土地性质和规划用途范文

导语：如何才能写好一篇土地性质和规划用途，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、房屋基本单元

《房屋登记办法》第10条对房屋基本单元做了如下定义：房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号(幢号、室号等)的房屋或者特定空间。并确定了成套住房以套为基本单元；非成套住房，以幢、层、问等为基本单元；非住房以幢、层、套、问等有固定界限的部分为基本单元。

有固定界限、可以独立使用是划分房屋基本单元的物质条件，有明确、唯一的编号是房屋登记建簿的技术条件。通过对房屋空间位置上的划分确定基本单元和赋予基本单元明确、唯一的编号建簿登记，使其在空间位置上和技术档案上都能做到与其他房屋相区别。《房屋登记办法》释义中“规定房屋基本单元，保证了登记客体的唯一性，便于房屋登记工作的开展和房屋登记簿的建立，一个房屋登记单元上建立一个登记簿”正是房屋按照基本单元登记的意义概括。

按照上述房屋基本单元的规定，“有固定界限、可以独立使用”当然是确定房屋基本单元的必要条件，但一个房屋基本单元是否能够同时具有住宅、办公、工业、商业等两种或两种以上功能差异巨大的规划用途，《房屋登记办法》及释义都没有阐述。

二、界定房屋基本单元应当遵循的原则

1　有固定界限、可以独立使用原则

如上所述，“有固定界限、可以独立使用”是确定房屋基本单元的必要条件。有固定界限应当是对登记对象的物理形态和空间位置的表述，比如房屋的幢、层、套、问以及有固定界址特定空间。仅有固定界限，不能独立使用，就不能区分为房屋基本单元，比如成套住宅中的卧室、酒店里的客房。有固定界限和可以独立使用两个条件必须同时具备，缺一不可。

2　房地一致原则

区分房屋基本单元还必须遵循房地一致原则。房地一致原则是房屋登记的基本原则，房屋登记机构在房屋登记受理审核过程中首先要查看房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体是否一致。在区分房屋基本单元中应当查看房屋的规划用途与用地用途、用地性质以及使用期限是否一致。房地权利主体不一致的登记机构不予受理登记，房屋规划用途与用地用途、用地性质以及使用期限不一致的应当通过区分基本单元或统一房地后受理登记。

国务院《喊镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，国有土地用途有五大类，分别是居住用地、工业用地、教育科技文化卫生体育用地、商业旅游娱乐用地、综合或者其他用地。“住宅”只能对应居住用地，“商业用房”只能对应商业用地，不同用途的土地其使用年限和土地价值是绝不相同的。按照我国现行土地管理的二元管理体制，国有出让土地使用权和集体土地使用权的内涵和管理体制有着巨大差异，相邻房屋应当按照不同土地性质上区分房屋基本单元分别登记。另外，我国国有土地实行有偿使用，即使土地用途相同，从房屋结构上看也符合基本单元特征，但只要使用年限不同，登记时就不应合并为一个基本单元。

3　一个房屋基本单元对应一种规划用途原则

一个房屋基本单元对应一种规划用途原则就是房屋的一个基本单元只能具备一种规划用途。房屋基本单元的区分是房屋登记的基础，不同规划用途的房屋有着不同的土地政策、市场管理和税费负担，如果一个房屋基本单元内有两种或两种以上规划用途，将不利于房地管理的一致性，而造成国土资源的浪费或使用人的不合理负担；将不利于政府管理部门对房屋资产的分类统计，影响房地产产业政策的制定和产业的均衡发展；将不利于形成合理的房地产行业税费政策，造成国家税费流失和居民消费投资理念的偏缺。

三、基本单元与规划用途冲突的处理建议

房地产产品一般划分为住宅、商铺、写字楼(办公楼)、工业厂房、公共建筑五大类型，由于目前我国没有统一规范的规划用途分类标准，加之规划审批与建筑设计之间，规划与用地之间缺乏有效的沟通协调机制，营业、住宅、办公、生产等两种或两种以上功能差异巨大的规划用途在一个基本单元内(比较典型的如：一楼一底或一拖二的商住房)出现的情况较多，房屋登记机构既无法按照规划用途分割基本单元，也没有依据不予受理，是造成房屋登记基本单元与规划用途冲突的主要原因。

1　按照规划文件区分基本单元

不但在房屋建设时、房屋登记时也必须严格遵循规划文件批准的内容，因此不论是房屋登记机构还是为登记提供前置工作的测绘单位，在受理房屋所有权初始测绘、登记业务的过程中都应当认真研读规划批准文件、土地批准文件及其所附图件，仔细踏勘现场，按照固定界限独立使用、房地一致、一个基本单元对应一种规划用途的原则和申请人的申请合理区分基本单元。

2　规范房屋登记簿规划用途的填写

规划用途是房屋登记中必须缮填的内容，规划用途直接体现了房屋可被使用的范围，并间接反映了房屋的价值，是体现房屋登记公示公信作用的重要内容。规范房屋登记簿规划用途的填写，就是通过房屋登记这种技术手段，通过归类合并，房屋登记时使用较少的几种规划用途概括规划文件中可能出现的多种相同和相近规划用途。在国家没有出台相关规范文件的情况下，登记机构可以通过争取制定地方性规范或登记技术规程的方式予以统一规范。

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1.征地土地使用权性质

在郊区代征地一般为集体土地。在城区代征地土地使用权性质则可能为划拨土地使用权.以出让方式取得的土地使用权和以其他有偿方式取得的土地使用权。由于目前大多数代征地为划拨用地,故本文的代征地土地使用权性质如不做特别说明,为城区划拨土地使用权。

2.代征地项目来源

代征地的项目来源主要有城市旧城区改造和征用集体土地。其中城市旧城改造又分为:危旧房改造.污染扰民企业搬迁转让.存量土地转开发.项目转让等。

3.代征地费用确定方式

代征地费用的确定按建筑面积和土地面积计算有如下几种方式

*依据代征地地块现状建筑面积计算

*依据代征地土地面积计算

*依据整个建设项目征地拆迁费用按现状建筑面积来分摊

*依据整个建设项目征地拆迁和按代征地比例来分摊

这里的代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积

此外可考虑依据项目地上建筑物面积按代征地比例来分摊,这样做对开发企业来讲,往往不太公平,因为多数情况下,代征地上的费用比建设用地的费用要高。

本文最终依据代征地土地上现状建筑面积确定代征地费用,如果建筑红线正好分割某被拆(征)单位,则按该地块分割的土地面积来分摊该地块代征地费用。此种方法虽不好操作但和实际费用接近,相对合理。

4.代征地费用确定

代征地费用确定有两种方法,一种是参考基准地价评估,根据新的基准地价体系中的熟地价和毛地价水平,经过修正可得出征地费用,一种是根据代征地上的房屋现状按照征地拆迁政策进行评估。本文根据拆迁征地政策进行试算,参照住宅用途和非住宅用途房屋拆迁的有关法规,代征地费用可表达如下:

(1)代征用城区范围内非住宅用地

现状代征地楼面费用=区位价格;现状容积率调整系数;房屋现状用途调整系数;位置临路修正系数+地上物补偿价格

该公式主要参照非住宅拆迁补偿办法

(2)代征用城区范围内住宅用地

现状代征地楼面费用=(基准地价;k+基准房价) ;建筑面积+地上物补偿价格

该公式参照住宅房屋补偿款公式确定。K值为容积率调整系数,基准地价.基准房价以及k值根据项目的具体情况确定。地上物的补偿,参考多数项目的拆迁水平确定。

需要说明的是,以上费用均为计算费用,非为实际发生费用,除上述费用外,还包括各种补助.相关管理费和服务费等。通过计算可得到现状代征地总费用,最终结果应以发生的客观合理部分为准。

二、建设项目分摊代征地费用分摊基数

规划建设项目分摊的楼面代征地费用根据建设项目建筑面积和代征地土地面积之间的关系以及公式:

代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积

可推导出:

规划楼面分摊代征地费用

代征地总费用;建设项目建筑面积

代征地总费用; (建设项目建设用地面积;规划容积率)

代征地总费用;(代征地占地面积;代征地比例);规划容积率

代征地总费用;代征地占地面积;代征地比例;规划容积率

现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率

即:

规划楼面分摊代征地费用=现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率

根据上述公式可看出,若建设项目代征地比例为50%,现状容积率为0.7,规划容积率为2.5,则规划楼面分摊代征地费用为现状代征地楼面费用的14%,为现状地面分摊代征地费用的20%.

三、代征地费用的分摊

根据上述分析,项目代征地费用按照“谁受益,谁投资”的原则,政府应分摊一部分费用,该部分费用可根据项目的规划容积率.代征地的比例和代征地的规划用途来计算,公式为:

政府分摊费用(楼面)

=规划楼面分摊代征地费用;代征地比例修正系数;规划用途修正系数

=现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率;代征地比例修正系数;规划用途修正系数

其中规划用途修正系数,主要考虑到代征地规划用途对建设项目,可能会产生正面影响,也可能会产生负面影响,修正时根据代征地规划用途对建设项目的影响程度分别进行。

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一、关于不动产分割、合并、调整与登记衔接问题

实践中，部分房地不动产权利人办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记、拿到不动产权属证书后，由于各种原因，要求办理同一宗不动产的分割登记，将持有的不动产权属证书分割为两本或多本证书，或者要求办理该不动产与相邻不动产的合并登记，持多本不动产权属证书要求合并为一本。但申请人往往不能提供不动产分割或者合并的批准文件，而单纯要求登记机构直接办理不动产分割或者合并登记，给登记机构造成很大压力。

事实上，2012年下发的《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）中提出了“土地以宗地为单位进行登记。宗地应当依据合法的土地权属来源材料，结合实际使用情况，按照地籍调查程序划定。……宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意”的要求，2014年国务院《不动产登记暂行条例》第八条也规定了“不动产以不动产单元为基本单位进行登记”。办理相关首次登记时，划分不动产单元是以国有建设用地使用权出让合同、项目规划建设批准文件等作为依据的，登记机构无权随意确定、改变宗地和不动产单元范围，且按登记要求原则上按不动产单元核发一本单一版不动产权属证书。因此，办理不动产分割或合并登记也应以不动产分割或合并的批准文件为前提和基础。

