油污保险和清理油污资金保证，完善船舶污染损害赔偿法制度，做到有理有据，有法可依。各国船舶的防污染法律不是单独的、任意的，我国必须与各海洋国家加强交流和合作，加强与国际法律制度的接轨。这样可以取长补短，查漏补缺，可以更好地绦邢喙胤律制度，更好的适应国际船舶污染立法的发展，减轻我国日趋严重的船舶造成污染形势。国际上的法律可以对船体的结构提出更加严格的要求，跟着科技的脚步，来适应船舶设备的发展；对船员的素质提出更高的要求，船舶目前大多是由船员来操作，船员素质和防污染意识的提高，可以避免船舶陷入危险，危害人身安全和污染海洋环境；对造成海洋污染的船舶所属船东实行高额的赔偿制度，这既可以降低污染事故，也是对受害对象的一种保护；注重船舶污染立法的国际统一性，有效地环境保护原则，预防为主、防治结合原则，可持续发展原则有效的结合起来，使海洋环境往一个可持续的良性循环的方向发展。

4.2规范船员的管理

对于操作性的船舶污染，这就要求操作者要有很强的环境保护意识，过硬的操作技能。而要做到这两点，就需要加强对船员的宣传教育，让船员意识到污染海洋的危害性，来帮他们了解保护海洋环境、防止污染的重要意义。除此之外，还要加大监督力度和处罚力度，对违章操作带来严重污染的船员采取处罚措施，扣押其证书或勒令其在规定时间内从新参加有关技能培训。根据国际公约的要求，通过严格贯彻落实法律法规中对人员的管理规定，努力将人为因素造成的污染降到最低。只有激发船员对海洋环境保护工作的热情，发挥各自的O督作用，从思想上重视它，才能杜绝污染行为的发生，高效的保护海洋环境。

4.3加强防污染设备的检查和保养

在保护海洋环境的浪潮下，在国际公约的规定下，对船舶上的防污染设备提出了更高的要求，这就需要在设备的管理上下功夫。在使用中要经常检查设备的管路系统和设备本身是否有损坏漏泄，设备附件及仪表是否完好，把发生污染的隐患消灭在萌芽阶段，保证设备的正常运行，保证不排放污染海洋环境的物质。同时也要对设备进行检查，把老化的元件更换掉，防止下次使用设备发生事故。对设备的保养要严格按照相关法律法规的规定来执行。

5.更有效实用的防污染方法

根据本文的分析，笔者觉得可以从以下几个方面挖掘出预防船舶对海洋造成的污染：一是从船舶使用的能源出发，现有的船舶基本上都是使用燃油作为能源，可以研发新的设备来使用不污染海洋环境的能源，或者可以就地取材，如利用太阳能。二是从防污染设备着手，先进的科学技术和蓬勃发展机械制造业的有利于设备的研发，新式的防污染设备能更高效地避免船舶污染，保护海洋环境。三是国际公约的完善化，加强各个海域的监管，一旦发现有船舶漏泄污染物质，能够及时地对事故海域控制，消除污染物，最大程度地降低对海洋环境的污染。最后，落实还是靠人，应注重广大船员的教育培训，全面升华船员素质，最大限度避免人为的事故发生。让船员被动接受防污染，化为主动去维护海洋环境，还世界一个蔚蓝的海洋。

参考文献：

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关键词 海洋 自然保护区 对策

我国是个海洋大国，辽阔的海域怀抱着我们的祖国，海域纵跨从北到南的暖温带、亚热带和热带3个温度带，分别包括上升流及大洋、珊瑚、红树林、海岸滩涂、河口、湿地、海岛等各种生态系统。而保护区是海洋的一道防护罩，尽量阻断外界带来的干扰和人为活动导致的各种破坏，最大限度地从生态系统源头维持了其原生产力，促进生态良性可持续循环并且保证海洋物种能够正常繁殖和海洋生态系统的正常运作及持续利用，做到既保护生态过程，又保护遗传资源，一举两得。但是我国的海洋自然保护区制度在实践中还存在一些不足，本文通过对海洋自然保护区制度的系统研究，探索完善此项制度的方法，为今后我国海洋自然保护区制度的修改提供参考，同时对于海洋环境资源的生态保护具有重要的意义，这也是写此文的实际意义所在。

一、海洋自然保护区的概况

（一）海洋自然保护区的概念

海洋自然保护区是国家为保护海洋环境和海洋资源，而把一定范围的海域、海岸、河口、湿地或岛屿及其包括的各种海洋生物划出界限加以特殊保护和管理的具有代表性的自然地带，是保护海洋多样性，防止海洋生态环境恶化的措施之一。海洋自然保护区具有生态环境和社会经济的双重功能。

（二）我国海洋自然保护区制度的确立

我国1982年的《海洋环境保护法》中记载，根据海洋环境保护的需要，国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以划出海上自然保护区，海洋特别保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。国务院在1994年10月9日的《自然保护区条例》于1994年12月1日开始实施 ，其中规定凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。此条规定为未来海洋自然保护区管理条例的颁发提供法律依据和实施基础。终于在万众期待下，1995年9月29日国家海洋局以《自然保护区条例》为蓝本，出台了《海洋自然保护区管理办法》。至此，我国的海洋自然保护区制度宣告已经初步形成，初具规模，并且沿用至今。

二、我国海洋自然保护区制度存在的问题

我国海洋自然保护区起步较其他发达国家晚，基础比较落后，随着经济社会的飞速发展，面对经济社会日益复杂多样的情况，它也渐渐凸显出它存在的问题下面就其自身特有的问题进行分析。

（一）总体布局规划不完善

我国海洋自然保护区建设在布局上结构不合理，分布不均，过于集中在某一地带。例如集中选址在南方，以广东、福建和海南为典型，而北方的山东一带的海域却被“冷落”了，原因是什么呢，不是因为保护区多的地区生物多样性更值得保护。相反，被“冷落”的山东一带的海洋自然资源丰富，生态系统活跃多样，具有其他地区不具备的的特有生态价值，完全有资格建立国家级海洋自然保护区。只是问题出在管理办法关于国家级海洋自然保护区的由地方向中央层层递进评审制度的程序漏洞上，包括申报、规划乃至最后的审批。这样导致的结果就是，一些地方海洋自然保护区冗杂繁多，而一些地方海洋自然保护区稀缺。这样是不利于国家用有限的力量尽量去对每个海域都进行公平保护的。

（二）管理体制缺乏合理性

过于复杂的管理体制直接影响到了实施保护的效率，我国的海洋自然保护区管理体制依据自然保护区管理体制的规定，采取综合管理和分部门管理并行的管理体制[4]。即由环境保护行政主管部门综合管理和分别由海洋、农业、国土和林业等部门各自分部门管理。这样，不同部门分管不同类型的保护区，甚至在同一保护区内，不同部门也行驶不同的职权，这样就难以避免出现不同部门为自己部门谋利益，政府部门的内部性局限也就开始显露出来了，即有事就互相推诿，有利就互相争夺。这样的体制在管理过程中容易导致权限不明，职责不清，资金浪费的问题出现。

