土地规划专业范文

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关键词：土地流转；规模化经营；农业现代化

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-06-11-2

党的十八届三中全会《决定》提出，在坚持农村土地集体所有权和农民承包经营权不变的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营，这为我国农业现代化的发展指明了方向。

1 土地流转和规模化经营是农业现展的必由之路

党的以来，我国广大农村普遍实行了土地联产承包责任制，这极大地调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力，推动了农村经济的发展，提高了广大农民的生活水平，使广大农村发生了翻天覆地的变化。随着我国社会经济的发展和现代化的推进，这种家庭经营方式规模小、成本高、利润低、抵御风险能力差的缺陷也一步步显示出来。农业比较效益低的现象越来越明显，使农民收入提高的速度明显落后于城市居民，原有的城乡差距有进一步拉大之势。为提高收入，大量的农村青壮年劳力离开土地进入城市打工，在农村留守的多是老人和儿童。个别农村甚至出现了土地无人耕种，以至于荒芜的现象。因此，加快土地流转，发展规模化经营也成为必然趋势。

1.1 农村家庭经营规模小，不利于农业机械化和先进技术的推广，也不利于农民战胜各种自然灾害

在市场经济中，单户农民信息量小，很难把握市场规律，经营风险越来越大。这表明原有的家庭经营方式，使我国农业和农村经济及农民收入都进入了发展的瓶颈期。要化解这些矛盾，推动农业走上健康快速发展的轨道，就必须加快农村土地流转的步伐，走规模化的经营之路。这是农业现代化的必由之路。

1.2 在工业化的进程中，需要大批有技能的青壮年成为城市工人

自上世纪70年代末实行计划生育政策以来，我国青壮年劳动力的人数和规模到2010年达到了顶峰后，呈现逐年下降趋势。这就是所谓“人口红利”下降的“刘易斯拐点”。今年春节后珠三角的用工荒也证实了这一点。没有大批农村劳动力离开土地来到城市就不会有工业化。从某种意义上说，工业化的进程就是农业人口减少的过程。因此，加快农村土地流转的步伐，搞规模化经营，不仅是农业现代化的要求，也是工业化的必要条件。

1.3 城镇化的发展战略也要求大量的农村人口转化为城市市民

我国农村80后、90后的大批年轻人大都很早就来到城市，他们不熟悉农业生产，也不愿再回到农村务农，而是希望在城市留下来成为市民。未来几年将有大量的农民转化为市民。城镇化是工业化和农业现代化的结果。这一切都表明加快农村土地流转，实现规模经营，让大量的农业人口转化为城市市民是农业现代化的必由之路，也是工业化和城镇化的发展要求。

2 土地流转和规模经营是确保我国粮食安全的必要条件

我国有近14亿人口，粮食安全至关重要。除少量品种可以通过进出口调剂外，绝大部分粮食必须靠我国自己生产。世界上没有其他国家能养活中国人。规模化经营使那些懂农业、会经营、有资金、懂市场的人真正充实到农业生产经营第一线。这不仅有利于采用农业机械化作业，采用新的耕种技术、化肥、种子等先进工艺改善农业的生产经营，也有利于提高经营者把握市场规律的能力，提高抗击自然灾害风险的能力，从而确保农业增产增收，提高农业的比较效益，确保我国粮食生产安全，有利于农业的可持续发展。

土地规模化经营有利于推动品牌农业、绿色农业、高效农业、有机农业、生态农业的健康发展。目前，人们对舌尖上的安全极为重视，渴望农产品安全。而原有的一家一户经营很难实现这种绿色生态有机农业的发展。人们也很难相信在千家万户狭小的经营模式下生产者经营者能做到绿色生态安全。一些农户种植粮食蔬菜把自家食用的和拿到市场出售的严格分开也说明了这一点。在农业规模经营后，企业经营者才有能力有可能加大绿色有机生态上的投入，推动大批优质品牌农产品出现。规模化经营为企业做大做强、提高诚信度提供了一定的可能性。这将提高食品安全，改善国人的生活质量，为提高全民的健康水平提供了一定的可能性。

3 土地流转和规模化经营必须坚持自愿的原则

党的十八届三中全会《决定》提出，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好的发挥政府的作用。这就为我国当前土地流转和规模化经营提供了应遵循的基本原则。土地流转和农业规模化经营是我国农村经营方式的一次变革，也是我国农村经济资源和社会资源的一次重新配置。这种资源配置必须根据市场的需求进行，政府起辅助和引导作用。这场变革搞好了会推动我国农业现代化的发展，提高广大农民的收入和生活水平，搞不好也会加深农村社会矛盾。因此，必须以十八届三中全会精神为指导，坚持自愿的原则。在充分尊重广大农民意愿的前提下，发挥政府的引导作用。必须在坚持农村土地集体所有权不变的前提下，在确保农民对土地的经营权、收益权的前提下，让农民得到实惠，让农村和农业得到发展。

4 土地流转和规模化经营的基本方式

农村土地流转的方式有许多，近几年从多地的实际看，有下列几种：

4.1 建立农业生产合作社

农民自愿将土地、资金入股成立生产合作社。合作社统一经营土地和收益权。这种方式比较简便易行，农民的民利更容易得到尊重。遵守契约精神，实现权利和责任义务的统一，是农业合作社的真谛所在。切不可将新型农业合作社搞成以前的生产队。

4.2 种植大户经营或成立家庭农场

这种方式主要是根据自愿原则，订立契约，把土地集中在少数种田能手和大户手中，或成立家庭农场。转让土地的农民可选择受雇于农场当农业工人，也可选择进城务工。

4.3 农业经营公司经营

农业公司和农民双方订立契约，农民定期获得收入。这种转让方式一般周期长，农民在转让土地经营权后可选择各种其他务工方式。这种农业经营公司就是农业企业，它的特点是通过契约取得土地经营权后，统一经营，不是过去的公司加农户的经营方式。

由于土地经营需要投入，需培植地力，因此，经营权的转让一般周期相对较长，要5～10年，甚至更长，这样才能确保土地的长期规模经营。

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关键词：土地规划；存在问题；解决措施

一、绪言

土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划，目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。

二、土地规划过程中所存在的问题：

1.土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。

2.土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。

3.土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。

三、解决土地规划中的问题的具体措施：

1.改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法。采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的。所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。

2.加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

3.确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。

土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。

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关键词：土地规划管理；信息系统；建设；应用

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

土地利用规划管理信息系统是在计算机软硬件支持下，以地理信息系统和工作流为核心，在建立土地利用规划信息库的基础上，以土地利用现状数据、土地利用规划数据、基础地理为基础数据，建立集GIS和办公自动化（OA）为一体的功能全面、性能稳定、操作简便的专业化信息系统，实现土地利用规划的窗口式办公自动化管理,实现土地资源管理的信息化、规范化和高效化。

