土地出让规划条件范文

导语：如何才能写好一篇土地出让规划条件，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地出让模式；预出让；评标体系；评估反馈机制

1.现行土地出让制度作用及存在矛盾

我国土地出让制度经历了行政划拨、协议出让、招拍挂等多个阶段等。2004年，国土部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，标志着我国招拍挂和行政划拨双轨制的土地出让制度的确立。该制度引入市场竞争机制，通过公开竞标，提高土地交易的透明度，规范了国有土地使用权的出让行为，有利于建立一个公开、公平、公正的城市土地市场，促进了城市土地资源的优化配置。然而，随着我国市场经济的不断发展，现行的土地出让制度自身存在着的种种不足之处也慢慢暴露出来，例如：土地稀缺性同公共性的矛盾、地方经济发展同土地财政之间的矛盾、城市转型发展同管理水平提升之间的矛盾、规划目标公益性同建设实施市场化之间的矛盾、地价、房价过高同土地闲置之间的矛盾等等。

2.土地出让模式创新——以虹桥商务区核心区土地出让为例

虹桥商务区位于上海市中心城西侧，是上海 “十二五”期间重点建设地区，其核心区是上海市公共活动中心体系及中央商务区的重要组成部分。《虹桥商务区核心区控制性详细规划》于2010年5月获批，土地出让工作同步启动。到目前为止，核心区一期土地出让工作已基本完成。在此次土地出让过程中，为应对现行土地出让制度中暴露出来的种种矛盾，对土地出让模式的创新进行了积极的探索与实践。

2.1基本内涵

土地出让模式的创新是指在现有的土地出让制度框架内对土地出让各个环节的操作方式、方法、内容等进行研究分析，提出优化调整建议。其并不是一种全新的独立于现行土地出让制度之外的土地出让模式，而是在现有社会经济发展背景条件下，对现行土地出让制度的深化和完善。

2.2外部条件

特定的问题必须在特定的前提条件下进行解决，土地出让模式的创新也必须在特定的环境中进行——2010年1月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》即“国十一条”，拉开了房地产市场宏观调控的序幕，为土地出让模式的优化提供了明确的政策导引；“创新驱动，转型发展”成为上海推动科学发展的必由之路，为土地出让模式的完善提供了良好的创新环境；2008年10月上海市 “大部制”机构改革，强化“规土合一”，为推动土地出让模式的创新，提供了良好的机制保障和技术基础。

2.3基本流程及重点内容

现行土地出让制度基本流程主要包括制定土地出让计划、开展土地招牌挂、核发用地权证等几个大的阶段，本次土地出让中将研究重点集中于招牌挂阶段，通过增加土地预出让环节、编制全新的招标文件及评标体系、建立方案跟踪评估反馈机制等手段，对整个土地出让模式进行优化。

2.3.1增加土地预出让环节，推行土地“预申请”制度

土地预出让是指在土地正式出让前，按照土地正式出让的要求，对程序规定的若干环节进行的先期“演练”。本次土地预出让主要包括编制招标文件（包括土地出让预申请文件及附件等），预出让公告，受理竞买人投标申请并对其资格进行审查，组织竞买人现场踏勘并答疑，确定评标体系初步方案，组织竞买人竞标并公布结果。土地预出让或预申请制度是土地出让程序或操作流程上的一项创新，土地出让人可以通过其了解市场，竞买人可以通过其进行“热身”，出让人与开发企业之间有益互动，有利于实现“双赢”的局面。

2.3.2全新的招标文件及评标体系

土地招标文件是土地出让过程中最重要的文件，评标体系是土地招标出让的核心，会直接影响土地出让的成败。传统土地招标出让依靠市场定价，形成“价优者得”的局面，引发地价波动，从而影响房产市场社会预期。而且招标文件中只对少数规划技术参数进行要求，规划中的大部分要素只作为参考，规划与土地出让衔接较弱。本次土地出让突破传统，对招标文件及评标体系进行了大胆创新，通过采用商务标加技术标组合评分形式进行评标，弱化价格因素，加大技术标权重，细化技术标评分体系 ，强化了规划与土地出让及后续建设的衔接，保障了规划实施效果。

2.3.3建立跟踪评估反馈机制

本次土地出让过程中还建立了全程跟踪评估及反馈机制，对地区规划编制、土地出让全程跟踪研究，对建设实施情况进行评估，编制《虹桥商务区规划实施报告》，对地区发展导向、规划技术方法、土地出让操作、建设实施策略等多方面优化调整提出反馈意见。

2.4主要作用

2.4.1有利于稳定社会预期

弱化价格因素，确立“综合条件最优者得”的指导思想，有效的避免了“地王”的出现，对于稳定房地产市场社会预期有着明显的作用。本次土地出让中土地价格均价低于4万元/平方米，折合“楼板价”约1万元/平方米，明显低于上海市相同区位其他地段商办用地的价格。

2.4.2有利于建立健康的市场秩序

土地预出让制度，变相延长了土地出让公告的时间，有利于竞买人对土地信息进行深度解读，确定合理的规划设计方案。土地出让信息的充分公开有利于社会的监督，突出了“公开、公平、公正”的市场经济原则。另一方面，预出让相当于强化了竞买人资格审查力度，对其以往业绩、经营状况，有无上“黑名单”进行审查，避免囤地现象出现，从而间接增加土地有效供给，促进房地产市场健康平稳发展。

2.4.3有利于保障地区规划目标的实现

通过全新的招标文件及评标体系，突出了规划控制要素在建设过程中的落实，强化了规划与建设实施的衔接，更有利于规划目标的实现；设立较高的准入门槛，有利于综合实力较强的大的集团开发商介入，从而间接保障了地区开发建设的品质。

2.4.4有利于维护创新的可持续性

跟踪评估及反馈机制有利于地区开发建设过程中各项机制的完善，有利于促进规划编制技术方法的革新，有利于维护创新的可持续性。目前该机制已经发挥作用，商务区其他地区规划编制中控制要素根据具体建设情况已进行若干调整、土地预出让制度环节根据实际操作经验进行了简化、评标体系各要素权重也进行多轮优化调整。

3.结语

土地出让制度的完善是一个长期的动态的过程，虹桥商务区核心区土地出让针对现行土地出让制度进行改良，能够很好的适应当今城市建设和土地开发的需要，同时对于国家社会稳定及经济发展有一定的促进作用。但是该种模式目前还处在初步实践阶段，其理论体系并不完善，有待于在具体操作中进一步优化和提升：该种模式必须以详尽的城市设计及相关研究论证为基础，延长了规划编制周期，同时对规划编制技术人员也提出了更高的要求；其对开发商的限定会使一部分开发商被排除在外，并不一定适合在所有的土地出让中都使用，同时也可能产生权力寻租的腐败现象；其对土地价格的控制，可能会触犯到地方政府深层次的利益，不利于执行；……因此对于土地出让制度的研究还需要结合实践进一步深入进行，建立完善的以市场机制为主导的城市土地市场还任重道远。