按照不动产登记的概念和内涵，不动产登记是一种记载行为，因此，无论是同一权利人分割或合并不动产，还是因为不动产的部分转移需要分割或合并不动产，均需提交相应的分割或合并的权属来源材料，以作为登记机构记载的依据：土地的分割或合并需要提供相应的用地批准文件，房屋的分割或合并需要提供相应的规划批准文件。为妥善解决实践中的此类问题，天津市在制定《天津市不动产登记条例》时，在第二十七条、第二十八条将“同一权利人分割或者合并不动产”“不动产分割、合并导致不动产权利发生转移的”纳入申请变更登记、转移登记的情形，并在第三十四条、第三十五条等对申请材料进行了规定，如第三十五条规定应当提交“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”。我局在制定《天津市不动产登记规范》时，也在相关变更登记、转移登记章节做出了“同一权利人分割或者合并不动产的，应当按照有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”以及“不动产分割、合并导致权属发生转移的，提交分割或合并协议书以及有权部门同意分割或合并的批准文件，或者记载有关分割或合并内容的生效法律文书”的规定。也就是说，权利人申请不动产分割或合并登记的，需先行办理相关规划、用地分割合并手续，作为办理变更登记、转移登记的要件。这样，减少了登记机构和工作人员的自由裁量权，在两个环节实现了不动产管理范围的一致，切实加强了对权利的保护以及对不动产开发利用的管控。

二、关于房屋规划建设范围与登记衔接问题

与上述权利人主动要求调整不动产单元范围的情况有所区别的一类问题是，房屋规划建设范围与宗地管理范围发生冲突。经常出现的是分宗供应的土地统一实施规划的问题，分宗供应的相邻宗地，权利人虽为同一权利人，但土地用途不同、建设用地使用权终止日期不同，规划部门在实施规划时却按照一宗地进行了规划，导致有的建筑物同时占压两宗地，无法办理建设用地使用权和房屋所有权首次登记。

例如，某单位持其建设的综合楼项目的国有土地使用证、综合楼项目规划建设批准文件，要求办理房地统一的不动产首次登记。登记机构发现，当事人先办理了该不动产的土地登记，登记为两宗地，土地用途分别为机关团体用地、住宅用地；之后经规划部门批准建设了综合楼，同时占压上述两宗土地，而住宅宗地部分已给购房人核发了房地产权证。又如，一房地产开发企业先分别办理了两宗相邻土地的不动产登记，取得了两本不动产权属证书，土地用途均为城镇住宅用地，土地使用权类型均为出让，终止日期分别为2078年8月5日、2080年1月21日；但在商品房项目开发建设过程中，该项目规划建设的建筑面积约4000平方米的地下车库同时占压了上述两宗土地，项目竣工后，要求办理房地统一的不动产首次登记。

上述问题产生的主要原因是规划管理部门未按照土地登记范围批准相关项目建设规划造成的，本质上是规划管理、土地管理基本单元不一致。对于历史遗留的一个建筑物跨两宗地等情形，本着“尊重历史、保护权利、加强管理”的原则，我们在保证整个建筑物用地性质、权属等一致的情况下，告知当事人按照建筑物范围调整用地手续，按照新的宗地范围办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。下一步，我们将加强与规划部门的沟通衔接，对于同一权利人使用的不同宗地，土地用途不同、建设用地使用权终止日期不同，如确需统一实施规划，应先调整用地界线、土地用途后，规划部门再办理项目建设规划审批手续。

三、关于规划用地性质与登记用途衔接问题

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关键词:循环经济 土地利用

土地是人类赖以生存和发展的环境条件,是社会经济发展的物质基础。国际上一些发达国家和我国台湾地区的土地开发整理,在发展到一定阶段以后,特别重视景观和生态保护,以及对民族历史、文化遗产的保护,强调要求土地开发整理要与当地自然生态环境和经济社会发展水平相适应,并在尽量保持已有自然景观的基础上,对原景观进行重构,形成结构更加合理、功能更加完善的景观生态环境,以利于生态的稳定,环境的美化以及各种生物的生存和发展。从我国的土地开发整理工作过程来看,也已经从一开始偏重于增加耕地数量,到数量、质量并重,兼顾生态,再发展到数量、质量、生态并重。随着土地开发整理工作的进展和我们对土地开发整理性质认识的深化,今后生态化将成为土地开发整理的首选目标。

1.土地利用中的循环经济内涵

“循环经济”一词是指在人、自然资源和科学技术的大系统内,在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中,把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济,转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济倡导的是按照自然生态系统物质循环和能量转换的规律重构经济系统,通过资源的循环利用,使资源利用效率达到最大化和废弃物排放最小化,将经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程,从而实现经济与环境协调发展的经济模式。它强调人与自然和谐发展的理念和善待环境的方式,利用自然资源,提升环境容量,力求生态经济系统在环境与经济综合效益优化前提下的可持续发展。发展循环经济有利于形成节约资源、保护环境的生产方式和消费模式,有利于提高经济增长的质量和效益,有利于建设资源节约型和环境友好型社会,有利于促进人与自然的和谐。循环经济遵循减量化(Re―duce)、再利用(Reuse)、再循环(Recycle)的3R原则。

2.循环经济视角城市土地利用建议

2.1加强土地利用规划,从源头控制用地量。

依据减量化原则,要实现土地资源的可持续利用,必须首先从源头人手减少土地供应,要实行不饱和供应,即供应量小于需求量,以保证土地资产的保值增值,也促进土地的优化配置。在这个源头政府起着十分重要的作用,我们要强化政府对土地资源宏观调控力度。强化政府调控力度主要是通过土地规划、土地用途管制等措施来加以实施。

要改善和加强城市土地利用规划和管理工作,以统筹各行业发展,应确立土地利用总体规划的法律地位,增加规划权威性,充分发挥其在土地管理中的核心作用,提高规划的科学性、预见性和可操作性,维护规划的严肃性。土地利用总体规划应作为城镇体系规划的重要组成部分;城市规划应通过对区域土地利用、城市发展规模的定位合理安排城镇发展时序、规模和空间,控制城市发展规模。一切用地按照规划进行安排,确因国家经济布局或产业结构调整必须超出土地利用规划的,应依法先进行规划的调整和修编,按批准后规划用地。土地利用规划应该突出土地用途管制。城市化中要增加建设用地有两个渠道,一是进行旧城改造利用存量用地,二是向周边扩张利用农用地。旧城改造中的土地用途管制是以土地用途分区为依据的管制,城市周边扩张用地的管制主要是保护农用地,严格控制农用地非农用,要确保耕地总量动态平衡。

2.2 存量土地内涵挖潜,防止建设用地增加

依据再利用原则,要求土地在投入使用后能被多次利用以延长其使用寿命。在我们城市发展中土地供应不足已成为现实,随着大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空间,限额供应的新增土地远不能满足城市发展的需求。在城市土地供需矛盾日益加剧的情况下,提高土地利用率,挖掘存量土地对缓解供需矛盾有着十分重要的现实意义。

城市中存量土地大都零碎、分布不均匀、利用率低但区位条件好,要完善存量土地的利用应把其提高到远期发展用地的角度,将其纳入城市总体规划中来考虑,在总体规划中明确其用地性质。城市土地挖潜的主要方向是加强闲置土地的利用和通过土地置换或土地规划等方法提高土地利用率。

2.3优化土地利用结构,促进土地循环利用

依据再循环原则,土地在完成其初始功能后还应该能够重新变化为可利用资源,这就要求在规划土地用途时将土地质量作为首要考虑因素,严格遵循优地优用的原则,按用途对土地质量的要求配置土地,例如农用地在质量降低后转为建设用地。城市土地资源进行配置时应按照城市地价分布规律,由内向外依次安排商业、居住和工业用地,以优化土地利用结构,完善城市土地布局,土地利用结构的优化是城市土地实现循环使用的前提。

城市土地利用结构的优化是在全面认识城市土地资源现状构成、质量特点及存在问题的前提下,从分析城市社会经济发展战略人手,对城市一定数量的土地利用结构、方向,在时空尺度上,分层次进行安排、设计、组合和布局,并通过制定政策和措施规范人地系统的协调运行和可持续发展,不断提高土地利用系统功能,获取土地利用的最佳经济效益、生态效益和社会效益。其根本任务在于寻找土地利用系统的结构效应,增强土地系统功能,促进土地资源在各部门的合理分配和集约利用翻。土地适宜性分析引导人们按土地内在的适宜方向进行开发,对保证恰当地利用土地、提高土地的社会价值具有重要的意义。

参考文献:

[1] 倪杰.基于循环经济的土地资源可持续利用[J].农村经济,2006(9):79-81.