1土地规划管理信息系统建设设计方案

1.1建设思路

义乌市土地规划管理信息系统建设的基本思路是：结合义乌市新一轮土地利用总体规划修编，充分利用第二次全国土地调查的土地利用状况成果和2005年义乌市土地利用现状年度变革数据，结合2005年以来规划计划实施情况和义乌市基础地理数据，科学合理进行规划基数转换工作，使用GIS等信息化手段，依照上级下达的主要规划控制指标、经济社会发展情况、具体的地形、地理数据等，设计好规划的主要流程。所建立的信息化管理体系，需要满足规划的编制、管理的成果以及规划实施等规划管理工作全过程。

1.2总体框架和设计方案

土地规划管理信息化体系包括相关的技术人员、编程软件、网络系统以及操作的标准方案。方案设计时，需要包括软件开发的检验、建设数据库的方案、规划软件、制订方案、研制规划管理的系统等方面。实现的技术中，要扩展GIS集成，探讨属性数据和地理数据的集成，并且了解多种的GIS的应用技术。在人员的准备中，由县级国土资源管理部门负责土地规划实施的具体工作，并委托具有相应资质的编制单位作为协作单位进行土地规划。技术准备中，由技术协作单位和规划实施单位共同成立技术组和专家组，制定工作方案。工作方案应明确土地规划管理信息化报告编制工作的指导思想、原则、目标、任务，明确工作的技术路线、主要方法、步骤与时间进度安排，确定工作的分工、预算、成果要求等内容。

2土地规划管理信息系统的目标

规划管理信息系统建设的目标是，结合义乌市经济社会发展背景和地方特色，科学编制土地利用总体规划，动态监管土地规划的实施情况，掌握规划目标执行情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，提高土地规划的预见性和可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用。逐步实现乡级、县级、市级、省级四级规划系统联网，充分利用土地规划管理信息系统来安排用地计划、建设用地预审、规划修改等日常规划管理工作，最终实现土地规划管理信息化。

3土地规划管理信息系统的主要内容

义乌市土地规划管理信息系统主要包括土地利用规划辅助编制子系统、土地利用规划实施管理子系统、土地利用规划成果管理信息子系统等内容。

3.1土地利用规划辅助编制子系统

土地利用规划辅助编制子系统主要利用计算机来辅助土地利用总体规划方案的编制，能够使操作者方便、准确的进行规划布局。主要包括图形编辑、信息统计、规划基期信息统计、用途分区划定、规划调整、土地规划项目选址方案的比较、成果输出等；规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整。

3.2土地利用规划实施管理子系统

土地利用规划实施子系统基于规划成果，采用了双向管理，即系统既能按上报项目要求提供方案、指标、图件等材料，又能在项目通过批准后在系统中更新规划库及相关库内容。主要包括年度计划管理、土地利用规划局部调整方案、建设用地预审、农转用规划审查、项目选址、专项统计分析、图件管理等内容。

3.3土地利用规划成果管理信息子系统

成果管理子系统主要是对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果进行管理，包括文档管理（土地利用总体规划文本、土地利用总体规划说明、专题研究报告及其他相关文字资料等）、图件管理（包括土地利用现状（基期）图、土地利用总体规划图、土地利用规划专题图或专项规划图及土地利用规划管理中产生的其他图件、影像资料等）、指标管理。4土地规划管理信息系统的主要成效

义乌市已经建立了涵盖县乡两级的土地规划管理信息系统，在全市范围内第一次实现了土地规划成果管理和建设项目合规性审查、用地报批、用地预审等土地规划实施管理两大主要业务的信息化办公。从全省来看，浙江省第一次实现了规划修改的网上审批，县级国土资源部门可以通过预录端口登录省级规划管理信息系统，录入规划修改方案相关数据，并上传保存至省级规划数据库。省厅在受理纸质件后，各处室根据职能分工实现并联同步审核电子数据，极大的提高了规划修改方案的行政审批效率，提高了管理的科学性、实时性和准确性，获得了比较大的社会经济效益。同时可减少大量的人力成本，节约大量的纸张耗材，节约了成本，减少了资源的浪费。可以说从纸质件串联流转审批到电子件并联同步审批，这在规划管理信息化建设过程中具有划时代的重要意义。

5规划管理信息系统建设存在的问题及建议意见

土地规划管理信息化建设经历了从无到有的历史突破，对新一轮土地利用规划编制和实施具有举足轻重的作用。但作为一种全新的土地规划管理模式，还需不断完善。

5.1存在的问题

缺乏后期资金投入和缺少专业的人才，是困扰规划管理信息系统建设的主要制约因素，而缺乏统一的信息化建设标准，无法实现各级规划信息系统联网管理，是目前迫切需要解决的首要问题。此外，在人机交互、数据导入导出、地图投影和坐标转换等方面系统还不够成熟稳定

5.2建议意见

加大规划管理信息化建设的资金投入，加强基层规划管理人员业务培训，在实践中不断总结经验，充分利用近年来，地理信息软件技术取得的进展，通过软件重构和设计模式为信息化系统提供整合的技术支持，创建更加友好的人机互动界面，逐步实现乡级、县级、市级和省级四级系统联动，数据实时更新。

参考文献：

[1]玛依努尔·米吉提.土地规划对环境的影响评价研究[J].科技风.2012，（18）.

[2]沈明，王璐，陈飞香.土地规划管理信息化体系建设与应用[J].广东农业科学.2011，（18）.

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关键词:土地规划；管理；问题；对策

Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

1 我国农村土地利用规划和计划管理中存在的问题

目前我国土地利用规划与计划管理在控制建设用地，保护耕地等方面起到了相当积极的作用，但在土地利用规划与计划管理特别是农村土地利用规划编制和实施等方面还是存在许多方面的问题。

1.1 农村土地利用规划计划体系不完善

1.1.1重总体规划，轻详细规划和专项规划

目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划3个层次，详细规划和专项规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。

1.1.2各级规划的核心职责分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，只是完成控制指标的层层落实分解，大都是由战略到战略的简单重复。各级规划的核心职责分工及编制不够明确，不利于规划的实施。

1.2 管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。

1.3 土地利用规划计划管理的城乡统筹不足

土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

1.4 规划计划管理信息化水平区域差异巨大

农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。

各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。

1.5土地规划过程公众参与性不足

目前，我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1将宣传等同于公众参与

虽然也常常把规划设计方案，通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。但这一层面与真正意义上的“公众参与”还不能等同。

1.5.2由少数“精英”垄断听证会

起初，规划过程中只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查惯用的方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的听证会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种传统参与方式。但是由于这种参与是被动的，范围也受局限，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性。

1.5.3公众参与质量不高

由于多数农村年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化，虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众的水平有限等。

