城乡土地规划范文

导语：如何才能写好一篇城乡土地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城乡；土地规划；利用；分析

中图分类号：TU3文献标识码：A文章编号：

在城乡建设和城乡管理中，总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城市规划法》第七条也规定了：城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

1 合理利用土地资源的意义

随着城乡发展进程的加快，城乡的能源危机日益严重，水资源短缺，城市环境污染严重，城市的基础设施建设跟不上城市发展的步伐，城乡土地之间的不合理分配等严重的影响着人们群众的生产生活，这些情况严重束缚着城乡的发展进程，为城乡的可持续性发展埋下隐患。对于城乡之间土地资源的利用问题，并不能一朝一夕之间就能解决的，需要一个长期的规划过程，由于城市化发展进程的加快，外来务工人员越来越多的拥入城市，这对本就紧缺的城市土地资源是一个很大的考验，如何合理利用土地资源是城市规划部门迫切需要解决的问题，土地对于农村是人们赖以生存的基础，而在城市土地是进行合理布局和建设的基础，面对有限的土地资源的不断扩张的城市发展之间有着不可调和的矛盾存在，所以如何在城乡规划之间对土地进行合理的协调发展是我国城乡发展进程中需要面对和解决的问题。这些问题的解决对城乡的发展具有十分重要的意义。

2 城乡规划中土地利用方式及其问题

2.1 城乡规划中土地利用方式

在当前，我国的农村土地较城市严重紧缺的工业用地来讲，要适当的富余些，所以针对当前的土地分配情况，在城乡规划中对土地的利用方式有二种表现形式。其一：是对部分农村土地进行征用，这是农村土地向城市土地转换的重要途径，随着城市工业化、城镇化进程的发展加快，农业用地逐渐转化为城市用地也是必然趋势，在当前经济发展的必然结果，转化后的土地使城市紧缺的用地形式有了较大的改观，保证了城市化进程推进和用地之间的矛盾问题，在一定程度上补充上城市用地的需求。其二：以招标、拍卖的方式解决城市的用地需求。城市规划过程中，房产商进行房产开发过程中的建筑用地通常都是通过拍卖方式取得的，城市基础设施的用地通常通过招标的方式取得，然后再用招标的方式分配给有能力承建的单位，对土地加以利用。

城乡规划中土地利用存在的问题。在城乡规划中首先说土地征用方面的问题，征用是政府强制性的行业，所以在征用过程中体现不出土地的真实价格，现在对农民土地的征用一般都是价格较低，国家对农民补偿的费用可是微乎其微，再加之政府的机关对土地补偿款的私自截留，真正到农民手里的钱款更是少的可怜，严重的损害了农民的利益。其次农民在私下对土地流转的情况严重，这种自发性的流转存在着许多不规范的地方，也没有统一的规范，所以后续会有太多的问题遗留下来，难以对这部分土地进行合理的规划和利用。现在中国的房价一直处于不断看涨的状态，这些虚高的房价与人们的收入形成了分明的对比，这就是房产商在经济利益的驱使下高价竞拍的结果造成的，高价竞拍来的土地，再进行配套的建设，这种情况下房价只能不断的看涨，造成房产市场巨大的泡沫经济产生。

2.2 城乡规划中土地合理利用的政策建议

要想使土地资源得到合理的利用，首先应该做好城乡规划的工作，只有城乡规划中合理的对土地加以利用，才能充分的发挥土地资源的利用率。下面就城乡规划中土地合理利用的具体措施进行分析：

2.2.1 对农村土地征用的管制

2.2.1.1 征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论,级差地租Ⅰ应由土地所有者所有,级差地租Ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分,应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益中,农民约得 5%～10%,村一级得25%～30%,政府及部门得 60%～70%。因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。

2.2.1.2 征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,参考集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。

2.2.2 对土地招标、竞拍、挂牌的规制

由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

3 结束语

随着改革的深入，经济发生了翻天覆地的变化，城乡之间的差异越来越淡化，面对日益紧张的土地资源，城乡土地规划被推上了重要日程，土地是城乡建设的战略资源，所以对土地的合理规划是政府对城乡进行管理和调控的重要手段。经济是带动城市化前进的重要动力，随着经济的突飞猛进，城市也发生着日新月异的变化，面对如此快速的发展，城市无论在人口、能源还是环境方面都面临着严峻的考验，如何更好的规划城市发展的诸多事宜，促进城市可持续性发展的战略计划是当前城市急需解决的重要问题。城市越来越面临着严峻的能源危机，如何更好的协调城市能源的消耗是城市规划的重要问题。现在每个城市都面临着土地资源的紧张的局面，特别是一些大中城市形势更为严峻，所以城市规划需要从长远的目标出发，综合部署各项建设和管理规划，使城乡建设中土地资源得到合理的利用。

参考文献:

[1] 陆益龙. 农村土地征用问题: 现状及成因分析 [J]. 学习与实践,2009（1）.

