土地规划与利用范文

导语：如何才能写好一篇土地规划与利用，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地规划；土地管理；土地利用率

随着我国工业化和城市化建设的不断推进，土地的占用量不断增多，因此如何提高土地资源的利用率，对于社会的可持续发展是非常重要的。目前无论从国家整体上看，或者从建筑施工的微观角度，我国的土地资源利用效率都存在低下的问题，如何加强土地规划与管理，已经是一个热点问题。由于我国目前土地规划与管理上存在不少缺陷，针对这些问题提出相应的对策，有效的促使土地资源利用率的提高，并且对建筑施工过程中如何强化土地规划和管理进行分析，从微观角度提高土地的资源利用率。

一、土地规划与管理动态监测模型

针对目前的土地利用形势，构建土地规划与管理的动态监测模型，有助于加强土地规划和管理，做到科学提高土地资源利用效率。我国目前的土地利用存在以下缺陷：总量大，人均少，耕地压力大，非农建设占用地面积急剧上升，占用耕地面积大，对于土地的管理和规划模式是粗放型管理，不利于土地资源的合理开发和有效使用。作为我国社会发展不可或缺的自然环境资源，如何解决人口和土地之间的矛盾，是非常重要的，因此利用动态监测模型对土地管理和规划进行研究，利用动态变化的直接驱动力，将各种监测数据纳入变化模型中，模拟土地规划与管理的动态变化。为了实现区域协调发展，必须加强基础设施的建设，同样面临着用地资源的匮乏，根据土地规划与管理动态监测模型，研究土地资源合理规划和管理，对于土地提高资源利用率和技术发展有着重要的战略意义。

二、宏观层面的土地规划与管理

宏观层面的土地规划与管理，根据管理与规划动态监测模型属于整体较大尺度的规划和管理，目前我国土地规划与管理上存在不少问题，耕地整体被滥用、管理混乱等现象屡见不鲜，从整体上看，我国目前土地利用率不高的原因有两个方面，其一是规划方面存在问题，其二是管理方面的问题。针对这些问题，对我国宏观层面的土地管理和规划进行改革。

1.缩小指令性规划范围。从土地规划与管理的动态监测模型进行分析，我国目前应该缩小指令性规划的范围，而逐步扩大分区管制的独立效能。由于基础设施建设力度的加大，应该逐步实现各个地区对于诸如农田水利或省级重点建设项目的分区管制。根据市场实际情况，随行入市，不再将各地区的基础设施建设项目纳入国家整体的土地占用年度计划，而对于省级重点建设项目应该报经国务院审批，这些类型的用地应该减少计划管理，将这些用地纳入计划管理的范畴内，往往会对区域内的其他因素造成很大的冲击，造成土地利用率的下降。

2.农业生产结构调整用地的规划。目前，有许多专家认为应该将农业生产结构调整用地纳入计划范围，这种意见是不合理的。因为这会加剧计划与市场之间的矛盾，由于非农占用低计划会扩展至农业内部用地，指令性计划将会扩展至整个农业生产结构用地的调整，对于农业结构的调整其主要目的在于保障国家的粮食安全，对于粮食的播种面积主要由市场和政府经济部门共同调节，近年来供过于求的市场趋势使得这种调节模式发挥着巨大的潜力，而如果再次将农业生产结构调整用地纳入计划范围，就会造成越管越乱的情况，我国政府对于非农占用地的宏观管理已经稍显牵强，再对农业结构进行调整，就会丧失规划的有效性。

3.增加规划与管理的市场弹性。我国目前正在不断的深化经济体制改革，但是除了要坚持市场调节的作用外，还不应该摒弃计划管理，要坚持在特定领域采用计划指标，对于如招商引资等情况而导致的较大缺口，如确有需要可以允许地方在一定幅度内使用计划外指标，使用计划外指标要经过省级土地管理部门批准，而对于用地较多时，则应上报国务院批准。

三、微观层面的土地规划与管理

现今社会发展对于土地的依赖性日益加大，特别是那些占地面积特别大的企业，每年需要新增大量的建设用地，本文举油田企业的土地规划与管理为例，分析如何加强对土地利用的规划和管理，促使土地节约集约使用。

1.完善土地资产管理机构。对于占地面积较大的大型企业来说，应该设立专门的土地资产管理机构，加强土地资产管理队伍的建设，通过组织专业化高素质的人才队伍，严格遵守土地管理法，并且根据行业的自身特点，制定相应的监督运行机制，土地资产管理机构应该对土地资产的开发利用进行分析，加强可行性论证，深入市场和环境进行调查，做到决策科学，管理有序，规划合理。

2.土地使用集约化。由于类似油田企业要占用很大的土地面积，并且土地新增数量逐年加大，通过集约化手段对于提高土地利用率有着重要的作用。随着科学技术的发展，充分利用信息化和自动化手段降低土地的使用量，尽量做到节约用地，降低成本。在保障油田正常生产的前提下，尽量选用劣质地和未利用地，而减少占用耕地和农田。并且要保障环境的可持续发展，尽量减少土地污染，地方政府部门要提高工业用地利用率的门栏。

3.实施土地资产信息化管理。大型占地工业企业要对土地资料做好统计、填报和等级等资产管理的基础工作，定期清查土地资产，深入实地现场进行核实。其次，要健全土地资产信息档案，一地一档，完整保存原始材料。最后，应该分类存放，专人负责，做好借阅和查询等后续服务工作。

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关键词：土地利用总体规；城镇规划

Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.

Key words: the overall land use planning；town planning

中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

1引言

随着我国国民经济的飞速发展，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出，这就要求我们必须科学合理的修编土地利用总体规划。而很多地区在修编土地利用总体规划的时候，往往忽略城镇规划，导致土地规划与城镇规划相互间格格不入，造成城市总体布局混乱，影响城镇可持续发展。因此，要实现城镇的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹土地规划与城镇规划，形成互补协调、互利共赢的格局。

2 土地利用总体规划与城镇规划的差异

在现行的国民经济发展体系中，土地利用总体规划和城镇规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，主要表现在以下两个方面：

2.1指导思想的差异

土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。

2.2规划目标的差异

土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

3 关于统筹发展两个规划的思考

3.1统筹发展两个规划的原则

统筹发展两个规划必须遵从以下原则：

第一，从全局出发的原则。要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。

第二，保护与保障并行原则。在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。

第三，可持续利用原则。在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。

第四，弹性原则。无论是土地规划，抑或城镇规划都要具有可量化性，要留有一定的空间，要能够有效适应变化的市场环境，做到能根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。

第五，多元原则。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。

第六，实用原则。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

3.2统筹发展两个规划的方式

统筹发展两种规划建议采用以下方式：

一是强化土地管理部门和建设规划部门间的协作。土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。

二是城镇规划必须坚持以土地利用总体规划为依据。城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。

三是走集约型的城镇建设道路。城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

3.3统筹发展两个规划的制度

统筹发展两个规划，必须创新两个规划的管理制度：

一是要创新法律制度。从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城镇规划已有相关领域的法规――《中华人民共和国城乡规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规。因此我们要完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹发展提供法律保障。