2 完善农村土地利用规划与计划管理的对策建议

2.1强化农村土地利用规划管理的科学性

计划管理农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期，农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。

2.2建立规划编制的共同责任机制

农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。

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关键词：城镇化建设 土地规划 利用 福建

1.前言

在经济、政策的多方面联动导向下，城镇化建设已经发展成社会主义新时期建设的重点课题，随着我国城市人口密度的不断增加，加上土地是不可再生资源，当今土地资源紧缺已经成为阻碍城镇化建设的最大难题。如何实现土地资源的合理规划利用是城镇化建设的基本诉求。特别是在丘陵山地居多的区域，如何实现城镇化建设中土地规划的高效利用与土地资源紧缺之间的矛盾更为突出。改革开放以来，我国城镇化建设取得了巨大的成效，为我国城镇化进程的可持续推进开辟了新的战略前景。但是，土地资源紧缺仍然是制约城镇化建设进程的重要问题。因此，探讨城镇化建设中土地规划的利用方略，寻求科学高效的城镇化土地规划战略具有重大的现实意义。

2.城镇化建设中土地规划利用的现状

2.1城镇化建设中土地规划利用产生的积极效用

城镇化建设是时展的整体趋势，城镇化建设中土地规划提高了土地的集约利用度，有效地整合了分散式的城镇土地，通过集聚效应加强了城镇化建设中土地的合理统筹规划效率。[1]进而增强土地资源的集约效应。城镇化建设适应时代的发展步伐，根据人民生活的主体诉求集中式地统筹城乡居民的住宅用地，很大程度上节约了农村分散式宅基地的占用，通过土地集约进而将部分腾让出来的宅基地释放为农林用地。此外，城镇化建设还优化了土地规划利用的整体战略布局，通过交互式的统一集中规划，全面联动分散式的城乡工业小区，集中打造区域产业园，加强了工业用地的科学布局，既节约土地资源又合理降低部分基础设施建设的成本。

2.2城镇建设中土地规划利用存在的主要问题

城镇化建设虽然取得了显著的成效，但是在城镇化建设中土地规划利用上仍存在诸多问题，具体表现如下：

（1）用地模式粗放，缺乏整体规划。土地的利用效率一直都是城镇化建设中备受关注的指标之一。在城镇化建设整体良好的大趋势下仍存在部分地区在建设过程中盲目采用粗放式的土地利用模式，缺乏科学合理的结构规划，各类设施用地的结构比例缺乏专业性配比，在用地紧张的现状中仍遗漏部分闲置土地资源，不进行合理利用。土地资源不科学占用和浪费的现象仍然存在，总体表现为利用模式粗放导致土地资源不能获得合理地优化配置。（2）城镇工业用地布局不均，分散式的企业占地导致土地资源缺乏有效整合，造成浪费。[2]由于区域性土地资源表现为丘陵山地居多的格局，在地域属性的制约下，零星分布的工业用地将严重影响城镇化土地资源的科学规划。（3）缺乏城镇建设用地的有效监管，用地规划主体作用缺失，造成城镇化建设过程中城镇用地秩序紊乱。部分地方政府依靠各种区域性的优惠政策及政府所拥有的土地使用权，盲目招商引资，粗放配置工业用地，缺乏对城镇建设用地的最大吸纳程度的考虑，造成大量的农用土地被占用。（4）新城建设与废城改造顾此失彼，造成新城建设占用大部分土地资源的同时，搁置了对废城的改造利用。既不对废城进行复垦利用又不进行改造利用。最终造成占用了农业用地，造成用地格局出现冲突。（5）农村宅基地的统筹布局实效，造成部分农业用地被无形变更为宅基地，而原有的部分宅基地闲置或者被违规交易。

3.城镇化建设中土地规划利用的基准

根据福建省出台的土地利用整体规划书显示，福建省丘陵山地居多的土地形式，坡度小于15度的土地面积仅占土地总面积的23.67%，但分布着全省现有71.64%的耕地和66.40%的建设用地，现有及规划的生产、生活和各项建设的用地都集中于此，行业间用地矛盾突出。因此在城镇化建设中必须严格土地利用的基准，应该做到以下几点：

3.1优先统筹规划落实基础设施用地

基础设施是城镇化建设的重点，是实现城镇协调统一的基础保障。因此在城镇化建设过程中必须优先统筹规划落实基础设施用地，按照科学的总体规划最大程度满通设施用地的要求。进而全方位达到优化城镇建设用地的合理配置。

3.2合理规划布局工业和污染处理用地

城镇化建设依托工业积极的反作用的推动，因此在城镇化建设过程中应全方位统筹规划布局工业和污染处理用地。确实保障工业发展的用地规划，推动城镇工业的良性发展。针对工业行业的不同特点合理配置工业用地布局，进而降低污染处理用地的占用率。

3.3优化配置生态用地

福建地区的土地分布格局主要表现为丘陵山地居多的形式，其农业耕地面临着淡水源匮乏、土壤贫瘠等诸多问题。[3]随着城镇化的快速发展,农业用地收到挤压。因此在推进城镇化建设过程中应妥善优化配置生态用地，积极调整农业结构，加强农业因地制宜的科学引导，推动区域农业的可持续发展。

3.4全方位拓宽土地资源利用潜能，提高土地利用率

土地资源不足是城镇化建设过程中的最大瓶颈，在推进城镇化建设过程中，日益增长的建设用地需求与区域土地资源不足的矛盾越来越凸显。因此,在城镇化建设过程中应全方位拓宽土地资源利用潜能，不断提高土地利用率。加强对当地利用潜力的综合评估，加强对拓宽土地利用率途径的探求。

4.城镇化建设中土地科学规划利用的方略

城镇化建设中必须实行科学的土地规划利用方略，有效统筹城镇化建设用地，加强土地规划的调控力度，解决城镇化建设土地利用矛盾。必须充分考虑土地资源的保护和保障，极强集约化协调统筹土地资源的可持续利用，全面为做到土地资源的保障性发展。

4.1健全城镇化土地规划监管体系

城镇化土地规划监管体系包括土地整体规划、基本农田的保护规划、提地利用的总体规划和城镇化建设的规划等。该监管体系不仅能够帮助政府调控好土地的市场，还能实现土地的合理使用。健全城镇化土地规划监管体系要妥善处理好各规划环节直接关系，并严格按照要求进行规划的执行和制定。城镇规模要和土地利用规划为前提，同时还需结合土地整体规划和基本农田的保护规划，明确规定每块土地用途。此外，城镇化发展还需福建省经济发展状况及人口增长情况来准确预测用地数量，土地规划时要以镇区为基础形成集聚的核心把镇域人口与资金向核心处移动，并防止各地分散发展形成低效土地的利用模式，要严格监督，当土地利用批准后就具备法律效用，违反规定就要受到制裁。