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关键词：土地规划管理；城乡规划实施；关系

中图分类号： G322 文献标识码： A

引言

对土地进行规划与管理既能够增强土地利用效率，还能够更加高效地开展城市建设，推动社会经济发展。城镇化建设是我国经济改革和行政管理改革的重要组成部分，为促进城乡建设的可持续发展就必须在土地规划管理的基础上推动城乡建设的统筹与调控，制定科学的规划与管理方案，在确保城乡经济发展的通知避免土地资源的浪费。

一、土地规划管理作用分析

（一）确保土地得到充分利用

对国有土地进行固化可在空间结构和经济结构范围内对土地进行合理利用，可增进地区与产业之间的协调性，实现人、土地、经济三者之间的协调发展。通过土地规划与管理，既可以保护基本农田的使用面积，还能够创造良好的社会发展条件，形成可持续的、生态化的土地利用环境。科学、规范的土地规划与管理还能够进一步提高土地的利用率和经济结构的合理性，避免土地资源的浪费。

（二）加强土地用途管制

土地资源是有限的，而人均土地面积少又是我国的基本国情，对土地用途进行管制可以在土地管理法和相关条例的约束下按照经济发展需求对土地性质进行分类，如将土地资源分为农田用地、建设用地、生态环境保护用地等。这样能够限制和引导不同类型土地资源的利用，在经济建设、耕地保护以及生态环境保护三者之间建立平衡点，达到既保护又发展的目的。

（三）促进土地规划与管理制度的完善和创新

土地规划需要经过较长的时期才能够体现出效果，且其受投资、人口、自然环境等因素的影响较大，不同地区和不同方案之间具有一定的差异性。对土地进行规划管理可以在实施过程中不断总结当前经验，指导后续使用的进一步完善和土地规划手段的进一步创新。

二、城乡规划的价值

（一）对空间布局的利用

城乡规划的重心就是通过对城乡的空间布局进行一个合理有效的利用。通过对实际地区的具体情况进行必要的分析，然后对每个地区作出详细的规划，看哪个地方有利于发展经济，哪个地区适宜人类的居住，通过对布局进行合理的设置，从而对土地有一个合理的应用。土地之源的合理开发作为城乡规划中的一个重要方面，不仅对于人们生活环境的改善具有重要作用，同时也能够为人们营造一个良好的生活氛围。并且通过城乡规划，可以协调城市和乡村之间的格局，促进地方经济的向前发展。在城市规划中，生态环境的建设也是一个重要的内容，通过完善人们的生存环境，从而推动人与自然的和谐相处。

（二）缓解城乡两极分化

科学、合理的城乡规划指的是通过对城市与乡村的有限条件进行一个资源的合理有效配置，从而促进城市与乡村的不断融合，适应社会发展的潮流。在城乡规划中，主要是通过对农村进行改造，充分利用农村中的土地资源，对外进行招商引资，增加农民的经济收入，提高人们的生活水平。同时，通过对农村土地的征用，发展经济项目，然后再根据相关的实施细则给农村的人们分配城市用房，并且鼓励他们进行自主创业，政府通过提出鼓励和优惠政策，来支持和推动农村经济的发展。对农村进行招商引资，还可以通过对农村剩余劳动力进行有效的分担，政府对其加强教育力度，提升他们的文化水平，传授他们农作物的种植管理水平，通过开展培训等，发展林业、畜牧业、种植业，从而拉动农村的整体的经济水平，有效的缓解城乡的两极分化现象。

（三）有利于宏观调控

政府对于城乡规划的建设可以通过宏观调控的方式来进行，宏观调控作为政府发展经济的重要政策，具有重要的作用。政府以城乡规划的表现形式来进行城乡规划，从而使城乡经济能够保证协调、平稳的运行。自从《城乡规划法》出台并实施之后，各个地区根据当地的实际情况都制定了相关的城乡规划政策，以期通过政府对城乡规划进行有效的管理和实施，对城乡的经济发展不断存进，从而使其能够与我国的经济发展相适应。

三、土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

（一）新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

加强两规的衔接和互通的关系，两者之间既不是明确的制约关系也不是具体的平行关系，要想较好处理两者之间的关系，应建立符合实际的管理办法。要把合理用地和保护耕地作为指导方针，城乡规划中的建设用地和土地利用规划应控制在一定的范围以内，并且在城市建设设中可分为新区扩张和旧城改造两种方式，分别对新增建设用地和旧城改造用地进行合理的利用，在开发区和小城镇要以新区扩张为主，旧城改造为辅建设良好的大中城市。土地利用规划和城乡规划都是以土地资源的合理开发；利用和保护为基础的。

（二）拓展土地规划的深度，在规划与实施之间搭建桥梁

由于土地利用规划与城乡规划的实施和编制分属于不同的行政管理部门，在土地利用和土地的利用规模等原则性的问题上存在差异，导致“两规”在相互结合的过程中不能够有效的衔接。城乡规划和土地利用规划都是由地方政府组织的，由于地方经济的发展规模和速度追求太快导致城乡规划不能顺利的进行。地方政府追求形式上的发展盲目的扩大城乡建设用地规模，以满足各类建设用地的需求。土地利用规划是从土地的结构均衡分配，对城乡空间增长的控制和对土地资源的布局和空间结构进行合理的布局，“两规”自身存在的差异性不利于城市空间的有序增长，甚至在城乡规划当中出现又相互制约的局面。城乡空间的扩大常常具有一定的主观性，扩张没有一定的规律，通常产生跳跃性和无序性的增长。

（三）以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

为了能够与经济体制的增长相适应，规划管理部门通过积极的探索新的规划方式，使得区域协调与城乡规划相一致，并发展处一系列的新规划。通过这种特殊的方式来逐步建立和完善“两规”，使其能够协调稳步的发展，从而建立一个环节制度化与沟通信息化的信息交流平台。

为确保两个“规划”在工作中的协调一致性可采取以下措施: （1）建区内的建设项目要以审批土地利用规划和建设为前提；（2）城市是弥补人们精神资源和人文资源的核心地区，地质灾害严重和珍贵的水源保护地带要做好保护措施，限制建设城市规划区划定；（3）限制建立区应该充分考虑乡镇和你农村土地归属权的单位做好各部门之间的沟通；（4）将限制建立区划定和管理条例上升为由当地政府令，制定相应的配套方案，提高社会保护生态资源的积极性。

结束语

城乡规划在我国的城市化进程的发展中具有重要的战略意义，通过土地管理与城乡规划之间的相互促进、相互制约的关系，从而使得经济社会的健康有序良好的发展，因此，必须处理好二者之间的关系。土地规划管理与城乡规划实施是我国当前土地领域的一个研究热点，在土地规划指标分解缺乏科学性、城乡规划实施困难的情况下如何在两者之间建立有效联系，以审批为前提，以保护为手段，以沟通为桥梁，以保护生态资源为根本，制定科学、合理的执行策略对于我国经济发展、城乡发展具有重要意义。

参考文献：

[1]王书芳,王娜. 城乡统筹理念下探析我国城乡规划编制体系改革[J]. 江西建材,2014,07:19.