二是要创新管理制度。建议将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。

三是要创新环境制度。要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹发展提供环境保障。

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关键词：土地利用；规划；实施；管理

中图分类号：U41 文献标识码：A

1 土地利用规划实施与管理的重要性

土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。

土地利用规划的全过程包括编制和实施两个阶段，二者互为依托，相辅相成，缺一不可。如果只重视规划的编制，而经规划的实施，就没有完成土地利用规划的全过程，规划也就难以发挥其应有的功能。历史的经验证明，规划的真正意义在于实施。没有实施，再科学的规划只是一纸空文。唯有实施才能实现规划的经济效益、生态效益和社会效益。

规划的生命力在于实施。为了保证规划的有效实施，必须对其实施过程进行有效管理。因此，在土地利用规划的实施过程中，必须充分应用法律的、行政的、经济的、技术的手段，通过土地利用计划编制、建设项目审核、基本农田保护区划定、土地开发整理项目审查、土地执法检查、土地利用动态监测等途径，对规划实施进行综合管理，才能充分发挥土地利用规划在社会经济发展中应有的作用，使规划真正付诸实践。

2 土地利用规划实施与管理的途径

土地利用规划的实施与管理涉及到社会、政治，经济、自然等多方面的因素，必须综合运用法律的、行政的、经济的、技术的手段，才能取得预期效果。

2.1 建立健全土地开发整理的规划审查制度

应及时检查土地开发整理指标是否得到切实执行，重点审核其规模和布局是否符合土地利用规划的要求，以保障耕地占补平衡并改善土地生态环境。

2.2 强化土地利用立法和监察管理

加强土地利用立法和执法监察是实施土地利用规划的重要环节。应进一步制定土地利用规划实施与管理的细则，并将其纳入法制轨道。同时，应建立经常性的规划监督制度，对违反土地利用规划的行为进行监察、纠处，保障土地利用规划的顺利实施。

2.3 健全基本农田保护制度

应建立健全基本农田保护的各项规章制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田保护监督检查制度等。

2.4 加强城市和村镇规划审核

应加强人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用规划相衔接。

2.5 强化现代高新技术的应用

及时、准确地掌握土地利用动态变化情况，尤其是监测城市周边的耕地变化和建设用地扩展情况，从而为规划的实施与管理提供技术保障。应充分利用规划过程和动态监测的属性数据及空间数据，建立土地利用规划管理信息系统，及时检验、分析规划实施情况，提高规划管理的工作效能和效率。

2.6 制定有利于规划实施的经济政策

为尽快实施规划，还应制定配套的有利于实施规划的经济政策，如在土地开发、整理、整治和复垦方面实行优惠政策，对土地开发者在土地确权、贷款、生产资料供应等方面进行扶持，以及对土地开发、整理者在一定年限内实行税收减免政策等。这些政策由政府组织有关主管部门共同研究，形成政府规定。大力推行土地有偿使用制度，充分发挥经济杠杆在合理利用土地，调节土地供需矛盾方面的作用。同时，对于破坏土地资源，引起水土流失，造成土地沙化和污染的单位和个人，要按照国家的有关法律法规给予经济处罚。

3 土地利用计划的编制与管理

土地利用计划是指国家对土地资源开发利用作出布署和安排的中期和年度计划。它是土地利用总体规划的具体实施计划。编制土地利用计划的依据，是土地利用总体规划所制定的各级行政区土地利用宏观控制指标体系。土地利用计划一般由计划的文字说明和计划指标两部分组成。文字说明部分是对计划的制定、计划指标、执行要求等所作的具体说明；计划指标则从数量关系上提出用地规模等，土地利用计划指标是土地利用规划目标和任务的具体化及数量表现。土地利用计划指标通常由两部分组成，即有关的用地类型和用地面积数量。编制土地利用计划是我国社会主义市场经济体制下实施宏观调控的重要手段，具有特别重要的意义。（1）有利于协调国民经济各部门、各行业的用地关系，从而确保国民经济持续有序地发展。（2）对土地利用实行计划管理是落实“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”这一基本国策的重要措施。（3）是实现土地利用规划目标的手段。对土地用途管制，主要是保证土地利用的性质；土地利用计划的编制则侧重于数量控制。（4）是实现耕地占补平衡的有力保障。（5）为土地利用规划的动态调整提供数据资料。由于社会经济的发展具有不可预见性，因而规划的预测常常具有不确定性，这就需要对规划进行动态调整。土地利用计划的编制与实施管理可为规划的修编提供基础依据。

4 土地利用计划编制的步骤

在编制土地利用计划前，要进行各项准备工作，其中主要有：组织调查研究计划期的经济形势、固定资产投资状况、工农业生产发展的速度、土地利用中的重大问题和政策措施，制定用地计划的编制方法，统一计划表格形式等有关内容。我国目前土地利用计划的编制，采用自上而下、上下结合的方法进行。

4.1 上报计划建议数

首先由县级以上地方人民政府土地行政主管部门会同有关部门，按照国土资源部的统一部署和计划控制指标，根据本行政区域土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划、土地利用的实际状况，参考基期（本年度）计划执行情况，提出本行政区域计划期（下一年度）的土地利用计划建议数（预报数），经同级人民政府审查后，报上一级人民政府土地行政主管部门。

4.2 下达计划指标

国土资源部会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、全国土地利用总体规划及建设用地利用的实际情况，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，综合平衡，编制土地利用年度计划，报国务院批准。

4.3 上报计划修正数

县级以上地方人民政府土地行政主管部门接到上级下达的计划指标后，结合本地区、本部门的实际情况进行研究，组织所属基层土地管理部门和计划部门对原上报建议进行修正，将上级下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，拟订实施方案。各地在拟订实施方案时，可以根据当地实际情况，增加若干控制指标。实施方案经同级人民政府批准后下达。

5 土地利用计划的实施和管理措施

土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。在《土地管理法》（1998修正）中指出，“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。在执行过程中，如果遇到不可预料的情况或国家重大决策改变时，方可对计划进行修改，修改的计划必须经原计划批准机关进行审批。”土地利用年度计划的实施，是执行计划的关键。这要求各级土地管理部门制定行之有效的计划实施措施。

5.1 建立严格的用地审批制度

各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划进行。

5.2 完善土地开发整理政策措施

为了顺利完成土地开发整理计划，应设立土地开发整理专项基金。土地开发整理项目，做到少花钱，开发整理一片，成效一片。同时建立服务体系，对土地开发整理提供物资、资金、技术等服务，保证土地开发整理工作按计划有序地进行。

5.3 深化土地使用制度改革

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。

5.4 土地利用计划检查

土地利用计划下达后，还必须对用地计划执行情况进行经常性、系统性的检查。首先，要检查用地计划贯彻落实情况。计划执行单位是否把土地利用计划规定的目标和任务作为本单位实现的目标，是否制定了执行计划的相应措施，以保证国家计划的实现。其次，要检查计划执行情况，及时发现计划执行中存在的问题，以便采取措施加强管理，同时还要发现和总结执行计划的经验，及时加以推广，以促使计划的完成。第三，要加强对计划的监督，凡是发现有不按批准的用地计划多占土地或改变土地用途的，要及时纠正和制止，情节严重的要依法处理，以维护用地计划的权威性和严肃性。

结语

实施土地规划旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。

参考文献

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Abstract： China's social economy has developed rapidly in recent years. Some areas blindly pursue economic benefits and ignore the rational planning and utilization of land. Reasonable use of land is an important and practical matter. In this paper， the problems existing in the process of land use planning are studied， and corresponding suggestions are put forward.