参考文献：

[1]《虹桥商务区核心区控制性详细规划（2010年）》

[2]《浅析“招拍挂”土地出让方式的完善和调整》李智强、吴诗嫚、邹啸

[3]《控规与土地出让条件的“硬捆绑”与“软捆绑”》何子张

[4]《让土地出让制度更具操作性》雷爱先

[5]《如何利用控制性详细规划指导城市土地出让》杨宝玉

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合理控制经营性用地供应总量，有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用率。全市（含各镇、区）经营性用地供应，应当依据全市国民经济发展规划、城市总体规划、土地利用年度计划以及房地产市场行情，制定科学合理的年度土地收储出让计划，明确出让开发地块的位置、面积、规划用途、容积率、征地拆迁情况等内容。

市区范围内的土地收储出让计划由市国土局会同发改、规划、建设、财政等土地收储委员会成员单位制定，报市政府批准后实施；各镇（区）范围内的土地收储出让计划由各镇（区）人民政府（管委会）会同规划、建设、国土等部门制定，报市政府批准后实施。

全市土地收储出让年度计划必须在上年前报市土地收储委员会审定，经市政府批准后，由市国土局按规定向社会公布。

在土地收储出让计划执行期内，因城市建设和社会经济发展需要，确需调整出让地块的，则必须经市土地收储委员会审定，并报市政府批准后实施。

二、规范地价评估和出让底价

市国土局应当根据拟出让地块的区位条件、规划条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。

市土地收储委员会根据土地估价结果，兼顾产业政策、区位条件等情况，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。镇（区）范围内土地出让标底、底价等情况须报市国土局审定，土地出让标底、底价不得低于国家规定的最低价格标准。

加强对评估机构资格和评估人员执业资质管理，规范从业行为。评估机构及评估人员应严格按评估技术规程要求客观、公正地开展评估活动，对故意压低或抬高标的物评估市场价的，评估结果无效，并由相关部门视情节轻重予以相应的处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任。构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

三、规范招标拍卖挂牌出让土地使用权的行为

根据出让地块的具体情况，规范编制招标拍卖挂牌出让方案。出让方案应体现公正、公开原则和有利于促进城市建设的原则，不得以外资、招商引资等名义设置影响公平竞争的限制性条件，应最大限度地降低土地使用权竞买、竞投的参与门槛。

土地竞买、竞投申请人，可以是国内外的法人、自然人和其他组织，土地竞得后须在当地成立开发项目公司，并实行属地管理。但在土地竞买、竞投前两年中，有下列情形之一的申请人，不得参加土地使用权竞买、竞投：

1、法律、法规及规章对申请人有明确限制的；

2、执法、执纪部门正在侦查或确认在土地出让中有行贿行为嫌疑的；

3、执法、执纪部门确认在土地出让中有串标行为的；

4、无正当理由，仍未按土地出让合同约定付清土地出让金及其它税费的；

5、违反土地出让合同约定，擅自增加容积率或改变土地用途而未补办手续、未补缴出让金及其它税费的；

6、上年度房地产开发，经综合考核名列末位的，或在建设质量、小区配套、物业管理、善后服务、农民工工资等方面由于管理不善引起严重后果，造成的，实行“一票否决”。

市监察部门会同规划、国土、建设、财政等部门，对照上述规定认定土地竞买、竞投申请人的参与资格，并在竞买、竞投报名截止时间前一日内予以书面答复。

市建设部门会同规划、国土、财政等部门，对年度房地产开发项目进行综合考核，考核结果在下年度第一季度前向社会公示。具体考核内容和指标等，由市建设局负责制定。

四、加强对联合竞买、竞投行为的管理

土地招标拍卖挂牌出让的申请人，可以单独申请竞买、竞投，也可以联合申请竞买、竞投。但联合申请的，申请人应当签订联合竞买、竞投协议，协议需规定联合各方的名称或姓名及其权利和义务，并明确竞得土地后拟成立新公司的成立时限、股东及其出资比例、出资形式等内容。

土地竞得后，联合各方应在协议约定的时限内成立新公司，并由新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。新公司的股东及其出资比例、出资形式应与联合竞买、竞投协议规定的内容一致，联合各方不得变更股东及其出资比例、出资形式。否则，作违约处理，取消其土地竞得资格，土地出让履约保证金不予退还。

土地受让后，有下列情况之一的，受让人不得转让土地使用权或以各种形式转让股权：

1、未缴清土地出让金及相关税费的；

2、开发投资总额未达到25%（不含土地出让金）的；

3、未取得《房屋销售许可证》的。否则，按非法转让土地使用权查处，并可依法无偿收回土地使用权、没收非法所得。

五、严禁变相房地产开发行为

严禁将以高科技、科研楼（研发楼）、办公楼、工业、农庄等名义取得的非经营性土地，擅自改变土地批准用途和规划建筑功能，变相搞房地产等经营性项目开发；不得设计和建设成套住宅（含独幢或联排低层住宅）、商业门店及其它经营性房屋。相关部门必须严把规划设计、规划评审和审批发证关，建筑设计不符合审批内容的，一律不得发放《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》；建成后的房屋不符合原批准用途的，一律不得通过验收，并不得发放《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。

已建成的房屋擅自改变批准用途，符合城市规划的，应补缴土地出让金，并予处罚；不符合城市规划的，责令限期整改，并予罚款；严重影响城市规划的，责令限期拆除，并予罚款。土地出让金补缴标准为：按现用途土地的评估价格（不得低于同区域内同用途土地出让成交的最高价格）与原取得土地价格的差价确定。

凡未依法办理土地用途变更手续、补缴土地出让金或限期整改到位的，建设部门不得变更房屋登记用途、工商部门不得核发相关经营证照、税务部门不得办理税务登记，其它相关部门应严格按土地和房屋登记用途办理相关审批手续。

六、加强土地出让金征收管理

土地受让人按土地出让合同约定缴清土地出让金和相关税费后，市国土局方可办理供地手续，核发《国有土地使用证》。属分期缴款、分期供地的，按供地面积缴清所分摊的土地出让金，并在原缴纳的土地出让保证金中确定一部分金额抵缴最后一次供地的土地出让金。受让人未按土地出让合同约定缴清全部土地出让金和相关税费的，市国土局不得办理供地手续、不得发放《国有土地使用证》，规划、建设、城管等部门不得办理工程项目的相关审批手续、不得发放《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。

已开工建设项目，受让人未按土地出让合同约定缴清土地出让金及相关税费的，规划、建设、城管等部门一律停止办理工程建设后续审批和竣工验收手续，国土部门不得办理土地分割登记手续，建设部门不得发放《房屋所有权证》。

土地受让人无正当理由拖欠土地出让金及相关税费的，应严格按土地出让合同约定加收滞纳金；超过土地出让合同约定的缴款期限满三个月的，应当收回土地使用权、不予退还土地出让履约保证金，并取消其三年内在我市参与竞买、竞投土地的资格。

七、严格限定开发项目的开工时间

土地出让后，受让人不得无故拖延开发，囤积土地。土地受让人应严格按照土地出让合同约定的时间动工开发建设，有下列情形之一的，认定为闲置土地：

1、超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期一年以上（含一年）未动工开发建设的；

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一的或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续一年以上（含一年）的；

3、法律、法规规定的其他情形。

土地闲置超过一年、不满二年的，由市国土局向土地受让人送达《限期动工开发通知书》，责令其在规定期限内动工开发建设，并向社会公告；同时，送达《缴纳土地闲置费通知书》，按照规定向受让人征收土地使用权出让金总额20％的土地闲置费，并责令限期缴纳。土地闲置满二年的，由市国土局依法无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。