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关键词：城乡规划;土地征用;级差地租

一、问题提出

城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段,在城乡差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村劳动力持续向城市转移的进程中,城乡规划逐渐被提上日程。我国正处于城市化、工业化快速发展时期,城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧,使得城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村,土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产,是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间,而且是融资的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明:城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此,合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件,对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

二、城乡规划中土地利用方式及其问题

(一)城乡规划中土地利用方式。当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一,农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径,农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果,是经济发展的大趋势,集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充,保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二,对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商,以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资源。

(二)城乡规划中土地利用存在的问题。城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先,土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国,征用农民土地后给农民较少的经济补偿,土地征用费占土地出让价格的比重很低,土地的收益分配混乱,加之政府对土地补偿费的截留,严重损害了农民利益。此外,市价和土地征用价格的巨大反差,土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在,这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场,带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次,利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高,尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益,在高价得到土地使用权后,对土地进行配套建设开发,造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

三、城乡规划中土地合理利用的政策建议

土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用,是做好城乡规划的基础。为充分利用土地资源,促进城乡规划中土地的合理有效利用,应首先从土地价格的规范出发,一方面对农村土地征用进行管制;另一方面对土地的招标、竞拍、挂牌给予合理规制。

(一)对农村土地征用的管制

1、征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论,级差地租ⅰ应由土地所有者所有,级差地租ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分,应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益中,农民约得5%～10%,村一级得25%～30%,政府及部门得60%～70%。因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。

2、征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。

(二)对土地招标、竞拍、挂牌的规制。由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出

让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

 

主要参考:

[1]陆益龙.农村土地征用问题:现状及成因分析[j].学习与实践,2009.1

童霓.城市化进程中土地征用问题浅析[j].西部财会,2008.3

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关键词：城乡规划;土地征用;级差地租

一、问题提出

城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段,在城乡差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村劳动力持续向城市转移的进程中,城乡规划逐渐被提上日程。我国正处于城市化、工业化快速发展时期,城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧,使得城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村,土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产,是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间,而且是融资的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明:城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此,合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件,对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

二、城乡规划中土地利用方式及其问题

(一)城乡规划中土地利用方式。当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一,农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径,农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果,是经济发展的大趋势,集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充,保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二,对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商,以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资源。

(二)城乡规划中土地利用存在的问题。城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先,土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国,征用农民土地后给农民较少的经济补偿,土地征用费占土地出让价格的比重很低,土地的收益分配混乱,加之政府对土地补偿费的截留,严重损害了农民利益。此外,市价和土地征用价格的巨大反差,土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在,这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场,带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次,利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高,尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益,在高价得到土地使用权后,对土地进行配套建设开发,造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

三、城乡规划中土地合理利用的政策建议

土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用,是做好城乡规划的基础。为充分利用土地资源,促进城乡规划中土地的合理有效利用,应首先从土地价格的规范出发,一方面对农村土地征用进行管制;另一方面对土地的招标、竞拍、挂牌给予合理规制。

(一)对农村土地征用的管制

1、征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论,级差地租ⅰ应由土地所有者所有,级差地租ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分,应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益中,农民约得5%～10%,村一级得25%～30%,政府及部门得60%～70%。因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。

2、征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。

(二)对土地招标、竞拍、挂牌的规制。由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌

出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

 

主要参考:

[1]陆益龙.农村土地征用问题:现状及成因分析[j].学习与实践,2009.1

童霓.城市化进程中土地征用问题浅析[j].西部财会,2008.3

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1交通供需量化关系构建

为限制容积率确定的主观随意性、弥补控规阶段交通规划的缺失，文章提出在控规中以交通供需量化关系为基础控制土地开发强度的应对理念，并从实施层面对其量化关系进行组织，阐述该理念向实践转化的现实可行性。

1．1交通供需关系量化及其可行性论证

交通供给即城市各种交通设施所能提供的交通承载量，其主体为路网承载力;交通需求则为城市生产、生活所催生的各类出行总和，其根源为土地开发。不同的土地利用性质与开发强度产生的交通需求各异，对于同一用地性质，开发强度越高所产生的交通需求越大。显然，土地开发强度不可能无限增加，当其增大到一定程度后势必会超出交通供给水平，产生交通供需矛盾。因此，交通供给与需求之间存在某一平衡值，此时交通与土地利用彼此协调，两者之间具备对等关系，这是建立交通供需量化关系的基础。交通需求源于土地开发，土地开发强度表征交通需求的增减;交通供给重在城市路网，路网承载力反映交通供给的大小，因此交通供需关系可表达为土地开发强度与路网承载力之间的关系，在地块用地面积明确的前提下，土地开发强度又可描述为地块建筑面积。路网承载力实际等同于路网最大分配交通流，两者只是概念的不同，在一定方法、条件下可实现与各地块间出行分布量(OD交通量)的双向过渡，进而转化为各地块出行生成量。由此，交通供需关系转变为地块建筑面积与出行生成量之间的关系，而出行生成率便是建立这一关系的中间媒介(如图1所示)。出行生成率是目前建设项目交通影响评价中预测建设项目出行生成量的常用指标，已实施交通影响评价的地区大都结合本地特点制订了切合自身的出行生成率指标，可直接应用于本研究。对于尚未实施交通影响评价的地区，其出行生成率指标确定须经充分的交通调查，综合考虑各种影响要素，根据控规编制中常见的用地分类将建设用地或建筑物进行细分，以不同区位与交通方式分别进行统计分析，使出行生成率指标与控规编制充分对接。此外，应结合城市发展动态，定期对出行生成率进行修正，以确保指标取值的合理性。在当前交通发展态势下，小汽车仍占据道路交通主导地位，其对路网冲击最大，对路网服务水平的变化最为敏感，因此在整个量化关系组织过程中宜以小汽车为主体，以简化实施过程。

