城乡低保一体化范文

导语：如何才能写好一篇城乡低保一体化，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

失地农民是工业化、城镇化、市场化过程的必然产物。人们用“失地农民”这一称呼指谓他们，标志着他们作为一个过渡性社会群体的实际生活状态。朝前看，他们转“化”为城市居民的行程颇费周折；往后望，他们重返农民生活的可能微乎其微。城市化是一个不以人的意志为转移的自然历史发展过程，这一过程为人们所呈现的是总体上社会在发展、在前进，而局部上有不足、有缺失的表征。这就是说全国每年有300万农民失去土地、河南全省每年有20万农民失去土地的现象实乃不可逆转的经济社会发展趋势之使然。从本质上看，失地农民问题属于城镇化进程中出现的问题，要帮助他们尽快摆脱身份认同上的困惑和尽早解决他们特定环境条件下的生活困难，则需要在经济又好又快发展的基础上加快推进以改善民生为重点的社会建设，以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧。

这是一个知易行难的问题。一些地方和部门的决策者都懂得农民进城依然是目前解决“三农”问题的捷径，并且相信妥善安置失地农民是保持社会安定团结局面以寻求经济社会又快又好发展的必然选择。然而，一旦他们遭遇体制、传统偏见的重压、狭隘利益的诱惑等复杂因素的干扰时，便谨小慎微和瞻前顾后而不敢在落实失地农民社会保障方面大胆改革创新，以致目前失地农民群体所能享受到的社会保障程度在实然与应然之间还存在着较大的差距。首先，有一些地方的失地农民群体在失去土地保障且在家庭保障呈淡化态势的情况下，依然处于城市社会保障体系进不去、农村社会保障体系回不来的两脚踏空的尴尬处境。其次，有一些失地农民能享受到的社会保障待遇依然处于残缺不全的“半城市化”状态，即他们与原城镇居民相比，不能得到以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系全方位的覆盖和关照。再次，有一些地方的失地农民虽然名义上被纳入城镇社会保障体系，但实际上得到此种体系惠顾的层次较低，比如大额医疗开支只能报三分之一左右，并且最低生活费用不足百元等。这种杯水车薪的状态远远不能解决他们所实际面临的经济困难。当然也不能让他们产生安全感和满足感。最后，一些失地农民中的独生子女户和双女户在计划生育优惠奖励政策方面被打入另册，他们既不能享受到农村计划生育户应该得到的独生子女补助费和计划生育养老补助费，也不能在城镇获得与此有关的社会补贴；他们在乡下人眼中被当成城里人，而在城里人眼里却被当成还未完全脱去泥土味的半个乡下佬。

以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧，还需要具体情况具体分析,努力做到因地制宜。一是要在经济贫困及欠发达的地方加大对失地农民在基本生活需求方面的社会救助及慈善救济力度，并应优先将失地农民纳入城镇基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，其中按照以土地换低保的原则，他们的最低生活保障费用理应全部由政府埋单。二是在经济发达及较发达的地方，除了使失地农民获得与城镇居民同样的基本养老、医疗和最低生活的社会保障，还应不断提高对他们在就业、生育、住房、工资补贴、劳动保护、卫生保健等多方面的社会保障程度及对多元社会福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原则整合城乡统筹的社会保障体系，并且赋予失地农民一定的自由选择权。四是要将及早解决与从长计议有机结合起来，不断提高城乡一体化社会保障体系的统筹层次，并且逐步缩小城乡和地区之间的差异，以使不同的失地农民群体之间能够获得一个相对公平的社会保障待遇。

篇2

一、城乡社保情况

1、城镇职工基本养老保险参保17404人，其中在职参保人数16181人，退休领取养老金待遇人员1223人，企业养老保险基金抗风险支付能力达74.64个月。179名低收入双下岗困难人员享受了社会保险费财政补助，补贴金额年达16.05万元。