[2] 李霞.发展循环经济促进土地资源的可持续利用[J].科技与经济,2006(16):20-21

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关键词：土地；建设性用地；农村耕地保护；粮食生产；增减挂钩

基金项目：国家社会科学基金项目“经济学中国化历程研究”（13BJL005）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0022-05

我国农村中现在的建设性用地，是指村民住宅、集体公共设施和工商业生产经营而占用的农村集体土地。这一部分非农业生产用地，与农业生产用地存在着此消彼长的关系，其配置关系到农民生产生活、农村耕地保护和我国粮食安全等问题，值得深入研究。近些年来，由于城市建设占用农村耕地过多，国家提出了占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩等政策，虽然在一定程度上发挥了保护耕地红线的作用，但在实施中农村建设性用地的性质缺乏明确界定，其形成、使用和转让等方面存在许多混乱现象。因此，有必要从源头分析这一问题的由来和走向，为农村建设性用地的合理配置寻找对策。

一、农村建设性用地的演化特征

我国农村传统的建设性用地，主要是指农民居住和农村基础设施建设用地。农民在历史上形成的村落中生活，旧有民居可以改善重建，或者因人口变化有所增加，但基本没有出现对建设性用地的过高需求。改革开放后，国家鼓励农村发展乡镇企业，农村土地大量被乡镇、村组乃至个人办的企业占用。同时，农民为了改善居住条件，并考虑今后土地稀缺和价值增值，也不断寻求扩大住宅面积，从而增加了建设性用地需求。这两方面因素都造成了农村建设性用地的大幅增加。农村建设性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供给没有约束。农村土地是集体所有，集体对土地的处置，缺乏严格的法定审批程序，农民在原有宅基地基础上翻修或新建住宅，这在相当长时间内是不需要政府审批的，而只需知会村干部即可。直到1986年《土地管理法》出台，才规定农户在原有的宅基地、村内空闲地和其他土地上进行住宅建设，只要不是耕地，建筑面积不超过省级政府规定的标准，只需要经过乡政府批准。在实际执行中，农户借家庭人口多要求分户建房，不花钱占用集体土地，是自身利益最大化的经济选择。在没有用地指标约束下，乡镇政府和农村集体组织，不管是利益考虑还是人情考虑，都会放松对农户住房用地需求的管制，导致住房用地供给十分宽松。

把耕地用于乡镇企业生产经营，更是有着发展农村集体经济的金字招牌。耕地由农户承包经营，农村集体组织现在已无法从中获得收益，而转为工商业生产经营，收益远大于农业生产经营，可以壮大集体经济实力，不仅增加了集体收益，还能提高农村干部个人收益，增强集体组织对农村工作的影响力和控制力。因此，改革开放后乡镇企业异军突起，出现了“乡乡点火、村村冒烟”的局面，其产值一度占整个社会工业产值的半壁江山，同时必然要占用大量的土地资源。

城市发展需要农村土地，要由政府征用，还要经过复杂的审批程序，并通过市场竞争支付高额使用成本，获得的还只是土地使用权。而农村工商业生产用地，不需要经过严格审批和市场竞价。1986年《土地管理法》规定，农村乡镇企业用地只要符合乡镇规划，县级人民政府就可以审批。虽然经1998年修订后规定，任何单位和个人建设用地都要依法申请使用国有土地，但是在第43条仍规定，乡镇企业和村民建房以及乡村公共设施和公益事业建设用地，经依法批准使用农民集体所有土地的除外。虽然也对农村土地用于非农建设作了限制，但是，农村土地被大量用于非农建设的不良态势已经形成。即便在管理日趋严格的情况下，县乡政府和农村集体组织出于追求政绩和发展经济的需要，依旧通过放松农村集体土地管制，低成本获取土地资源，大规模地进行非农建设开发。由此，大量农村耕地转化为建设用地，全国18亿亩的耕地红线越来越难以保障。而这一问题形成的根源，在于农村土地，包括建设性土地的性质和权利归属长期模糊不清，致使农村土地从农业耕地向建设性用地的转化缺少制度约束和成本约束，日益稀缺宝贵的农村土地资源得不到有效保护。

二、农村建设性用地的性质、权利归属和价值分析

土地作为社会生产生活的重要因素，其性质涉及国家、所有权人和使用权人的各方利益，要从产权性和用途性两方面对土地性质和权利归属进行分析，产权和用途的不同对土地价值产生不同影响，也关系到相关权利人的权利行使和土地利用。

1. 土地的公共属性

土地资源是粮食生产和住宅建设的基本资料，是人类共同的生存环境和生产生活资源，由此内在地决定了其特有的公共属性。马克思在《资本论》第3卷谈土地所有权时，曾经说过这样的话：“从一个较高级的经济的社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的受益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”① 这实际就是告诉我们，在当今社会主义条件下，土地具有特殊的公共属性，这种公共性也决定了国家对土地资源的公共管理权，并影响着农村土地所有权的行使。也就是说，不管土地所有制是什么性质，哪怕是完全个人私有，作为一种特殊资源，也不可能由所有权人完全支配和处置。在任何国家，土地所有权都只能是部分产权，而不是全部产权。当土地所有权与社会公共利益发生矛盾时，由于其地理位置不可变动的自然属性，决定了所有者权利要向公共权利退让。这种退让主要体现在三个方面：（1）因公共事业建设需要，对非政府掌握的土地进行征用时，不能因为土地及其附属物归属于个人而拒绝被征用，私有产权此时要服从社会公权。当然这只是在公共建设需要并且没有其他选择的情况下才可以退让，而不是任何时候都要向政府公权力退让。土地的商I利用，完全可以通过土地市场进行权利转让，政府公权力只能规范约束土地市场交易秩序，不能直接参与土地市场交易，否则将影响公权力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有权对辖区内所有土地的用途进行规划管制，这是政府在整个社会管理中一项必要的公共管理职能，集体所有的农村土地，也不能免除政府的土地用途管制权，因为政府负有辖区内所有居民得到温饱、安居乐业的义务，首先要通过土地用途管制，保证居民的粮食供给。只有在土地用途符合规划管制要求的基础上，政府才会对土地的使用和转让权利给予保护，允许土地收益按照产权归属进行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全归所有权人与使用权人。土地因地理位置优越而形成的价值增值即级差地租部分，主要是经济社会发展而不是私有投资的产物。马克思说：“这种自然条件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投资创造出来的。”② 因此，土地因地理位置优越而形成的价值增值不能完全归所有者或使用者，政府有权通过土地增值税等方式，参与土地价值增值的分配。

2. 我国土地的两种不同所有制性质和权利行使

与国有土地相比，农村土地属于集体所有，这是我国法律明文规定的。这种集体所有权，本来应该拥有更大自，但现行法律却规定农村集体土地所有权和使用权都不能对外转让，只有在被政府征用、从集体所有变更为国家所有后，才可以由国家出让使用权。这实际上否认了农村集体的土地所有权，农村土地成了国有土地的未明权部分。在集体内部，村民以承包的方式行使农业生产土地使用权，拥有耕地的经营、流转、收益等权利，而集体对承包地的处置和收益权则非常有限；耕地的所有权与使用权（承包权）、经营权可以分置，集体所有权也不会影响使用权的流转和经营权的行使。农村宅基地虽是集体所有性质，但是住房却是农民自建，属于私有财产，而且大部分宅基地和住房是农民祖祖辈辈生活延续的产物，农民对现有宅基地和土地上的住房具有自然物权，这些土地以及其上住宅，农民有权加以利用与处置。但是，目前法律却因宅基地的集体所有性质，只让农民在本集体范围内处置住房，不能向集体外转让，严重限制了农民住房的财产所有权处置。

改革开放后，农村各类集体自办、或招商引资办起的各式“乡镇企业”，客观上形成了农村建设用地的经营性主体。由于是以集体名义举办，其土地所有权和使用权都没有进行过变更，依旧是集体土地。现行《土地管理法》禁止农村集体土地上市交易，农村建设用地的占用和流转都能不涉及集体土地所有权变更。现实中集体建设用地的使用多以租用方式在不同主体之间进行流转，反映了集体土地权属行使的巨大障碍，也影响了集体土地的收益和长期利用。

3. 农村建设性用地的价值分析

农村建设性用地从使用价值即用途方面看，主要用于满足非农业生产的村民建房、农村公共事业和工商业发展需要。从获取成本即成本价值方面看，集体内部由农地向建设性土地转换，几乎不花成本。传统的农村住宅建设，集体内部成员基本是无偿获得土地，最多只是象征性付费；为本集体服务的公共设施也是无偿占用土地；工商业经营用地，集体内部无偿，实行承包经营的，承包者要向集体支付一定租金。从机会成本方面看，这些土地如不用于建设，在我国绝大多数地区就是用于农业生产，但是农业生产比较收益低，所以，建设性用地的机会成本也是可以忽略不计的。因此，农村建设性用地的价值分析主要应着眼于其市场价值。

根据马克思经济理论，土地是没有价值的，“因为土地不是劳动的产品，从而没有任何价值。”③但是，“没有价值的东西在形式上可以具有价格”④，并通过其价格而商品化和资本化。在土地所有权与经营权相分离的前提下，为了获得经营土地的许可，经营者必须向所有者支付租金，“资本化的地租表现为土地价格或土地价值。”⑤ 在现代社会，要获得土地的经营权，就必须支付一定的租金，租金的多少，与土地所能带来的收益正相关。因此，土地的市场价值归根结底取决于土地所能带来的收益。在充分竞争的市场经济条件下，收益又决定着人们对土地需求的强度，在土地供给总量既定的前提下，土地的市场价值主要取决于社会对土地的总需求，现在又主要取决于总需求中占大头的城市建设和工商业发展的需求。在我国，如果城乡土地不存在由于不同性质而造成的二元入市体制，建设性土地的价值则更多地与城市化相关。城市规模扩张使土地价值逐步上升，农村建设性土地的价值上涨是城市经济扩散带来的，与所在区域城市规模、经济总量和交通状况息息相关。地理位置偏远的农村，建设性土地的市场价值要远远低于城市及其近郊土地的价值，即便农村建设性土地可以自主入市，也只有地处城市附近，或风景环境优越地区的少数土地，才具有较高价值，大部分农村建设土地并没有明显的市场价值。因为农村住宅用地不能进入市场交易，村集体成员可以从集体无偿获取土地自建住房，相互之间转让成本也很低。农户一旦想永久脱离农村而出让自有住宅，二手房买卖能获取的收益不会超过住房建造成本。农村乡镇企业如果经营不善导致企业解体，占用的土地基本不能退还为耕地，即便可以与城市土地一样上市交易，由于远离城市没有优势，得不到其他工商业者青睐，往往成为集体的负资产，除非有人看中农村廉价劳动力资源和低环境管制成本而愿意前来投资。所以，从根本上说，即便放开农村建设性用地的使用权转让，也不会造成农村建设性用地的过度需求，土地还是会按照市场经济的供需规律和规划用途来实现其市场价值和有效利用。