1．2交通供需关系量化技术

根据交通供需平衡起点不同，可从两个方面建立对等量化关系，即:(1)交通需求自主适应交通供给;(2)交通供给主动迎合交通需求。其量化关系的建立均需一定的方法、理论作为基础。

1．2．1OD反推技术

当交通供给(路网承载力)既定时，交通供需量化关系组织如图2所示。该流程可看作由交通供给向交通需求的逆反馈过程，其核心技术为OD反推，OD反推是一个迭代计算过程，基本原理是以一个初始矩阵为推算起点，重复进行交通分配和OD矩阵反推过程，直至满足设定的收敛条件，获得估算的OD矩阵［19］，OD反推模型由式(1)表示为MinF(t，v)=γ1F1(t，t⌒)+γ2F2(v，v⌒)st．v=assign(t)v，t＞{0(1)式中:t为推算的OD矩阵;v为推算的路段流量;t⌒为先验OD矩阵;v⌒为路段观测流量;γ1和γ2分别为权重系数。在路网承载力已定的前提下，反推基础数据为路网中经一定饱和度折减后的各条道路通行能力值，即路网中所有路段的流量计数均可通过对通行能力的折减获取，从而提高反推OD矩阵精度，使该方法更具可行性。

1．2．2交通需求预测“四阶段”法

当交通需求(地块初定开发强度)既定时，其交通供需量化关系组织如图3所示。图3交通需求既定下供需量化关系组织流程图该流程为交通需求向交通供给的正反馈过程，其核心技术为交通需求预测“四阶段”法。“四阶段”法是目前交通规划领域应用最为广泛的一整套技术体系，主要包括出行生成、出行分布、交通方式划分及交通流分配四个预测阶段。其中出行生成与交通方式划分在第二步中同步完，交通分布与交通分配则在第三步中相继实现。当控规方案中交通供给(路网承载力)满通需求(土地开发强度)时，可认为这一单向平衡是合理的，即初定的地块开发强度是恰当的;当前者无法满足后者时，理论上应对路网容量进行扩容，但此法通常会对规划方案造成较大变动，增加规划编制工作量，此外，如何扩容、扩容多少将是一个十分复杂的问题。为回避此技术难点，该流程运用逆向思维依据路网承载力对土地开发强度进行反馈调整，以达到两者之间的相互协调。事实也证明，徒增路网容量对于解决交通问题往往无济于事，在巨大的交通需求压力下新增容量很快就会消失殆尽，使供需矛盾继续恶化，这已成为共识。

2交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线

由于交通与土地利用关系的复杂性，城市不同开发片区业已形成的交通供需关系存在较大差异，综合各类片区背景交通特点，将控规编制中城市开发建设用地分为两类，即新开发片区与旧城更新片区，在此基础上分别建立两类片区交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线。

2．1交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———新开发片区

城市新开发片区通常尚未与建成区建立稳定的交通联系，其交通供需处于一种“空白”状态，为构建理想的交通与土地利用关系提供了可能。结合新开发片区出行特点，以交通供给(路网承载力)为既定条件，提出基于OD反推法的开发强度控制技术路线。其步骤如下:(1)分别以不同门槛饱和度(为保证城市道路服务水平需对其通行能力进行一定比例折减，该折减值即为门槛饱和度。通常快速路、主干路、次干路、支路分别取0．75、0．80、0．85、0．90)。对规划路网中各等级道路通行能力进行折减，作为路网承载力;(2)在控规土地利用规划方案地块边界线基础上划分交通小区，以确保各交通小区属性数据与各地块相对应;(3)在前两步基础上利用OD反推技术估计出OD分布矩阵，得到各地块间分布交通量;(4)分别对OD矩阵行、列求和获得各地块发生与吸引交通量;(5)以出行生成率为媒介建立土地开发强度与发生吸引交通量之间的互动约束关系，进而推算出各地块容积率。经该方法所得容积率赋值应作为控规方案中各地块开发强度的上限值，即最终确定的容积率不应超出该值，从而实现对土地开发强度的有效控制，确保交通与土地利用协调发展。OD反推法简单、易操作，能够从理想状态考虑片区最大过境交通量及各地块允许的土地开发强度，适用于无现状交通资料的城市新开发片区。特别地，由于该方法仅从地块交通条件去设定土地开发强度，易造成个别地块容积率反推值偏离正常范围，当地块容积率反推值过大(浪费路网容量资源)或过小(限制土地开发潜力)时，结合OD反推自身特点提出OD加载法的调整策略，其步骤为采用反推的OD矩阵标定重力模型(重力模型是应用较为广泛的交通分布预测模型，也是本研究中所应用的关键技术之一，因此需事先对模型进行标定)。(1)利用出行生成率与反推容积率计算各地块发生与吸引交通量;(2)使用标定的重力模型进行交通分布预测获得新的OD矩阵;(3)对于反推容积率过大的地块，设定其容积率上限并通过出行生成率推算该容积率下地块发生与吸引交通量;(4)计算新旧矩阵中这些地块发生或吸引交通量(当交通发生量大于吸引量时，所需比值为新旧矩阵中交通发生量之比;反之，则为交通吸引量之比)之比，将新矩阵中该部分地块对应的行、列单元交通量分别与所得比值相乘，完成地块容积率下调所对应的OD矩阵调整;(5)使用OD加载法将新矩阵中被调整地块(指容积率下调地块周边的地块。某地块开发强度降低，必定会改善周边地块交通条件，使其开发强度具备上升潜力，故可分别对周边地块容积率进行上调)所对应的行、列单元交通量分别按一定比例上调并加载到规划路网中;反推容积率过小的地块应优先作为被调整地块，以确保各地块具有平等的开发机会;(6)观察路网运行状态直至达到承载能力，对矩阵中被调整地块对应的行、列值分别求和，得到其发生与吸引交通量;(7)再次利用出行生成率计算出各地块调整后的容积率。以OD反推法为基础的土地开发强度控制技术路线如图4所示。