2、城镇职工基本医疗保险参保12499人，享受住院医疗费报销739人，享受个人医疗帐户5520人。

3、工伤、女工生育保险覆盖面不断扩大。工伤、女工生育保险参保人数分别为3578人和2500人，为企业职工起到了积极的保障作用。

4、农村社会养老保险稳中有进。已有296个行政村2.61万人参加农村社会养老保险，参保覆盖率达95.5，已有1082名参保农民享受养老金待遇。

5、新型农村合作医疗制度改革取得成效。全区共有15.7万人参加新型合作医疗，截止20__年4月，7个月共报销住院2015人次，报销医疗费187.23万元。

被征地农民基本生活保障稳步推进。截止20__年4月已参加办理基本生活保障576人，累计征收基本生活保障基金943.39万元，涉及到3个乡、5个行政村，已有127人按月领取基本生活保障金，领取标准为120—200元。

二、存在的困难和问题

1、基本养老保险覆盖面不广。目前我区的养老保险主要覆盖群还只停留在以前的改制企业和部分私营企业，还有相当数量的私营企业及个体工商户、自由职业者游离在社会保障范畴之外。

2、工伤保险尚未覆盖所有企业、职工利益未得到保障。企业保障意识淡薄，工伤参保率低，工伤保险与养老保险参保率悬殊，职工发生工伤时，多数采取了“私了”方式解决，职工利益未能得到根本的保障。

3、医疗保险政策和管理需要研究和完善。大量的非公有制企业职工及外来务工者尚未参加基本医疗保险；未纳入基本医疗保险覆盖范围的城镇居民特别是被征地人员的医疗保障问题，需要加以研究探索；参保职工反映“看病贵”的矛盾依然存在；不规范的医疗服务行为或恶意侵占医保基金的行为时有发生，定点医疗机构管理有待于进一步完善。

4、失地农民基本生活保障工作有待于进一步加强。因国土资源部门等方面的原因，农民土地被征用后，征地比例及人数未能及时确定，致使无法办理参保手续，难以实现“即征即保”，村集体原本用于留存保障的资金难以留存，农民要求分钱的呼声较大，保障工作十分被动，进展缓慢。

5、“城中村”改造工作。列入“城中村”改造的东门、北门、大南门三个村投保资金缺额较大，三个村总共涉及2648人，如按每人3.7万元投保，其中村集体和个人按每人2.7万元足额缴纳基本生活保障费，缺额较大，北门村缺额达1500万元以上，其余两村也有较大缺额。而如果以资产拍卖形式筹集资金，但改变房屋用途（集体土地转商居用地）又需缴纳较大一笔资金，给工作带来很大困难，希望市政府能在下步“城中村”改造予以政策、资金上的扶持，以便于开展被征地人员基本生活保障工作，解除“城中村”改造中所涉失地人员的后顾之忧。

6、信息化建设程度基础薄弱，不能满足社会保险日益发展的要求。目前各项业务工作实行的是单一独立的计算机管理软件，各险种软件之间缺乏关联，数据不能共享，造成大量人力、物力和财力的浪费，也产生了大量的重复劳动，在一定程度上增加了参保对象的麻烦，不利于工作效率的提高和数据的准确及时提供。

三、建议和对策

1、被征地人员基本生活保障要实现“征地必保”、“即征即保”，需加大宣传和政策引导，相关部门密切配合，特别是国土资源部门，要及时提供征地数与参保人数指标，并在征用土地资金上按不同项目结算，属于办理保障的资金，采取直接划入社保部门。建立就业培训基金和社保费补助金制度。

2、“城中村”改造“村改居”，其由原城中农民转化为市民，根据东、北门和大南门三个村，其达到领取生活费（养老金）的老年人，每月可以拿到250-500元的养老金，高于基本生活保障待遇，因此建议，在城中村改造中一并直接纳入城镇社保“笼子”，一步到位。其资金缺口采取村现有资金和集体资产转让变现一次缴纳15年社保费，其资金由村集体与个人共同承担，不足部分由政府补助。

篇3

***民政局

（2013年6月19日）

各位领导、同志们：

今天，县委、县政府召开全县城乡发展一体化工作动员大会，这是县委、县政府加快推进城乡发展一体化步伐，促进城乡共同繁荣的重要举措。县民政局作为全县社会救助保障的主要部门，我们将结合全县民政工作实际，紧紧围绕全县城乡发展一体化工作安排部署，着力抓好以下几个方面的工作：