4.2全面贯彻实施可持续发展的土地规划战略

全面贯彻实施可持续发展的土地规划战略要求将保护耕地和保障经济有效结合，要以内涵挖潜为立足点，采取集约型模式合理使用土地。[4]目前，福建省城镇化构建特征是以外延和粗放为主，有很大内涵挖潜。因此，务必要将该种土地大量浪费现状进行转变，变成集约、内涵式发展模式，并通过构建土地供给制约与引导体制，从而限制和规范城镇化构建对土地使用数量的增长。其主要途径有：（1）通过合并大量村落、乡镇节约土地；（2）将旧城改造与城镇化建设相结合来提高现有土地利用率和建筑容积率；（3）加快城镇企业集中连片的发展，从而达到节约土地目的。

4.3建立新型的区域城镇化土地利用创新性模式

建立新型的区域城镇化土地利用创新性模式，要求不断健全土地市场并构建市场与政府相结合土地使用模式，以促进农村地区其生产要素优化结合，如此一来，也就为城镇化构建寻来了新资金的来源，为获得良好社会效益和经济效益创建了有利条件。为落实创新性模式要做到：科学化调控市场的供求、深化规范土地的二级市场、进而严格公开操作程序、按照法律规范征收管理在土地上获得的收益等。

综上所述，土地作为不可再生的资源，合理规划和利用土地可以有效促进经济的发展与社会的进步。福建省丘陵山地居多的土地形式，因此，制定城镇化土地规划措施时要针对福建省地形特点，正确处理好规划中所存在问题，并有效给予解决方案。

参考文献：

[1]王玉东.浅析城市规划及土地规划对城市建成区范围的控制[J].黑龙江科技信息,2011(19).

[2]崔新宏.实现城乡均衡发展提升城镇化建设整体水平[J].中州建设,2011(23).

[3]陶海.紧扣城镇化建设进程加快城市地下空间开发利用[J].中国人民防空,2011(11).

[4]彭万力.城镇化建设节约集约用地思考[J].经济视角：中,2011(09).

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关键词：新城镇；建设；土地规划；土地利用；规划编制

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：

我国乡镇建设已经取得了不小的成绩，但是城镇建设中土地规划利用问题却不能松懈。在相关研究中，土地规划和利用问题讨论的还比较少，没有成立一个系统的方案。就因为这样，我们必须要总结以往在乡镇土地规划中存在的问题，从而找到解决方法。现如今我国对于乡镇土地规划的研讨一般都停留在其特征、目标、内容、方式、制图领域，都有涉猎但不深入。在以后的发展中，我们可以在科学技术手段、规划方法、合理利用、大众参加、规划监督管理和改进等方面做些深入的研讨，这样才能让土地规划编制进一步提高，并且让土地管理更加井井有条，让新城站建设中的土地规划有着进一步的发展。

1新城镇土地规划的现状和特征

现如今，在我们国家的五个层次的土地规划系统里面，城镇土地规划已经在这些阶段的最底层，在国家、省级、市级、三个等级的土地规划中，其目的、责任和各种调控标准都一定要取决于县城和乡镇的土地规划是否能够合理，并且还要真正的落到实处。[1]所以说，城镇土地规划占有着举足轻重的地位和鲜明的特征。县城和乡级的土地规划也有区别，乡级和县级土地规划相比较来说，乡级土地的规划是进行土地规划管理中最基本的一个层面，应该有着加实际操作的特点。县级和乡级土地作为土地规划的最后一个等级，主要用在实施性阶段，它们所规划的内容能够与调控性具体的需求相一致，也是提供土地最基本的一个等级。与其他等级土地规划的特点比较来说，县城和乡村的土地规划具有着较大的难度，同时在工作中的工作量也不少，在性质规定、位置规定和数量规定的要求上都非常的严格。

和以上三个等级的土地比较来说，城镇等级的土地是运用土地调控管理的基本要求，也就造成了其硬性要求和宽松要求之间激烈的矛盾，所以说很多研究人员也在这两方面进行了深入的探讨。除此之外，很多研究人员经过长时间的研究，也曾把城镇作为土地最底层所能运用的技能、人力资源、资金等不利条件和因为这些不利条件所造成的基本材料不充分的特征也考虑成了城镇土地规划需要解决的问题。但是从总体上看，这些研究缺少一个统一的标准，所以城镇土地管理现如今处在一种尴尬的地位。[2]

2新城镇土地规划利用的目的

在《土地管理法》中我们可以看到有关条款：县城和乡村的土地规划的最重要的目标就是对土地利用区域进行规划，保证所有的土地有着自己的用处。基于这点，有关研究界也有着其多种更多样的解释：

第一种是说新城镇所使用的土地是在上一个等级划分利用之后才进行进一步分割的，这样可以明确不同区域不一样的界限和在此界限内的土地具体承担什么作用，从而确定新城镇土地使用划分要提前想好一个所分区域土地用处的管理规定，而且在此基础上要对这些土地的大小进行测量和记录在案。

第二种是说县城和乡村的土地利用在大体上要遵照“四定”来完成，也就是说规定质量、规定位置、规定性质和规定顺序，这四个标准缺一不可。还有人说城镇土地利用最重要的地方就在上级土地怎么划分，要在市级土地分配总数调控和使用土地划分区域的调控的基础上进行具体的城镇土地划分，更要确定用途是什么，但是在这个过程中尽量不要把用途分的太详细，这样才能给市场调控留有一定的余地。[3]

城镇土地利用结果最主要的表现就是要把城镇土地规划示意图做好，这个图标即是对土地具体要做什么的管理最根本的展示和最基础的依据，是实现目标和具体内容最主要的工具和保证。但是在实际应用中城镇土地在规划中使用图编制并没有太高的水准，具体表现在数据、图片、表格、文字不能很好的匹配；因为分配时候没有很好的操作性从而随便修改也造成了分配目标和任务不能达到预期要求。

3新城镇土地利用规划现如今的主要手段

对于新城镇土地的利用和规划现如今有着很多的途径可以利用，最具有权威性的研究成果主要是有下面几个：第一，上文所说的规定质量、规定位置、规定性质和规定顺序这四个标准在总体统筹中或不可缺，而且这也是城镇土地使用大体上规划编制的详细的程序和方式；

第二，有些人则认为城镇土地利用应该和上级，也就是市级土地运用紧密的结合起来，而且还要让县城和乡村土地保障同步进行，互帮互助。所以说，在各个城镇进行土地规划的时候，市级规划小组应该对所有市级人口空间布局进行初步预计，重点单位用地需要预计，土地生产力要承担的人物进行分析，土地详细情况和土地在现在的阶段实际上所运用情况进行分析，土地合适性评价和功用使用地域，土地详细层次协调思路和目的定位是城镇土地规划整体编制作为主要的技术指导的方法；[4]