（三）保护区的保护与开发难以协调

我国的自然保护区实行分区制度，这一制度也适用于海洋自然保护区。根据保护区内的结构，可以分为核心区、缓冲区和实验区。这里要注意的一点是，不能发展与该海洋自然保护区保护宗旨不协调的旅游项目。这种保护制度让很多人都关注周围社区居民对保护区的干扰，却忽视了这样的保护区设置给周围居民带来的生产生活的不便。保护区主要注重保护，但允许适度开发，可适度开发的界线不明确，这样可能会阻碍了当地居民传统的生产模式，损害社区民众的经济收益，让民众对此工作的开展产生排斥心理，不积极配合保护区建设工作，这也不利于保护区的建设与发展。

（四）立法不完备

我国海洋自然保护区建设工作落于人后，立法还很不完善。从1982年的《海洋环境保护法》里，我们只能找到关于海洋自然保护区的一点皮毛，根本就不能作为实践依据。而1995年颁布的《海洋自然保护区管理办法》虽然做了比较全面的规定，但其实践可操作性还是有限的。迄今为止，我国对海洋自然保护区这一块的法律保护力度还是太薄弱，没有出现专门的法律。不能针对现实中出现的一些破坏行为做出相应的规制，使保护区不能得到全面的保护。专门法律的空白，相关配套立法体系的不完备，无法适应海洋这一复杂的领域出现的各种问题，以致出现问题的时候无法可依，手足无措。

三、完善我国海洋自然保护区制度的建议

随着目前的国际形势和我国的社会经济发展，完善海洋自然保护区制度的任务迫在眉睫，完善的制度才能充分发挥海洋自然保护区的保护功能，达到保护海洋生态环境的目的，为社会创造更好的效益。本文谨提出粗浅的几点完善我国海洋自然保护区的建议。

（一）完善保护区布局规划

在总体合理、宏观的规划方针指导下，根据各个区域的特点，综合考虑当地其他保护区建设、当地发展状况及当地民众的支持程度来规划各个保护区的布局，尽可能更全面的照顾到潜在的需要保护的区域。不要过于集中某一区域建立同一类型的几个保护区，避免重复保护而导致经费的浪费，改善分布不均的局面。在保护区类型单一的方面的改进，可以扩大保护区类型范围，例如增加一些具体的稀有生物物种的保护区，以实地考察和研究为根据，以海洋生物多样性为目标，针对性的选择建设保护区的区域。实现海洋自然保护区的建设多样化，维护生态环境的多样化。

（二）调整保护区管理体制

管理体制的改革首先应该在管理模式上进行。我们应该把综合管理这一笼统的概念转变为统一监督管理，在国家层面上设一个由海洋、农业、国土和林业各部门专门人才成立的国家小组，集中各领域人才的智慧，对海洋自然保护区的建设进行统一监督管理。在地方则设立这个小组的分支机构为地方小组，接受国家小组的监督和管理，地方小组的职责也要明确，具体到其所负责的保护区的建设所需，赋予他们执法权，便于执法活动的开展。在这种体制下，还可以吸收社会公益组织团体或企业单位成为管理的主体，将地市级海洋自然保护区委托给他们自主管理，地方小组对其进行监督。这样便于把社会的力量凝聚在一起，更好地贯彻环境保护法里的协同合作的原则。

（三）建立公众参与制度，协调保护和开发

建立完善的公众参与制度，贯彻落实“从群众来到群众中去”的群众路线，切实保障广大人民群众的根本利益。因此，在建设海洋自然保护区的选址确定之前应该进行信息公开，把信息传递给当地民众，再让他们对此进行反馈，保障他们的知情权，参与权和监督权，让他们清楚意识到建立海洋自然保护区他们也有责任，激发他们的参与热情，然后积极对建设工作的开展进行协调合作。各类专业人士，社会团体也可以为保护区的建设提供各种宝贵的意见，这样充分利用了人力物力资源，优化当地保护区的建设。

（四）完善相关立法

我国的海洋自然保护区制度由于缺乏法律规范，很多政策规定无法落实，保护区的保护工作无法达到预想效果，不适应当今复杂的海洋资源问题的发展，因此必须要完善海洋自然保护区的立法，作出专门的立法，填补法律的空缺，配备相应的法律条例，构建健全的法律框架，让建设工作开展有法可依；加强保护区法律权威性，提高执法能力，做到执法必严；明确各种违法行为的法律责任，做到违法必究，保障法律的运行，有效遏制在保护区内非法开发和经营的行为[5]。要明确生态利益第一位的立法原则，遵循生态规律，以此为基础去制定相关活动开展的法律规制。

四、结语

综上所述，结合我国海洋自然保护区制度在海洋自然保护区建设过程中出现的总体布局规划不完善、管理体制缺乏合理性、保护区的保护与开发难以协调、立法不完备等问题，我们应该完善保护区布局规划、建立公众参与制度、协调保护和开发、完善相关立法和提高科研技术。社会在创造经济奇迹的同时也要敬畏大自然，保护大自然，让雾霾，沙尘暴，各种污染的发展恶果从此远离我们，让蓝天和海洋两条“蓝丝带”继续完好地缠绕在地球的两端保护着地球，继续养育着我们一代又一代的子子孙孙。

基金项目：创新强校项目“广东地方海洋法律体系建设研究”和“海洋法基本问题研究”研究成果

参考文献：

[1]中华人民共和国海洋局.海洋自然保护区管理办法中华人民共和国海洋局.海洋自然保护区管理办法[S].1995.

[2]陈兴华.我国海洋自然保护区制度探析[J].柳州师专学报，2005，20（1）：79-82.

[3]孙昭妍.关于完善我国海洋自然保护区法律制度的思考[J].法制与社会，2013（21）：40.

[4]王敏敏.国外海洋自然保护区的法律保护研究及对我国的启示[D].中国海洋大学，2010.

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1我国渤海环境管理现状及存在的问题

1．1管理行动中各部门缺少配合2001年，为加强对渤海环境的治理，国家环保总局(2008年改为国家环保部)发起了“渤海碧海行动计划”。常规工作中，国家海洋局每年对渤海海域环境进行监测和保护，水利部一直强调对入海河流的治理，渔政部门也一直采取措施防治渔业养殖污染。但即使各部门做了这么多工作渤海的环境质量依然没有明显改观，究其原因，主要在于各部门缺乏联动合作，独自行动，工作范围及工作内容受到局限，没有形成合力，从而导致渤海环境治理效果不佳。

1．2管理措施收效甚微，渤海环境持续恶化自2001年起，为对渤海环境进行综合整治，我国先后实施了“渤海碧海行动计划”及《渤海环境保护总体规划》，都没能使渤海环境质量有明显改观。如图1所示［5］，2001年以来，我国渤海海域污染面积一直居高不下，水质持续恶化，渤海环境令人堪忧。