一、解放思想，在现有社会救助体制和机制上求创新。

县十五次党代会以来，我县社会救助工作在县委县政府的正确领导下，社会救助服务体系框架基本确立，保障水平逐步提高，各种社会救助覆盖人群迅速增长，为全县各项社会事业的发展发挥了重要的支撑作用。但总的看，在教育、住房、医疗、基本生活保障等关系群众切身利益的领域还存在着不少难点问题，主要表现在城乡社会救助保障发展不平衡，一些基本保障制度覆盖面还比较窄，缺乏有效衔接，社会保障的发展水平与人民群众对过上更好生活的新期待还有一定差距。因此，创新社会救助体制和机制，实现城乡居民社会救助保障一体化、统筹城乡协调发展是一项打造***社会救助模式重要课题。我们民政部门将按照“困难群众缺什么，就补什么”，“需要保障什么，就保障什么”的总体要求，积极推进各项社会救助制度的有效衔接和叠加，统筹整合有关部门资源，对困难群众实行分类救助，切实消除现有社会救助制度空白点和缝隙，突出人性化和实效性，实现社会救助工作全方位、多层次、广覆盖，逐步建立覆盖全县的城乡一体化社会救助体系，让困难群众困有所保、学有优教、病有所医、住有宜居。

二、结合实际，在现有社会救助政策上求突破

一是完善城乡低保制度，加强规范管理。扩大城乡最低生活保障范围，把城镇下岗失业人员和农村低收入家庭作为保障重点，做好低保与扶贫两项制度的衔接，既保障低收入家庭的基本生活，又帮助他们尽快脱贫。强化低保制度动态管理，把因天灾人祸、突发性恶重大病等困难群体及时纳入低保救助范围，单独进行施保。

二是强化农村五保供养管理工作。对无法定赡养人、生活严重困难、患有重大疾病、生活不能自理的人员，适度放宽年龄限制，纳入五保供养范围。加强农村敬老院内部管理，提高集中供养率和入住率，努力提高敬老院管理和服务水平。

三是健全城乡困难群众临时和应急救助制度。由县民政局与县扶贫、残联、卫生、教育、农业等相关部门的协调配合，最大限度地整合社会救助资源，筑牢支撑基础。抓好城乡困难群众调查摸底及建档工作，在全县建立救助信息系统。按照“一户一策，一人一策，分档管理”的原则，实施分类救助，确保全县困难群众救助全覆盖。加强精神病患者社会救助工作，将全县重度精神病患者全部纳入免费住院治疗，对轻度精神病患者进行免费送药，保障其家庭正常生活。对因危重疾病、车祸、溺水、矿难、火灾等造成家庭特别困难的城乡群众，在享受现有补助政策后基本生活仍出现困难的，经县社会救助一体化联席会议审批，依据家庭困难程度再次予以救助，救助金额不受应急救助标准限制。

四是是进一步完善城乡医疗救助制度。按照《宝鸡市城乡医疗救助实施细则》及《宝鸡市大病统筹救助实施细则》，进一步完善社会医疗救助体系。在县卫生部门设立特殊困难群体社会医疗救助基金，重点解决困难群众因重大疾病无钱入院治疗和后续医疗费用过高的问题，着力解决因病致穷、因病返贫等问题。

五是全力做好城乡贫困群众子女上学救助工作。按照民政部、教育部《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，摸清底子，制定符合实际的教育救助政策，加大城乡特困户、低保户及孤儿教育救助力度。对已享受现有教育补助政策仍困难的学生，由本人申请，县社会救助一体化联席会议审批，给予不同教育阶段困难学生按不同标准实施救助，确保贫困群众子女有学上，不失学，不辍学。