2．2交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———旧城更新片区

与城市新开发片区不同，旧城更新片区具有相对稳定的过境交通需求，“破坏”了OD反推法所要求的理想条件，即从交通需求适应交通供给方面无法建立所求供需量化关系，转而从交通供给迎合交通需求角度建立了基于交通需求预测“四阶段”法的土地开发强度控制技术路线。其步骤为(1)在旧城更新片区控规编制之前进行路段交通量调查;(2)通过OD反推获取现状OD分布矩阵并以此标定重力模型;(3)使用反推的OD矩阵计算开发片区交通小区现状发生与吸引交通量，采用趋势外推法或增长率法预测规划年交通小区发生与吸引交通量;已建立交通规划模型的城市，交通小区规划年发生与吸引交通量可从交通规划模型中提取;(4)根据出行生成率及土地利用规划方案初定容积率计算各地块发生与吸引交通量;(5)利用标定的重力模型进行交通分布预测，获取新的OD矩阵;(6)对所得OD矩阵进行交通分配并对路网运行状况进行检验。若路网运行状态良好，则方案初定的土地开发强度与路网承载力相协调;反之则不协调，需对部分地块开发强度进行调整，调整对象为过负荷路段周边容积率具备下调条件的地块，方法为OD加载法，如图5所示。

3实施策略

3．1实施节点

对于城市新开发片区，交通供需量化关系建立应在控规土地利用规划方案路网、地块划分及用地性质初步确定后进行，以指导下一步地块开发强度指标制定，为之提供辅助依据;对于旧城更新片区，其量化关系建立应在方案及容积率指标初定后进行，以对所确定容积率进行修正，使开发强度服从既定路网承载力。以交通供需平衡量化关系来控制土地开发强度的方法一方面将交通规划的核心内容有效纳入到控规指标确定之中，使二者合为一体，抵消当前控规交通规划缺失之不足;另一方面也为开发强度指标的确定引入了理性依据，有利于强化控规稳定特性。固然，以纯粹的交通视角来确定容积率有其片面性，交通因素只是左右容积率变化的因子之一，它同时还要受到城市区位、用地性质、地价、景观、历史文化以及城市设计等各方面因素的影响，因此使用该方法所制定的容积率指标仅为“一家之言”，通常可作为容积率确定的辅助依据。但对于城市核心区、老城区、中央商务区等开发强度较高、路网资源相对紧束的开发片区来说，交通条件自然上升为影响容积率的主导因素之一，以此确定的开发强度指标理应作为确定最终容积率的重点参考依据。

3．2实施成果

出具《交通供需关系量化与土地开发强度控制研究报告》，作为对控规成果的补充与完善，并将其纳入规划附件。主要研究结论应写入控规文本，作为规划管理中容积率给定及调整的依据。

3．3成果审查

当前，专家评审会是各类规划成果的主要审查形式之一，该组织形式通常适合于以定性分析为主的成果审查，即可进行有效把关又能提高审查效率。对于以定量分析为主的规划审查考虑到定量分析涉及大量数据与运算，建议由交通技术咨询机构(即第三方)对报告研究成果进行审查，主要包括数据可用性、方法有效性、计算准确性以及结果合理性等四个方面，并出具审查意见［20］。

4结语

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【关键词】土地规划；统筹关系；水资源规划；可持续发展；资源配置；科学合理

0 前言

我国水资源总量为2.8万亿立方米，按1997年人口统计，人均水资源量为2220立方米，预测到2030年人口增至16亿时，人均水资源量将降到1760立方米。按国际上承认标准，人均水资源量少于1700立方米为用水紧张国家。因此，我国未来水资源的形式是严峻的。针对面临的问题，建议我国水资源的总体战略是：以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。所以对水资源规划，达到供需平衡，并从过去的以需定供转变为加强需水管理、提高用水效率的基础上保证供水是势在必行之路。但是从水资源规划起点出发，必须兼顾城乡发展规划、土地规划，虽然这三者在概念上不同，但是，站在可持续发展的高度，它们是相互影响、相互促进的，水资源论证是城乡发展规划、土地规划的基础，同时又以城乡发展规划、土地规划为目标，为其前进明确方向，最终达到互利共赢的格局。

1 水资源规划中与城乡规划、土地规划统筹思路

在进行水资源利用规划的同时，城乡规划和土地规划是必不可少的两个影响因素。水资源规划需要兼顾城乡发展规划和土地规划，因为水资源规划是否合理直接影响到城乡发展规划和土地规划，水资源规划是城乡发展规划和土地规划的基础；城乡发展规划和土地规划也要兼顾水资源规划，水资源规划为城乡发展规划和土地规划服务，城乡发展规划和土地规划是否合理取决于水资源规划。水资源规划和城乡发展规划要互补互利，坚持以城乡发展规划和土地规划指导水资源规划，坚持以水资源规划为城乡发展规划和土地规划的基础。首先，规划协调性。在进行水资源规划的同时，不能片面强调水资源规划，也不能只着重于城乡发展规划和土地规划，二者之间不能彼此独立，在规划发展中必须注重二者的协调关系。其次，规划整体性。在规划过程中盲从国民经济发展大局出发，做好整体布局，既要做好整体规划，也要兼顾局部规划。最后，规划可行性。规划是用来指导实践的，在规划编制过程中，注重规划的可行性，使规划制定的方案能够落实到今后国民经济发展中去，为发展搞好理论铺垫。