八、严格开发项目用途管理

在出让期限内，土地受让人必须严格按照土地出让合同规定的土地用途开发利用土地。因城市规划调整，需要改变出让合同规定的土地用途的，国土部门有权收回土地使用权，重新进行招标拍卖挂牌出让；需要局部调整土地用途的，受让人应提出申请，经市政府同意，并依法办理有关批准手续，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。

九、严格开发项目容积率管理

在土地出让期限内，受让人必须严格按照出让合同规定的土地使用条件利用土地，不得擅自提高容积率、增加建筑面积。因政策或其它原因，确需提高出让土地容积率的，受让人应提出申请，经市政府同意，并与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金和相关税费。

已签订《国有土地使用权出让合同》的，补交土地出让金标准按合同约定执行。

未签订《国有土地使用权出让合同》的，补交土地出让金标准按出让地块楼面地价与超建筑面积之乘积的2倍计征。楼面地价的计算方法为：

净地出让地块，以《国有土地使用权出让合同》规定的建筑面积和土地出让金为基数，核算成单位建筑面积土地成本。

毛地出让地块（含部分毛地、部分净地出让地块），以《国有土地使用权出让合同》规定的建筑面积，依据出让时的评估总地价（含征地拆迁成本和土地出让成交价），核算成单位建筑面积土地成本。

十、加强土地转让和抵押管理

土地使用权转让（包括出售、交换和赠与）必须同时具备以下两个条件：

1、受让人按照出让合同约定已经支付全部土地出让金和相关税费，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权；

2、受让人已完成开发投资总额（不含土地出让金）的25%以上。

城市规划区范围内土地转让，须经规划部门审核，并报市政府批准后，国土部门才能办理土地转让手续。

对商品房建设用地，土地受让人在领取商品房预（销）售许可证后，国土部门不得再办理土地使用权抵押手续；建设部门在办理商品房预（销）售许可证前，土地受让人必须注销该宗地已设定的抵押权，否则不予发证。

十一、严禁变相低地价出让土地

镇（区）人民政府（管委会）及其相关部门不得以招商引资或集镇开发等名义，擅自批准各类经营性项目建设用地。在经营性用地招拍挂出让前，不得与土地竞买人签订影响公平竞争的协议或意向性协议；在土地出让成交后，不得以各种形式将出让金补贴或返还给土地受让人，否则，按非法低价出让国有土地使用权查处。

十二、加强集镇经营性用地出让管理

各镇（区）经营性用地出让必须纳入全市统一的土地市场管理，不得以中心村、安置房建设等名义实施集镇开发，规避土地招标拍卖挂牌出让程序。凡未通过招拍挂取得土地使用权的，国土部门一律不得发放土地使用证书，规划部门一律不得发放《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，建设部门一律不得发放《建设工程施工许可证》和《房屋所有权证》；市国土、监察部门应按照有关规定从严查处，并依法追究当事人的责任。

十三、加强土地出让合同管理，严肃责任追究

本意见相关条款应当在《国有土地使用权出让合同》中予以明确，并严格监管；《国有土地使用权出让合同》签订后，需要调整有关约定的，须报经市土地收储委员会同意。

市各部门、镇（区）政府（管委会）及相关工作人员有、、行为的，应依法严肃查处；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

十四、本市范围内的工业等非经营性土地出让管理办法另行规定。

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第二条工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗地有两个以上意向用地者的，均须实行招标拍卖挂牌方式出让。非经营性用地经规划批准调整为上述经营性用地的，应当由政府收回储备后以招标拍卖挂牌方式出让。严格实行建设用地“净地”出让制度，在招标拍卖挂牌出让前处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系。

第三条建立国有土地出让联动机制，由政府办、住建、规划、发改、环保、国土、财政、城管执法等部门不定期召开联席会议，共同研究出让中的有关问题，规定工作流程，实行限时办理。

第四条建立由县公共资源交易中心牵头的土地招标拍卖挂牌出让监督机制，土地招标拍卖挂牌出让全部在县公共资源交易中心进行。每次土地出让之前，由县国土资源局提前七天告知县公共资源交易中心，县公共资源交易中心确定并召集参加土地招标拍卖挂牌出让的各部门人员，对土地招标拍卖挂牌出让工作进行现场监督，切实发挥县公共资源交易中心监督检查作用。

第五条招标拍卖挂牌出让依照以下程序进行：

（一）每年年初，国土部门会同规划、发改、住建等有关部门编制年度土地供应计划和土地出让计划，经县政府批准后公布实施。

（二）规划部门根据年度土地出让计划出具拟出让宗地的规划设计条件和红线图。

（三）国土部门对拟出让宗地委托有资质的评估机构进行评估，根据评估结果，经集体会审，确定出让底价、起始价和保证金。

根据规划设计条件等编制出让方案，上报县政府批准后编制出让文件。

公开土地出让信息，土地出让前，在中国土地市场网、市级以上媒体和土地有形市场出让公告，公告期限不少于20日。

（四）招标拍卖挂牌出让，根据出让文件在县公共资源交易中心进行，确定竞得人，签订《成交确认书》。公示出让结果，签订出让合同。

（五）收取土地出让金，土地出让价款原则上在合同签订后六个月内付清。商品住宅用地,1个月内交清出让价款的50%。

第六条增强基准地价对土地出让价格的指导作用，根据全县的发展状况及时更新基准地价，国土、规划、发改、住建、财政、城管执法等各职能部门要各司其职，共同做好基准地价更新工作。

第七条依据黄河国际生态城基础配套设施的完善度、交通条件的便利度、融入济南的进度和深度，逐步提高黄河国际生态城内的土地出让底价。

第八条在新增建设项目用地预审、可行性研究和方案设计及审查等阶段，认真贯彻节约集约用地理念，确保新增项目节约集约用地。加强建设用地供应管理，严格执行国家《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》和《省禁止、限制供地目录及建设用地集约利用控制标准》，合理配置土地资源。发改、招商、商务、财政、经信、住建、规划、国土、环保、城管执法等部门要按照国家、省建设项目用地控制指标进行严格审查，对投资强度、容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例不符合要求的项目，不得办理相关审批手续。

第九条进一步提高工业用地集约利用水平，除安全、消防等有特殊规定或行业生产有特殊要求的项目外，工业用地容积率不低于0.6，建筑密度不低于35%,绿地率不高于15%，企业内部行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%；高新技术和高附加值产业投资强度可适当放宽。在符合建设（规划）要求的前提下，鼓励建设标准厂房、多层厂房。

第十条关于项目用地固定资产投资和税收的有关要求。

（一）经济开发区工业项目固定资产投资每亩不低于160万元，达产后税收贡献度每年不低于15万元/亩；华店创业园及各乡镇园区工业项目固定资产投资每亩不低于120万元，达产后税收贡献度每年不低于10万元/亩；其他区域工业项目固定资产投资每亩不低于90万元，达产后税收贡献度每年不低于6万元/亩；