关键词： 土地；利用；规划；建议

Key words： land；use；plan；suggestion

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）08-0316-02

0 引言

土地是人类社会发展的根本，对土地资源合理规划和利用，是人类社会必须履行的职责。然而，随着经济的发展，人们对土地进行了掠夺式的开发和利用，土地受到破坏的面积越来越大，人口与资源之间的矛盾也越来越突出，所以，我们应该认识到现在土地使用过程中所存在的问题，找到有效的解决措施，从而对土地进行合理的开发利用。

1 土地规划的概念和意义

土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

土地利用规划不仅是政府调节土地资源配置的重要手段，而且能够有效的解决土地利用中的问题，另外，土地利用规划是土地利用管理的重要依据。主要有综合性、战略性、长期性、控制性和权威性五个特点。

2 我国土地利用规划存在的问题

2.1 土地退化问题严重，治理措施薄弱

长期以来，人们只顾从自然生态系统中不断地掠夺索取资源发展经济，却忽视了经济与生态的协调发展，导致水土流失不断加剧，生态环境逐步退化，我国现在水土流失严重，得不到有效及时的治理，导致耕地肥力下降，甚至丧失耕种能力。一些河流因为水土流失导致水质污染，从而影响生态平衡。另外，由于水土流失也导致一些河道，湖泊淤积。以浙江省为例，虽然相对别的省市浙江水土流失现象不太严重，但是省内仍有八条水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，内河的航行里程相对60年代也减少了1000公里。虽然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的过程中，盲目重视工程质量而忽略了生物的维护措施，对过去已经成熟的林地和人工草地，乱垦乱伐的现象没有得到遏制，从而致使水土流失的现象未能从根本上得到治理。

2.2 土地利用总体规划和城市总体规划之间的冲突

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发利用保护在时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础；城市总体规划是指城市人民政府依据社会发展规划和国民经济及当地的整体状况，为确定城市的发展方向和规模，协调城市空间布局，合理利用城市土地，在一定期限内作出的具体安排和综合部署。土地利用总体规划和城市总体规划之间是相互利用和相互制约的关系，城市总体规划是土地规划的一部分，土地利用总体规划是城市总体规划的核心，他们都使为了能够使土地资源能够得到合理利用，从而促进社会经济和环境的可持续发展。

两者的规划思路不同，土地规划属于有控制规划，城市规划则属于无控制规划，我国地方政府普遍都热衷于城市总体规划，希望把自己的城市规模做的越来越大，规划部门为了迎合上级政府的旨意，和自己的私利，也总是把城市做成大规划，大规模，从而导致和土地利用总体规划衔接困难。另外，两种规划参数的统计口径、土地分类体系，法律地位以及政府的行政态度均不一样。

2.3 土地使用管理制度存在弊端

我国的土地使用管理制度的土地预审制度不完善，批后建设监管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外验收监管欠缺，执行不严，验收制度存在漏洞，对建设用地有些地方没有进行竣工验收，并且擅自改变土地的用途。禁止农村宅基地流转，为了扩大征地范围，低价征收农民的土地，现如今强拆事件不断出现，最根本的原因就是政府征收农民的土地价格过低，造成农民财产的流失，圈地，卖地现象严重，现在各地城市边界都在不断扩张，大造新城现象屡屡不断，最后导致的结果就是政府有钱了，开发商富了，贫富差距越来越严重了。政府垄断建设用地供给，导致很多违法用地的事情出现。我们可以看到很多政府大楼壮观豪华，禁而不绝，因为一些建设用地是无偿划拨的，所以导致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。

2.4 土地利用总体规划法律制度不健全

土地规划法律法规不够完善，虽然我国的《土地管理法》清晰的明确了土地利用规划的法律地位，但是国家并没有针对土地利用规划管理制定出相关的法律政策，如何对土地利用进行宏观控制尚不明确，土地利用活动中的违反规划的现象也无法进行及时有效的管理。

3 对策分析

3.1 做好水土保持，实现生态系统的良性循环 首先要减少坡面径流量，减缓径流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗冲能力，并尽可能抬高侵蚀基准面；其次要进行强化造林治理，针对造林不易成功的陡坡地，要辅以培地埂，挖水平沟，修水平台地等工程强化措施；加强预防监督职能的发挥，依法防治水土流失；处理好生态效益与社会经济效益的关系；加强水土保持的科技投入，提高科学治理水平。做好水土保持，可以涵养水土，保护植被、调节气候、净化环境、美化景观，保证生态系统各种生物链条的正常运转，实现生态系统的良性循环。

3.2 提高规划质量，注重规划间的协调与衔接 依据我国目前的国情，将各种规划整合为一个整体是不太可能的，所以我们能做的就是尽量做好各种规划之间的协调与衔接的工作，尤其是土地利用总体规划和城市规划之间的协调，这两者之间协调的基础是图件的比例尺，在条件允许的情况下，城市规划可以使用较大的比例尺进行实测，以便保持现状图的真实性，这样地界线和用地范围才能有一个较好的协调。另外要针对土地利用规划和城市规划的不同点进行修正，同时，还要注重总归内部的自我协调，做好总体规划与其他专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调。

3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地产权，加强对土地产权的管理，在法律上对土地所有权进行明确界定，理清中央与地方政府在土地权利中的地位，使土地配置能够真正反映国家与地方利益的协调；细化土地权能，建立如空间使用权、地役权、土地发展权等权能，有效的促进城市土地使用管理；建立土地价格机制，规范土地市场行为，加强土地市场制度建设和监管力度，避免地方政府在土地一级市场乱用权利，对土地价格进行操纵；完善城市土地储备制度，建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，理顺土地收购储备机构的角色和定位；建立城乡统一土地市场，从根本上打断政府垄断征地特权的局面；对原划拨用地采取灵活的政策，将其纳入合法的运营轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。