4注意处理好乡镇土地和城镇土地的协调

各种等级存在互相不协调一直以来就是我国所有制度和规划在实行过程中碰到的最大阻碍，乡镇的土地使用也是这样的。有关专家说乡镇级别的谋划是乡村与乡镇土地利用的最基本的融汇点，使其在体系与制度上做到整体的规划与协调，就一定要对当下的城镇谋划与土地的使用，让乡镇同一级别的村镇建设部门和土地管理部门融并成一体，从基层消除矛盾。其他学者在研究过程中表示，城镇的全局规划和土地的使用规划的连接重点应该处理好基本数据库，其中包括城镇在如今的情况下使用土地的多少、人口的多少、图像表示等的连接情况的问题。

学者刘志刚在著作中说过，因为大多数小的城镇在大体上规划具有比较少的投入、没有具体的系统指导、没有对应的基础信息、没有专业专职人员状况下各个地方围绕着政治和政策形成的，在时间、空间上面和现实中有着很大的差距，再加上基本土地应用大体上规划编制能力不是特别完全，这就让土地使用在大体规划上非常的主动而在小城镇大体规划相互连接中一定会存在着一定的弊端。[5]

还有一些学者有着不一样的看法，因为现如今土地规划，不论是哪个等级的规划都存在着一定的弊端。尤其是各个等级之间的不相协调。这个不相谐调当然也让城镇规划和总体上的规划显得非常的不一致，这里面有着很大的原因：规划在思想认证上不一致、土地在利用上的分类标准不一致、土地在建设中和面积的定位上不协调、在规划的过程中每个人的建设保准不一样、城镇人口统计时候不是完全的准确。[6]认为两个规定连接重要内容包含了经济社会推进的目的、基本建设布局、城镇面积纵观图等，在这其中要注意资料的完善，在资源上进行共享，更要在思想上进行指导，让城镇土地建设局或者是有关部门和土地管理机构在一定程度上协调发展。

参考文献：

[1]龙腾,王小沙;乡镇土地利用总体规划编制方法探讨——以上海市镇级土地利用总体规划为例;[J];安徽农业科学,2012,40(10):6166-6167

[2]刘桂芳,田广增;黄河中下游丘陵-平原过渡区乡镇土地利用相对可持续性评价;[J];河南大学学报：自然科学版,2012,42(2):159-166

[3]张合兵;资源约束型乡镇级土地利用结构优化技术研究——以梨林镇为例;[J];湖北农业科学,2012,51(1):48-51

[4]梁俊红,念沛豪,樊芳;基于效用函数综合评价法的乡镇级土地利用总体规划成果质量评价研究;[J];国土与自然资源研究,2012,(1):37-39

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[关键词]土地利用规划 实践环节 教学模式 仿真实验

一、前言

创新人才的培养是要使学生在学习过程中具备主动学习的精神和创造性学习的能力，具有创新意识并能够独立获取知识，更为重要的是要让学生在走出校门后能够成为具有创新精神和创造能力的建设者。当前，人类社会由工业社会迈入到信息社会，信息技术的飞速发展，一方面给我们带来新的机遇，而另一方面也给我们带来了新的挑战。对人才的全新要求，要求大学的人才培养教育体系必须与时俱进。从课程教学上来说，在传授基础性知识的同时，应该注重创新性和适应性能力的培养，并使其具备自我更新知识结构的能力。利用仿真实验实现学生自主学习，是高等教育中实践教学这一改革环节中尤为重要的一个内容。仿真实验就是创建一个可视化的实验操作环境，其中每个可视化仿真物体代表一种实验仪器或设备，通过操作这些虚拟的实验仪器或设备进行各种复杂的实验，达到理想实验的教学要求和目的。基于WEB的仿真实验实际上就是一种远程仿真实验，它作为一种融合仿真技术与网络技术的全新教学方式，不受时空限制，实现了资源共享。

《土地利用规划》是高校面向土地管理、资源环境与城乡规划管理、地理科学、测绘等专业开设的一门重要的专业核心课程，具有较强的实用性。同时，该课程也是一门理论与实践密切结合的课程，这就要求学生在掌握基本理论的基础上，具备规划设计能力，而规划设计能力主要体现在撰写规划报告、编制图集、构建数据库3项基本技能上，因此实验是其教学活动中一个必不可少的过程。然而在教学中，往往注重规划文本撰写知识的传授，而轻规划制图以及土地利用规划数据建库的训练，加上抽象的理论概念无法通过实验平台加以综合认识理解，使学生学习上很难提高兴趣，这对学生理解课程内容和实验的过程、方法都是很不利的。利用计算机仿真技术，在不同的虚拟现实环境条件下对系统进行仿真试验，可取得因目前实验条件欠缺和高昂的实验数据费用直接试验无法取得的数据和结果，可在相当程度上弥补实验教学上这方面的缺憾。为此，作者结合自身多年来的教学，就基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式的创新谈一些思考与认识，也为进一步探索新型的仿真实验教学平台和教学方法提供思路。

二、课程教学改革的现状

目前国内关于土地利用规划课程教学改革方面，大致可分为两个方面。第一是涉及各级精品课程的建设；第二是课程实践应用数据库的建设。其中，精品课程建设主要有南京农业大学国家级精品课程――“土地利用规划学”（2010年）；华中农业大学省级精品课程――“土地利用规划学”（2006年）；中国农业大学省级精品课程“土地利用规划”（2006年）；河北农业大学省级精品课程――“土地利用规划”（2005年）；南京农业大学的“土地利用规划制图”，华中农业大学“土地利用规划信息数据库”，中国农业大学“土地利用遥感影像处理与规划制图”等网络课程等国家级、省级和校级精品课程的建设。该课程精品系列建设建立了课程支撑网站，有效地利用多媒体手段进行教学。各课题组根据有效地利用科研工作中购买的土地利用遥感影像处理后建立适合教学的数据库和土地利用遥感影像信息库，在很大程度上解决了由于缺乏土地利用规划遥感影像数据而学生无法充分认识和应用进行专业学习的问题，实现了网络资源库共享。本科生可根据学习进度，自主选择不同区域的土地遥感影像进行规划建库和制图实习，碰到学习难点，可利用互联网提供的网络链接、导航、搜索，深入钻研或广泛阅读相关知识，将课堂教学的内容通过实习和网络自学逐步理解与消化，掌握土地利用规划数据建库的方法与规划制图技术的应用。综上所述，不难发现目前关于土地利用规划的课程教学改革主要是集中于网络课程和专业数据库的建设方面，而在课程的实践教学方面目前尚且不足。根据资料收集结果发现，目前专门针对于土地利用规划程实验教学改革研究方面，目前尚且只有刘金花，郑新奇，杨忠学等人进行了课程实践环节教学模式改革的研讨，但主要从实验课、课程设计、实践基地、毕业设计4个环节，分析了如何循序渐进地提高学生的报告编写、规划图件编制等规划设计能力，但对于如何开展实施以及操作性未能涉及。