（二）旅游、仓储物流等现代服务业项目固定资产投资及达产后税收贡献度不低于省、市制定标准；

（三）对固定资产投资达不到上述标准的项目，取消县政府给予的优惠政策；

（四）对方向性、政策性好，带动性大，科技含量高的产业项目用地实行一事一议。

第十一条依据我县产业结构的优化程度和经济社会发展水平，逐步提高新增工业项目的土地集约利用控制标准和税收贡献度。

第十二条有关部门要认真履行执法责任，建立健全各部门联合执法的综合防控机制，成立由监察、财政、国土、住建、公安、法院、工商等部门和驻地乡镇（开发区、街道）参加的专项工作领导小组,每年集中开展一次土地专项治理活动。

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一、总体要求

坚持新型城市化发展道路，按照“推进经济转型升级、优化城镇功能布局、发展现代服务业”的要求，坚持统一规划与分期分批实施相结合、结构调整与改造提升相结合、政府引导与企业自愿相结合，推进存量土地节约集约利用，加大市区和中心镇服务业投入，提升城市综合竞争力。

二、实施范围、条件和时间

（一）范围

1.已依法批准的工业地块及非工业企业的工业、仓储地块。重点区域为：迎宾大道两侧、西路西侧、老城区等。

2.等中心镇集镇区域内已依法批准的工业地块和公路工业功能区两侧。其他乡镇确需“退二进三”为现代服务业的，采取“一事一议”。

3.已列入政府统一开发建设或政府收购储备计划的地块不列入“退二进三”改造范围。

（二）条件

必须符合城镇控制性详细规划的完整地块项目，属于市政府确定的鼓励发展类服务业项目。

（三）时间

对上述区域，从2012年开始，五年内基本完成转型发展服务业工作。

三、实施政策

1.企业自行改造升级。对符合规划、按整体产权实施转型的，且国有建设用地使用权供地批准时间在2012年7月1日前，扣除道路、公共绿化等公建用地后可用地面积原则上在5亩以上的企业，报经批准同意，土地用地性质变更按以下规定办理：①原企业用地属国有出让土地的，按新土地使用条件下的土地使用权市场评估价格扣除原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场评估价格，补交土地出让金后改变为商服出让用地。②原企业用地属国有划拨土地的，按新土地使用条件下的出让土地使用权市场评估价格扣除原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格，补交土地出让金后改变为商服出让用地。

如企业法人主体不变，要求以更名后的名称办理土地出让手续的，必须符合股权结构不变的条件，股权结构由工商部门认定。改变用途后仅限于企业自用或出租，不得分割销售、分割转让和分割办理权证，禁止开发商品住宅。企业所属员工安置、设备搬迁和建筑物的处置由企业自行负责，原土地出让合同对土地用途改变及处置有约定的，从其约定。补偿及优惠政策按以下规定执行：

①对工业企业经批准认定转型为服务业的，根据其合法建筑物和正常使用机器设备等的评估价格为补偿依据，最高按不超过补交土地出让金的60%进行以奖代补。

②对非工业企业（如建筑施工类企业等）的工业（仓储）用地，经批准认定转型为服务业的，其合法建筑物和设施等的补偿可任选以下两种方案其中一种实施：一是其合法建筑物和设施等按评估价一次性予以补偿，补偿总额不超过该转型企业已补交土地出让金的60%；二是其合法建筑物和设施等直接按补交土地出让金的20%额度以内予以补偿。

2.利用原厂房发展生产业。符合规划要求，并保持主体建筑不变的前提下，允许利用现有厂房整体或部分就地发展现代物流、投资服务、信息咨询、工业设计、技术服务、检测检验、仓储运输等生产业的，可保持用地性质不变。

3.政府收储再出让。对符合规划、按可分割产权实施转型的，且国有建设用地使用权供地批准时间在2012年7月1日以后，分两种情况实施：

①对重点区域“退二进三”的，拆迁补偿按市政府出台的房屋征迁改造政策执行，投资规模在5000万元以上（不含土地出让价格）或用地面积在15亩以上的现代服务业项目，给予享受市现代服务业奖励政策。

②对中心镇集镇区域内及公路工业功能区两侧“退二进三”的，按照货币方式进行拆迁补偿，原土地使用权收回，达到完整地块基本出让条件，进行公开出让发展服务业。对重新挂牌出让并由原企业中标实施的重大现代服务业项目，设立项目投资奖：投资规模在2000万元以上（不含土地出让价格）或用地规模原则上在5亩以上的现代服务业项目，在给予享受市现代服务业奖励政策的同时，奖励额度按项目地块出让金净收益的80%计算。投资规模在4000万元以上（不含土地出让价格）或用地规模在15亩以上的住商、公寓等项目，且其配套服务业建筑面积占比在30%及以上的，在给予享受市现代服务业奖励政策的同时，奖励额度按项目地块出让金净收益的30%计算。

对特别重大服务业项目的奖励政策，实行“一事一议”。

四、转型流程

（一）企业自行改造升级

1.企业申请。可转型企业提出申请，经所属乡镇（街道）审查同意后向市“退二进三”工作领导小组办公室提出申请。

2.部门联审。市“退二进三”工作领导小组办公室组织各相关部门进行联合审核。市规划局审核申请地块改造方案是否符合市域总体规划、镇域发展总体规划、控详规划要求及整体改造合理性，并确定规划控制指标；市城改局审核地块是否纳入拆迁计划；市国土局审核地块是否纳入收购储备计划，改造项目是否符合自行改造升级条件；市环保局审核项目是否符合环评要求，协助指导开展环境影响评价；市建设局审核该地块是否具有合法齐全的房产权证；市建管局协助鉴定转型企业房屋建筑物是否符合建筑质量安全要求；市服务业发展局审核项目是否符合服务业发展规划和商业网点布局规划要求；市消防大队审核是否符合消防安全要求；市金融部门审核转型企业的债务偿还协议和改造地块、地上建筑物的抵押情况。经部门联审，正式批复转型企业实施转型发展服务业。

3.方案公示。申请企业经批复同意后，向规划部门提交转型发展服务业的工程规划设计方案、建筑设计方案及对周边影响的相关评价报告，并取得相应确认书，再由市国土局将土地使用者、拟改变用途地块位置、面积、用途、规划设计条件及项目建筑设计方案等相关内容进行公示，公示期限不少于7天。

4.手续办理。公示期满无异议，申请企业向国土部门提出地价评估等事项申请，并按规定补交土地出让金，办理相关土地证变更，同时按建设项目审批要求办理手续，实施开工建设。

5.奖励兑现。市“退二进三”领导小组办公室组织有关部门进行综合验收，验收合格后，报市政府审定，再由市财政局会同乡镇街道按规定兑现补偿奖励政策。企业向市建设部门申请变更房产证。

（二）政府收储再出让

1.企业申请。可转型企业提出申请，经所属乡镇（街道）审查同意后向市“退二进三”工作领导小组办公室提出申请。

2.规划设定。市规划局明确地块容积率及具体规划指标等要素。

3.土地收储。需要重新拆建的，由市土地收储中心负责对土地及地上建筑物按货币安置方式进行评估，并签订收储补偿协议。原土地及地上建筑物货币安置补偿费用在土地出让收入到帐后支付，费用在土地出让成本中分解列支。