放开农村建设性用地的使用权转让，必将增加整个社会建设性土地的总体市场供给，从而缩小城市土地供给垄断造成的城乡土地巨大差价，减少城乡之间在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中农村住宅，愿意支付费用购买，这不仅可以增加农民财产收益，还可以增加农村和整个社会的建设投资，对于农民和社会都是有益的。但是，现行法律限制农村建设性土地上市交易转让，其对外的使用和转让就不能办理手续，无法经过法定程序审批确认。这种制度障碍，既影响了建于其上的农民私房的产权转让和价值实现，无法实现农民财产性收入，也影响农村集体工商业用地的市场价值实现。偷偷地私下转让，其成交价格远远低于合法交易的市场价。城乡土地的巨大价差，使一些地方政府和农村集体在利益驱使下，甚至把农户承包地也以所谓流转的名义，转变为建设性用地⑥。对于承包地被流转为建设性用地的农民，他们关注的只是不低于承包收益的土地流转费能不能够持续获得，不会过问土地用途。而那些土地流转接受方，多是地方政府和农村集体招商引资优惠政策的享受者，只保证经营期内流转费用的支付，至于今后土地能否继续用于耕作或能否延续付费，则不为他们所考虑。这说明农村建设性土地由于缺乏明确的权利归属、产权登记和长期规划不能上市交易，这些土地实现的价值不是真正的市场价值，而是一种扭曲的价值⑦。

当前，我国农村建设性土地在被另一种方式市场化，即国家推出的城乡建设性用地指标增减挂钩政策，使农村建设性用地进入了整个社会建设性用地市场，成为社会建设性用地的组成部分。为了保障18亿亩耕地红线不被突破，城市建设性用地增量要严格控制，而城市在经济扩张下不可避免要进一步增加建设性用地指标，只有实行城乡建设性用地统筹和指标增减挂钩，才能有效避免耕地总量进一步减少。要稳定整个社会耕地面积，守住耕地红线，只能把社会建设性用地作为一个整体，不同用途的土地总量保持不变，但土地的^域分布可以变化。在城市规模继续扩大的情况下，只能对农村现有建设性用地进行清理，有的重新规划为城市建设性用地，有的恢复为耕地。这样，农村建设性用地获得了进入市场的机会。但是在这种政策下，农村建设性用地的价值并不是来自于土地的建设性需求，而是来自于对社会建设用地指标的控制。如在采用“地票”模式实施这种政策的重庆市，地票表示农村建设性用地指标，愿意出让地票的，往往是地理位置偏僻的农村，而离市区较近的农村，则很少有农户愿意出让。这说明农户对土地的区位价值有清醒的认识，市场价值高的土地就会待价而沽不轻易出手，低的则是能出手时就出手，因为摆在手里一分钱也得不到⑧。而从社会看，农村建设性用地转换为耕地，主要是使宅基地的价值得到提升，其价格取决于城市建设用地需求和退耕宅基地的供给量，而农村经营性建设用地如果不能再复垦为耕地，在目前向集体外成员转让受法律限制的情况下，其价值就无法得到社会承认。虽然在理论上进入了社会建设性用地市场，却不能实现土地的有效利用和价值增值。

三、现阶段农村建设性用地合理配置的对策指向

农村建设性用地的合理配置应该充分发挥市场对资源配置的决定性作用，同时强化政府对土地资源的公共管理权。政府应该管住土地的用途和总量配置，放开农村建设性用地使用权的转让，让土地所有权的市场主体地位得到充分实现。

1. 规范和完善现行土地占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩政策

保证耕地总量不变，只能是对城乡的建设性用地进行总量控制和统筹使用，已经推出的占补平衡和城乡指标增减挂钩政策，都是为了保证耕地总量不变的做法，但二者着眼点不同。占补平衡着眼的是荒废地复垦，由于荒废地数量有限，许多地方没有这样的土地可供复垦，而城市住宅和工业用地缺口依旧很大，致使城市土地价格不断攀升。土地需求者必然想一切办法获取土地，其目光转向没有严格产权和法律制度约束的农村土地。各地违法用地、强制拆迁、未批先建、以流转名义将耕地甚至基本农田转用于非农业生产等现象屡禁不绝。而城乡用地指标增减挂钩，着眼于减少农村建设性用地面积，相应增加城市用地指标，以达到保持耕地总面积不变的目标。要实现这一目标，必须把农户和农村集体退让建设性用地的行为建立在自愿的基础之上，通过市场化运作，实现农村建设性用地尤其是宅基地的市场价值，只有这样，才能保障农村集体和农户的土地权益，实现农村建设性用地的集约化利用，同时达到保障耕地总面积不变的目标。为此，必须加快破除农村建设性用地现行配置中的制度，加强对占补平衡和增减挂钩政策实施的规范引导，使之成为我国当前农村土地制度改革的重要突破口。

2. 强化农村土地用途规划和建设规划

农村建设性用地长期以来处于无规划、无监管、无法律约束的状况，带来了许多问题。农村村落建设随意零乱，农户各自为政，根据各自条件和喜好建设形态各异的各式建筑，缺乏规划指导和相应的法律约束，土地利用率低。实际上，只要为农村提供适合的规划和房屋建设标准图库，农村也可以集约使用土地，实现美丽的乡村环境。但是改革开放以来，我们的注意力主要在城市，每一任领导都把城市规划调整和实施作为自己执政成绩的一个主要内容；而对农村，则以农村土地集体所有和农民的守旧传统、实际能力等因素为由，没有对农村建设进行有效规划并严格执行。实际上，改革开放后正是农村变化最快时期，许多农村家庭收入有了较大提高，农民大多翻建了自己的房屋，是进行规划和建设性用地整理的最佳时期，但是我们却错过了。近些年，一些具有历史文化意义和旅游价值的村落，得到重视和开发，在原有风貌下进行了规划和建设，体现了村落原有的人与自然环境融合的居住理念。这说明对农村进行必要的建设规划，是解决农村衰落、提高农村建设性用地使用率的主要出路。要加强农村土地用途规划，强化政府在土地用途规划和管制上的法定职责，严格控制农村建设性用地的新增面积，土地用途不经法定程序严禁进行变更，一旦出现，即采取严厉惩处措施，甚至取消土地的原有产权归属，将土地无偿收归国有。

3. 严格限制工业生产占用农村土地

把工业化生产集中在相应的开发区、科技工业园区等指定区域，以保护农村自然生态，这是经济规模化集约化发展的需要，也是对农村土地资源合理利用和保护的另一条途径。改革开放初期我们鼓励乡镇企业发展，这是由于当时整个社会缺乏资本和市场参与主体，乡镇企业是促进社会各方参与经济发展的一种做法。但乡镇企业这种发展模式在今天已经没有合理性和经济性，没有充足的资本、经营管理人才和技术，只凭借土地资源和发展热情，在日益成熟完善并且竞争激烈的市场中很难成功。遍地开花的乡镇、村办和农村私人企业，不仅对农村自然生态带来严重破坏，还是对经济规律的一种漠视。工业生产应该分工合理、集中建设、配套完善，以便提供公共服务和实行环境保护。应该说，当前农村已经具备严格控制建设性用地增长的条件和时机。一方面，农村大规模住房建设已经过去，农村人口总体上在不断萎缩；另一方面，在市场日渐成熟下，农村工业化的优势和需要已经不再存在，农村工业已被城市的规模集约工业所取代。当然，这并不能保证农村不再继续扩大建设性用地面积，因为在环境约束不断加强的城市，一些高污染企业把目光转向了环境管制低的农村，这样的工业化扩张带给农村的不是发展机遇而是陷阱，农村环境损坏将给村民带来永久的生存困境。所以，必须严格控制城市工业下乡，绝不容许污染企业易地再搞污染。

4. 建立农村建设性用地交易平台，实行城乡建设性用地交易同地同价

当前，一方面城市建设性用地紧缺，对土地的需求依旧巨大；另一方面城市建设性土地的使用还存在着巨大闲置与浪费。城市居民住宅用地的利用率较高，但很多城市特别是三线、四线城市，居民拥有两套以上甚至更多住宅，大量住宅是投资而不是居住，说明这一部分建设性用地存在e置和浪费。而许多工业项目用地是地方政府招商引资优惠政策的一部分，政府目标不是眼前的土地收费，而是将来工业项目的产值和税收收益。许多开发区为了吸引投资，圈占了大量土地，进行了基础设施建设，土地出让费却征收很少，一些企业只表示了投资意向，就预留了大量土地并长期闲置，造成工业项目建设用地的利用率很低；一些企业虽然建设了厂房，但生产开工不足，厂房和土地也是长期闲置。这些情况说明，城市建设性用地本身还有大量潜力可以挖掘。不过，由于挖掘现有土地潜力的做法不能给政府带来直接收益，并且牵扯各方利益，地方政府不愿意通过这种方式实现土地集约利用，而是把目光继续盯住制度约束少、获取成本低、收益相对高的农村土地。只有允许农村建设性用地直接上市交易，实现城乡同地同价，才能消除土地巨大差价带来的地方政府征用农地的利益驱动力，使之不能通过征用农村土地获得直接收益，不再积极主动寻求对农村土地的侵占。同时，同地同价也会使用地单位考虑用地成本，努力寻求集约化利用途径，充分发挥市场对土地资源，尤其是建设性土地资源配置的决定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同价格，但是土地资源属性应该是一样的。作为同种资源，城乡建设性用地应该有共同的价格衡量标准和市场交易平台。只有实行同地同价，才能使地方政府从农村获得的土地成本高于收益，促使地方政府包括农村集体进一步规范集约利用土地。

注释：

①②③⑤ 马克思：《资本论》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702―703、704―705页。

④ 马克思：《资本论》第1卷，人民出版社2004年版，第123页。

⑥⑦ 沈孝强、吴次芳、陆汝成：《集体建设用地使用权入市改革的利益衡量：一个分析框架》，《经济体制改革》2015年第2期。

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土地储备需与城市规划紧密配合城市土地储备工作是一项综合性的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。部门之间配合互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本。例如，政府将城市土地纳入储备库后，如果规划条件不能及时明确，城市土地就无法及时推向市场，而城市土地的储备时间越长，资金的压力就越大，势必影响城市土地的再投放和资金回笼。