六是在全县实施“阳光安居”惠民工程。积极实施“阳光安居”惠民工程。依托灾后重建、移民搬迁、危房改造、地质灾害点整治等项目，整合住建、民政、扶贫、残联、财政、环保、国土等有关部门的建房资金，超前规划集中搬迁点和安置点，一次实施到位。按照不同情况，给群众建房给予最大程度的补助，特别困难的和无能力建房的，不让群众拿一分钱。三年内逐步把2800户居住在危漏土坯房、茅草房、土窑洞和沿山单家独居户困难群众搬迁到交通便利的村庄、集镇、乡镇保障性住房和社会养老中心。同时，结合廉租、公租、经济适用、限价商品房，增强城镇中低收入居民住房供给能力，对城镇人均住房面积在16平方米以下的低收入家庭全面实行租赁补贴，城镇特困家庭房租补助，解决低收入家庭的住房困难问题。

三、以民政项目建设为抓手，不断提升改善民生和社会管理的质量和水平。

一是大力发展福利事业。通过招商引资和项目争取，加快福利园区项目建设。把园区建成高端集中养老服务区、优抚对象休疗区、精神病人康复区、智障残疾人托养区、五保人员供养区五个区域。

二是合理规划城乡社区，实现社区全覆盖。围绕“四区五园六基地”建设,争取项目支持，建立汤峪旅游开发区、滨河新区、青化等一批新型社区，抓好村改居工作。为居民提供优质、高效、便捷的服务。全面落实社区“三有一化”任务，解决“有人管事、有钱办事、有场所议事”的问题。按照一村一社区的要求，今年全面启动未建的20个农村社区，对已建成的农村社区进行规范提升，实现农村社区全覆盖。

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城乡低保不断规范。今年，全市以城市低保人均月补差169元位居全省第一；农村低保工作重在扩面，出台了《××市农村低保家庭收入核算办法》，进一步规范申请、审核和审批程序，强化民主评议和公示环节，确保将符合条件的农村困难群众纳入保障范围，实现动态管理下的应保尽保。目前，全市在册农村低保对象8825人，累计发放保障金422.08万元。

城乡困难群众医疗救助更加高效。通过进一步简化程序，加大医前、医中救助力度，继续资助城乡低保、农村五保、重点优抚对象参加城乡各种保险。目前，全市共救助414人次，累计发放医疗救助金162.23万元，较好地保障了困难群众“病有所医”。

困难群众分层分类救助全面启动。拟定了以就业、教育、医疗、住房、重大节日生活救助、临时困难、司法等“七位一体”为主要救助制度内容的《××市低收入家庭困难群众专项救助制度》，以此推动“低保家庭享受全部救助制度，低收入家庭享受部分专项救助”的分层分类救助，实现救助体系的全方位、多层次、全覆盖。目前，全市已救助243人，累计发放救助金28.66万元。

“社会救助强基工程”有序推进。按照机构、人员、经费、场地、制度和工作六到位的要求，进一步加强民政基层基础工作，重点解决基层救助工作力量薄弱的问题。目前已制定了相关意见，正与人事等部门沟通协商，待市委、市政府研究后下发。

积极做好“大拆违”中困难群众社会救助工作。围绕当前我市大拆违的重点工作，及时下发《关于查处违法建设期间困难群众最低生活保障工作的实施意见》，对符合低保条件的困难户，不仅现场办理，还要求在3个工作日内办结；对不符合低保条件但生活确有困难的，按照以人为本的原则，由县、区政府按照《××市临时困难救助暂行办法》给予一次性临时救助，确保了重点工作的顺利进行。

篇5

一、区农村低保工作基本现状

区面积736.3平方公里，内辖5个镇2个街道，24个社区，48个行政村，216个自然屯，人口23.4万，其中农业人口13.6万人，占总人口的58.1%，农村低保对象2012人，占农业人口总数的1.47%。经过几年的探索和实践，区已逐步建立了农村低保组织管理体系，并不断完善，主要有以下几个特点。

（一）低保审批规范化。在工作实践中，结合当地实际制定了农村低保管理办法，对保障标准、申报审批程序和时限都作了具体的规定，程序规范，并面向社会公开，阳光操作，切实增强了低保透明度。

（二）保障对象管理动态化。在应保尽保基础上，加强动态管理，实行应退则退。通过定期不定期的核查，尽最大可能掌握保障对象家庭生活变化情况，实行动态调整，努力做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。