4.公开出让。土地出让方案报市政府批准后，由市国土部门负责土地公开出让。

5.奖励兑现。项目建成并经综合验收合格后，在市“退二进三”工作领导小组办公室审核的基础上，报市政府审定后再由市财政局会同有关乡镇进行兑现。

五、其他

1.现代服务业是指现代百货、住宿餐饮、市场、超市、物流配送、信息技术、中介服务、金融服务、商务办公、公共服务等业态。

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第二条（适用范围）

本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。

第三条（定义）

本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。

第四条（原则）

（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；

（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；

（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；

（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。

第五条（机构及职能）

区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。

第六条（土地储备开发范围）

下列四类土地应当进行储备:

（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；

（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

第七条（管理部门）

区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。

第二章土地收购储备

第八条（储备计划）

凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。

第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）

土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。

储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。

建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。

第十条（土地收购的其它规定）

土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。

第三章储备土地开发

第十一条（开发方式）

区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。

用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。

用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。

第十二条（储备土地期间的权利行使）

在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。

区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。

第四章储备土地出让

第十三条（出让计划）

区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。

土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。

第十四条（出让方式）

储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。

“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。

第十五条（土地出让基准地价和达标标准）

区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。

工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。

工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。

第十六条（土地出让的其它规定）

土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。

第五章土地储备资金管理

第十七条（资本金来源）

区土地储备中心的资本金由区财政注入。

第十八条（开发资金筹措）

区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。

第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)

工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。

第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）

土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。

第二十一条（工业区政策）

土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。

第二十二条（一城九镇政策）

枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。

第二十三条（资金运作机构）

区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。

第二十四条（财政监督管理）

区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。

（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。

（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。

（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。

第二十五条（资金运作程序）

为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。

各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。

第二十六条（专款专用）

按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。

第二十七条（审计监督）

区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。

第六章相关责任

第二十八条（土地征而不用的处置）

本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。

第二十九条（土地征多用少的处置）

对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。

第三十条（未达标的处置）

一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。

第三十一条（资金违规使用责任）

按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。

第三十二条（违纪违法人员的责任追究）

相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

第三十三条（纠纷处理）

有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。

第七章附则

第三十四条（负责解释）

本办法由区房地局、区财政局、区计委分别按相关职责负责解释。

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土地使用权出让是指国家作为土地所有权人授权地方市、县人民政府与受让人签订土地使用权出让合同，将指定地块以合同约定的条件出让，受让者以支付约定年限的土地使用费为对价，获得对指定地块的开发经营权。自2000年以来，我国的土地市场进行了一系列卓有成效的改革，以市场为主导的土地出让制度基本建成，全国各地都已经逐步建立起了由政府统一储备、统一供应的土地供应机制，地方政府调控土地市场的能力逐步提高，土地市场取得了较大程度的发展。以广西为例，已经初步建成市场化为核心的土地配置机制，未来将进一步完善土地使用权市场公开交易制度，并配套完善相关决策、审批和操作制度。依法采取公开招标拍卖挂牌等方式出让，完善信息公开制度，积极推进网上交易和网上监管，防止“暗箱操作”，着力解决国有建设用地出让中规避招拍挂，违反规定设置出让条件的问题，构筑公平公正的市场机制。但笔者调查广西国有土地出让的市场及法规现状，发现广西国有土地出让法律制度仍存在较多问题，亟需规范。

一、广西现行的国有土地出让市场现状及法律制度

（一）广西现行的国有土地出让市场现状1.地方政府在国有土地出让过程中的双重身份导致造成土地管理部门的管理职能与其自身的经济行为不分根据我国当前的管理机制，国家虽是国有土地的所有权人，但授权市、县一级政府土地管理部门来负责国有土地的出让。这就使得地方政府土地管理部门在土地出让过程中具有了双重身份：国家土地所有权人的受托人与对土地出让行为进行监督的监督者，即常说的既是运动员又是裁判员。这种双重的身份极易造成土地管理部分根据自己的利益出发，跨界，利用土地管理的权力来损害合同相对方的合法权益，既有违公平原则又损害了公平的市场竞争秩序，还滋生土地腐败等行为，不利于社会主义市场经济的健康发展。2.土地招标、拍卖、挂牌交易程序未真正落实，土地出让存在人为操纵现象根据规定，从2005年1月1日开始，工业用地和经营性用地，须通过公开招标、拍卖和挂牌的方式转让。但有些地方政府从自己的利益出发，存在人为操纵土地出让的现象。例如有的地方表面实行的是“招拍挂”形式，实际却是按协议方式出让；有些地方虽然建立了土地交易制度，实行土地出让信息公开、地价评估和集体决策等制度，但只是流于形式。有的地方在竞标过程中存在以各种方式私下操纵土地的招标价格。有的地方违规向用地单位变相减免出让金。等等现象都表明在土地出让环节虽然有法律的明文规定，但却被歪嘴的和尚念歪了经，地方政府在土地出让方式上背离了公开透明和公平竞争。3.不注重实施土地储备制度，导致存量土地日渐减少调查表明，部分地方政府因不注重土地储备和后续开发，导致可用土地存量和耕地面积日渐减少。使得政府对土地的调控能力相当薄弱。同时，土地作为不可再生资源，在当前耕地面积不断减少的情况下，更应该注重土地的复垦和后续开发，尽可能增加可利用土地面积，提高单位土地产能，但很多县市都没有执行这一政策。4.土地出让金被纳入政府基金预算管理，成为政府的额外财源2005年，财政部和国土资源部联合发文，要求将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中安排。但调查表明，许多地方政府都将土地出让金挤占挪用，使其成为政府临时性支付、预算外支出的主要来源，导致本应用于土地储备、整理、征地补偿的资金不当减少，进而损害到公共利益。

（二）广西现有的国有土地出让的法律制度现状目前，广西土地出让方面的地方性法规非常少，主要有《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《广西壮族自治区土地监察条例》，对土地的管理和利用主要是通过政府规章的形式出台的，如《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》、《广西壮族自治人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》、《广西壮族自治区国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。考查广西关于国有土地使用权出让的法规体系，笔者存在的主要问题是相关单行规范的缺失，如广西尚未对土地利用总体规划、土地储备、出台相应的地方性法规，理论与实践的脱节导致广西国有土地使用权出让的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。

二、广西国有土地出让法律制度的规范

随着广西国有土地出让市场的快速发展，为规范国有土地使用权出让行为，促进土地资源的有效利用，保护土地受让人的合法权益，促进广西土地出让市场的良性即可持续发展，必须针对广西现有国有土地出让制度存在的缺陷，从立法思路、指导思想、具体制度等方面来完善我国现有国有土地使用权出让制度。当前我国的国有土地使用权出让法律体系由一系列单行法律法规组成。《宪法》确立了国有土地使用权出让制度，此外，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《土地利用年度计划管理办法》等法律规范对国有土地出让的各个方面进行规范调整。从另一角度而言，国有土地使用权出让的法律制度应包含三大组成部分：以国有土地使用权出让合同为载体建立的出让合同法律制度、以国家对国有土地出让市场管理职权为基础建立的监督管理法律制度、以保护土地资源、保持土地可持续发展为目的而建立的环境监管法律制度。笔者认为，要构建规范的广西国有土地法律体系，需从以下几个方面着手：