三、课程实践环节教学中的创新改革认识

仿真实验就是利用计算机及多媒体技术仿真或虚构某些情境，供学生观察、操纵、建构影像特征，使他们获得体验或有所发现。而该仿真实验平台的设计融合了Internet技术、多媒体技术、仿真技术、图像处理技术，为提高学生的实验兴趣、提高学生的创新能力提供了良好的虚拟现实学习之辅助平台。因此，创新探索基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式，可完善“土地利用遥感影像处理与规划制图”的动态模拟和仿真效果，较好地解决在土地规划遥感数据资料不足的情况下土地规划制图课程实验教学中的问题。同时，通过开展动态模拟实验和自主学习实验，为培养学生的创新实践提供一个更好的平台。

（一）改革思路

针对目前教学中的一些问题，如重教学（实验）内容，轻自主学习的环境设计和平台，缺乏激发学生自主动手能力的培养，提出如下具体改革内容包括：

①改革传统的课程教学方法，在传统多媒体课件的基础上增加仿真实验内容。借助于仿真技术和多媒体技术，建构课程教学模拟仿真平台，设计虚构的实验情境。大量的模拟、仿真实验启发引导式地供学生观察、操纵模拟实验，并启发学生去思考，以使他们获得体验或有所发现达到创新思维训练。

②改革教学手段，在传统教师单一教学模式下增加设计实时沟通的平台。以此实时解决学生在自主学习过程中出现的问题；同时针对目前的CAI课件的单调性，利用仿真技术实现土地规划制图的动态仿真效果，实现规划实验的动态模拟和演示，达到在虚拟环境中的真实性、可观性和可操作性；

③改革传统固定的教学组织模式，增加自主实验设计平台。给学生创造一个自主学习的环境。避免单一的分组的课堂教学组织模式，让每个学生都参与到个性化学习中，充分发挥实验学习目标的激励和导向作用。

④加强课程实验方法的训练和结果的自主论证及论证说明。

（二）具体内容

根据当前教学中实验与实践课的流程，在实验仿真平台里安排模拟实验、演示实验、管理实验报告，与学生进行讨论交流等功能。主要包括以下内容：

①土地遥感图像处理。模拟实验平台设计，即利用ENVI遥感软件动态模拟土地遥感图像处理处理的全过程，包括土地影像的几何校正和增强处理；

②土地规划数据建库。在土地遥感图像处理的基础上，进行土地规划数据库的建设，即以计算机技术为依托，建立区域土地利用规划的空间矢量数据库；

③土地规划制图技术专题应用。引入空间信息技术，运用MapGIS、ArcGIS、SuperMAP等地理信息系统软件进行实验，强化土地利用规划编制传统作业方法与现代技术手段的融合，从平面的、手工的规划向立体的、空间的数字规划发展与应用。

④学生教师交流平台。包括采用电子邮件、BBS、讨论室、教师信箱、问答天地、疑难解答等，充分开展师生之间的交流。

⑤开放的教学环境系统。包括参考文献、资源、网址、案例的提供等相关内容。

（三）改革效果与目标

①教学模式的转变。打破原来固定式的教学组织模式，向动态的、实用的模式转变；利用网络模拟教学平台，实现从“一对多”向“一对一”教学模式的转变。

②把现有的教学性实践转变为探究性实验。通过增加自主实验设计平台，实现新型的互动式和开放型实验模式。

③把课内实验转变为课内外结合的实验。通过网络交流平台和实验设计平台，实现课内外实验相结合的方式和方法。

四、结语

创新探索基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式，以此在这种新的教学模式和教学组织上，充分调动学生学习的热情和自觉性，其效果远大于由老师规定让学生按部就班去完成实验。利用仿真虚拟平台，为学生创造条件把学习的主动权交给学生，让他们有较多的自主学习和研究的余地。对学生学习和掌握科学的思维方法、研究问题的方法、理论联系实际的方法都起着积极的作用，同时也能激发学生的探索和创新精神，对提高实践能力以及综合素质起到积极的作用。此外，充分利用现代化的教学手段，改进教学方法，开辟一个学生自主学习的环境，建立一条教师与学生交流的渠道，提高学生学习兴趣和积极性，同时也为学生提供一个创新的氛围和平台，达到提高教学效果与提升学生实践动手能力的目的。

[参考文献]

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[2]付梅臣，王金满，王广军，等.“土地利用规划学”课程体系设置与教学改革探讨[J].中国地质教育，2007，（3）：88-92.

[3]张大良，吕浩雪.打造精品课程、提升教学质量[J].中国高等教育，2003，（9）：6-7.

[4]敖登高娃，巴雅尔.《土地利用规划学》课程建设研究与实践[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2005，18（5）：99-101.

[5]刘金花，郑新奇，杨忠学.《土地利用规划学》实践环节教学模式构建[J].安徽农业科学，2011，39（10）：6277-6279.

[6]李瑞华，林华，樊良新，等.土地利用规划课程实践教学改革探讨[J].继续教育研究，2009，（5）：121-122.

[7]骆东奇，邱继勤，罗光莲.资源环境与城乡规划管理专业实践教学体系探索与实践[J].高等理科教育，2008，（6）：137-141.

[8]俞晓莹，黄梅，李秀莲.基于WEB 的遥感技术实验教学平台的建设[J].江西电力职业技术学院学报，2010，23（4）：59-61.

[9]叶汉侠，夏静芬，林建原，等.化学网络教学平台的构建[J].实验室研究与探索，2009，（5）：64-66.

[10]郁舒.我国网络教学平台在普通高等学校中的发展与应用[J].计算机与信息技术，2006，（11）：115-118.