2 水资源规划与城乡规划、土地规划统筹方法

由于以上规划由不同行政部门执行，规划的指导思想、原则和目标都存在一定差距，在现有体制中，各主管部门往往不能就各自规划进行相互借鉴和交流。对于这一现状，首先必须建立一种可行体制，对各部门规划进行结合，形成全方位、整体协调的规划体系。该规划体系能够基于整体利益，立足区域发展的具体情况，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也能够加强规划实施效果，避免规划过程中，各放相互脱节，各自为战的现象。对于在规划中出现的交叉、矛盾的地方可以及时纠正和调整，避免出现重复建设造成的资源浪费，最终实现提高规划的经济效益和社会效益。其次，随着经济的不断发展，城乡建设与土地利用对水资源的需求量越来越大，伴随而来的就是各方的供需矛盾。从经济长期发展的角度上看，城乡发展和土地规划必须服从水资源规划，结合当地水资源分布特点以及水资源调控工程的分布，实现城乡发展中产业调整以及土地规划布局的合理控制。最后，正确处理水资源规划与城乡规划、土地规划之间的关系，即为了满足城乡规划、土地规划，水资源规划需要在前者的基础上制定；而在城乡规划、土地规划的过程中，需要严格执行水资源规划。

3 完善制度，统筹规划

为了更好地保护我国水资源，实现水资源的可持续利用，国家有关部门制定了水资源法，其内容包括：水资源管理体制与水资源规划；水资源的所有权和使用权；水域管理和水资源保护；水资源开发、利用、配置、节约、治理与管理；水利工程的建设、保护盒管理、水事纠纷的处理；防汛抗洪等。相较之下，比城乡发展规划和土地规划更加有针对性、更加科学、更有保障性。但在现有制度下，各主管行政部门缺乏有效沟通，各行其是，行政指令措施无法有效统一，造成效率低下，浪费资源。所以，要统筹规划必须以制度创新为基础。首先，完善相关法律制度，针对目前不完善的法律法规、实施制度，应进一步加强立法工作，完善相关法律制度，确立相关法律地位；其次，打破行政主导地位，尊重客观经济规律、市场规律，为统筹战略打好基础。最后，建立相应配套的规章制度，增强规划的执行力度和社会效应，这样才能切如加强规划实施的监督管理，全面的、及时的纠正各种违法违规行为。

总而言之，水资源规划和城乡发展规划、土地规划之间关系密切，在今后的实际工作中，不论在发展思路还是发展途径上，都要进行有效改革，将几方之间的利益紧密联系到一起，兼顾全局，统筹规划，才能提高经济效益、社会效益和环境效益，确保工作方法和工作成果的科学性。

【参考文献】

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[2]鲁春阳.城市规划于土地利用规划的关系研究[J].平顶山工学院学报.2007（04）.

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[4]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004（12）.

[5]曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J].经济地理，2001（05）.

[6]萧昌东.城市总体规划和土地利用总体规划编制若干思考[J].规划师，2000（03）.

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关键词：城乡规划；土地规划；分析

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城乡规划法》第五条也规定了：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

1 土地利用总体规划滞后于城市总体规划

我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到 80 年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1.1 规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据―――基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。

1.2 用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。

1.3 规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标，有的缺少城乡结合部土地利用规划图。

1.4缺乏切实可行的实施办法。由于以上原因，造成一些城市建设用地严重不足。根据 2001 年度土地变更详查数据，2001 年底全市建设用地总量为 834743 亩，至 2010 年是 76597 亩的用地指标，年均只有8511亩。更突出的问题是，规划期内17.44万亩建设用地指标中，只有5万亩是可以占用耕地的，余者皆为非耕地，这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要，突破建设用地计划不乏存在，使大量耕地被占用。

2城乡规划科学的理论和方法和实施办法

城乡规划分总体规划和详细规划两个阶段，详细规划是以总体规划为依据，规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划，政府方面热衷于建设大城市，有任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。由于以上原因，加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997 年～2002 年的六年间，全国建设占用耕地 1646 万亩，年均274 万亩，与 1991 年～1996 年的年均 440 万亩相比，下降了37%。2003 年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1 万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有 314.6 万亩，占68.7%。

3 协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系

由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，它们应该是相互协调和衔接的关系。城市总体规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这应成为土地利用规划的指导，为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。

城市规划应树立耕地保护意识，尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城乡协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划，提高修编质量。调整规划要依法按程序进行，严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划：一是受自然灾害影响，土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的；二是新提出的国家或省级重点项目，符合独立选址条件的；三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下，需要调整用地结构与布局的；四是行政区调整后，影响规划执行的；五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的。

4 上级规划调整，需要相应调整或修编下级规划

应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系，制定年度计划不能脱离城市总体规划，必须在城市总体规划的基础上，根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划，政府不能背离年度计划随意批地。

篇8

一、充分认识加快推进农村土地适度规模经营的必要性

1　加快推进农村土地适度规模经营是提升我国现代化农业的重要举措。是完善农村家庭承包经营制度的重要内容，是优化配置农业资源，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，增加农民收入的必由之路，更是加快农村劳动力转移，实现统筹城乡发展的重要途径。因此，随着我国工业化、城镇化水平的迅速提高，农村劳动力转移就业步伐加快，农村社会保障体系不断健全，发展土地适度规模经营的条件已基本具备。各级政府和各有关部门必须站在推进现代农业和统筹城乡发展的高度，统一思想认识，把握有利时机，采取扎实有效措施，因地制宜，因势利导，积极推进土地适度规模经营，促进城乡一体化建设，并加快我国现代农业发展步伐。