2复合生态系统管理理论对渤海环境管理的适用性

2．1复合生态系统管理理论复合生态系统是指在一定区域范围内，以人的行为为主导的，由社会系统、经济系统及自然系统共同构成的，以各子系统间相互作用为基础并以整体形式发挥作用的一种复合系统。在这个系统中，一方面，人以其特有的文明和智慧驱使大自然为自已服务，改善生活;另一方面，作为自然的一员，人的活动又要受到自然的约束。这两种力量间的基本冲突，正是复合生态系统的一个最基本特征［6］。复合生态系统管理是指在一定空间范围内，管理者在对社会系统、经济系统及自然系统之间的关系进行充分把握的基础上，运用生态的、科学的和可持续的方法对本地区各项事务实施适应性管理的过程。其本质是保持系统的健康和恢复力，使系统既能够调节短期的压力，也能够适应长期的变化［7］。实施复合生态系统管理要坚持可持续性原则、整体性原则、时空广泛性原则和人与生态系统相统一的原则。目前，无论是在国内还是国外、陆地还是海洋，都不乏基于复合生态系统管理的实践。1998年12月，澳大利亚基于生态系统方法的海洋环境与资源管理政策［8］。2005年1月中国政府和全球环境基金(GEF)合作，采取综合生态系统管理理念实施中国西部退化土地治理，该项目预计用时10a，目前进展顺利［9］。

2．2渤海是一个完整的复合生态系统渤海是一个完整的复合生态系统，主要体现在以下三个方面:(1)渤海具有其完整的生命支持系统。渤海由辽东湾、渤海湾、莱州湾、中部海域及广阔的海岸带组成，滩涂广阔，具有大量基岩港湾岸段，注入渤海的具有常年径流的河流有40余条，流动的海水将这些地形地貌联接成一个整体，连同渤海区域特有的气候、土壤及光照共同为在渤海区域内生存的动植物及海岸带生存的人类社会提供生命支持。(2)渤海有其完整的营养物质流动链。营养物质一方面来源于自然系统提供的太阳能，另一方面来源于陆地上社会经济系统的营养物质。这些营养物质通过光照、河流及陆源物排放等方式进入渤海中，参与到渤海的食物链循环，实现了营养在渤海的600余种生物中的传递。(3)鱼类、虾类及其他经济生物的洄游更将渤海连接为一个统一的整体。

2．3传统的海洋环境管理方法不能有效解决渤海的环境问题首先，基于达标排放的排污管理导致渤海环境污染加重。目前环渤海各省市实行污水达标排放制度，如北京市强调对重污染企业的排污达标状况进行严格监管［10］，这一制度意味着生产或生活污水只要达到一定标准就可以排入河流或海洋。而达标排放的水对渤海来讲依然是污水，随着达标污水源源不断地由地势较高的河流和陆地排入地势较低的渤海，海水的质量不断下降，污染也日益严重。其次，基于目标总量控制的管理也不能减轻渤海环境污染程度。渤海沿海各省市实行主要污染物总量减排制度，如河北省制定年度污染物减排计划以期完成主要污染物控制总量目标［11］，这种排污总量的削减并不能解决渤海的环境污染问题，实质上对渤海的污染还是不断增加的。最后，渤海环境治理中的各部门的实践也证明传统的以行政区划为单位的分割管理、缺乏部门间合作的独自行动对于渤海环境问题的解决也是低效率的。

2．4实施复合生态系统管理有助于解决渤海的环境问题无论是从理论上、制度上还是已经进行的实践中都可以得出相同的结论，即实施生态系统理论有助于解决渤海的环境问题。

2．4．1理论上可行:基于环境容量的总量控制排污管理有助于解决渤海环境污染问题环境容量为环境的特性，是在不造成环境不可承受的影响前提下，环境所能容纳某污染物的能力［12］。任何环境都具有一定的纳污能力，但同时具备一个不可逾越的阙值，这就要求我们在向渤海排污时必须首先充分考虑其环境容量，达标排放或总量控制排放必须是基于渤海有环境容量剩余的情况下进行的。在环境容量没有剩余甚至已经出现污染的情况下，应该积极利用生态系统途径，实施环境修复，通过污染物物理去除、化学降解、生物降解才能有效减轻水体和沉积物污染。

2．4．2制度上可行:中央重视综合管理、协调管理无论是“渤海碧海行动计划”还是《渤海环境保护总体规划》，都不难看出国家对于渤海环境的治理，不仅重视综合管理，更重视各部门间的协调。为强化综合管理，《渤海环境保护总体规划》要求成立渤海环境保护统筹部际协调机制［13］。在当前大部制改革的背景下，实施基于复合生态系统的渤海环境管理更是符合国家发展改革的大方向。

2．4．3实践证明可行:国内国外都有成功的实践案例国内和国外都不乏基于复合生态系统对海岸带进行管理成功的经验。自1994年至今，东亚海伙伴关系计划(PEMSEA)启动了包括印度、菲律宾、泰国及我国等十多个东亚国家的海岸带综合管理示范计划［3］，充分利用生态系统方法对海岸带进行综合管理，取得了良好效果。在区域层面上，一些区域组织及区域基于生态系统的管理理念，进行一些大海洋生态系项目的运行和建立区域渔业协定［14-15］，也取得了较好的成绩。在我国，厦门是将生态系统理论应用到海岸带管理中的典范，在推动机构间和跨部门间合作协调的同时，利用生态的、科学的方法对厦门市海岸带实施有效管理，最终成效显著［3］。正如1998年4月GESAMP第28次大会报告指出［16］:英国泰晤士河、美国波士顿港及中国厦门港环境质量的改善表明，即使在面临人口压力、经济发展较快的大城市，持续和协调的行动也能取得很好的成效。

3基于复合生态系统的渤海环境管理路径

3．1培育、普及、强化人是渤海复合生态系统一部分的管理意识复合生态系统又是以人为中心的，一方面，人从生态系统所提供的服务中受益，另一方面也影响着生态系统的发展进程，因此复合生态系统管理中将人视为系统中不可或缺的一部分［17］。这就要求我们在渤海环境管理工作中要树立整体观、系统观，要协调好渤海复合生态系统中社会经济系统及自然系统的关系，通过开展各类宣传活动转变公众及管理人员的思维，使人们充分认识到人是自然的一部分，是渤海复合生态系统的一部分，从而实现通过转变意识来推动渤海环境的管理工作。

3．2针对具体的环境问题，在渤海综合管理框架下，开展分区联合行动在面对具体的渤海环境问题如赤潮、绿潮、海洋重大污染事件(海洋溢油、违法倾污)等，应在渤海综合管理框架的指导下，在明确沿海各省(市)及各单位的职责及管理海域范围的基础上，分析问题发生的原因、产生的影响及未来的发展趋势，确定所涉及的行政单位及主管部门，制定科学可行的统一行动方案，确定统一的行动时间、行动方式及行动海域范围，开展分区联合行动，共同解决渤海环境问题。

3．3采取适应性管理方式，对渤海治理政策实施效果进行监测和反馈当前还没有哪个公共政策可以称得上是毫无缺陷的，因此，对政策进行实时修正和纠偏的适应性管理就显得尤为重要。适应性管理是被广泛倡导的生态系统的管理方式。生态系统事件的发生具有不确定性和突发性。适应性管理允许管理者对不确定性过程的管理保持灵活性和适应性［18］。采取适应性管理能够根据生态环境问题的发展进程作出有针对性和时效性的及时反应。目前在我国渤海海域已经基本建立起了较为完整的海洋环境监测体系，监测结果由各级海洋行政主管部门以《海洋环境状况公报》的形式公布。但具体到某一项海洋环境政策实施的效果却缺乏相应的监测和反馈评价机制，因此应该结合各级《海洋环境状况公报》对渤海环境治理政策的实施效果开展季度或年度的跟踪监测和反馈，从而了解当前渤海环境的新情况，判断之前采取的环境治理措施有没有奏效，目前还存在哪些问题和缺陷，应该如何进一步优化和纠正偏差等。