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【关键词】科学发展观；土地利用；科学化

1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系

1.1科学发展观的概念

科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。

1.2土地规划的概念

所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。

1.3科学发展观与土地利用规划的关系

土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。

2土地利用规划中存在的弊端

2.1规划编制方面

尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。

2.2规划实施方面

（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。

3土地规划利用工作科学化的建议

3.1创新规划编制的方法

（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。

3.2创新规划实施政策制度

（1）科学合理划分土地，确保土地用途管制规则的统一。按照规定，严格控制非农建设用地的数量，允许部分农业土地进行用途转换。土地利用管理的主要方式就是制订统一的土地用途管制规则。但是目前该规则并不完备，在不违背原则的前提下，各地应结合自身实际进行探究创新[4]。（2）加强规划实施的弹性。根据我国实际和综合国情，我们需要制订具有中国特色的土地利用规划。而所谓的中国特色土地利用规划，就是因诸多不确定因素而引入的弹性规划理念。增强规划弹性能够从多方面入手：①弹性的规划管理。比如就独立工矿项目而言，在项目纳入规划的前提下，在一定的合理范围内，用地位置的变化及少量用地面积的增减都应视为正当合理的；②允许规划指标10~20%的变动，提高规划的可操作性；③加强土地用途管理制度规划的弹性；④在有偿的前提下，允许乡镇之间相互调节用地指标。（3）加强政府对土地管理的力度，严格监控规划的实施过程。政府加强执法，长期监督土地利用规划的实施，对执法不严、以权代法、以言代法、有法不依等行为严肃惩处，对严重违规违法者，依法追究其刑事责任。在实施土地利用规划的过程中，应该建立明确的土地规划实施评价制度。（4）对与土地利用规划相关的政策制度建设进行完善。改革和完善土地管理体制，加强中央和省级政府土地管理职能，特别是发挥土地利用规划的调控职能。应当完善与土地利用规划相关的政策制度建设，以确保土地利用规划能够更好的实施。（5）实现土地利用规划目标的一个重要途径是通过对城乡建设用地的整理，挖掘建设用地潜力。整理城乡建设用地对土地生产条件的改善、农村居民点布局的调整和土地利用率的提高有重要意义。应该对将建的新区和将拆的旧区进行合理的规划，对农村居民点进行积极整理，在缩小农村居民点的同时扩大城镇用地规模，逐渐达成土地利用规划的目标。

篇9

本轮土地利用总体规划不仅对上轮规划中存在的问题进行了总结，而且用积极的态度应对土地利用中的新问题、新动向，在规划编制思路和方法上进行了重大的创新和改进。从规划的实施效果看，规划对有效地保护耕地、保障发展等方面效力越发明显，龙头作用凸现。但是，由于土地利用总体规划研究的时间短，总体还处于“摸着石头过河”的阶段，在编制和执行过程中存在一些问题。

武汉市土地利用规划编制基本情况

近年来，武汉市经济持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，上轮土地利用总体规划已不适应当前土地利用和管理的形势。尤其是与城乡建设规划衔接不够，规划刚性过强等问题给规划的有效实施带来较大障碍，也给公众造成土地利用规划频繁调整的印象，影响了土地利用规划的严肃性。2003年开始，国土资源部启动了地（市）级规划修编试点工作，武汉市被确定为全国14个规划修编试点城市之一，2010年8月，市级土地利用总体规划获国务院批复。鉴于武汉市传统的规划、国土两局合一的行政管理体制，尤其是为了提高行政效率、减少规划矛盾、实现法定规划市域全覆盖，2010年3月开始，武汉市以市域乡镇总体规划编制为平台，开展了以“两规融合”为核心的乡级土地利用总体规划编制工作。

新一轮规划的创新和特色

规划指标进行分类设置，突出了国土规划目标的多层次性。本轮规划从不同的角度对规划目标进行了设定，不仅将其分为约束性指标和预期性指标两大类，而且还结合土地规划管理的需要，进一步将其分为总量控制指标、新增控制指标和效益指标三种，彰显了土地规划从数量控制向数量、结构和效率并重的的转变。设定建设用地“三界四区”，实现由单一的土地用途管制向用途和空间管制相结合的转变。尤其是对于中观层面的县级规划，空间管制为统筹区域土地利用提供了有效地抓手。在城市增长的用地空间内划定城镇扩展边界，确定了城乡建设的最大范围，有效防止了城市盲目无序地增长的势头；通过划定禁止建设区，保护城市生态安全区、历史文化遗存地区的原真性。本轮规划提出允许城乡建设用地在城镇扩展边界内根据发展方向的变化进行布局调整，又给予了规划一定的弹性。注重规划的弹性研究，提高了规划的适应性。针对上一轮规划执行过程刚性过强，弹性不足，规划频繁调整等问题，各地均结合实际进行对规划的弹性管理进行了有益地探索。基本农田多划后占、有条件建设区的变形、实施评价和适时修改等观点已得到各级国土部门的认可。不仅如此，各地还结合各自的特色提出了地方性的弹性管制措施，如武汉市结合风景区选址具有不确定性的问题，提出了东湖风景内安排建设用地指标，但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，目前在用地报批管理中得到了运用。突出强调规划的公众参与性，反映各行各业和各种利益群体的诉求。本轮规划在编制过程中，充分吸纳农业、林业、公路、铁路、水利等相关行业规划，确保其合理的用地需求。尤其是与城市规划方面，许多城市对人口、城乡用地布局方面进行了深度地对接，并通过土地的手段落实城市规划禁限建区的保护与控制要求。以武汉市为例，武汉市在市、区、乡土地利用总体规划编制过程中，与城市规划工作专班合一，实现了规划的充分融合，并提出了市、区、乡三级土地利用总体规划与城市规划的总体规划、分区规划、控规进行对接的方案。

规划编制中存在的问题

规划指标设置过多，部分预期性指标难以执行甚至与相关行业规划矛盾。以《武汉市土地利用总体规划（2006～2020年）》为例，除7项约束性指标和9项预期性指标外，还有诸如各土地利用分区目标等各项量化目标。量化目标对有效检验规划执行情况作用明显，但是过多的指标设置反倒让人无所适从，也难以进行日常性考核。对于园地、林地、草地等预期性指标，国土和其他部门的统计口径、方法不一致，而在规划管理过程中国土部门实际也未对林地保护目标执行情况进行实质性考核，这些指标对土地规划而言意义不大，指导性和约束性亦不强。土地利用的空间性和结构性研究仍然不够，不利于充分发挥土地利用规划对城乡用地布局的统筹。较之上轮规划把落实指标作为“核心”和“重中之重”，本轮规划开始强调用地布局的研究，并在规划编制的技术规范中明确提出“设定国土生态屏障网络用地”、“优先安排基本农田”、“构建土地利用景观风貌”等用地布局原则。但在规划编制实际操作中，对如何落实用地布局的原则，强化土地利用的空间中“点、轴、线、面”等要素则鲜有专门的研究。甚至在许多专业人士中都出现“土地规划对空间不应该有发言权，空间应是城市规划做的事”，“城市规划怎么确定布局，土地规划确保指标就行了”等论调，忽视了土地规划作为一个空间规划的本质。规划对土地权属和行政审批事项考虑不充分，与管理的衔接有待进一步加强。这一点主要表现在乡级规划编制方面。对于按照上轮规划审批的新增建设用地，由于城市发展方向地调整，可能不再是建设的热点地区，或位于规划确定的禁建区、限建区，一些规划人员则按照非建设用地规划，对规划实施的可行性考虑不够。此外，对于部分已发证集体建设用地，也用同样的方法对待，在规划层面剥夺了村集体合法权益，甚至由此引发村集体的上访。这种做法既不利于规划的严肃性和延续性，有随意调整已审批用地性质之嫌，影响政府的公信力；而且也使规划的可行性打折扣，拟复垦建设用地难以执行，成为“虚拟复垦区”、“图上复垦区”。