3.4 加快规划法规建设，完善相关法律法规 根据《土地管理法》进行修编，是保障土地利用规划落实的重要依据，只有建立完善的法律机制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落实，才能对违反规划的现象进行严肃查处，从而维护法规的权威性，也有助于土地利用规划管理与城市规划之间的协调。另外，要对公民进行对规划法规的教育学习，提高依法用地的意识。完善相关制度和配套政策，推动依法行政。完善规划管理领导责任制、规划公示制度、土地利用年度计划管理制度、建设项目用地预审制度、农用地专用和土地征用审批会审制度、规划审查制度、规划实施监督检查制度。适应社会经济发展新形势，不断完善各项实施细则，提高各项制度的科学性、适应性和可操作性。

4 小结

土地是生态系统存在的基础，是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源关系着生态系统的平衡与稳定，关系着人类基本需求的供给保障，也是实现可持续发展的基本途径。土地利用总体规划是国家从长远利益及全局出发，对我国土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。因为土地利用总体规划意义重大，因此，十分有必要加强对其进行深入研究。

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关键词：城乡；土地规划；利用；分析

中图分类号：TU3文献标识码：A文章编号：

在城乡建设和城乡管理中，总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城市规划法》第七条也规定了：城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

1 合理利用土地资源的意义

随着城乡发展进程的加快，城乡的能源危机日益严重，水资源短缺，城市环境污染严重，城市的基础设施建设跟不上城市发展的步伐，城乡土地之间的不合理分配等严重的影响着人们群众的生产生活，这些情况严重束缚着城乡的发展进程，为城乡的可持续性发展埋下隐患。对于城乡之间土地资源的利用问题，并不能一朝一夕之间就能解决的，需要一个长期的规划过程，由于城市化发展进程的加快，外来务工人员越来越多的拥入城市，这对本就紧缺的城市土地资源是一个很大的考验，如何合理利用土地资源是城市规划部门迫切需要解决的问题，土地对于农村是人们赖以生存的基础，而在城市土地是进行合理布局和建设的基础，面对有限的土地资源的不断扩张的城市发展之间有着不可调和的矛盾存在，所以如何在城乡规划之间对土地进行合理的协调发展是我国城乡发展进程中需要面对和解决的问题。这些问题的解决对城乡的发展具有十分重要的意义。

2 城乡规划中土地利用方式及其问题

2.1 城乡规划中土地利用方式

在当前，我国的农村土地较城市严重紧缺的工业用地来讲，要适当的富余些，所以针对当前的土地分配情况，在城乡规划中对土地的利用方式有二种表现形式。其一：是对部分农村土地进行征用，这是农村土地向城市土地转换的重要途径，随着城市工业化、城镇化进程的发展加快，农业用地逐渐转化为城市用地也是必然趋势，在当前经济发展的必然结果，转化后的土地使城市紧缺的用地形式有了较大的改观，保证了城市化进程推进和用地之间的矛盾问题，在一定程度上补充上城市用地的需求。其二：以招标、拍卖的方式解决城市的用地需求。城市规划过程中，房产商进行房产开发过程中的建筑用地通常都是通过拍卖方式取得的，城市基础设施的用地通常通过招标的方式取得，然后再用招标的方式分配给有能力承建的单位，对土地加以利用。

城乡规划中土地利用存在的问题。在城乡规划中首先说土地征用方面的问题，征用是政府强制性的行业，所以在征用过程中体现不出土地的真实价格，现在对农民土地的征用一般都是价格较低，国家对农民补偿的费用可是微乎其微，再加之政府的机关对土地补偿款的私自截留，真正到农民手里的钱款更是少的可怜，严重的损害了农民的利益。其次农民在私下对土地流转的情况严重，这种自发性的流转存在着许多不规范的地方，也没有统一的规范，所以后续会有太多的问题遗留下来，难以对这部分土地进行合理的规划和利用。现在中国的房价一直处于不断看涨的状态，这些虚高的房价与人们的收入形成了分明的对比，这就是房产商在经济利益的驱使下高价竞拍的结果造成的，高价竞拍来的土地，再进行配套的建设，这种情况下房价只能不断的看涨，造成房产市场巨大的泡沫经济产生。

2.2 城乡规划中土地合理利用的政策建议

要想使土地资源得到合理的利用，首先应该做好城乡规划的工作，只有城乡规划中合理的对土地加以利用，才能充分的发挥土地资源的利用率。下面就城乡规划中土地合理利用的具体措施进行分析：

2.2.1 对农村土地征用的管制

2.2.1.1 征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论,级差地租Ⅰ应由土地所有者所有,级差地租Ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分,应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示,土地用途转变增值的土地收益中,农民约得 5%～10%,村一级得25%～30%,政府及部门得 60%～70%。因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。

2.2.1.2 征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,参考集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。

2.2.2 对土地招标、竞拍、挂牌的规制

由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理,在明确产权的前提下,甚至不需要政府干预市场交易,市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格,而是产权,只要产权确定,市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品,地价是转让产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权,因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手,根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价,从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

3 结束语

随着改革的深入，经济发生了翻天覆地的变化，城乡之间的差异越来越淡化，面对日益紧张的土地资源，城乡土地规划被推上了重要日程，土地是城乡建设的战略资源，所以对土地的合理规划是政府对城乡进行管理和调控的重要手段。经济是带动城市化前进的重要动力，随着经济的突飞猛进，城市也发生着日新月异的变化，面对如此快速的发展，城市无论在人口、能源还是环境方面都面临着严峻的考验，如何更好的规划城市发展的诸多事宜，促进城市可持续性发展的战略计划是当前城市急需解决的重要问题。城市越来越面临着严峻的能源危机，如何更好的协调城市能源的消耗是城市规划的重要问题。现在每个城市都面临着土地资源的紧张的局面，特别是一些大中城市形势更为严峻，所以城市规划需要从长远的目标出发，综合部署各项建设和管理规划，使城乡建设中土地资源得到合理的利用。

参考文献:

[1] 陆益龙. 农村土地征用问题: 现状及成因分析 [J]. 学习与实践,2009（1）.

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关键词：测绘技术 GIS 3S技术 土地规划与管理

近年来，随着经济的不断发展，尤其是随着计算机以及信息技术的发展促进了我国城市规划的不断发展。然而，随着城市化进程的加快，城市土地规划不断呈现出与人类生产和生活产生矛盾的现象，土地规划与管理存在着不科学性也逐渐的显露出来，而仅仅依靠传统的土地规划与管理方式已经无法解决当前的矛盾，因此，以地理信息系统为代表的测绘新技术开始应用于城市土地规划与管理工作中，并且取得了较为理想的效果。

一、测绘新技术

测绘新技术是以GPS、GIS、RS相结合而形成的新的测绘技术，也称为3S技术，其主要的内容包括：

1.GPS技术：

GPS是产生于上世纪70年代的卫星定位导航系统。该系统由地面控制、空间和用户装置等构成，其具备全天候、全覆盖、高精度的特点，被广泛应用于航天定位、地形测绘、山体测高以及工程建设等多个领域内。特别是近几年发展起来的GPS RTK 技术，以实时定位、厘米级定位精度、作业时间短和效率高等特点逐步在资源调查和土地管理等方面得到广泛应用。