3．4强化部门间、地市间协调行动，形成合力海水的流动性使海洋环境问题具有发展速度快和影响范围大的特点，因此需要加强政府间纵向及横向的交流与合作。目前涉及到渤海环境管理的政府间会议主要有渤海环境保护省部际联席会议(以下称“渤海部际会议”)和环渤海区域合作市长联席会(以下称“渤海市长联席会”)等。纵观两个会议历次的召开情况，都存在一些问题。为强化其在渤海环境治理中的作用，建议:(1)提高会议的制度化程度。应确定联席会的年度召开时间及参会成员。(2)提高联席会议的专业化程度。实践证明，研究机构为海洋管理部门所起的决策咨询作用不足［19］，因此在渤海环境治理相关会议中应该增设专家参会制度，如邀请各涉海高校专家学者、海洋研究所研究者、国家海洋局中进行渤海环境执法的人员等参加会议，献计献策。(3)增强会议中府际合作的内容，强调对渤海环境的协同治理。同时，增强部门间、地市间对渤海环境的协调管理还应该注意:(1)明确渤海复合生态系统的范围及管理主体。明确范围和管理主体有助于增强系统内各部门间的凝聚力和整体认同感，渤海环境管理的主体应该由渤海周边“三省一市”地方政府及各级水利、海洋、环保等相关业务主管部门构成的一个整体。(2)从渤海复合生态系统的高度构建科学的管理协调机制，明确各单位管理职责。渤海是一个整体，管理协调机制的构建也应充分考虑到这一点。高效的管理是集权和分权的合理结合，因此在渤海环境管理协调机制的构建中既应有统筹把握、总体控制的部门，又应存在各部门间协调交流、学习借鉴的平台，这样才能保证各部门在认真履行自身职责的同时增进同相关部门的沟通联系，有利于开展联合行动，提高对渤海环境协同治理的效率。(3)增强海陆统筹。陆源污染是造成渤海水质恶化的主要原因，因此，对于渤海水质的治理，还需树立海陆一体观，加强海洋主管部门和陆地上水利、环保等部门的沟通合作，从根源上治理渤海环境污染。

篇7

关键词：海洋经济；长三角区域；区域海洋经济评价体系

一、 长三角区域海洋经济资源分布现状

我国的长三角地区地处东海之滨、长江入海口与杭州湾交汇区域，覆盖上海、江苏、浙江三地，毗邻黄海与东海，拥有海域面积约30多万平方公里，大陆海岸线和海岛岸线长达八千二百多公里，海洋资源得天独厚。

2008年江浙沪三地海洋经济总产值为9 548亿元，2014年，长江三角地区海洋经济总产值达到了17 739亿元，不到十年的时间，长三角地区海洋经济总产值增加了近一倍，2015年，长三角地区的的海洋经济总产值更是达到了18 439亿元，占全国海洋生产总值的28.5%，可见，长三角地区是我国海洋经济发展最为充分的区域之一。

总体来看，长三角范围内的海洋资源主要集中在港口、海上旅游资源、渔业、滩涂等方面。

1. 三地港口资源丰富。上海拥有国际上第一大集装箱港上海港；江苏拥有南京、张家港、南通、太仓、苏州等港口，形成了独具特色的港口群；浙江拥有宁波舟山港，目前是国际上吞吐量最大的港口，宁波舟山港的整合效应逐步显现。

2. 三地海洋经济资源各具特色。上海海洋经济硬件资源不佳，海岸带资源极其有限，但拥有长江口区位优势，而且海洋科技实力强，海洋运输资源集中，国际航运运输资源集聚，经济基础雄厚。

江苏长江岸线资源富饶，而且渔业、滩涂、海洋旅游资源丰富，沿海城市发展特色明显，吕四渔场是我国知名的四大渔场之一。

浙江沿海和钱江岸线资源丰富，拥有众多岛屿，海洋旅游初具规模，舟山渔场渔业资源丰富，宁波作为我国计划单列市，经济、科技实力非常强。舟山市作为我国海洋经济发展的重点试点城市，海洋经济发展潜力非常大。

3. 海洋资源分布利于三地海洋经济协同、互补发展。可见，长三角海洋资源禀赋既存在共性也存在空间的差异性。因此，长三角地区海洋资源的发展，在客观上要求区域间进行协同发展，实现资源互补和各自独特资源的有效利用，这为整个长三角区域海洋经济的整合发展奠定了良好的发展基础。

二、 国内外研究现状

早在1970年代初期，加拿大和西德就开展了区域性海洋协同发展的战略研究。日本还开展了区域海洋经济专项规划系统研究，如对濑户内海、东京湾进行了综合评价研究，根据海洋环境、经济发展条件和拥有的海洋资源开发技术，提出适合区域海洋经济发展的特有模式。

美国也早在1977年就实施海岸带综合发展计划，根据海洋资源可持续发展海洋环境保护并重发展的原则，把夏威夷海域划分成10个不同类型海域资源区，并规定了每个区域不同发展政策。

戴亚南、张鹰（2008）年在“海洋环境科学”，上撰文，以江苏海洋经济发展为研究对象，开展区域海洋经济发展的研究，并运用了增长极理论；武鹏，王镇，周云波（2010）在经济问题探索杂志中发表文章，设计了区域海洋经济发展水平综合评价体系，并进行实证分析，这是我国较早进行区域海洋经济评价的文章；上海社科院李娜（2012）从竞争力角度，对长三角海洋经济发展进行了评价，并提出了整合发展的建议；郁鸿胜（2013）提出了推动长三角海洋经济协调发展的思路；易凌等（2014）指出了长三角海洋经济一体化发展的制度障碍，并给出了解决问题的思路和建议。

整体上看，国内对区域海洋经济发展问题研究的比较深入，但对于定量评价研究相对较少。

三、 综合评价体系的构建

从区域层面出发对我国的海洋经济发展水平进行较为全面、客观的综合评价研究，对于把握我国海洋经济运行的情况、制定合理的经济调控政策和区域发展战略有着重要意义。下文将对区域海洋经济评价体系做出阐述。

1. 建立指标体系的原则。本研究是区域海洋经济评价，不是单纯的海洋经济评价，二者构建的指标体系完全不同。区域海洋经济评价体系是对区域海洋经济系统的结构和功能进行分析与评价，从而明确地把握海洋经济系统发展现状和发展趋势，揭示区域海洋经济可能存在的问题，为制定正确的区域海洋经济发展战略提供依据。

准确选取评价指标是构建评价体系的第一步，结合海洋经济系统的特点和评价目的，确立了评价体系指标的选取原则，包括持续性原则、系统性原则、实用性和导向性原则以及可比性原则。

（1）持续性原则。区域海洋经济的发展倡导社会、经济和环境效益三者兼顾发展，同时需要考虑社会经济发展目标和人口、社会、资源相互作用和谐发展等各个方面，因此在指标选择时，必须要强调持续性原则，将长期利益和短期利益、经济效益与社会效益有机的结合起来。