目前，我国大部分城市的土地储备机构往往与城市规划管理部门分属不同系统，只进行一些简单的业务往来。比如在上海市浦东新区，土地储备中心与城市规划管理部门的业务关系主要有两个方面：一是土地储备中心拟定土地储备计划后，交由规划部门核查会签，主要是确定规划用地范围和用地性质；二是在办理储备土地的前期许可和后期出让时，由规划部门根据批准的详细规划核定规划条件。可以看出，这种业务关系更多地流于程式，比较机械。事实上，土地储备应当与城市规划建立非常密切的互动关系。

从法律法规看，我国《土地管理法》规定，用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地。《城市规划法》也明确规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备必须要遵循规划先行、服从规划的原则，其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。

从经济效益看，土地储备一个重要的效益来源是土地增值带来的回报，从而形成土地经营的健康资金链。储备土地的增值大体可分为三种情况：一是通过储备期内城市建设的完善、城市品位的提高而带来的普遍增值；二是用地性质的转变，如工业用地转为商业用地带来的性质增值；三是建筑容量的提高带来的数量增值。城市规划则是实现以上三种增值的必要途径和手段。

从操作层面看，我国过去的土地政策造成了现在一些土地的权属关系比较分散和复杂，如果全部回购，将给处于启动阶段的土地储备机构造成巨大的资金压力。通过城市规划指导下的“规划储备”方式，可以将一些已列入改造计划但近期收购难度较大的土地，先纳入规划储备库，再根据市场条件变化，择机进行储备。这样可以大大减轻土地储备机构的资金流转压力。

土地储备实施过程中城市规划的全程参与通常来说，土地储备工作分为收购、储备和出让三个阶段，为了更有效地发挥土地储备的作用、实现土地储备的价值，就必须使城市规划工作贯穿于这三个阶段之中。1，收购阶段．规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：

(1)确定储备土地的选址和范围。不是所有的土地都适合或应当纳入土地储备的范围。从用地类别看，经营性用地，比如居住、商贸、娱乐以及部分工业用地，可以纳入土地储备的范围；从用地选址看，土地储备应集中资金重点储备政府规划的增值潜力大的土地，例如规划大型公园周边土地、规划轨道交通站点周边土地等。因此，规划部门应当在土地利用总体规划和城市规划的基础上，从用地性质、区位、周边规划发展等多方面，帮助土地储备机构有重点地确定储备对象，特别是选择当前市场形势下易被投资者接受的地块作为土地储备对象。

(2)为土地的储备方式、时限等提供参考意见。如果土地储备机构对所有可储备的土地都通过征购、)置换等直接储备方式进行储备，将可能面临巨大的资金压力和投资风险。规划部门可以配合土地储备机构，从城市规划的角度，将一些近期增值空间有限、储备难度大或者位于城郊边缘的地块纳入规划储备库，运用规划手段对地块进行控制，待时机成熟再进行储备。此外。对于已明确进行储备的土地，规划部门也应结合城市发展规划对储备时限提出建议，与土地储备机构共同确定短期、中期土地出让计划，使土地出让计划同城市规划结合起来，以利于土地利用的连续性和城市规划配套设施的建设。

2．储备阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：

(1)土地的临时使用。土地储备时间的长短，取决于城市发展对土地的需求、规划条件成熟度、政府财力承受能力等多种因素。一般国外城市土地的储备期为2年~3年，较长的达7年~10年，储备期内往往赋予土地临时用途。目前我国对于已储备土地的临时使用缺乏相关管理措施，致使储备土地在未开发前长时间处于荒废状态。规划部门可以根据储备土地所处的位置、规模以及周边建设情况，对部分储备地块实行年租和短租政策，研究提出储备土地临时使用的有关意见和规划条件。这样既充分发挥城市土地资源的价值，增加国有土地资

产收益，也有利于满足一些城市土地的短期需求者，实现规划资源的合理调配。

(2)地块详细规划的编制。对于尚未编制规划的土地，在储备期应由土地储备机构组织编制详细规划，报规划部门审批。其中，依据各部门综合讨论确定的出让土地计划，对近期出让土地的详细规划应当要求具有一定的深度，从开发强度、城市景观、市政配套、公建配套等各个方面细致地做出要求。对于中远期出让土地，特别是规划储备土地，应更多地从容量限定、路网结构等进行总体控制，便于将来与周边地块开发相衔接。在用地性质、容积率等具体规划参数方面则应留有一定的空间，便于政府根据市场的变化进行合理调节。

3.出让阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是：

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（一）经营性用地是指房地产、商业、旅游、金融、娱乐、服务等经营性项目用地，其范围包括：

1以出让方式（包括授权经营、作价出资、作价入股等）取得土地使用权，需改变土地用途为经营性的用地；

2政府征收、收回、收购、储备的规划用于经营性的用地；

3企事业单位改制后需“退二进三”的土地；

4原有划拨土地使用者需改变原土地用途用于经营性开发的用地；

5为实现抵押权而发生的划拨土地使用权单独转让或者连同地上建筑物、附着物所有权转让所涉及的经营性用地；

6人民法院判决、裁定涉及划拨土地使用权或者连同地上建筑物、附着物所有权的转让所涉及的经营性用地；

7破产企业原划拨土地按城市规划可用于经营性开发的土地；

8已纳入拆迁改造范围，可用于经营性项目的用地；

9其他经营性用地。

（二）经营性用地处置政策：

1新增经营性用地：凡由农用地转用和土地征收变为国有建设用地的新增经营性用地必须通过土地市场以招标、拍卖、挂牌的方式出让，不得协议出让。

2改制企事业单位用地：企事业单位改制过程中涉及的经营性用地，应以公开的方式出让。对资不抵债的改制企事业单位，经市改革领导小组批准后可用土地出让金收益弥补其净负债；对有净资产的改制企事业单位，土地出让金收益按各分区土地收益范围上缴政府财政。对改制企事业单位需要通过变现土地资产筹措改制成本或因改变土地用途等原因需要对原土地资产进行处置的,由市土地储备交易中心按市政府的有关规定实施收购储备,并根据该土地的原用途和取得方式给予补偿。

3拆迁、搬迁企事业单位用地或者“退二进三”企业用地：对因城市规划建设或企事业经营发展需要拆迁、搬迁或“退二进三”企事业单位用地，可以按照拆迁或易地重建等方式对其原使用的土地进行补偿或置换。原土地按城市规划可用于经营性开发的，经市国土资源局审核报市政府批准收回并补偿后按市场方式采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

按城市规划可单独出让的“退二进三”土地，对改制企事业单位可按原用途评估并确认的土地价格进行补偿，计入改制企事业单位资产总额；对改制后已取得出让土地使用权的企事业单位按经确认的原用途的土地剩余使用年期的现时评估价格进行补偿。按城市规划可改变为商业、住宅等经营性用途但须成片开发不宜单独出让的改制企事业单位用地，经单位申请，由市土地储备中心提出方案，经市国土资源局审核报市政府批准后收购储备。具体补偿方法为：对拟改制企事业单位可先按原用途评估确认的土地价格的80％补偿；对已改制并已取得出让土地使用权的企事业单位可按经确认的原用途的土地剩余使用年期的评估价格补偿。

4破产企业土地：破产企业的划拨土地不属于企业财产，其原使用的土地由市国土资源局代表政府收回。按城市规划可作为经营性的土地由市国土资源局在土地有形市场中公开出让。经政府批准，可用土地出让收益安置破产企业职工。

5闲置土地：闲置未用并可收回用于经营性开发的用地，由政府按规定收回后在土地有形市场上采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

6因房地产抵押、法院判决等处置现状地上建筑物、附着物涉及土地使用权转移的，在不改变土地原有用途和不改变地上建筑物、附着物现状的前提下，经市规划部门认定后，可以出让、租赁或者保留划拨土地使用权性质等方法处置；需要改变土地原有用途或改变地上建筑物、附着物现状的，经市规划部门认定后，由市国土资源局代表市政府收回其土地使用权，对原用途的土地和地上建筑物、附着物给予适当补偿。

7根据城市规划，属于近期城市旧城改造范围的土地，应根据政府统一的规划要求进行处置。对原土地使用者不再办理土地出让手续，确有特殊原因需要办理土地转移手续的，可以通过交纳土地有偿使用费或土地年租金后，办理保留划拨土地使用权或租赁土地使用权手续；已改造、拆迁公告的地块，不得办理房产、土地转移手续。

二、实行经营性用地的计划管理，控制供应总量

（三）加大经营性用地计划管理力度，对规划建设用地范围内经营性用地实行城市规划和供地计划的双重控制，严格执行城市规划和经营性用地年度供应计划，控制经营性用地供应总量。

（四）经营性用地的年度供应计划由市国土资源局在每年年初会同发改、规划、区政府、区政府和市开发区管委会，以城市总体规划为依据，考虑年度农用地转用计划指标数量，合理编制市区经营性用地的年度供应计划，经市政府批准后向社会公布。

（五）经营性用地供应计划的编制执行以下原则：

1总量控制原则。对年度经营性建设用地实行总量计划控制，在每年第一季度下达全年供应计划指标，原则上不得突破。如因重大城市基础设施建设确需调整供应计划的，由市政府统一安排。

2控制新增用地原则。按市区农用地转用计划的一定比例控制新增经营性用地的供应。

3分区安排的原则。按照市本级、区、区和市开发区的当年建设计划，安排各区的年度经营性用地供应计划。

4符合城市建设要求、发展方向和兼顾旧城改造、企业“退二进三”实际需要的原则。

5供应计划和开发地块相协调的原则。考虑具体地块的开发序列统筹安排供应计划。

三、加强经营性用地的市场化管理，规范交易行为

（六）严格经营性用地的管理，规范土地市场秩序，实行经营性用地公开交易制度。

1坚持对经营性用地在土地有形市场集中统一供应，严格控制和垄断经营性用地的一级市场，在三条高速公路围合的市区六大分区规划用地范围内，新增经营性用地都必须到土地有形市场公开竞价出让，实行公开、公平、公正交易。