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关键词：政府 出让土地地价确定

国有土地出让制度是我国国有建设用地供应制度的核心内容之一，依法科学确定出让国有土地地价是土地出让中的关键环节，对于规范国有土地出让的操作行为，合理显化国有土地资产价值，防止国有土地资产流失，具有重要意义。为此，探讨政府出让土地地价确定的程序、原则与方法，十分必要。

一、出让土地地价确定的一般程序

土地出让主要是指国有建设用地使用权的出让， 往往涉及的标的价格较高，达数千万元甚至数亿元，由于土地供应量的有限性和土地市场需求的无限性，同时还要综合考虑其后期的开发利用情况，影响因素多，其价格稳定性难以确定，为避免国有土地资产流失，国有建设用地使用权出让，必须进行土地估价，以了解招标、拍卖、挂牌地块的正常价格，并在此基础上综合确定出让土地地价，在这里需要注意出让土地有一个底价界限。出让底价是指政府根据土地估价结果、相关产业政策和土地市场行情等情况，集体决策，综合确定的宗地最低出让价格。根据出让形式不同，出让底价可以分为协议出让底价、招标出让标的底价、拍卖出让底价和挂牌出让底价四种具体形式。

一般程序为：首先，确定拟出让宗地的用途、容积率、建筑密度、绿化率等规划和土地使用条件；其次，由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地市场行情，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估；第三，明确政府相应的产业政策和供地政策，收集了解拟出让宗地所在级别的基准地价和协议出让最低价标准以及土地市场状况等资料；最后，政府土地出让协调决策部门，依据拟出让宗地的市场价格评估结果，综合考虑政府产业政策、供地政策、土地市场状况等，最终确定拟出让地块的地价包括出让底价。

二、确定出让土地地价的原则

第一、遵循基准地价的原则。基准地价是指人民政府对城镇规划区范围内现状利用条件下不同级别或不同地域内的土地，按照商业、住宅、工业等土地用途分别评估确定的某一估价期日上法定最高出让年期内土地使用权区域平均价格。它是政府组织评估确定的一定区片内的平均地价，它代表一个级别或区片范围内某类用地平均价格水平，是衡量区域地价水平和确定出让地价包括底价的重要参考。

第二、低于底价不成交的原则。国有建设用地使用权出让最低价，主要包括协议出让最低价和工业用地出让最低价，两者与出让底价之间存在密切关系。协议出让最低价，按《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令）规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。招标拍卖挂牌出让的土地也不得低于协议出让最低价。有些地方政府在确定招标拍卖挂牌出让的出让底价时，在这一政策的理解上存在误区，认为以招标拍卖挂牌方式出让的土地，在确定地价时，可以按低于协议出让最低价来确定，可以低于协议出让最低价成交。这种理解是不正确的。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）明确规定：各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。协议出让最低价是出让土地地价的最低“门槛”，低于底价，出让土地不成交。

第三、底价保密的原则。招标、拍卖、挂牌底价由市、县人民政府确定后，应当严格保密。国有建设用地使用权出让，包括有底价出让和无底价出让。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确要求，有底价出让的，底价确定后，在出让活动结束之前应当严格保密，不得泄露，泄露底价的，承担法律责任。对于底价确定的时间，可自行掌握。一般的做法是，在拍卖会开始之前和接近挂牌截止时间之前，市、县土地出让协调决策部门所有成员在拍卖会结束和挂牌结束前不得离开拍卖或挂牌现场，从而有效地防止泄露底价。

三、确定出让土地地价的方法

第一、有基准地价的地区，首先应当适用基准地价，政府确定出让土地地价包括底价，要按不低于基准地价70%来综合确定；没有基准地价的地区，方可按照新增建设有偿使用费、征地（拆迁）补偿费和国家规定应当缴纳的有关税费之和来确定出让土地地价；

第二、工业用地出让地价包括底价，不得低于《全国工业用地出让最低价标准》，即所在地土地级别相对应的工业用地出让最低价标准。

参考文献：

[1] 蔡玉梅、 谢俊奇.改革开放以来我国土地利用规划的评价[J].资源调查与评价.2005,22(3):58―59.

[2] 赖力、 黄贤金、 张晓玲.土地利用规划的战略环境影响评价[J].中国土地科学.2003,17(6):56―60.

[3] 蔡玉梅、 谢俊奇、 杜官印等.规划导向的土地利用规划环境影响评价方法[J].中国土地科学.2005,19(2): 3―8.

[4] 程吉宏、 王晶日.区域环境影响评价中的土地利用生态适宜性分析.环境保护科学[J].2002,28(4):52―54.

[5] 潘嫦英、 刘卫东.浅谈土地利用规划的环境影响评价[J].中国人口、 资源与环境.2004,14(2):134―137.

[6] 赖力、 黄贤金等.土地利用规划的战略环境影响评价[J].中国土地科学.2003,17(6):21―24.

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一、工业用地招标拍卖挂牌出让范围

自国务院国发〔2006〕31号文件之日（即2006年9月6日）起，我县所有工业项目用地一律以招标拍卖挂牌方式出让。

二、全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让的各项规定

（一）严格工业用地供应政策。严格执行国家产业政策，按照有利于调整产业结构和优化产业布局的原则，切实保障对推进我县产业结构调整和优化升级具有重大作用的工业项目用地需求。对以招标拍卖挂牌方式出让的工业用地，各级政府和各部门不得违反规定干预工业用地招标拍卖挂牌出让，禁止用行政手段指定供地对象、供地位置、供地面积、供地用途、供地方式和供地价格等。

（二）严格执行工业用地出让最低限价标准。工业用地招标拍卖挂牌出让起始价应依据土地估价结果、产业政策及土地市场情况等确定，目前不得低于《全国工业用地出让最低标准》；在《浙江省工业用地出让最低限价标准》出台后，按其规定的标准执行。禁止以财政补贴、返还、减免或变相减免土地出让金等形式低价出让土地。

（三）实行工业用地净地出让制度。工业用地报批前，由县发改局负责项目用地备案；涉及到农用地转用、土地征收、土地利用规划局部调整（需作规划调整的项目用地）、拆迁安置由县国土局负责；土地征收政策处理、补偿费发放由被征地单位的所在乡（镇）人民政府负责；项目用地的地质灾害危险性评估、土地勘测矿产资源分布调查、招标拍卖挂牌出让地块的场地平整、相关基础设施配套等前期工作由县经贸局、县经济开发区管委会组织实施并负责联系落实；项目用地规划、选址意见书由县建设局负责；林地审批由县林业局负责。对不具备净地出让条件的地块，不得出让供地。项目的前期经费从县财政土地出让金专户列支。

（四）编制工业用地年度供应计划。各乡（镇）人民政府、县经贸局、县经济开发区管委会应在每年的第四季度向县国土局提出下一年度工业用地出让需求。县国土局应在每年的第一季度会同县发改、经贸、建设（规划）、环保、水利、经济开发区管委会等部门及各乡（镇）人民政府，依据经济社会发展规划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设规划、环境保护要求、水土保护要求和土地市场供求状况等，编制工业用地年度供应计划，报县政府批准，并报市国土局备案，同时抄送相关部门。工业用地年度供应计划在执行过程中可作适当调整。