（2）系统性原则。区域海洋经济系统包括海洋资源环境系统、本区域内不同地区经济系统以及沿海区域社会系统，不同的层次采用不同的指标，且需注意不同层次之间不同指标间可能存在一定程度的相关性。

（3）实用性和导向性原则。区域海洋经济评价体系的构建在于分析发展现状，找出不足，为政府部门制定政策起到导向性作用，同时指标数据的采集注意量化。

（4）可比性原则。评价体系所选取的指标需同时可用于横向比较和纵向比较，在此考虑到各地的经济结构与环境的差异，选取具有共性的可比指标，既满足研究对象自身的度量，也可在其他沿海城市之间作出比较。

2. 指标体系的构建。对区域海洋经济发展水平的评价涉及很广，涵盖海洋经济、资源、环境、社会等多个方面，因此必然需要以大量的统计指标为支撑，全面综合地诠释区域海洋经济的发展状况。根据区域海洋经济系统本身的复杂性与层次性，在此采取层次性的指标体系相对较为符合区域海洋经济系统的特点。

3. 体系指标权重的确定。指标所占权重主要依据其在体系中的地位和重要性，因此采用相应的具体方法有德尔菲法、排序法、因子分析法、层次分析法等，大致可归类为主观赋权法和客观赋权法，其中层次分析法通常是介于两者之间的一种评价方法，从定性与定量两个方面来确定各指标的权重。而德尔菲法则是采用匿名发表意见的方式，通过反复地归纳和修改将专家们的意见综合起来，最终达成基本一致，这综合了来自不同领域的专家们的宝贵经验与研究成果；当然这种方法也难以避免的要受到人为因素的影响，主观夸大或降低某些指标的作用和权重，造成结果的偏差。因此在方法的选择上要根据测评指标的侧重点，有利有弊，注意取舍。

4. 数据整理与计算。在综合评价体系中有各种量纲的评价指标，为便于汇总和比较，需首先针对各种指标值进行无量纲化处理，这可用到包括极差正规化法、标准化法和均值化法在内的三种方法，而相比之下均值化法更为适宜。下面简要介绍均值化法。

选取某一时间段的《中国海洋统计年鉴》将各级指标的对应数据带入计算过程，得出计算结果用于分析。

四、 长三角海洋经济强势区域的建立

纵观我国的海洋经济格局，江苏拥有滨海滩涂资源。浙江在海洋建筑、海洋生物医药处优势地位，而上海在海洋运输、船舶制造业方面位居前列。这些为长三角海洋经济强势区域的形成夯实了基础，而要进一步打造海洋经济强势区域，需要从以下几个方面着手：

1. 统筹开发长三角区域海洋资源，实现海洋经济一体化发展。以建设舟山江海联运服务中心和加强上海国际航运中心建设为契机，利用国家战略的政策优势，实施长三角区域统筹协调发展，发挥两省一市海洋经济资源优势，推动长三角海洋经济一体化发展。为此需要加强顶层设计，建议成立长三角海洋经济协调发展办公室，制定长三角海洋经济整体宏观规划，共同制定临港产业、沿海沿江海洋渔业、滨海旅游业和海洋交通运输业子规划。

2. 加强长三角海洋经济各产业的陆海联动。当前，长三角海洋产业除了上海以外，还仍然劳动密集型的传统产业为主，海洋高技术产业比重不高，新兴海洋经济高技术产业还不具备规模效应，更为关键的是，长三角的海洋产业与陆域产业间没有形成联动。为此建议，为了能够使海洋资源得以可持续利用，要大力发展海洋生物产业、高端海洋装备制造业，优化海洋经济各产业结构，并重点建设一批新兴海洋高技术项目，不断增强长三角海洋产业的陆海联动发展。

3. 加快构建海洋科技创新体系。当前，长三角区域拥有有一定数量和实力海洋类高等院校科研院所，具备海洋科技研发的基础，但由于缺乏政策引导，导致海洋科技资源整合力度不够，还没有形成区域海洋科技创新体系。另外，还缺少区域海洋科技成果转化平台，导致海洋科技成果转化率不高。为此，以上海建设全球科技创新中心为契机，构建长三角区域海洋经济创新平台，加强海洋经济领域高新技术攻关，发挥政策引导和政府资金扶持力度，加快海洋经济技术成果转化。

4. 加强跨区域海洋生态环境保护。长三角地区海洋生态环境污染严重，海洋生态质量逐年下降，一些海洋生物已经消失。长三角海域隶属江苏、上海和浙江，两省一市不同的管理体制，加剧了海洋生态环境保护和管理的难度，迫切需要尽快形成海域环境保护常态化联动机制。为此，长三角两省一市需要出台有效保护海洋生态统一政策，确保区域海洋环境的有效保护。

另外，还要做到以下几点：

首先，维护和倡导循环经济，保护海洋环境。加强长三角海洋经济协调发展，并兼顾陆海统筹发展，真正实现区内海洋资源的合理配置和生态环境的保护。

其次，保证对长三角各个港口不同定位，形成错位发展，避免内部恶性竞争。长三角港口群内不同的港口以不同的港口功能、定位及分工，业务、发展目标和规模都各有侧重。

再者，优化海洋经济产业结构，发展新兴海洋产业和海洋现代服务业，作为长三角经济中心的上海应努力实现海洋高科技产业、海洋现代服务业与现有产业的结合。

最后，完善法律法规，加强海洋经济联合执法，明确各种管理机构的职能和权限，强化部门间合作机制。推进国际间海洋合作研究，引进国外先进技术，加快自主开发和研究，提高自身技术能级和品牌效应。

五、 结语

区域海洋经济评价体系的构建为海洋经济的发展及政策的制定提供了依据，从资源、环境等各个方面对海洋经济进行监测和评价，将理论与实践相结合，从而不断完善海洋的开发，促进区域海洋经济高速稳定的发展。然而区域海洋经济评价体系是一个包含多因素且因素见相互作用的复杂开放系统，因此对其进行定量评价不仅要求指标体系的不断完善，而且指标的数据也要不断规范和丰富，做好区域海洋经济的统计工作结束语也要和区域海洋经济联系起来，你写的都是海洋经济评价。

参考文献：

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[5] 李峻，董立克，慕金波，等.区域环境质量预警研究[J]，山东环境，2000，（3）：19-20.

[6] 何焰，由文辉.水环境生态安全预警评价与分析――以上海市为例[J].安全与环境工程，2004，11（4）：1-4.

[7] 狄乾斌，韩增林.海洋经济可持续发展评价指标体系探讨[J].地域研究与开发，2009，28（3）：118.

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[9] 寿建敏，王荣华.长三角海洋经济发展的问题和潜力探析[J].生态经济，2011，（4）：66-69.