2建立健全经营性用地交易管理制度，规范土地有形市场运作。一是在土地有形市场内公布经营性用地交易规则，公开所有交易信息、交易程序和收费标准，创造良好的市场交易环境。二是实行交易许可制度。对涉及原划拨土地或改变原土地使用条件的土地使用权交易，由市国土资源局审核报市人民政府批准并办理相关手续后，方可入市交易。通过出让方式取得土地使用权的经营性用地的首次交易，必须报市国土资源局核准，达到转让条件的方可进行交易。

（七）房地产开发用地和商业、金融、旅游、娱乐、服务等经营性用地，必须在市国土资源局设立的土地有形市场上，通过招标、拍卖、挂牌方式交易。严禁经营性用地协议出让和私下交易。

（八）对拆迁定销房和农民住宅楼，继续实行统筹安排、定点建设和执行规定的优惠政策。

（九）对经营性基础设施用地逐步实行有偿使用，逐步试行经营性公益设施用地的招标、拍卖、挂牌出让。

（十）对市区中已建、新建及规划建设道路两侧用地实行控制，特别是在规划宽度60米以上的城市主要道路两侧各150米范围内，除法律法规明确规定的应当以划拨方式取得土地使用权的情况以外，原则上不得安排划拨用地。

（十一）实行城市经营性用地的统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。因建设需要使用市区内集体土地的，由市国土资源局统一办理土地征收和农用地转用手续，转为国有建设用地后方可进入市场。严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签订征用土地协议。

（十二）建立土地供应信息制度，将经营性用地的供地条件与结果向社会公示。

四、加强土地的价格管理，完善市区地价体系

（十三）建立市区六大分区规划用地范围内统一的地价体系。按照有关法律规定，由市国土资源局会同市物价局组织专业人员评估确定规划用地范围内的基准地价，并按照每三年调整一次的要求及时更新、完善市区六大分区范围内的基准地价，以保持基准地价的现势性。

（十四）逐步建立标准宗地的标定地价体系和地价动态监测信息系统，加强对交易地价、评估地价的监督。

（十五）建立土地估价报告备案制度，规范土地评估机构的估价行为。凡在市区从事土地估价的机构都必须按规定的要求及时报送土地估价技术报告到市国土资源局备案。市国土资源局要加强对土地估价机构的监管，对不按规定报送土地估价报告和业绩清单、不遵守土地估价技术规范、弄虚作假评估的机构或个人，视情节轻重，依法予以处罚。

（十六）出让土地使用权，由市国土资源局委托具有土地评估资质的专业机构对拟出让地块的价格进行评估，经固定会议形式集体讨论确定出让底价、起始价；以协议方式出让土地的，其协议出让底价不得低于省政府规定的协议出让最低价，协议出让价格不得低于出让底价。

（十七）采用租赁方式供应土地的，市国土资源局应当根据土地用途、级别等因素按照公布的租赁土地使用权价格标准，拟定租金，签订租赁土地使用合同。

五、严格经营性用地收益管理，合理分配土地收益

（十八）加强经营性用地土地出让金的管理，实行收支两条线。

1市国土资源局设立土地出让结算账户，统一结算土地出让收入。土地出让金包括土地取得成本和政府土地净收益，土地出让金进入市国土资源局财务结算中心土地出让结算账户后，用于地块的前期征用、收购、拆迁、通平等开发支出。支出费用由市国土资源局和市财政部门审核、报市政府批准后拨付市土地储备交易中心、市政府明确的土地前期整理单位或用于被征（用）地单位的补偿。市国土资源局财务结算中心在地块出让结束或年终对收支情况进行决算或审核后，及时将形成的土地出让金政府净收益足额解缴政府财政，不得坐支，并主动接受财政、审计部门的监督。

2加强经营性用地土地出让收益的征收。土地使用者缴纳土地出让金后，凭市国土资源局开具的省以上财政部门统一监（印）制的收费票据办理具体土地使用手续。任何单位不得拖欠、截留、挪用政府土地收益。土地收益主要用于城市基础设施建设、土地开发和土地收购储备周转金。

3市土地储备交易中心按照权责发生制原则核算土地开发成本和收益。在土地出让前，市土地储备交易中心按土地收购费用、征地开发费用、财务费用、业务费和预计土地净收益，分类编制地块开发成本预算，经市国土资源局审核，报市政府批准后执行。地块出让收入全部实现并移交土地后，对地块进行清算，地块清算结束后，及时编制地块收支决算，报市国土资源局、财政局审定。

4区、区和市开发区及有关乡镇属于市区规划用地范围内的，以招标、拍卖、挂牌方式出让经营性用地的全部收入直接缴入市国土资源局财务结算中心土地出让结算户，进行结算。土地出让收益按规定划转到各区。

（十九）市区土地收益分配：

1六大分区中市本级建设管理范围内的土地出让金政府净收益归市财政；区、区和市开发区建设管理范围内的经营性土地，按其出让净收益的10％由市统筹，具体地块的净收益由市国土局会同财政局确定。

2六大分区以外的乡镇镇区范围内的经营性土地出让收益归各区政府，区政府与乡镇政府的分成比例由各区制定。

六、加大土地储备力度，保障土地供应潜力

（二十）市国土资源局应当编制近期、中期和远期土地储备规划，并在每年年初会同发改、规划等部门编制年度土地储备计划，报市政府批准后组织实施。

（二十一）下列土地可纳入土地储备：

1依法收回、收购、置换的土地；

2未确定土地使用权的土地；

3在土地利用总体规划和城市规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而依法征收的土地；

4闲置土地；

5市区改制企业需改变原土地用途或按城市规划需实施“退二进三”的企业用地；

6市区涉案企业需用土地及地上建筑物、附着物偿还债务的土地；

7纳入城市旧城改造范围内的土地；

8抵押给银行需要处置的土地；

9其他依法应当储备的土地。

（二十二）增强土地收购储备的能力。市区的土地储备具体工作，由市土地储备交易中心负责。市区六大分区的土地储备工作采用“三统一分”的办法，即统一市区储备土地的规划、统一市区储备土地的计划、统一市区储备土地的农用地征（转）用手续，储备土地的资金及开发管理由涉及的各区分别筹措。市财政每年在市区土地出让收益中安排一定量的土地储备资金，专项用于土地收购储备。市土地储备交易中心要运用市场机制，采取多种措施，多渠道筹措资金，增强收储能力。按照土地利用总体规划和城市规划对通过收回、收购、置换、征收等方法取得的土地进行前期开发整理，并予储备，以供应市区各类建设用地，调控市区用地需求，确保政府以国有土地所有者的身份，垄断土地一级市场。

七、加强管理制度建设，规范管理行为

（二十三）坚持规范管理，政务公开。市国土资源局对经营性用地审批管理、土地资产处置等要严格执行审批制度，所有报件和批文都要按规定程序办理；将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开；建立信息、地价和土地交易资料可查询制度；减少办事环节，提高服务质量。

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一、基本原则

推进城镇化发展的农村土地制度改革，必须坚持以科学发展观统揽全局，一是将农村土地制度改革与进一步推进工业化、城镇化的进程通盘考虑，坚持工业化、城镇化与推进农村土地制度改革双向互动、协调发展。既要维护广大农民的根本利益，又要为城镇化、工业化的发展提供足够的空间。二是坚持农村土地制度改革的市场化方向。改革开放以来，城市土地市场采取的是一种渐进式的市场化道路，对农村土地市场则采取了约束和抑制政策。农村土地市场化程度大大低于城市土地市场化程度，是当前我国城乡二元结构在土地制度上的主要表现，也是城乡土地矛盾突出的主导根源。因此应加大农村土地市场化进程。三是坚持集体土地所有权与具体实现形式相分离。中国农村的集体土地制度是城镇化的最大障碍。农村土地制度改革也应坚持集体土地所有权与其具体实现形式相分离的原则，按照稳定巩固农村集体土地所有权、改革集体土地使用权的思路，推进农村土地制度市场化改革。

二、具体举措

1、统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观对接

产权是一种权利，全部归同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的产权分解开，归不同人所有，往往效率更高，从而使两个或两个以上的人可以同时拥有同一资产的不同属性。按各种用途分开的土地的产权归不同的人所有，每一种权利都是可以交换和让渡的。这种权利可以在一个临时的，甚至是一个永久的基础上进行分配、分割和重新分配。

产权的可分解性只有在社会化、市场化的社会经济条件下才能转化为现实的可分割性。外在市场环境的变化要求对产权内部的权利进行重新分割、组合调整，以适应现实市场条件。产权的模糊度与市场的完善度具有相关性和一致性。清晰的产权、完善的市场交易及最优经济效率具有内在的逻辑一致性，而模糊产权、不完善市场交易及次优经济效率具有其内在的逻辑一致性。

在我国社会经济的转型时期，坚持土地资源市场化配置是我国农村制度改革的必然趋势。我国现行农村土地制度的产权是模糊的，使用权归农民，所有权归集体，导致侵害弱势农民权益行为的事时有发生。建立和完善农地市场不仅能优化资源配置，最重要的是能实现最优的产权结构，因为在法律制度保证人们有自由选择合约的权利下，最优的土地产权结构是通过自由产权买卖自发形成的。

因此，当前中国农村土地产权制度的改革应从以下几个方面出发。第一，参照城市国有土地使用权的权能，完善农村集体土地使用权的权能。在此基础上，按照城乡土地使用权能一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。第二，按产权和用地性质分类，完善农村土地使用权权能。目前农村集体土地使用权的种类主要有：集体建设用地使用权、农地承包经营权和宅基地使用权。对农村集体用地使用权应赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能；对农地承包经营权则赋予其转包、出租、互换、转让、股份合作的权能；对宅基地则赋予其与城市划拨国有土地相应的权能。第三，完善农村土地集体所有制产权实现形式的法律规范，确立农民对土地的直接利益主体的法律地位。