2.GIS技术：

GIS技术主要是在计算机的支持下，对整个或部分地球表层空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的系统。GIS 处理和管理的对象包括空间定位数据、图形数据、遥感图像数据和属性数据等。目前，在交通运输领域、灾害评估领域以及公共设施的管理等多个领域都广泛的应用了GIS技术，尤其是在土地规划工作中，通过GIS技术的使用，能够快速的建立起土地资料的数据库，并且将空间的图形与土地的属性数据进行充分的结合，将图形与数据实现一体化，并且能够根据需要将数据进行输出。

3.RS：

RS指的是通过对目标的遥感平台上使用遥感器，不直接接触地面物体，通过遥感器对地面物品产生电磁波信号进行记录并且传送，通过对信息数据进行分析和处理，最终取得用户需要的数据，而这个过程被称之为RS。RS同样具有GPS全天候、全覆盖、高精度的特点，而且其获得信息的周期相对较短，在对遥感影像进行分析时，其分辨率较高，能够形成清晰的图像。RS目前已经被广泛应用到资源的规划与管理、自然灾害的防治以及对环境的动态监测等领域内的工作中，尤其是对土地资源的动态监测和分析，更为测绘技术在土地规划与管理中的应用提高能够了技术保障。

二、测绘技术在土地规划与管理中的应用

（一）对土地资源评价的应用

土地资源评价，也成为土地评价，指的是对土地资源进行全面的调查之后，根据一定的生产或者建设的目的，对该土地的质量以及生产潜力进行综合的评价。土地评价是进行土地规划时不可或缺的一个环节。随着我国土地制度改革的不断深入和完善，对土地进行科学合理的评价已经成为了一项十分迫切的任务。然而由于我国土地评价工作起步较晚，在评价的手段和技术方面还不够完善，因此土地资源评价中还存在估价方法和标准不统一，估价指标体系有效期短和估价时间长等问题。而测绘新技术的应用，则能够实现土地资源评价的自动化和智能化，使评价的结果更加科学。首先通过GPS技术，对需要评价的土地进行准确的定位；继而通过RS 为土地评价工作生成所需要的数据和影像资料；最后通过GIS实现对土地利用的结构、程度以及经济效益等数据进行分析，并且对土地进行登记划分，最终输出评价结果。

（二）在土地动态监测中的应用

对土地实行动态监测，是土地管理部门一项十分重要而又繁琐的工作。实行动态监测的目的在于及时发展土地状况的变化情况，并且及时获得变化的具体信息和数据。我国在土地动态监测方面曾经一度受到方法和技术的限制，只能通过用地单位上报的数据来被动的了解土地的变化情况，因此往往监测的数据的准确性也无法保证。而测绘新技术的应用，能够通过遥感信息对土地的变化进行动态的检测。首先，通过RS主动并且快速的获知土地的变化；其次，利用GPS技术对土地的变化状况，包括变化的数量和特征等情况快速并且准确的获得，同时将所获取的信息进行空间分析，或者可以利用的准确的变化数据；最后，通过GIS技术实现对土地变化进行计算机管理，及时对土地数据库进行更新。

（三）在土地勘测定界中的应用

土地勘测定界指的是为了征收、复垦等工作的需要，对所界定的土地范围、利用现状以等信息进行处理，进而计算出用地面积。土地勘测定界工作为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料。应用测绘新技术进行土地勘测定界，首先可以通过GPS RTK技术对土地进行准确的定位，并且采集相关的观测数据，将基准站的已知数据和观测数据发送给流动站，流动站接收基准站数据，并采集GPS观测数据，形成差分观测值，通过相对定位原理实时计算出流动站的三维坐标及其精度。

（四）在土地规划设计中的应用

土地规划是土地管理工作的重中之重，在土地规划的过程中，每一个环节都涉及到大量的土地信息，其中包括土地的位置、数量、质量等信息。在进行土地规划之前，需要对土地的相关信息进行收集和整理，才能够为后续的土地规划工作提供科学的数据依据。在土地规划过程中，测绘新技术的应用在收集信息和数据方面体现出了高度的实时性和准确性，同时其高度的自动化也提高了土地规划的效率。首先，通过RS对土地信息进行主动和及时的获取，并且通过遥感数据处理，生成需要的图片或者数据资料，将土地信息及时、准确的反应出来；其次利用GIS技术强大的数据处理功能，对获取的土地数据进行分析和处理，对土地利用现状进行分析评价并自动生成土地利用现状分析数据库, 可以进行土地利用远景规划和利用类型预测而实现土地利用结构优化设计和布局制图。

结束语：

测绘新技术的不断发展，使传统测绘技术不断的更新，使以往测绘技术中存在的不足得以科学的改变。测绘新技术在我国土地规划和管理中的应用，彻底改变了以往土地规划不能与我国经济发展和我国国情相适宜的弊端，增强了土地规划与管理工作的科学性和可操作性。然而，我们也应当认识到，测绘新技术在我国土地规划与管理工作中应用的时间还很短，在技术和方法上还有待于进一步的发展。随着测绘技术的不断发展，其在土地规划和管理中的应用也将越来越广泛，对土地规划与管理工作所作出的贡献也将越来越巨大。

参考文献：

[1]丁莉东.测绘新技术在土地规划与管理中的应用[J].安徽农业科学,2010,(24)

[2]王成芳.GIS和RS技术在城市规划设计中的应用探讨[J].测绘科学,2008,(05)

[3]李润生,黄成辉.“3S”技术在土地资源管理中的应用研究[J].现代测绘,2010,(01)

[4]于树霞.空间信息技术在当今国土资源管理中的应用[J].科技信息(科学教研),2007,(28)

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关键词：地理信息系统 土地利用 规划 GIS 技术

中图分类号：TP301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）010-106-02

1 前言

在土地用途管制当中，土地利用规划是其重要依据，是城市规划以及土地利用总体规划的有效、合理、科学的手段，是城乡建设发展当中最重要的保障，能够起到积极的推动作用。合理的土地利用规划，对于土地的供应总量实施严格控制，对土地市场进行规范。对土地的供应总量实施规划并严格控制，将土地的资产价值得到充分的发挥，切实提升土地资源的利用效率。在当前，我国国内在土地资源的问题日益突出，对于土地的合理利用和规划显得尤为重要。在这种前提下，GIS技术的合理运用能够对土地利用规划起到很好的推动作用。

2 GIS系统简介

GIS称为地理信息系统，即指在计算机的支持下，对系统工作以及信息科学理论进行合理的运用，综合分析并科学管理有着空间内涵的地理数据，从而为管理、规划、决策以及研究提供必需的信息，作为一种全新技术系统，主要具备三个方面的特征：