基金项目：国家社科基金项目（项目号：12CGL031）。

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关键词：舟山群岛；海岛生态；法律保护

1 我国海岛生态保护的法律机制现状分析

（一）我国海岛生态保护的法律框架

海岛生态保护是海岛生态系统保护的简称，系海岛开发中的首要问题和海岛保护的重点。我国海岛生态保护基本形成了由单行法、与海岛生态相关的其他法律法规以及地方政府文件共同组成的法律体系。

我国现有的海岛保护专门法为《中华人民共和国海岛保护法》，它是一部以保护海岛生态为目的的海洋行政法律。除此专门法之外，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生动物法》等单行法也适用于海岛生态环境保护。另外，还有一些地方性法规和政府规章文件，以舟山群岛为例，浙江省司法厅在2011年就颁布的《关于法律服务海洋经济发展的指导意见》，明确“法律服务海洋经济”的范围包括推动海岛开发、促进滨海旅游业发展和保护海洋生态环境。舟山市政府也先后出台了《舟山生态市建设规划》、《舟山市海洋功能区划》、《舟山市海洋生态环境保护与建设规划》、《舟山市海洋环境保护十二五规划》等一系列文件。

（二）海岛生态保护法律制度存在的问题

第一，立法体系虽已基本形成但尚不完备。建国以来，我国出台了三十余部与海岛生态保护有关的法律、法规、部门规章及规范性文件。海岛生态保护的法律法规在数量上虽然庞大，但多停留在规章层面。分散的规章制度之间又缺乏统一协调而未能形成完整的保护体系。

第二，海岛管理体制明确性有待加强。海岛资源的多方位性决定了海岛生态保护必然涉及众多的部门。以舟山群岛为例，从横向看，舟山群岛的海岛保护问题涉及渔业资源保护的渔业部门，生态环境保护的环保部门，资源开发方面保护的国土资源部门等。而从纵向看，有舟山地区性部门、浙江省级和国家部门保护的要求。众多横向纵向的管理部门权责交叉，导致缺乏明确的管理体制。

第三，海岛经济发展的差异影响生态保护。经济发展与生态保护的矛盾目前仍然存在甚至将长期存在，对于“靠海吃海”的当地居民来说海岛自然资源是致富原料。我们知道，只有在保障其生存权发展权，提高生活水平的基础上才能落实海岛生态保护相关法律的实施。因此，一味惩治禁止而不疏导的执法模式只是治标不治本。形成完善的立法体系，考虑经济对海岛生态保护的双刃剑效应，是当前舟山群岛生态保护法制完善的重要要求。

2 完善舟山群岛生态保护法律机制的构想

（一）健全海岛立法体系的若干建议

我国海岛生态环境保护法律体系基本框架的构建是我国保护海岛生态环境和科学发展海岛经济的法律基础。健全舟山海岛生态立法体系需要我们在惯彻《宪法》原则的前提下，综合考虑《海岛保护法》和《水污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物法》等多个部门法，做好各善部门法之间的衔接工作，对法律上空缺的部分加以弥补，对各部法律间的冗余加以革除。

（二）建立环境影响评价制度的若干建议

要保护海岛生态环境，首先要从环境影响评价制工作出发。建立并完善环评制度与公众参与制度，使建设单位、政府部门、社会团体、普通公民都能够参与到海岛开发的环评活动中，拓展参与对象、推动信息公开、健全反馈机制尤为重要。

（三）完善海岛开发许可制度的若干建议

浙江省在海域使用权申请审批管理中设立了分级审批的制度，但这也为地方政府化整为零，始终将审批权限制在自己管辖范围内提供了可能。舟山建立海岛开发许可制度在立法上的可行性可以从以下三点考虑：第一，宪法作为我国的根本大法，是政府掌握海岛开发许可权力的法律渊源；第二，许可作为一项行政授权，我国的《行政许可法》为海岛开发许可提供了行政法律依据；第三，上文中的环评制度为海岛开发许可法律制度解决了技术层面的问题。国内许多海岛都曾经走过“先污染，后治理”的道路对海岛产生巨大危害。因此，保障舟山群岛海岛生态应严格规定开发许可证的申请程序和设置上诉机构，明晰海岛物权和管理权限，理顺各方责、权、利关系，严格限制破坏污染海岛环境的行为。一旦出现问题，就应该严格追究相关责任人，做到有法必依，有责必究。

（四）设立生态自然保护区的若干建议

在脆弱的海岛上建立自然保护区是保护生物多样性，防止生态恶化并有效可持续开发海岛自然资源的有效举措。纵观国际经验，在海岛自然保护区立法上采取开发模式的不在少数，采取保护模式的也如恒河沙数。为更好地对海岛独特而脆弱的生态环境进行保护，在兼顾的基础上，舟山有必要在海岛生设立自然保护区工作的方面以保护为主。

首先，可以依据《海洋环境保护法》与《自然保护区条例》制定相关规章制度，在舟山群岛，尤其是无人区岛屿上设立自然保护区。在保护海岛生态的同时发展生态旅游，建立生态旅游和休闲度假旅游的共生发展模式，实现生态与经济的和谐发展。

其次，在制定海岛自然保护区制度的时候，舟山应当着眼于长远利益，将生态旅游、循环经济的理念上升到法律层面，认识到海岛自然保护区有别于经济价值的生态价值，当经济发展与生态保护相冲突时偏重于生态保护。

最后，加强自然保护区价值的教育宣传也是落实设立海岛生态自然保护区规章制度的重要内容。

（五）生态补偿制度和环境公益诉讼制度

国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见中确立了生态补偿的基本原则。如发现海岛开发中出现对海岛生态的严重破坏因素，则有必要提前收回海岛使用权。关于提前收回使用权的补偿问题，在《海域使用管理法》有相关规定，但对于怎样确定补偿标准的问题还未予明确。因此，舟山群岛在任命“岛主”的同时，从保护海岛生态环境的角度出发，应当完善海岛使用押金制度，规范提前收回海岛使用权的生态补偿规章制度。

另外，最高法院曾出台《关于加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。同年，浙江省检察院和环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，明确指出各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼，有条件的县（市、区）可以与当地人民法院协调先行试点。因此，舟山作为浙江省特殊的一个以海岛组成的市，有条件也有必要向浙江省申请设立环境公益诉讼试点，建立有舟山特色的环境公益诉讼制度。

参考文献

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[9]哈斯：《中日海岛生态环境保护法律制度比较研究》，大连海事大学硕士学位论文，2011年。

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（一）加大政府扶持力度政府扶持体现着鲜明的政策性，主要表现为政府的财政和政策支持，对海洋的开发、保护和经济增长有很大的促进和示范作用。美国是最早开展海洋经济相关理论和方法研究的国家之一，财政拨款是美国海洋经济发展的重要经费来源，而且对于有利于海洋环境保护和可持续发展的开发项目和技术，政府财政拨款会给予更大的倾斜。英国政府将海洋能源作为优先发展领域，并强调对这一部门的R&D支持将会带来阶段性的发展突破。英国政府先后资助了一系列项目激励海洋能源创新活动，包括英国政府技术项目、“SuperGenMarine”海洋可再生能源研究项目等。韩国是政策推动型海洋经济区发展的典型代表，“西部开发计划”中的西海岸沿海经济区建设规划总投资223.133亿韩元（约318.76亿美元），共涉及126个开发项目，涵盖工业基地建设、通讯及发电站建设、交通运输、水资源开发、教育及旅游等各个方面。