2、统一城乡土地市场，加强市场对城乡土地资源配置的基础性作用

新古典产权理论认为，清晰的产权是有效率市场的前提和基础。我国国有企业和城市土地使用权有偿使用制度改革的成功经验表明，产权的清晰是在市场化过程中逐步进行的。从农地产权与土地市场制度的关系看，农地产权特定的配置状态是我国土地市场制度失衡与均衡的根本原因。农村土地承包权与城市出让土地使用权不一致，其核心是农民不拥有农地转非的处置权，意味着其土地开发权（发展权）被剥夺，代之的必然是国家独家垄断的行政土地征用和农村灰色土地市场大行其道，导致城乡土地市场的割裂和无序并产生一系列经济社会问题。城乡土地使用权权能的一致性，从根本上讲，就是通过进一步完善土地承包权的有关制度和土地承包权的物权化，使其成为与城市出让土地使用权一致的较完整的农村土地使用者的产权，其中最核心的是拥有对农村土地使用权流转的处置权。农民拥有农地转非的处置权，意味着农地可以直接合法入市，国家垄断土地一级市场的制度被打破，土地征用被规制到合理的范围，城乡土地市场有机接轨，形成新的城乡统一土地市场。因此应该通过建立统一的城乡土地市场来深化农村土地产权制度的改革。

第一，以分类完善的农村土地使用权为基础，有序推进与城市土地市场相对接的农村土地市场建设。首先，以农村集体建设用地入市作为起点。确立集体建设用地进入市场依法交易的制度，允许集体非农建设用地进入土地一级市场。其次，在坚持农业用地的集体所有制性质和用途性质不变的前提下，按照依法自愿有偿的原则，允许农地承包经营权在土地二级市场上流转。再次，进一步完善农村宅基地划拨、转让制度，促进农村宅基地的集约利用。在经济发达、条件成熟地区进行试验，取得经验后进行推广。在经济欠发达、条件不成熟地区，严格限制宅基地入市，以维护农村的稳定。第三，严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。制定严格的公开化、法制化的征地程序，对征地行为进行监督，以确保公共利益征地的公平性。推进农地征用补偿市场化。除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。

3 、统一城乡土地规划，建立城乡一体化的规划体系

我国已颁布的《城乡规划法》奠定了城乡规划统一的法律基础。但现实中城乡规划不统一的问题仍然没有解决，宏观上国土规划、区域规划和城市规划等缺乏有机地结合，微观上农村土地规划缺失。建立城乡一体的规划体系是当务之急。第一，构建完善的城乡土地规划体系。改变目前城乡用地分类各成体系，城乡用地标准不一致的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，形成规划内容上各自有所侧重的国土——区域——城市、上下有机衔接的规划关系。第二，构建城乡统一的规划法律体系。从法律源头上将土地规划对象从城乡一体视角出发进行明确的界定和约束，根据不同的地区和不同的土地利用行为分类制定相关的配套法或细化的实施条例。第三，构建城乡统一的规划管理和监督体系。打破城乡在土地规划与管理方面自成体系的状况，促使区域、土地、规划等部门的土地规划管理工作统一在一个系统之下。规划的编制由一个部门负责，其他各部门依据各自职能和专业要求配合作好规划，并以所制定规划为依据进行专项管理。

4、统一城乡土地管理，用途管制与产权产籍管理相结合

目前城市通过土地征用的形式将大量的农村土地转变为城市建设用地，再按照城市国有土地的经营和管理标准进行经营和管理。现行的城乡二元结构的土地制度设计给予城市足够的法律支持进行这种城市土地经营模式。因此要真正有效的保护农地，首先要明确的就是地方政府的权责。具体而言，就是要求地方政府把经营土地和管理土地二者进行分离。地方政府不应该将自己作为土地的所有者，按照自己的发展要求和利益诉求进行管理。但是改变地方政府经营城市、经营土地的模式，不可避免地需要考虑到地方政府的绩效考核问题。如果不改变这种政绩考核制度，地方政府必然需要获取大量的预算外财政收入来推动城市经济的发展，也就肯定会继续采用经营土地的这种模式。

统一城乡土地管理，由地方政府对城乡土地进行统一的行政管理。地方政府在城市内对所有者进行管理，在农村则对明确后的微观主体进行管理。在城市土地中，地方政府还充当经营的角色，但在农村中，地方政府仅仅充当行政管理的角色，经营管理则是农民这一微观主体的事情，地方政府给予相应的支持。

统一城乡土地市场需要改变当前我国土地宏观层面上多头管理、城乡分割的二元土地管理结构。第一，进一步整合土地资源管理权，形成一个统一的土地管理部门，统筹管理城乡土地。第二，加强农村土地的基层管理，将对农村土地的用途管制与农村土地产权产籍管理紧密结合起来。把农村用地的性质、甚至范围等详细地落到每个具体地块，在其土地产权证中明确规定，且不随土地权属的改变而改变。第三，构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制。

5、统一城乡社会保障，维护农民的利益

在中国城乡二元结构的土地制度下，农地不仅是农民的生产资料，更是一种社会生活保障。改革开放后，工业化、城镇化的发展征用了大量的土地。被征地农民，虽然获得了补偿，但在城市中立足很难，成为城市中的“新贫困”人口。离开土地，进城务工经商的农民，变成了尴尬的“农民工”。留在农村的“纯农民”则因为土地收益低，生活水平普遍偏低。农民的权益都没有得到保障。

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关键词：土地储备规划 城市运营 运营策略

中图分类号：TU984文献标识码： A

导 读

土地储备对促进城市整体空间布局落地、土地资源高效利用和保障财政收入具有十分重要的作用。土地储备规划应回归规划的本质，将城市土地储备与城市发展紧密结合，从城市运营的角度，对辖区内的土地储备进行时间和空间的统筹安排，同时根据城市运营的方向，以综合效益为目标，制定储备后地块的整体运营策略。

一、土地储备规划概念

土地储备规划是在充分分析土地资源的保护、城市发展方向和速度、基础设施与公益设施建设推进时点、房地产市场供求状况、土地成本等要素的基础上，分别就经营性用地、工业用地和部分重大设施用地，确定规划期需要储备和出让地块的数量、布局、强度和时序，其年度和近期规划成果需具体到地块。

二、土地储备规划的必要性

（一）优化土地资源配置，最大程度发挥城市土地价值

土地储备规划通过数量和空间上对片区的储备地块进行合理规划，可以制定片区储备地块的运营方案，将城市建设发展用地需求和地块的运营收益进行有机组合，最大程度发挥城市土地价值，增加地方财政收入。

（二）合理统筹储备资金与出让资金，使资金实现良性和高效循环

土地储备规划通过对储备地块土地运营方案收益分析，包括对储备地块的征地拆迁补偿费用、土地开发费用、融资费用和其它业务费用的测算，合理调整土地储备的数量、年度储备计划及地块的出让用途，控制资金风险，促进土地储备与出让资金的良性循环和高效运作。

（三）实施和协调城市相关发展规划，有效引导城市建设开发，促进城市发展

土地储备规划通过对储备地块的数量和空间上的收储，有效协调城市总体规划、土地利用总体规划和其它相关规划。储备地块自收储范围的确定，至出让用地性质的确定均是对城市总体规划和土地利用总体规划的有效实施。

（四）摸清土地信息，平衡经营性用地和公共设施用地，实现土地可持续利用

土地储备规划在制定全区储备地块的土地用途性质及明确储备地块的出让条件时，可从城市可持续发展的角度，对区域的经营性用地和公共设施用地进行明确，有效平衡经营性用地和公共设施用地，实现土地可持续利用。

（五）促进房地产市场健康平稳发展，积极发挥土地政策的宏观调控作用。

土地储备规划在明确储备地块的数量、空间布局时考虑区域房地产市场状况，使土地储备向有利用房地产市场建库平衡方向发展。通过合理制定土地出让的时限，积极发挥土地政策的宏观调控作用。

三、土地储备规划策略分析

城市运营的目标是提升城市功能，提高城市居民的福利水平。围绕这一目标引出城市运营的基本内容包括城市资源配置、城市资产增值、城市空间规划和城市形象化运营等。土地储备规划在完善城市基础设施，提高城市福利水平的基础上，还担负着增加政府盈利，提升土地利用价值等任务。

（一）明确土地储备规划的战略目标

1、优化城市公共基础设施，提升城市综合形象

城市基础设施是城市存在和发展的物质基础，是发挥城市效能的核心。发展可持续的城市基础设施建设对城市发展乃至城市化战略的实施都具有重要意义。一方面，城市基础设施建设能够有效地推动经济快速发展，为经济发展奠定物质基础；另一方面，完善的基础设施将有利于推进城市化的落实。因此，土地储备应同步考虑满足城市基础设施建设，并积极探索利用土地储备融资模式来落实基础设施建设的资金来源，有效发挥土地储备的作用。

2、增加政府财政收入，实现城市资产增值

将土地储备作为辖区内土地运营的重要组成部分，通过对储备地块的用途性质、供应时序等进行合理调整，实现全市土地的资产管理，提升土地利用效益。以城市用地需求预测为依据，在满足城市每年用地需求，特别是保障城市近期发展重点项目落实或重点片区建设的大前提下，充分考虑城市规划优先保障、土地运营收益最大化、土地运营成本最小化、地区发展平衡等影响因素，制定土地运营方案，提升城市土地综合效益。

（二）土地储备规划思路

土地储备规划制定，包括确定收储地块位置、收储规模、用地性质等均与城市土地储备规划战略发展目标相互结合，并分类型实现对应的服务功能。土地储备规划的思路分两条进行：

（一）中心城区地块的收储，规划用途以居住、商服为主，实现土地价值最大化，促进政府财政收入；同时预留一定比例的用地用于城市公共配套建设，优化中心片区用地功能。

（二）城市片区地块的收储结合拟发展项目类型确定规划用途，充分挖掘区域土地开发价值潜力；同时预留一定比例用地进行城市基础设施建设和社会福利项目建设，缓解公益项目的用地需求压力，同时促进各城镇片区间的共同发展。