（1）具备采集、分析、管理、输出多种地理空间信息的能力。

（2）以地理研究及预测为主要目标，采用地理模型方法为主要的手段，具备区域空间分析、多要素综合分析以及动态预测能力。

（3）计算机系统支持进行空间地理数据管理并由计算机程序模拟常规的或专门的地理分析方法作用于空间数据、精确、快速、综合的对复杂的地理系统进行空间定位和过程动态分析。

3 GIS同土地利用总体规划的关系

自改革开放以来，我国进入了经济快速增长的时期，城市化进程不断加快，土地利用总体规划受到各种各样因素的影响，日趋动态化、多元化、复杂化，过去传统的方式、方法以及技术手段已经略显陈旧，很难及时准确的反映出规划影响因子的时空变换规律。由此可以看出，在过去陈旧的方式、方法以及手段上，在土地利用总体规划上引入全新的技术和方法，加以改进并完善，对于GIS、RS、GPS等各种先进技术手段加以合理利用，增强土地利用总体规划上的动态性、科学性和弹性，真正实现了土地利用规划中的动态修正。

土地利用系统始终处于动态变化过程中，非常复杂，当中有很多未知的因素，在规划编制的具体过程当中，需要征求多方专家的意见，通过多次的谈论，并建立起小组通过审议最终确定规划的方案，得出相应的技术报告等多项规划成果。此外，土地利用总体规划对于将来社会经济发展所进行的预测总是存在着一些的偏差，在规划的实施过程当中，需要持续的把规划状态同实际情况之间展开比较，一旦存在较大的差距时，需要及时依照具体情况对规划实施修改，因此对于土地利用总体规划的实施和制定始终处于一个动态变化的过程。

在土地利用总体规划中引入GIS技术不但可以实现土地利用变化的实时更新、动态监测，同时可以大大极大的减少规划当中反反复复调整中持续增大的工作量，有效提升工作效率，帮助规划人员制定出科学的规划，让规划更加易于实施及管理。

4 GIS在土地利用总体规划中的应用

4.1 建立空间数据库

土地利用总体规划即是对某一地区的土地在将来的一段时期内，对土地的利用类型实施规划，而土地利用总体规划以及管理的根据就是规划地区内的经济、社会信息、土地运用现状信息以及地区内的地貌、地形等一系列地理信息。所以，在土地利用总体规划管理信息系统当中，地理空间信息有着十分重要的意义，占据重要地位。基于GIS技术，土地利用总体规划管理信息系统结合起土地利用中的各类数据类型能够建立起各种地理空间数据库以及属性数据库。

基于GIS技术，在空间数据库的基础之上，能把各类图形数据直观并有效的展示出来，同时能够对图形实施人机交互式的编辑并输出。基于GIS的多种功能，土地利用规划技术人员能够在计算机的帮助下更好的开展规划工作，多种图形的展示大大提升了土地利用规划获得成果直观性；土地利用规划审批工作人员能够从图形上直观的观察各类项目用地的具体情况，工作效率得到了极大的提升。

4.3 空间分析功能

GIS有别于其他计算机系统的一个最重要的标志就是它独有的空间分析功能，在土地利用总体规划管理信息系统当中，涉及到GIS的空间分析功能，这些功能同各类专业模型有效结合在一起发挥出重要的作用。在收集充分的土地利用规划地区基础数据作为支撑时，把GIS中繁多的空间分析工具同土地利用规划专业模型联合起来加以使用，能够为实现快速、科学的土地利用规划编制制造出非常有利的条件。

4.4 土地利用规划

基于GIS能够建立起土地利用的空间信息系统，为土地的利用规划切实提供出详细的资料。此外，GIS拥有非常强的空间分析能力，依靠这种能力，能够实施规划设计中的择优分析，在土地利用的规划设计中加以辅助。同规划设计当中的多种应用模型，运用GIS中可视化的功能，对规划设计所得出的结果实施模拟显示并分析，为更好的完善规划设计提供出详尽的信息。

4.5 土地利用规划编制

在土地利用规划编制当中，需明确规定出各类土地利用的用地面积、用地现状、权属等多个方面的信息，进而确保用地分类的准确性、数据来源的可靠性、图斑一致性，从而从根本上保证土地利用规划获得成果的科学有效性。基于GIS能够在很大程度上确保土地利用规划中对于定位、定时、定量的需求。基于GIS科学建立起规划数据库，能够对不同的土地类型信息实施查询并分析。

基于GIS技术平台，科学合理的建立出土地利用总体规划的信息库，紧密结合土地利用总体规划中各个阶段的业务，实现土地利用在总体规划上的修改、编制、实施方面的自动化管理。在规划编制决策这一过程当中，基于GIS超强的空间数据展示、管理以及分析功能，实施直接的信息传递、转换、处理以及图数表达，为规划提供起科学详尽的依据。

5 总结

随着GIS技术的持续发展，在今后会为土地利用规划带来更好更多的服务。总的来说，GIS技术择为土地规划以及利用提供了数据采集、管理、存储、处理、应用、分析、显示等多项服务，同时能够对原始数据文件进行自动更新；基于GIS技术，不但能够实现对土地利用的现状实施分析评价，自动生成对土地利用现状分析的成果库。也能够实施土地利用远景规划以及利用类型预测，对土地利用结构实施优化以及布局制图并对土地进行适宜性的评价等等。

基于GIS的多种功能，能够为土地利用总体规划提供有力的帮助，在将来有广阔的实施空间。

参考文献：

[1] 沈意浪. GIS 技术在土地利用规划中的应用研究[J].数字技术与应用，2012（07）.

[2] 张苏红. GIS技术在土地利用总体规划修编中的应用[J].信息技术，2011（02）.

[3] 曹玉香.GIS技术支持的土地利用规划信息动态管理模式的研究与应用[D].长安大学，2005.

[4] 叶莉莉. GIS在土地利用总体规划中的应用研究[D].福建师范大学，2009.

[5] 罗梅，刘建国.GIS支持下的土地利用总体规划初探[J].四川师范学院学报（自然科学版），1996（06）.