2　农村土地规模经营是农业现代化发展的趋势。实践证明，在农村市场经济全面发展、农村的劳力、资金等要素按效益的原则开始配置的情况下，土地的这种小规模分散经营格局，直接导致农业“兼业化”趋势的加强，给农业生产特别是粮食生产带来了相当不利的影响：第一，减少了对农业的投入。经济发达地区农村二、三产业的发展，使得农业在家庭收入中比重下降，农业也从过去的“主业”变成“副业”，商品生产者的经济行为逐步丧失，农民继续经营土地，只是为了获得自给性口粮，完成国家粮食定购任务，甚至只是为了继续保持承包地的承包权，对土地的期望值不高。“不可不种田，不愿多种田，不想种好田”，是这些地区大部分农户的真实心理。这就使得农业兼业化的趋势日益严重。兼业农户不仅把资金投到其它高盈利产业，而且不断减少对粮食生产的投入，粗放经营，甚至抛荒。

3　发展适度规模经营是农民增加收益、富裕起来的一条康庄大道，是实现我国农业现代化的必由之路，是吸收外资，增大农业投入的一个重要条件，是提高农业国际竞争力的根本途径，是我国农业向现代化的高效的强质产业发展的必然选择，是促进农业劳动力向非农业转移，推进农村城市化进程的重要举措，是提高土地利用率的重要方面，发展规模经营已成为我国农业的发展趋势。

二、创新农村土地规模经营思路，促进城乡一体化建设思路分析

1　搞好“三配套”服务，增强土地的适度规模经济的内在活力。实现土地适度规模经济的主要目的，是为了提高农业的专业化、集约化水平，从而提高农业劳动生产率、土地产出率的农业生产的经济效益，实现集体经济的第二次飞跃，最终实现农业的现代化。土地适度规模经营和高产栽培技术、农业机械应用、社会化服务体系相配套，是提高其内在活力的一个重要途径，高产栽培技术是提高土地产出率的关键所在，农机化是提高农业劳动生产率的物质技术保证，社会化服务体系是农村生产专业化的必然要求。“三配套”在提高农业规模经营的经济效益、巩固现有经营主体以及自我发展能力等方面，起到了非常重要的作用和效果。

2　土地适度规模经营是实现农业现代化的必由之路。农业现代化，就是把建立在感性经验和手工工具基础上的传统农业转变为现代科学技术、现代工业装备和现代管理方法为基础的现代农业。家庭土地承包责任制贯彻执行的最大优越性是，打破了平均主义，调动了农民的劳动积极性，而对生产的其他要素、劳动对象、劳动工具等来讲，并没有改变，甚至某些方面还有恶化的趋势。因为，目前一家一户的家庭承包责任制是以土地均分为基础，土地好坏、远近搭配的平等条件进行分配的。这种土地分配办法把一些成片的土地因多户共同承包而划得狭小而零星，使得各农户承包的土地地块分散而零碎，这样就造成农业生产要素或生产手段不论它的先进程度如何、实施发挥的效能如何，它的利用都被规定在一个狭小土地这一层次上。小规模家庭分散经营决定了只能以人力加畜力的手段操作为基础，排斥资金技术集约，阻碍技术进步发展及生产要素的使用效率增加。因此，农业的根本出路在于农业现代化，而农业现代化必须建立在规模经营的基础上，没有农业的规模经营，农业现代化是不可能的。

3　创新土地流转机制，促进土地承包经营权流转。创新农村土地承包经营权流转机制，是推动农村土地适度规模经营的基础和条件。首先，创新土地流转方式。一是大力推行委托制。充分发挥村集体经济组织的组织协调和中介服务作用，在农户自愿的基础上，由农户签订委托书，授权委托村集体土地流转事宜，提高土地流转效率。二是积极推进上地股份合作制。引导农户以土地承包经营权入股，建立土地股份合作社，实行统一经营或对外发包、租赁、股份合作经营，土地收益实行按股保底分红。三是积极探索试行土地信托制。有条件的镇(街道)，可组建土地银行或土地信托中心，接受农民自愿“存”入的土地(经营权)，支付相应“利息”，再将土地(经营权)“贷”给有需求的经营主体。其次，搞好农村土地承包经营权的确权、登记和颁证工作。做好农村土地承包经营权的确权、登记和颁证工作，是推进土地流转和规模经营的基础和前提。要妥善解决二轮土地延包工作的遗留问题，搞好土地承包经营权的确权、登记和颁证工作。第三，加强土地流转价格指导，保护农民土地收益。各区市要根据不同产业和不同片区制定好指导价，形成农村土地流转价格自然增长机制，保护农民土地收益。

4　加强农村土地流转的规范化管理。全面实行流转管理的合同制和备案制，完善流转登记和档案资料的信息化管理。健全土地流转纠纷调处机制，2011年底前，全国各地都要按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，设立农村土地承包仲裁机构，依法开展农村土地承包和流转纠纷的调解仲裁工作。仲裁工作经费纳入各级财政预算予以保障。

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关键词：土地规划；城市规划；协同发展

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、两种规划的关系

1.1 土地规划

土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。

1.2 城市规划

城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

1.3 两者的关系

由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。

二、两种规划协调存在的主要问题

2.1 两种规划的规划思路不同

城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。

土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。

土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。

2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标 的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。

土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。

城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37―90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。

两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。

三、加强两种规划协调的对策

3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论

既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。

3.2 建立完善的规划体系

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。

国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。

因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。

3.3 统一各项参数

城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。

3.4 统一用地分类标准

建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。

3.5 从法律角度加强良种规划的协调

目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。

参考文献：

[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.