（五）分阶段落实具体工业用地供应计划。各乡（镇）人民政府、县经贸局、县经济开发区管委会应根据县政府批准的工业用地年度供应计划，分阶段分批次将工业用地年度供应计划细化落实到区位、地段、地块，并明确相应的工业产业结构、产业类型、投入产出标准、规划控制及环保等指标，编制具体工业用地供应计划报县国土局审核。

（六）规范工业用地公开出让程序。

1．制订工业用地招标拍卖挂牌出让方案和规划设计条件方案。由县国土局依据具体工业用地供应计划，会同乡（镇）人民政府、县建设局、县经贸局、县经济开发区管委会、县招投标中心拟订具体工业用地招标拍卖挂牌出让方案；由县建设局（规划）拟定具体工业用地规划设计条件方案。同时，工业用地招标拍卖挂牌出让方案和规划设计条件方案要按照有关规定报经有权批准的人民政府批准（经批准的方案可作为具体工业项目用地预审文件）。

2．编制工业用地招标拍卖挂牌出让文件。工业用地招标拍卖挂牌出让方案和规划设计条件方案依法报经批准后，由县国土局组织编制国有土地使用权招标拍卖挂牌出让文件。

3．工业用地招标拍卖挂牌出让公告。县国土局应将工业用地招标拍卖挂牌出让公告通过电视、报纸、政府门户网站等新闻媒体向社会公布，并接受用地意向者的用地申请和投标或竞买人的报名。出让公告应当至少在招标拍卖挂牌活动开始前20日。

4．竞买人或投标人资格审查。各乡（镇）人民政府、县经贸局、县经济开发区管委会、县招投标中心应协助县国土局做好竞买人或投标人资格条件的审查。对不符合工业用地招标拍卖挂牌出让文件规定竞买资格的，一律作为无效用地申请，申请人不得参加招标拍卖挂牌活动；对符合规定条件的，确认其竞买或投标资格，并通知其参加招标拍卖挂牌活动。

5．组织实施具体工业用地招标拍卖挂牌出让活动。县国土局会同相关部门按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）规定的程序和要求，组织实施具体工业用地招标拍卖挂牌出让活动，与竞得人签订《成交确认书》或向中标人发出《中标通知书》，并按规定的时限与用地者签订《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》。

6．办理具体工业项目立项、规划、环保、水保等报批手续。用地者凭土地出让方案批准文件、《成交确认书》或《中标通知书》、《国有土地使用权出让合同》等资料，根据审批权限到相关部门办理工业用地项目的计划立项或核准、规划许可、环保、水保等报批手续。

7．办理供地及土地使用权登记手续。用地者按照《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》的约定，在缴清土地出让金及相关税费后，由县建设局办理《建设用地规划许可证》，由县国土局办理项目的供地手续，核发《建设用地批准书》。用地者凭《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》等有关材料申请办理土地使用权登记手续。

（七）建立健全工业用地供应信息和结果公布公示制度。工业用地年度供应计划经县政府批准后，县国土局应及时将工业用地年度供应计划通过电视、报纸、政府门户网站等新闻媒体向社会公布；分批次具体工业用地供应计划确定后，县国土局要及时将分批次具体工业用地供应计划向社会公布，接受意向用地者的用地申请；在具体工业项目用地出让后的10个工作日内，县国土局应将土地受让人、位置、面积、用途、使用年限、出让金额及支付方式等信息通过上述指定的场所或媒体向社会公示，接受社会监督。

（八）加大工业用地开发利用监管力度。县国土局要按照《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》要求，通过土地出让合同补充协议或附件条款形式，对工业项目开竣工期限、投资强度、利用强度、闲置标准、整体或分割转让条件、违约责任和赔偿标准等事项进行约定。县发改、经贸、经济开发区管委会、审计、建设、国土、环保、水利等部门要加强协调配合，切实履行职能，加大对工业用地开发利用的管理，建立土地开发利用动态监管机制；加大对土地出让合同实施情况的监督检查，强化工业用地供后复核验收制度；加大对土地利用违约责任的追究力度，督促用地者按照合同约定的条件使用土地，切实减少土地低效利用和隐性浪费现象的发生。

三、明确职责，扎实推进工业用地招标拍卖挂牌出让

（一）建立工业用地招标拍卖挂牌出让协调机构。协调机构由县国土、发改、经贸、经济开发区管委会、监察、建设、环保、水利等部门及乡（镇）人民政府组成，具体负责协调解决工业用地招标拍卖挂牌出让工作中的重大事项。

（二）明确职责，各司其职。县国土、发改、经贸、经济开发区管委会、监察、建设、环保、水利等部门及乡（镇）人民政府应严格执行工业用地招标拍卖挂牌出让的各项规定，明确职责，强化责任，加强协调，密切配合，形成合力，扎实推进工业用地招标拍卖挂牌出让工作。

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二、加强国有土地出让收支管理。要严格实行土地收支预决算管理。实行全市土地集中统一管理后，土地储备机构要严格实行宗地核算。在各宗土地出让前，为合理确定土地成本和净收益，由房产管理部门负责对国有土地拆迁成本进行审核（不含宗地内只有企事业单位的土地），由规划和国土资源管理部门对集体土地拆迁成本进行审核，作为确定土地出让价格和财政局返还成本的依据。对城区原独立操作区的出让收入，在扣除土地成本和“三金”（国有土地收益基金、农业土地开发资金和城镇廉租房保障资金）后，净收益部分由市财政局在规定时间内返还该区。继续维持城市基础设施配套费征收体制，市本级以外的配套费仍由各区（开发区）收取并用于本地区基础设施建设。

三、加大闲置土地处置力度。市规划和国土资源局要在土地出让合同中明确宗地开发建设时间、项目开竣工时间、土地闲置费收取标准、违约责任等内容。宗地开发建设时间原则上不得超过3年，对超出合同约定期限外满1年未动工开发的，要依法征收土地闲置费用，并责令限期动工、竣工。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收。满2年未动工开发的，要坚决收回。对虽按合同约定期限动工开发，但开发建设面积不足三分之一或已投资不足四分之一，且未经批准中止开发建设满1年的，要严格按闲置土地依法进行处理。对土地闲置满2年，但不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等办法及时处置。市政府将把建设项目依法用地和履行土地出让合同情况作为建设项目竣工验收的重要内容，未经核验或者核验不合格的，不得通过竣工验收。

市政府将组织市规划和国土资源、监察等部门开展用地情况的执法检查，专项清理土地闲置、土地批而未供、未批先用等土地违法问题。要重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任，严格落实耕地保护责任制，对发生违法用地行为严重地区的区县政府实行问责制。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库，并定期向社会公示。闲置土地清查工作要于20*年6月底前完成。各地区要在20*年年底之前对本地区的闲置土地处理完毕。

四、强化土地利用规划控制。各地区政府所确定的项目建设用地规模，必须符合土地利用总体规划，年度用地必须控制在市政府确定的农转用计划指标范围之内。市政府制定的农转用指标分配计划，将重点用于先进装备制造业、高新技术产业、现代服务业、县域经济和解决历史遗留问题等方面，依据项目实际用地情况确保项目落地。