（三）分类管理科学化。为体现保障公平，对保障对象实行分类施保，对重度残疾人、老年人、在校学生等特殊群体实行低保金加发。

（四）资金发放社会化。在区财力十分有限的情况下，努力筹措低保配套资金，确保了低保资金按季足额发放，并实行低保金银行窗口社会化发放。

二、当前农村低保工作中存在的问题

区农村低保制度实施以来，取得了一定成果，但也存在一些突出问题，急需研究改进。最主要的是覆盖面小、保障标准低的问题，使许多农村生活比较困难家庭仍然不能纳入低保范围。除此之外，在农村低保工作实践过程中，以下几个问题也比较突出。

（一）城乡低保标准差距较大。由于历史原因，我国形成了特有的城乡二元结构，由此带来了很多社会问题，最低生活保障制度也不例外。最低生活保障制度保障的是一种最基本的生活需求，但是城乡间这一制度的保障内容和保障水平的差异却很大，区是近城区，城乡居民呈混居状态，他们的生活方式和收入水平越来越接近，城乡界限日益模糊。而城乡低保标准和补助水平却存在较大差异，城市低保标准为360元/月，农村低保标准为1500元/年，月标准核125元，农村低保月补助水平只占城市的34.7%，这种救助待遇的不平等，造成了新的城乡差别。在区（乃至全国），最低生活保障制度的设计和实践中，农村最低生活保障具有低标准、广覆盖的特点，与城市最低生活保障标准差距很大，这种现象在很长一段时间内被认为是“自然而合理”的，这在一定程度上凸显了在建立农村最低生活保障制度价值取向上的偏差，这不符合社会保障公平理念，不利于统筹城乡发展。

（二）农村家庭收入难核定。农村居民收入有其自身特点，使得家庭收入核定存在一定困难。第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物占相当比重，在价值转化过程中存在较大的难确定性。种植、养殖等具体项目品种不同，其产值、投入及市场价格也不一样，这些收入的测算核定缺乏一种较为合理的衡量标准。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，农产品的价格受市场行情的影响波动较大，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。第三，重大支出加剧了贫困。由于农村社会保障制度还未完全普及，那些劳动能力弱化和缺少经济来源的困难群众，在生活、就医、子女就学等方面的大项支出，使家庭生活的困难加大，特别是在重大疾病面前，往往导致有看病钱没吃饭钱的现象发生。

（三）保障标准自然增长机制还不够健全。现行的农村居民最低生活保障标准普遍偏低。2010年区农民人均纯收入达到了7842.6元，而农村低保标准仅为每人每年1500元，即每人每月按125元基本生活支出核算，仅占农民人均纯收入的19.1%。这样的保障标准，很难维系一个农村居民的基本生活需求。保障标准的提高还没有设立更为科学、稳定的增长机制。

（四）工作程序过于繁杂。在建立农村低保制度之初，为了力求规范、体现公开，实行的农村低保工作程序，基本都是“三级调查、三级评议、三榜公示”，程序比较繁杂，审批时限较长。农村低保的工作重心是落在最基层的村委会，而村委会人员都是半脱产的，他们还有自己的那份“责任田”，所以，有些工作程序就难免被“偷工减料”，并不能全部做到位。村委会不具有行政审批职能，也不适合作为初级审批的职能部门，同时由于农村的特殊情况，难免出现应保未保或不应保而保的现象。

（五）动态管理难度大。从农村低保制度建立以来，动态管理问题一直在困扰着管理者。“进低保容易，出低保难”。虽然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果还是不十分明显，退出反应慢是一个普遍现象。第一，低保家庭生活变化情况很难做到有效监控。第二，在实际工作中，有部分低保户在被取消低保资格后，不满情绪严重，认为损害了自己应得的利益，对低保工作人员和工作单位实施无理取闹，影响低保工作正常有序的开展。第三，有的村级工作人员隐瞒了低保家庭生活变化情况，使“人情保”“关系保”进一步滋生。

（六）基层整体工作力量较为薄弱。由于基层工作人员的严重不足，影响了农村低保工作的正常有序开展。当前，各项社会救工作项目和内容不断增加，政策性逐渐增强，而乡镇民政办一般只有1人，不但承担着除农村低保之外的其它民政业务，还要积极参与乡镇中心工作，现有的工作力量远远不能适应今天的工作需求，有的乡镇在农村低保调查上也有流于形式的现象。