篇10

本轮土地利用总体规划不仅对上轮规划中存在的问题进行了总结，而且用积极的态度应对土地利用中的新问题、新动向，在规划编制思路和方法上进行了重大的创新和改进。从规划的实施效果看，规划对有效地保护耕地、保障发展等方面效力越发明显，龙头作用凸现。但是，由于土地利用总体规划研究的时间短，总体还处于“摸着石头过河”的阶段，在编制和执行过程中存在一些问题。

武汉市土地利用规划编制基本情况

近年来，武汉市经济持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，上轮土地利用总体规划已不适应当前土地利用和管理的形势。尤其是与城乡建设规划衔接不够，规划刚性过强等问题给规划的有效实施带来较大障碍，也给公众造成土地利用规划频繁调整的印象，影响了土地利用规划的严肃性。2003年开始，国土资源部启动了地（市）级规划修编试点工作，武汉市被确定为全国14个规划修编试点城市之一，2010年8月，市级土地利用总体规划获国务院批复。鉴于武汉市传统的规划、国土两局合一的行政管理体制，尤其是为了提高行政效率、减少规划矛盾、实现法定规划市域全覆盖，2010年3月开始，武汉市以市域乡镇总体规划编制为平台，开展了以“两规融合”为核心的乡级土地利用总体规划编制工作。

新一轮规划的创新和特色

规划指标进行分类设置，突出了国土规划目标的多层次性。本轮规划从不同的角度对规划目标进行了设定，不仅将其分为约束性指标和预期性指标两大类，而且还结合土地规划管理的需要，进一步将其分为总量控制指标、新增控制指标和效益指标三种，彰显了土地规划从数量控制向数量、结构和效率并重的的转变。设定建设用地“三界四区”，实现由单一的土地用途管制向用途和空间管制相结合的转变。尤其是对于中观层面的县级规划，空间管制为统筹区域土地利用提供了有效地抓手。在城市增长的用地空间内划定城镇扩展边界，确定了城乡建设的最大范围，有效防止了城市盲目无序地增长的势头；通过划定禁止建设区，保护城市生态安全区、历史文化遗存地区的原真性。本轮规划提出允许城乡建设用地在城镇扩展边界内根据发展方向的变化进行布局调整，又给予了规划一定的弹性。注重规划的弹性研究，提高了规划的适应性。针对上一轮规划执行过程刚性过强，弹性不足，规划频繁调整等问题，各地均结合实际进行对规划的弹性管理进行了有益地探索。基本农田多划后占、有条件建设区的变形、实施评价和适时修改等观点已得到各级国土部门的认可。不仅如此，各地还结合各自的特色提出了地方性的弹性管制措施，如武汉市结合风景区选址具有不确定性的问题，提出了东湖风景内安排建设用地指标，但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，目前在用地报批管理中得到了运用。突出强调规划的公众参与性，反映各行各业和各种利益群体的诉求。本轮规划在编制过程中，充分吸纳农业、林业、公路、铁路、水利等相关行业规划，确保其合理的用地需求。尤其是与城市规划方面，许多城市对人口、城乡用地布局方面进行了深度地对接，并通过土地的手段落实城市规划禁限建区的保护与控制要求。以武汉市为例，武汉市在市、区、乡土地利用总体规划编制过程中，与城市规划工作专班合一，实现了规划的充分融合，并提出了市、区、乡三级土地利用总体规划与城市规划的总体规划、分区规划、控规进行对接的方案。

规划编制中存在的问题

规划指标设置过多，部分预期性指标难以执行甚至与相关行业规划矛盾。以《武汉市土地利用总体规划（2006～2020年）》为例，除7项约束性指标和9项预期性指标外，还有诸如各土地利用分区目标等各项量化目标。量化目标对有效检验规划执行情况作用明显，但是过多的指标设置反倒让人无所适从，也难以进行日常性考核。对于园地、林地、草地等预期性指标，国土和其他部门的统计口径、方法不一致，而在规划管理过程中国土部门实际也未对林地保护目标执行情况进行实质性考核，这些指标对土地规划而言意义不大，指导性和约束性亦不强。土地利用的空间性和结构性研究仍然不够，不利于充分发挥土地利用规划对城乡用地布局的统筹。较之上轮规划把落实指标作为“核心”和“重中之重”，本轮规划开始强调用地布局的研究，并在规划编制的技术规范中明确提出“设定国土生态屏障网络用地”、“优先安排基本农田”、“构建土地利用景观风貌”等用地布局原则。但在规划编制实际操作中，对如何落实用地布局的原则，强化土地利用的空间中“点、轴、线、面”等要素则鲜有专门的研究。甚至在许多专业人士中都出现“土地规划对空间不应该有发言权，空间应是城市规划做的事”，“城市规划怎么确定布局，土地规划确保指标就行了”等论调，忽视了土地规划作为一个空间规划的本质。规划对土地权属和行政审批事项考虑不充分，与管理的衔接有待进一步加强。这一点主要表现在乡级规划编制方面。对于按照上轮规划审批的新增建设用地，由于城市发展方向地调整，可能不再是建设的热点地区，或位于规划确定的禁建区、限建区，一些规划人员则按照非建设用地规划，对规划实施的可行性考虑不够。此外，对于部分已发证集体建设用地，也用同样的方法对待，在规划层面剥夺了村集体合法权益，甚至由此引发村集体的上访。这种做法既不利于规划的严肃性和延续性，有随意调整已审批用地性质之嫌，影响政府的公信力；而且也使规划的可行性打折扣，拟复垦建设用地难以执行，成为“虚拟复垦区”、“图上复垦区”。