五、严格控制房地产用地规模，认真执行工业用地控制指标。凡经营性房地产开发用地单宗出让面积不得超过20公顷，工业用地必须执行国家和省的工业项目建设用地控制指标。工业项目用地绿地率不得超过20%，建筑系数不得低于30%，行政办公及生活服务设施用地面积不得超过用地总面积的7%，投资强度及容积率不得低于控制指标规定的标准。对现有已出让的工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。工业项目用地供地前，需投资主管部门和环境保护部门对拟供应项目用地提出投资和环保要求，待项目用地成交后，依法办理项目投资审批、核准及环境评价等相关报批手续，并在投资主管部门和环保部门批准后，办理土地出让手续。

六、规范土地交易及供应方式。经营性用地和工业用地全部进入市土地交易市场交易，实行“招拍挂”方式出让。经营性用地出让底价不得低于土地成本与我市确定的土地出让金标准之和；工业用地的出让底价不得低于最低限价标准；廉租住房、经济适用住房建设用地以行政划拨方式供应；严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避“招拍挂”方式出让；对原以划拨方式取得的土地使用权，因转制、转让等原因不再符合《划拨用地目录》的，土地使用者须到国土资源管理部门申请土地出让，自申请获得批准之日起实行有偿使用。经营性用地与工业用地的土地出让价格需由市土地招标拍卖挂牌价格评审委员会确定。

七、加强对土地分割发证管理。按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令），在办理土地使用权证时必须付清全部土地价款，不能按照付款进度分割发证。对20*年11月1日后成交的地块，严格按照规定执行；对20*年10月31日前已成交项目，在合同中约定可以分期付款的，为履行合同，在办理土地审批手续过程中，仍按原合同（成交书）约定分期付款，分期办证，截止时间为20*年7月31日。

八、拟定土地出让方案。国土资源管理部门要按照出让计划拟定土地出让方案，报经同级政府批准后，由国土资源管理部门组织实施。经同级政府批准的土地出让方案主要包括出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、供地时间、供地方式等内容。

九、实施新的基准地价。进一步加强土地价格管理，全市统一制定土地级别、基准地价、土地出让金标准。市政府将颁布城市新规划区范围内土地级别、基准地价、土地出让金标准，作为土地出让的量化依据。

十、地下空间使用权实行有偿使用。按照国土资源部39号令的规定，将地下国有建设用地使用权列入“招拍挂”出让范围。市政府将制定《关于*市地下空间土地使用权开发利用管理规定》，进一步明确地下空间土地使用权出让方式、出让年限、出让价格的确定方法、规划审批和土地登记发证等有关事项。

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关键词：土地出让；土地增值收益率；空间变化

一、引言

由于城市人口的迅速增加，城市规模不断扩大，导致城市土地投资量增加，城市土地价格不断抬升。城市住宅用地出让的政府收益究竟如何？其对房地产市场的影响究竟有多大，也缺乏系统的研究。近年来，关于土地增值的研究有很多，主要是土地增值的内涵、特点、种类、形成原因、影响因素以及模型和定量分析等等，而对土地的增值来源以及未来的增值空间方面涉及甚少。故本文采取市场调查和理论计算相结合，对国有住宅用地出让的增值收益进行了测算，并分级别对样点数据的平均水平进行了空间对照，试图阐述在不同区段住宅用地价格的增值空间与投资潜力的差异，为政府制定出让金标准和房地产企业投资决策提供参考依据。

二、城市土地出让增值收益率的内涵界定

土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的主体，一方为出让方，一方为受让方。由于国家是国有土地的所有权人，因此出让一方只能是国家，受让方即是土地使用者。出让的土地使用权是土地使用者向国家购买的一种财产权，土地使用者不仅可以占有、使用和取得土地收益，还可以独立支配和处置土地使用权。

土地出让收益是指土地所有者将其土地使用权转让出时从中所获得的收益价值，即土地所有者权益，是土地所有权的一种体现方式，又称土地出让金。土地出让金的多寡并不能代表地价水平，也不能反映收益或成本的高低。所以对于空间比较研究，需要引入土地增值率的概念。土地出让后的增值量与增值前土地成本价格的比值，定义为土地出让增值收益率，简称增值率。

三、土地出让增值收益的影响因素

促使土地出让增值的因素很多，经济增长、供需变化、城市规划、用途改变、国家政策等方面都有明显的影响，具体如图1所示。当这些因素综合发生作用时，往往具有渐进性、经常性和积累性。

（一）经济增长的影响

经济的增长意味着国民生产总值和国民收入的增加，同时财政金融也处于繁荣状态。其一，随着生产力水平的提高，经济迅猛发展，社会总投资的逐年增加，土地的总需求也在不断扩大，会导致土地价格不断上涨，即土地增值增加。反之，若经济形势不佳，土地需求量减少，则土地价格会下降，这时土地的增值就会回落。其二，居民消费水平的增长在一定程度上会刺激土地价格的增加，从而导致土地增值的增加。其三，在财政金融宽松、市场融资顺畅的情况下会有利于投资，这就带来了旺盛的房地产业投资和居民购买住宅的热情，土地价格上涨。若金融紧缩，基建投资规模压缩，对房地产投资和需求减少，土地价格则下降。其四，城市中，住宅建筑业对物价上涨非常敏感，如果物价上涨，土地价值也会逐渐呈上涨趋势；反之，则土地价值就可能会降低。这种情况下，物价水平上涨已然可以作为土地增值的一种参考因素。

（二）供需变化的影响

供需变化对土地出让增值的影响明显。其一，人口增加，人口密度提高，对土地的需求量上升，导致土地价格上涨。其二，由于城市化的影响及传统生活方式的改变，传统的大家庭逐渐被小家庭所代替，户数的增加导致住宅需求也相应增加，从而导致土地价格的上涨。其三，由于土地的开发与供应需要一定的时间，在短期内，土地供给量不变，土地价格主要由需求决定；在长期内，土地供给具有一定弹性，地价既取决于需求，又取决于供给，土地市场价格即为供求均衡点所对应的价格。当供大于求，则土地价格下降，增值下滑；当供小于求，则土地价格上升，增值上升。

（三）城市规划的影响

城市规划影响土地出让增值的因素主要有交通体系、基础设施改变和区位变化。交通体系的完善对城市经济发展有很大的影响。交通条件好，经济发展快的城市地产需求量大，土地的价格上涨，土地增值也快。基础设施建设好比投资的成本与收益，一般投入多，回报就会多，某地区一旦基础设施得到改善，会吸引大批资金投入，其结果必然是地价上涨，土地增值呈增加趋势。由于外界因素的影响或自身的发展，每个地区的区位条件又都处于不断地发展变化之中。如一旦地铁修通运行，该地人流量加大，商户也会瞅准商机争相坐落，故地价开始上涨，土地增值。

（四）用途改变的影响

城市建设发展过程中，土地用途的转变会引起相应的土地价格的变化。同一宗地，由于用途的改变，收益低的土地类型变为收益高的土地类型，土地价格就会上涨。不同土地利用状态下土地收益，如图2所示。

土地收益水平中，商业用地最高，农业用地最低，工业和住宅用地则处于中间水平。因此农地被征用作为城市建设用地开发是用途改变后土地发生增值最典型的例子，其增值主要就是商业或住宅业而引起的土地价格的上涨。所以从实质上说，用途改变引起的增值是通过增加土地绝对地租来实现的，也是绝对地租增值的一种形式。

（五）国家政策