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【关键词】土地使用权、勘测定界、土地

在《土地勘测定界规程》（TD/T008-2007）规定中，在土地划界这一块，明文规定了对土地使用权进行交接或者使用的时候，需要提供相应的土地定界文本，用以证明土地的使用权适用范围。尽管有明文规定，但是在实际的操作过程中，往往会有这样或者那样的问题，如何有效的解决这类问题，成为摆在大家面前的话题，本文旨在分析问题产生的原因，找到问题的关键，寻求解决方法，为广大同仁提供新的思路。

一、土地类型的判断出现不同

在进行实地调研的时候，经常会遇到实际土地类型与规划图上的类型有很大的出路，有时候甚至大相径庭，出现这种情况的原因有一下几种。

1、实际土地是耕地，但在规划图上把他划分为建筑用地

这种情况的出现一般是因为，这块土地已经送审，但是由于各种原因还未开始使用或者还未准备建设，施工单位看到工程还没有开始建设，为了能够多获得以下收入，便在本来应该是工程建设用地的地方进行农业生产。等到工程开始的时候，才会停止农业生产活动，转而进行工程建设。在实地调研中，对于这种情况，不能在按照规划图上所说的划分标准来区分土地的使用类型，而是应该按照实地情况，客观，认真的记录现有的土地使用类型，从而方便国土资源局对其进行规划管理。

2、成线形分布的土地类型的划分

在进行公路建设或者有关水利工程建设的时候，往往会开挖沟渠，进行排水或者疏水工作。由于沟渠的使用范围不一样，有用于农业生产的农渠、有用于输送水源的水渠、还有用于泄洪排水的沟渠，种类不同，不能才用同样的标准，而是要根据现实情况对其进行划分。比如说水渠中的干渠与支渠、泄洪渠、以及引水渠这类主要以输送水源为主要使用类型的沟渠，一般算做水利设施用地。如果渠道是用于农业生产的农渠，应该划分为农用地农田水利用地。除此之外，还有一些渠道由于年久失修或者由于节水改造工程中被放弃使用的，由于不在具有渠道的功能，这类渠道就被算作废弃用地，不能算作使用用地，在实地规划中，需要根据当地的情况酌情考虑，修改规划图，一些失去使用价值的工程用地就该划分为未利用地，而正在使用的土地也要按照现实情况来进行划分。除了渠道，还有许多成线性分布的土地类型也有这样的问题。

3、园地与耕地的冲突

在农业用地上还有一种冲突，就是园地与耕地之间的矛盾。在政府提供的土地规划书上，本来应该是园地土地使用类型的，但是在现实生活中，这块土地被该做耕地，进行农业生产。出现这种的原因是因为土地使用者为了增加自身的收入，擅自改变了种植作物，把用于园地种植的土地改成耕地种植。面对这种情况，由于园地与耕地的土地使用状况不会相差太多，表层的营养层还没有破损的很严重，归根结底，依旧算作农业生产用地，遇到这种情况，不需要修改土地利用规划图，依旧按照原有的土地的规划设计。

在遇到未利用的土地的时候，而原有规划图是是耕地，这样的情况在我们进行土地测定的时候，经常遇到，而通常解决这类问题的办法则是调差取证。如果这块土地是由于轮耕而暂时遗弃，进行休养生息的，或者成为荒地的时间不足五年，就不改变规划图上的记号，依旧算作耕地的土地使用类型。假若在调查后发现，这篇土地已经长期无人料理，或者是由于当年进行土地规划时候，由于失误漏算错算为耕地。遇到后面这种情况，则需要与当地的国土支援局或者土地管理部门进行协商，按照他们的意见来修改规划图纸。

二、相邻项目之间出现的土地问题

在划分土地的时候，经常在两块大型项目中间存在小块的限制用地，这些用地经常被搁置或者侵占，如何处理好中间用地，是我们需要考虑的事实。

不同勘测单位在进行项目划分的时候，会出现这种情况。由于雇佣了不同的勘测队伍进行土地划分，但是在进行划分的时候，双方没有沟通清楚，造成这种问题。或者是由于各个勘测队伍配备的人员不同，专业素质有高有低，所使用的方法也不尽相同，所以容易出现划分标准不一，两个项目之间留有空余的闲置土地，但是由于周围是大型项目，这些夹杂中间的狭小土地根本没法使用，而两边项目进行建设的时候，会将不用的废料堆放这次，也影响了土地使用。在勘测地界的时候，如果遇到这种情况，首先要与当地的土地规划管理部门或者是国土资源局进行沟通协商，并且让两个项目的负责人同时到场，一起对中间闲置土地进行规划分配。同时制定统一的标准，在进行土地划分的时候，可以允许勘测队伍专业水平不高，但是不准不同勘测队伍之间使用不同的划分标准，只有使用统一标准，在能够在一个大家都接受的前提条件下对土地进行规划分配。同时对于勘测队伍水平良莠不齐这种情况也不能听之任之，必须对他们进行专业的培训，用来提高勘测人员的水平。

在不同项目之间还会出现侵占土地的现象，这种情况大多是由于规划部门在对工程进行规划的时候采用了双重标准，让不同项目之间出现了互相侵占的情况。遇到这种情况，就需要联系相关的规划部门，看看如何合理解决两个项目之间出现的土地争执的问题。是选择把这块土地平分给两个项目，还是在周边其他地方划分一块新的土地对其进行补偿，也可能是选择把这块土地划分给一方，并对另一方进行补偿。

结语：在讨论了几种土地划分是出现的状况，我们可以看出，大多数土地划分出现的问题多是由于疏忽与大意造成的，没有进行实地考研也是一个很重要的方面，很多勘测队伍大多是临时雇佣一些人员，协助他们进行土地规划；土地管理部门疏于土地的管理，采用十几年前老旧的土地规划图，墨守成规，不愿意实地考察，或者在进行实地考察的时候走个过场，摆个形式，并不是秉着认真负责的态度进行工作，上面所说到的问题大多是表面现象，更深层的原因是由于工作人员自身缺乏责任心使然。作为土地日常管理工作的重要依据与材料，土地划分标准时时刻刻影响着项目的建设与运营，采取一个认真，严谨的态度，在土地定界这一块是很重要的。而且划分土地本不是一个简单的技术工作，它融合了地理，物理，人文，历史等一系列专业学科的知识，在此基础上，需要与当地各个部门之间协调好关系，还有与土地使用者之间对其进行沟通，合理安排好土地，合理处理好土地，对于整个和谐社会的构建，是十分重要的

参考资料：

[1]高忠书：土地勘测定界工作中存在的问题及处理方法

[2]和田地区国土资源局：关于进一步规范土地勘测定界工作的通知

[3]土地勘测定界的技术流程和方法