（二）创造良好投资环境沿海发达国家普遍注重建立完备的经济法律规章，创造有利于本国及其他国家投资的宏观外部环境。美国建立了完善的国际经贸和海洋投资法律保障，有效保护本国的企业在海洋投资以及经营中的合法权益。最大限度开放海洋产业准入领域，使民间资本进人的领域日趋扩大，投资机会不断增加，民间资本承担海洋经济的商业性运作，国有企业则承担海洋经济的战略性、国策性运作，民间资本成为海洋经济发展的重要参与主体。日本对于促进本国海洋经济发展、利于海洋环境保护的财税政策制订得也十分完善，在日本政策性投资银行的融资对象中，与海洋环保事业、海洋废弃物处理设施建设等相关的项目，可以得到14%～20%的税收优惠。韩国主要通过制定优惠投资政策和营造良好投资环境来吸引外部资金支持，如经济区开发政策规定，在经济区内实行自由化的外汇制度，允许主要外国货币在经济区内自由使用，并最大限度地消除外国投资的不便因素，为外国投资者创造更为宽松的金融环境和便捷的投资服务。

（三）充分运用金融市场工具在海洋经济发展中，发达国家都比较注重利用资本市场，发挥金融市场工具的作用。美国通过设立风险投资基金，引导和促进更多的资金进入风险资本市场，支持企业早期发展并创建新企业，在生物工程、海洋医药等高技术领域进行大量投资，造就了一批世界级公司。欧盟及各国政府也鼓励风险投资业的发展，对于投入环保、生物、海洋科技等高科技产业的风险资金，提供利率、税收等方面的优惠政策，促使欧盟的风险资金投入迅猛增长。日本政府在充分了解各地区海洋经济发展情况与相关资金需求以后，积极引导商业银行组织银团贷款，不但加强了银行间的合作，实现了互惠互利，并且通过分散投资，减少了融资风险，并且对重视海洋循环经济产业发展的相关企业给予优惠政策，通过对不同的企业采取不同的贷款利率水平，促进海洋经济的健康发展。

二、天津市海洋产业融资模式设计

各国海洋产业融资模式差别较大，不仅与产业的经济特性和融资需求有关，更取决于该国的政治历史环境、企业制度和经济市场化程度，特别是资产证券化程度。因此，在天津市海洋产业融资模式设计时，应根据融资需求以及天津市社会、金融市场的现实情况，利用现有基础，对融资模式进行重新调整整合。我国的金融市场以银行为主导的间接融资渠道为主，证券市场发育程度较低，债券市场规模较小，债券品种少，股票市场则存在着投资主体缺失、过度投机、供求结构不对称、产业结构失衡等诸多问题。从长远角度看，海洋产业融资过度依赖证券市场是不可行的，在选择产业融资模式时应当注重利用间接融资，特别是银行信贷这一资金渠道。银行主导型金融模式，特别是政策性银行作用的发挥，能够较快地传递政府金融政策和产业政策意图，对政策倾向性较强的海洋产业融资十分有利。

（一）海洋公共基础设施建设融资模式海洋公共基础设施建设包括引水工程、海岛地区基础设施项目、滩涂围垦项目、集聚发展平台等项目。此类项目一般应由地方政府主导，以城建投资公司承担城市基础设施开发的融资任务。可通过土地质押申请贷款等方式获得银行贷款，通过开发提升建设区域土地价值，将筹集到的资金用于偿还银行的贷款。在后期，新进入的产业公司可以用公司的经营现金流获得银行的后续贷款。

（二）空港物流加工区建设融资模式空港物流加工区建设以港口码头、集疏运网络、物流交易平台、金融信息服务平台等为主。此类项目结构复杂，经营性项目、准公益性项目混杂。对于枢纽港建设等经营性项目，以市场操作为主，政策引导支持为辅的港口投融资体系，即“市场投资主体+市场融资+政府配套”的模式。对于铁路、机场等准公益性项目，建议采取以政府为主导的市场负债型融资模式，即“地方财政+市场投资主体+银行贷款+其他资本”。物流基地建设，建议由政府或者大型民企出资建设，同时引进产业资本基金。

（三）海洋产业转型升级项目融资模式重点大型涉海企业一般资金需求量大，可以采用“政府引导+债券融资+融资租赁”的融资方式，并结合吸引外资投入技术入股，还贷来源主要为经营收入。中小型涉海企业可以采取发展产业投资基金，培育上市融资，吸引民间资金参股等方式。如引入私人风险资本、上下游企业关联资本、创立装备制造业企业投资基金进行股权投资；引入银行、若干担保公司进行中小型海洋装备制造“组团贷款”，由担保公司担保，并由涉海企业出资形成风险资金池进行质押担保。高新技术涉海企业融资模式一般以股权融资为主，以债权融资为辅。

（四）涉海项目融资模式一是海洋生态保护项目，该类项目投资效益差别比较大，多数为公益项目，需要政府出资建设。建议将水源控制工程、清洁空气工程等带来的正外部性以及排污费、生态补偿费收入的全部或部分由负责建设的生态环保公司特许经营。经营生态项目的企业可将特许经营权、污水和垃圾处理收费权，生态补偿收益权以及水价差价收入权益等作为抵质押物向银行融资。二是滨海旅游项目，海洋旅游在旅游业中的地位举足轻重，是高投入、高产出、就业容量大、投资周期长，对区域经济拉动较大的产业。建议采取BOT、PPP等委托代建的方式减轻了政府的财政压力，提高了资金的使用效率。三是海洋能源项目，此类项目普遍为效益较好的经营性项目，不存在资金缺口问题。建议采取“自有资金+银行贷款+资本市场融资+债券融资+融资租赁”的模式。

三、天津市海洋经济发展的金融支持建议

（一）加大财政支持力度注重加大市、区级财政性建设资金向海洋经济的倾斜力度，积极争取中央国债和预算内资金支持，通过提供税收优惠和财政贴息等手段，提高国家对海洋经济开发的财政投入。同时，根据海洋产业对金融支持的不同需求，有针对性地成立各类海洋专项基金，尤其重点支持海洋科技创新，为海洋领域的技术研发提供充足的研究经费。此外，通过针对性的财政政策引导金融机构进入海洋经济领域，主要包括补贴、贴息、奖励、税收优惠等多种政策，缓解海洋经济发展初期海洋产业投资风险与收益的匹配问题。市政府可依据海洋经济发展需要，给予先期进入海洋经济领域开展海洋经济业务的金融机构一定比例的财政补贴，或给予涉海金融业务达到一定比例的金融机构财政性奖励，对于重点培育的主导产业或重点扶持的龙头企业，通过财政贴息的方式予以支持。通过财政政策的引导作用，缓释金融机构海洋业务的风险，逐步提高金融涉海业务比例。

（二）政策性银行业务向海洋产业倾斜海洋产业的特殊性意味着单靠商业银行的支持难以满足其全面的需求，而政策性银行有着配合国家发展战略的职能，与海洋经济发展有着较好的政策与需求匹配。在海洋经济发展初期，政策性银行尤其应发挥其政策性作用，弥补商业银行缺位导致的金融支持不足问题。国家开发银行应发挥自身职能，尤其是应发挥在支持基础设施建设方面的优势，把涉海基础设施建设项目作为信贷支持重点。中国农业开发银行作为我国农业生产领域政策性信贷的主导力量，也应该发挥其在海洋渔业发展中的重要作用，结合海洋渔业的资金流动周期和需求特点，扶持海上收鲜运鲜、经济鱼类养殖和冷藏加工等行业发展，对具有国际竞争优势的现代化龙头渔业集团，考虑进行联合组织银团贷款进行重点支持。以促进国际经济合作业务为主的中国进出口银行应继续稳步发展船舶制造和交通运输融资业务，巩固传统优势，并根据海洋经济发展需求，给予适当倾斜政策，多渠道满足海洋经济发展的融资需求。