（三）制定实物储备与红线储备专项规划

1、实物储备地块主要为保障城市近期发展需求

实物储备地块主要是为落实城市发展重点项目或重点片区建设而进行。根据城市近期发展需要以及地块条件的成熟情况，明确具体储备地块。实物储备地块选定原则：

（1）实物储备地块需在规划期限内完成用地结案手续或者具备出让条件；

（2）实物储备对象分为居住、商服、工业和其他用地四类；

（3）实物储备地块需优先保障落实城市规划等明确的重大项目安排；

（4）实物储备地块应不占或者尽量少占多划基本农田，确实占用多划基本农田的，需按相关要求编制多划基本农田占用方案。

2、红线储备地块主要为扎实城市发展基础

红线储备是指土地储备机构根据城市规划和土地利用总体规划，为满足近期和保障远期发展需要，而将与城市发展相配套的地块优先纳入储备规划中，或者对一些成片旧城改造或腾迁的地块纳入土地储备规划中，并按照“四沿优先、连片收储”的思路整体推进，加强土地的整理和配套，待土地价值提升后再进行规划及开发建设。红线储备地块选定原则：

（1）红线储备地块要求根据各镇（街）发展需求提出的储备计划，并能在规划期内完成规划选址意见并推进实质性土地储备工作；

（2）纳入红线储备规划的地块，优先考虑收储，并为实物储备提供数据支撑；

（3）红线储备范围实行动态调整，储备范围随着城市战略目标的改变而更新。

3、轨道沿线地块主要为推动城市基础设施建设

轨道沿线地块增值潜力大，以轨道交通沿线土地储备来谋求大运量快速公交系统建设的公益性与效益性平衡，成为从化市轨道交通建设探索的方向之一。以轨道站点向外延伸半径500米范围用地，将能充分接受轨道站点所带来的辐射带动作用，根据“以点带面”的发展原则，通过加强对站点周边地块的储备运营，能进一步发挥储备地块的辐射效用，从而进一步带动周边地区的经济发展。

四、储备地块运营策略分析

土地运营是指对城市土地进行利用规划、集聚、重组、开发和经营，最大限度地发掘资源的潜力，在整个城市范围内实现土地资源利用和综合效益的最大化、最优化，从而推动城市的可持续发展。

（一）土地储备运营方案影响因素分析

储备地块的运营策略指储备地块按计划收储后，在综合各方因素的基础上，对已收储地块的出让时间、出让空间等进行安排，以促进土地储备规划目标的实现。制定土地储备运营方案时应从地区发展规划、地块运营收益、地块运营成本、地区发展平衡和外部竞争力五个因素出发，综合考虑。

表1 土地储备运营方案影响因素及运营策略

影响因素类型 因素作用 运营策略

地区发展规划 根据土地规划、城市规划等，明确重点发展区域，明确城市开发的空间时序 优先满足辖区内重大发展平台、重点项目、重点设施建设等用的需求

地块运营收益 由于存在增值的特性，不同时间出让，地块收益不同，不同空间出让，地块收益不同 按时间、空间对全市地块进行排列组合，使地块收益最大化

地块运营成本 土地运营成本费用成本较高，绝大部分资金通过银行融资取得，时间越长成本越高 尽量缩短收储与出让之间的时间间隔，以便及时归拢资金，降低银行融资幅度

地区发展平衡 避免城市内部的发展差距进一步加大，在地块出让的时点和空间上予以合理的安排，适当增加经济落后片区的土地供应和土地开发 保证中心城区、中心镇等重点区域发展的同时，根据城乡统筹，适当安排其他片区的土地供应和开发

外部竞争力 考虑相同时期内不同城市土地供应对产业和开发投资资金的吸引力，错峰安排土地供应时间 重点考虑经济发展水平、区位条件类似的区域的土地供应结构，避免在集中的时间供应类似的地块

（二）土地储备运营方案综合分析

由于土地的特殊性，土地运营计划不能简单地看成一个经营收益项目，而应该上升成为调控土地市场和保障从化市未来经济可持续发展的一项民生大事，因此单从成本收益的经济角度分析是不够的，只有综合各方面分析方案优劣带来的利害关系才可做出最科学的决策。不同土地运营方案的制定是基于不同的出发点的，因此不同的出发点所表现的优势、劣势、机遇、威胁各有所不同，因此对于方案的选定分析，可引入SWOT分析法进行研究分析。

所谓SWOT分析，即基于内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势、劣势和外部的机会和威胁等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。通过不同方案的优势、劣势、机遇、威胁比较，结合城市发展的需求，从而确定合适的运营方案。

（三）土地储备运营方案选定

土地是一个城市的最大资产。怎样充分发挥这笔资产效应，利用它来为城市经济建设筹集资金，带动城市经济持续、健康地发展成为土地储备后最重要的问题。因此，基于上制定方案的优劣，必须通过科学的方法分析确定各方案优先权重后综合确定最终的土地运营方案。由于不同方案的是依据基本影响因素的重要性不同而制定的，所以可以通过层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP法）来评价方案是否最合适城市未来发展需要。层次分析法是将决策问题按目标、评价准则直至具体的备投方案的顺序分解为不同的层次结构，然后得用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再加权和的方法递阶归并各备择方案对总目标的最终权重，此最终权重最大者即为最优方案。

五、实施建议

（一）融合“增值城市”的理念推行土地储备运营

“增值城市”是指城市活动中一个全新的概念，其实质是一种“可持续发展”的城市开发思路。“增值城市”的城市发展思路应当以改变城市质量、净化城市生活空间、内涵投入和内涵增长为原则。就经济角度来看，应当是城市产出的增长、交换价值的提高和经济效益的上升以及城市整体经济实力的提高。为了保证从化市的城市竞争力，从化市应结合城市规划发展的思路和“增值城市”的概念，把城市放在市场竞争环境内，通过对城市资产的运作，提高城市社会环境质量，培育特色优势，塑造城市形象，以增强核心竞争力，从而确保自身经济和土地价值的稳定增长，从而在社会经济的大环境上保障土地运营计划的顺利实施。

（二）探讨国有土地出租等多种形式的经营手段

针对地块可能由于不同特殊原因产生的“机会成本”，从保障土地运营成本最小的角度出发，相关职能部门应该开始探讨和建立短期内无法出让的闲置已开发土地的其他经营处理制度，例如可以对闲置土地进行作为大型展览等用途的临时土地出租，另外也可以对闲置土地加大宣传和招商引资力度，尽可能减少在闲置期间产生的“机会成本”，保障土地运营计划的收益最大化。

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为切实加强城乡规划实施和用地的监督管理，确保城市规划得到有效实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《浙江省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔〕40号）的规定，现就加强市区各类建设项目规划、用地的监督管理提出以下意见：

一、加强监督，严格规划、用地管理

（一）各建设单位要自觉遵守国家有关法律、法规，依法建设各类项目。市政府各有关职能部门要按照各自的职责，相互配合，加强对各类建设项目的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为。

（二）各类建设项目使用土地必须符合城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，坚持集约节约用地原则。

（三）各类建设项目必须严格按照规划管理部门核发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和国土部门批准的项目用地的规定实施开发建设。各类建设项目竣工后，规划管理部门和国土部门应对项目进行复核验收，并出具竣工验收规划确认书和土地复核验收结果通知单等文件后,相关部门才能核发房屋所有权证和换发国有土地使用权证。

二、依法处理超过规划许可建筑面积、出让合同约定建筑面积的违规行为

（一）建设项目竣工复核建筑面积，超过《建设工程规划许可证》核定的建筑面积，也超过《国有土地使用权出让合同》约定的建筑面积，但该超出幅度在规定的合理误差范围内的，经规划管理部门、国土部门同意，按原出让时楼面地价补交土地出让金。

（二）超出幅度在规定的合理误差范围以外，但基本符合城市规划要求的，经规划管理部门、国土部门依法处理并同意补办后，对其超过部分建筑面积按规划验收时的市场楼面地价（低于原合同楼面地价的按原合同楼面地价）加倍补交土地出让金。

（三）超过《建设工程规划许可证》核定的建筑面积和《国有土地使用权出让合同》约定的建筑面积，严重影响城市规划实施，市城管执法部门应依法予以查处。

三、依法查处超过批准用地面积的违法行为

（一）建设项目竣工，经国土部门复核验收后的实际土地面积超过批准的用地面积，经依法查处后，符合城市总体规划和土地利用总体规划，并经规划管理部门、国土部门同意，给予依法补办相关手续，并缴纳有关规费。

原以公开出让方式取得的项目用地，依法补办审批手续时，土地出让金按该项目出让时的地价缴纳；原以协议出让方式取得的商服用地、工矿仓储用地、住宅用地（按国土资发〔〕255号《土地分类》二级类）按规划验收时相应的基准地价补交土地出让金；其他用地（公用设施用地、公共建筑用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等）如以有偿使用方式取得的按原批准时的地价补缴有偿使用费，如以划拨方式取得的按原取得时实际支付的划拨土地使用权权益价格等收取划拨土地取得费。

（二）超过批准的用地面积不符合城市总体规划和土地利用总体规划，规划管理部门、国土部门不予补办，并按照各自的职能依法予以查处。

四、采取措施，加强规划许可的实施管理

（一）建设工程应当按照规划许可的用途实施建设和使用，市城管执法部门会同规划管理部门加强监管，及时查处违反规划要求的行为。

（二）工商部门进行工商登记时，要认真核对注册场所是否符合规划许可的用途，涉及建筑物使用性质改变的，应当告知当事人到规划管理部门先行办理建筑物使用性质变更手续。

（三）建设用地转让过程中需要进行分割和改变规划控制指标的，必须经规划管理部门同意，并重新办理建设用地规划许可证。

（四）国土部门应根据规划管理部门出具的意见，对允许改变土地用途或改变规划控制指标的，应对照原批准用途及规划指标情况，依法补办有关手续，当事人应依法补缴土地使用权出让金等规费。

五、依法规范，加强对国有存量土地上建设的管理

（一）在已取得合法土地使用权的国有土地上实施扩、翻、改建的项目，须经规划管理等部门审查同意后，核发《建设工程规划许可证》。如超过原批准建筑面积的，应到国土部门依法办理有关手续，并缴纳相关规费后，规划、建管等部门才能核发规划、施工许可手续。