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【关键词】土地利用总体规划；公众参与；对策

土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[1]。土地利用总体规划是落实土地相关法律的重要方式，是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。其关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。随着社会经济的发展和民主政治的进步，公众参与逐步受到党和政府的重视，人们的公众意识也日益提高[2]。土地利用总体规划作为一种公共产品，在公共管理思想范畴内引入公众参与理念。对于土地利用总体规划中的公众参与情况如何，本文将进行进一步的研究与探索。

1 公众参与的内涵

公众参与源于古希腊的直接民主模式，是一种公民权利的运用与再分配。使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑[3]。因此，公众参与就是在社会分层、公众需求多元化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，公众参与反映的是一种基层群众被赋权的过程。

因此，笔者认为土地利用总体规划公众参与指基层公众被赋权（参与权、知情权等），参与到土地利用总体规划的调查、讨论、编制、公布、实施的过程中，使土地利用总体规划切实体现广大人民群众的利益要求，更加符合实际情况，提高土地利用总体规划的科学性、规范性的过程。

2 公众参与土地利用总体规划现状

公众参与土地利用总体规划，对于切实保障公众的土地利益和构建完善的土地规划制度，都具有重大而深远的意义。在最近一轮土地利用总体规划过程中，多部门的参与已经得到了充分的体现，社会参与的成分已经相当明显，起到的作用也是比较突出的。但是，还存在一定的不足，主要表现在以下几个方面：

2.1 公众参与度不高，部分公众参与意识淡薄

事实证明，在土地利用总体规划制定、实施的过程中，存在一定程度的公众参与。但是相对于英国等其他国家来说，表现为公众参与不具有代表性、公众参与度不高、部分公众参与意识淡薄。很大一部分公众不知道或不清楚规划会对其自身或社会造成什么样的影响。比如在土地利用总体规划的实施阶段，大部分公众一般不会主动参与到土地利用总体规划的实施程序中。只有在自身的切实利益受到侵害时才会向相关部门反映问题或提讼。

2.2 法律制度不完善

就我国现状来看，现行的《中华人民共和国土地管理法》可以说从规划编制到规划管理几乎都没有涉及公众参与问题。土地规划中的公众参与制度松散，管理体制落后。虽然法律中也规定了公众参与是土地规划制定生效的程序之一，但法律规定过于笼统，对现实的操作性不强。毫无疑问，这使得公众参与没有具备完善的法律依据[4]。因而，使公众参与没有坚实的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地气”的现象。

2.3 公众参与的滞后性

在土地利用总体规划的编制过程中，存在某些规划编制单位听取公众意见存在一定的滞后性。公众意见的收集往往是在决策之后，而不是决策之前。这就在一定程度上导致公众意见成了决策的后期补充。使收集听取公众意见成了“走过场”。

3 公众参与土地利用总体规划对策

3.1 提高公众参与意识

土地利用总体规划是一种社会产品，涉及到区域内居民的日常生活和切身利益。对于公众本身来说，要摒弃“规划是政府的事，群众参不参与无所谓”的思想，积极转变观念，真正实现从“臣民意识”到“公民意识”的转变[5]，维护自身的正当权利，积极地参与到土地利用总体规划的各个环节中。对于政府来讲，积极对公众进行宣传和教育，使他们了解公众参与土地利用总体规划的重要性及其积极意义，并培养其参与的主动性、积极性，从而提高公众参与意识。

3.2 建立土地利用总体规划公众参与相关法律与制度

我国宪法己经赋予了公民管理国家事务的权利，因此还应制定专门的有关公众参与权利义务的法规和制度，确立公众参与的原则和地位，规定公众参与的法律效力、权利与义务、领导和组织、方式和程序以及领域和范围[6]。真正使公众参与土地利用总体规划有法可依、有法必依。通过制度和法律保障使公众参与规划的权力得以实现，从而促进土地利用总体规划的民主化的进程。

3.3 保证公众参与的时效性

地方职能部门要重视土地利用总体规划过程中公众参与的时效性，既要保证公众在正确的时间参与，又要保证合理的公众意见能被规划编制单位吸取，应用到所编制的规划中。力求做到公众参与不流于形式，注重公众参与效果。

【参考文献】

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].中国农业出版社，2002.

[2]程琴，郝晋珉，张富刚，杨君.土地利用总体规划的公众参与研究[J].农村经济，2005（7）.

[3]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理，2003（10）.

[4]罗旦.土地利用规划中的公众参与制度研究[D].中南林业科技大学，2013.

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关键词：生命力；科学性；土地利用总体规划修编；指标预测

规划的生命力源于其科学性。规划指标的预测直接影响到规划方案的制定，关系到规划方案的合理性。由于目前尚无全国统一的总体思路或技术体系，因此，就新一轮规划修编中规划指标预测进行初步探讨。

一、 科学预测的基础

1、端正规划理念

首先应端正对规划的认识，不应寄希望于规划预测能够没有偏差，关键是要及时发现、寻找原因、适当修正，从而更好发挥规划的引导作用。其次要遵循理性发展理念，按照落实科学发展观、做好“五个统筹”的要求，将规划作为保证土地资源永续利用，实现经济、社会和生态环境发展协调统一的基本手段。

2、准确把握形势

首先应准确把握经济社会发展的基本态势，为判断土地供需形势、制定土地利用战略奠定基础。其实应准确把握当前土地利用规划加快走向规范化、成熟化的发展趋势，例如定位由部门规划向区域规划转变，内容由侧重资源保护向保障可持续发展的多目标转变，方法由指标控制向空间控制型转变，决策由领导控制型向空间控制型转变，实施由目标导向型向过程导向型转变等。

3、统筹规划目标

规划编制的过程是多目标统筹协调的过程。在制定规划目标过程中必须树立全局观念、弹性观念更新和动态观念，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展的要求，处理好发展与保护、当前与长远、局部与整体、土地规划与其他规划等方面的关系。

4、扎实的基础工作

准确、现势的现状基数是规划科学预测的前提条件。客观评价上轮规划实施效果，特别是分析规划目标的执行情况，总结经验教训，是改进规划预测工作的基础。深入研究土地利用中的热点、难点问题，是增强规划预测科学性、前瞻性和可操作性的重要依据。

5、适宜的方法选择

首先是预测基本思路的确定，由于规划的上次是实现土地资源的最优化配置方案，因此应当建立多约束多目标的预测体系。其次是具体预测方法的选择，应当结合实际情况选用适合的技术方法，同时选用恰当的标准及参数。最后是预测方案的优选，运用不同方法可以得出不同的预测方案，要最终确定规划方案，必须经过反复的部门协调、专家认证、上下衔接和公众参与过程。

二、 预测的理论方法

预测是预先或事先的推测或估计，主要依据三个原则：一是源于事物发展变化规律连续性特征的惯性原则；二是源于事物之间具有普遍规律性特征的类推原则；三是源于事物之间普遍联系性特征的相关原则。预测方法可分为定性预测、定量预测、组合预测以及其他方法。

1、 定性预测方法

定性预测方法，是根据掌握的历史资料和直观材料，运用知识经验和分析判断能力，对未来市场需求的发展趋势在性质上或程度上进行预测的方法。其主要优点是：简便易行，易于普及和推广。需要注意的是，因其缺乏客观标准，往往受预测者经验、认识的局限，带有一定的主观片面生。常用方法包括个人见解法、集思广义法、市场调查法、特尔菲法和主观概率法等。

2、定量预测方法

定量预测方法，是利用历史统计数据，选定若干指标，建立预测模型，对未来市场需求的发展趋势在数量上予以估计。其主要优点是：运用客观指标和标准，可以大大降低主观片面性。需要注意的是，一般需要统计资料，计算手段和设备，需要一定的甚至是高深的知识准备，方法选择难度大，计算量也较大。常用方法大致可分为时间序列预测方法（也称趋势外推法）和因果分析预测方法（也称回归分析预测方法）两类。其中，时间序列预测方法的常用模型包括增长趋势模型、周期波动趋势模型、生命周期趋势模型等大类；因果分析预测方法的主要工具是回归分析技术，常用模型可分为线性回归和非线性回归两大类。