（三）拓宽企业融资渠道首先，逐步推动企业通过股票市场融资。积极鼓励大中型企业到主板市场上市融资，对于目前正处于研发或创业阶段的海洋高新技术中小企业，可以选择在创业板市场和中小板市场中直接融资。其次，注重发展债券业务，选择资信较好的海洋开发企业发行企业债券，进行直接融资。同时，积极争取中央政府批准，发行地方政府债券，并允许在市场上流通转让。地方政府债券筹集的资金，主要用于海洋基础设施建设、高新科技项目及海洋科技成果的转化。最后，可借鉴国际风险投资运作经验，设立和经营海洋产业投资基金，对未上市的海洋企业直接提供资本支持，建立“集体出资、组合投资、专家管理、收益共享、风险共担”的运行机制，最终通过股权交易形成较高投资收益。基金来源主要为政府给予一定的资金支持，并大量吸收机构和民间资金进入。可以预测，产业投资基金对于促进海洋科技进步，调整和优化海洋产业结构，防范化解金融风险，将具有重要作用。

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关键词：海洋经济绿色发展

一、海洋经济发展特点及现状

在对海洋资源与环境主要因子核算方法优化的基础上，通过对海洋资源消耗和环境成本进行更加全面的核算，可客观反映沿海各省（区、市）海洋经济发展的资源与环境成本，给提供海洋经济绿色化发展路径打下基础。

1．沿海各省（区、市）绿色海洋经济发展差异显著，层次分明。结合2011年和2013年两个年度数据的对比，从绿色海洋生产总值规模看，沿海各省的绿色海洋经济发展格局相对稳定，大致可划分为3个层次：广东、山东及上海拥有明显领先优势，处于第一梯队；福建、江苏、浙江、天津、辽宁为第二梯队；河北、广西、海南则处于第三梯队。

2．海洋资源消耗成本显著，海洋经济发展方式需加快调整。

从成本消耗看，海洋资源消耗成本占据较大比重。其中，天津、海南、河北、江苏等9个省（自治区、直辖市）的海洋资源消耗成本占资源与环境消耗总成本的99%以上，体现了我国海洋经济发展方式粗放、对资源近海依赖性强的特点。我国海洋产业结构水平不高，海洋渔业、油气资源等传统海洋产业仍占有较大比重，导致渔业、油气资源消耗成本相对突出，对绿色海洋生产总值形成了较大的削减效应。以广东和天津为例，2013年两地海洋油气资源消耗成本分别达318.93亿元和273.25亿元，占资源与环境消耗总成本的比重分别为76.2%和82.9%。

3．海域资源成本影响显著，用海综合管理水平有待提升。

长期以来，以填海造地为代表的粗放型用海方式，是我国沿海各省促进社会经济发展的重要手段。2013年，沿海各省海域资源消耗成本对海洋资源与环境消耗成本的影响十分显著。其中，浙江、海南、江苏、辽宁和福建5省的海域资源消耗成本占海洋资源与环境总成本的比重均超过50%，分别达88.1%、87%、77.9%、74.4%和62.9%。

二、体制机制问题

近年来，随着沿海地区海洋经济的快速发展，我国海洋开发与海洋资源、环境保护的矛盾日益凸显。其中，既有经济发展阶段的问题，也有发展方式的原因，但体制机制不健全是关键所在，突出表现在以下几方面。

1．资源产权制度不健全，制约海洋资源要素市场化改革进程。

我国自然资源归国家或集体所有，但受所有者缺位、产权不清晰、未实行严格资产管理等问题的制约，海洋资源的市场化配置制度仍不完善，政府直接配置资源的现象比较普遍。一些地方政府为了追求高增长、高收入，甚至随意无偿、低价出让海域、海岛等资源。同时，由于环境产权制度尚未确立，海洋生态补偿和环境损害赔偿制度不健全，出现有“老板发财、百姓受害、政府买单”的局面。

2．价格形成机制不完善。

我国海洋经济要素市场发育滞后，导致海洋资源价格的形成过多地受到行政干预，使价格机制扭曲、市场信号失真、竞争机制难以发挥作用，对市场内在活力的释放形成了较大制约。

3．政府宏观调控与监管能力相对薄弱。

在调控对象方面，边界不够清晰，行政审批项目仍较多，对微观经济运行干预较多，甚至直接干预企业投资经营决策。这些行为在很多领域替代了市场配置资源的功能，削弱了企业作为市场主体的作用；在调控目标方面，海洋经济发展指标设置的科学性不够，经济发展的质量和效益等体现得不足，不同领域的指标、地方发展目标和全国目标之间缺乏有效衔接；在调控手段方面，引导海洋经济持续健康发展的政策工具不完善，经济手段运用不够，具体政策与总体发展目标的衔接不好，以间接手段为主的宏观调控体系尚不成熟，长效调控机制仍不健全。

三、政策建议

1．探索建立与实施绿色海洋经济统计制度。

试点改革海洋经济统计制度，逐步建立完整的海洋资源与环境账户，并制定统一、科学的资源、环境核算方法标准体系，建立完善的绿色海洋经济核算体系，力求更加全面、客观地反映海洋经济增长过程中的资源与环境消耗成本。改革现行的政绩考核制度，将绿色海洋经济作为地方政府考核指标，加快促进海洋经济发展方式转变，实现海洋经济发展与资源、环境协调发展。

2．加快推动海洋资源市场化配置。

积极推广浙江象山等地在海域使用权抵押登记、招拍挂以及海域海岛基准价格体系建设等领域改革的成功经验；深入推动海洋资源市场化改革，建立健全海洋经济要素市场体系，加快健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；大力培育海洋经济市场主体，充分发挥市场在海洋资源配置中的决定性作用，促进海洋资源的高效配置，避免资源的粗放利用，实现海洋资源价值的最大化。

3.逐级落实海洋主体功能区划制度。

以《全国海洋主体功能区规划》为指导，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，逐步建立国家、省、市三级的海洋主体功能区划体系，全面加强我国对于海洋开发的综合管理能力和开发利用效率，推动海洋开发方式向循环利用型转变，构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发新格局。

4．建立全方位的陆海统筹管理机制。

以海定陆，严格按照海洋环境容量，实施污染总量排放控制制度，全面加强对入海河流、陆源排污口及临海工业区的污染排放监管，进一步降低入海污染物的环境虚拟治理成本；探索推动海岸带管理立法，通过对海岸带范围、综合利用、管理模式以及自然岸线保有率、危险品仓储区建设、执法主体等进行规定，全面提升我国海岸带综合管控能力，降低近岸海域环境风险。

5．推广实施海洋生态红线制度。

在全国全面推广实施海洋生态红线制度，将更多的重要海洋生态区、脆弱区纳入到海洋生态红线范围内，增强对海洋环境保护的管控能力。严格执行围填海总量控制制度，避免海域资源规模化围填，低效率利用。