3、组合预测方法

不同的预测方法往往能提供不同的信息，如果简单地将一些预测结果舍弃掉，将会丢失有用的信息。合理的作法是，将不同的预测方法进行适当组合，尽可能地提高预测精度。采用组合预测的关键是确定各个单项预测方法的加权系数。

4、其他方法

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【关键词】 测绘新技术；土地规划；土地管理；应用

中图分类号：F301文献标识码： A

在经济快速发展的今天，由于我国人口与资源之间不断涌现了各种矛盾，使人与自然环境之间的矛盾越来越激烈。因此如何更加合理的保护好并利用好我们有限的土地资源成为当下最为热门的话题之一。本课题通过介绍测绘新技术及其发展，分析它在土地规划与管理中的应用，以更好地解决当前土地问题。

一、测绘新技术及其发展

（一）地理信息系统

地理信息系统即为GIS，它是由计算机硬件、软件和算法等组成，并应用于城市规划、环境评估、公共设施管理等地理空间数据的采集、管理、建模、分析和处理。GIS技术可以快速建立土地利用数据库，并对空间图形数据和属性数据进行整合，最后建立相应的数据库并对此进行分析和管理，从而促进土地的规划和管理的合理配置。

（二）遥感技术

遥感技术即为RS，它包含接受、传送、分析、处理和应用被测绘地面物体反射出的信号，并实现了远程距离的遥感技术操作平台。遥感技术不仅具有多光谱特性、全天候工作、信息量大、获取信息时效快等优点，而且其分辨率极高，因此在现代土地规划与管理中被广泛使用。

（三）全球定位系统

全球定位系统即GPS，它是由地面控制系统、空间系统、用户系统等组成的，拥有全球性、实时监控性和定位能力的三维卫星导航系统。它覆盖面极广、运行速度极快、效率高、应用功能强，因此在测绘中被大量应用，详见表1。

表1 测绘新技术的特点

GIS RS GPS

技术特点 快速建立数据库，并能对数据进行整合，最后建立数据库，并对数据库分析和管理 多光谱特性、全天候工作、信息量大、获取信息时效快；分辨率极高 覆盖面极广、运行速度极快、效率高、应用功能强

二、测绘新技术在土地规划与管理中的应用

（一）测绘新技术在土地利用调查中的应用

在对某城镇的土地利用调查中，我们通过对该城镇现场踏勘、平面控制测量、变化地物的修补测补、建筑物状况调查、建立和完善地籍管理信息等各个流程，并采用该城镇1：600地籍的调查数据，如图1所示。同时，我们有效利用了地理信息系统技术对采集的数据进行编辑以实现所得数据的自动化管理，从而解决了土地调查中工作量大、效益低、数据分析难度大等问题。此外，遥感新技术使我们及时获取了该城镇的影像资料并完成相关的正射影像和基础图件制作。最后，全球定位系统测绘新技术能够快速准确的采集到该城镇土地利用变化的空间地理位置。

图1 GPS定位测绘图

（二）测绘新技术在土地规划设计中的应用

土地利用调查是土地规划管理的基础，是土地规划管理的信息资料来源。在该城镇的土地规划中，我们通过RS技术直接获取相关的土地信息，并通过对遥感数据的处理得出理想的图片和数据，由此可以迅速而精确的反映出该城镇的土地信息。在得出该城镇土地信息的基础上，我们利用GIS技术强大的数据分析和处理及可视化功能，结合该城镇规划设计中的应用模型，建立完备的土地利用的空间信息系统，从而有利于为该城镇提供更为丰富的信息资料。

（三）测绘新技术在土地勘测定界中的应用

在该城镇的土地勘测的外业工作中，我们采用了GPS测绘技术对测绘的土地进行系统定位，并将基准站的已知数据和观测数据发送给各流动站。当流动站接受到基准站数据后，采用GPS观测数据，从而形成差分观测值，最后通过相对定位的原理实时计算出流动站的三维坐标和精确度。而在该城镇的内业工作中，我们采用GIS与数据库技术相结合的方法对该城镇的土地勘测定界测量和土地征收数据进行管理，从而既提高了外业和内业数据的一致性，又能实现内业数据处理的智能化。

（四）测绘新技术在土地利用动态测绘中的应用

在该城镇的土地动态测绘过程中，我们首先利用RS很快的发现该城镇土地利用的变化信息；其次，用GIS技术将在该城镇收集到的数据信息进行计算机管理，并根据这些信息绘制相关的图形；最后，利用GIS技术建立该城镇高精度的土地利用动态变化的数据库，从而实现了土地利用动态测绘的目标。

（五）测绘新技术在土地执法检测中的应用

某省国土管理部门层利用上世纪末的两次卫星遥感勘测技术成果开展了一次全面的执法检测工作，到目前为止，该省至今已应用遥感技术进行了8次土地执法检查。在这些执法检查过程中，该省发现并严格依照法律法规查办了许多相关的土地违法行为案件。由此可见，测绘新技术有助于土地执法人员能快速而准确地发现违法用地现象。详见表2。

表2 测绘技术新应用

土地利用调查 土地规划设计 土地勘测定界 土地利用动态测绘 土地执法检测

地理信息系统技术对采集的数据进行编辑以实现所得数据的自动化管理；遥感新技术使我们及时获取了该城镇的影像资料并完成相关的正射影像和基础图件制作；最后，全球定位系统测绘新技术能够快速准确的采集到该城镇土地利用变化的空间地理位置。 RS技术直接获取相关的土地信息，并通过对遥感数据的处理得出理想的图片和数据；GIS技术强大的数据分析和处理及可视化功能。 在外业工作中，GPS测绘技术对测绘的土地进行系统定位，并将基准站的已知数据和观测数据发送给各流动站，形成差分观测值；最后计算出流动站的三维坐标和精确度。而内业工作中，采用GIS与数据库技术相结合的方法对土地勘测定界测量和土地征收数据进行管理。 利用RS很快的发现该城镇土地利用的变化信息；其次，用GIS技术将在该城镇收集到的数据信息进行计算机管理，并根据这些信息绘制相关的图形；最后，利用GIS技术建立该城镇高精度的土地利用动态变化的数据库。 利用卫星遥感勘测技术成果开展执法检测工作，有助于土地执法人员能快速而准确地发现违法用地现象

三、结束语

社会的不断变化和发展使我们的土地规划与管理成为当前人们最为关注的问题之一。RS、GIS、GPS等测绘新技术的开发与应用为解决这项工程提供了强有力的技术支撑，虽然这些新技术在实践应用中可能会存在各种各样的问题，但它对于提高我国土地规划与管理工作确实存在这极为深远的意义。