三、关于加强农村低保工作的几点建议

建立完善的农村低保制度，是保证农村社会健康发展的基础，科学、公平、公正、公开是推进农村低保规范建设的核心。

（一）用科学的方法推进保障标准的城乡统筹。统筹城乡发展是当前经济社会发展的重要目标和必然趋势。随着城乡一体化进程的加快，新农村建设向深层次推进，更多的公共服务向农村延伸，为推进低保标准城乡统筹创造了有利条件。条件成熟的地方，可以统一城乡低保标准，从根本上实现城乡保障标准的一体化。不能实现城乡保障标准一体化的地方，至少可以推进城乡保障公平，以相同的测算方法来确定城乡低保标准。例如，区城市低保标准为360元／月，占上年城市人均消费支出的35%左右；2010年区农民人均纯收入达到了7842.6元，则农村低保标准应确定为2744.9元／年左右比较合适；也可考虑参照国际贫困线确定的40%标准来确定农村低保标准。为更好地让城乡困难群众共享改革发展成果，我们应当在公平正义的价值观指导下，科学地确定城乡最低生活保障的标准，逐步统一保障内容和形式，不断增加财政投入，持续提高农村低保保障标准和补助水平，扩大覆盖面，使城乡低保标准渐进式统一，逐步缩小城乡差别，最终实现城乡低保标准一体化，统筹城乡协调发展。

（二）制定科学的农村家庭收入核定办法。科学准确地核定申请对象的家庭收入，是确定农村低保对象并得到及时救助的关键。第一，应结合当地农村的实际，民政会同财政、统计、农业、物价等部门，深入乡村及市场对农业收入的项目、产值、投入成本及价格进行认真细致地调查，确定一种较为合理的衡量标准；第二，按照“重粗不重细”和“扶弱就低”的原则，统一家庭收入核定项目、核定标准，制定科学合理的农村低保对象家庭收入核定办法。第三，乡镇、村在入户调查掌握情况的基础上，必顺统一严格按照家庭收入核算办法进行评估、测算与核定，促进家庭收入核定的公正与公平。第四，引入农村家庭支出评定机制，作为衡量家庭生活水平的参考标准。家庭正常生活支出水平明显高于当地人均生活水平的家庭，不能享受农村低保；由于重大疾病等特殊情况导致家庭有看病钱没吃饭钱的家庭，可适当考虑给予一定的基本生活保障。

（三）建立科学的农村低保标准自然增长机制。当前经济社会不断发展，人均GDP逐年都在大幅增长，农村低保作为一项社会基本保障，其标准也应随之相应变化。农村低保标准应根据当地的生活水平（包括吃、穿、住、医、教等）和经济发展水平以及财政的实际承受能力等实际情况来确定，即定位在生命线、温饱线或发展线，用市场菜篮法或恩格尔系数法，测算出符合当地实际的农村低保标准。同时，保障标准应根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素变化适时调整，应该设计一个科学合理的指标体系，建立并落实农村低保标准的自然增长机制。

（四）建立科学的工作机制。第一，简化工作程序、缩短审批时限，提高行政效能。基于农村的实际情况，农村低保应该实行“三查、两审、一公布”。“三查”即村社会救助受理员入户调查、镇民政办进行核查、区民政部门按照一定的比例进抽查；“两审”即镇民政办审核、区民政部门审批；“一公布”即村级一榜公布。通过简化程序和缩短审批时限来提高工作效率，方便群众。第二，推进农村低保信息化建设。用现代化手段减轻基层负担，提高工作效能，促进农村低保工作管理水平的不断提高。三是实行低保工作重心上移的方法，实行两级批。强化乡镇作为最基层的管理机关在低保工作体系中的核心作用，乡镇在组织到位、人员到位、经费到位的基础上，做到责任到位、管理到位，将过去由村委会承担的低保工作初级审批职能，转移为具有行政审批职能的乡镇来执行，在理顺行政职能的同时，从源头上避免工作不到位和偏亲向友情况的发生。

篇6

绍兴县辖区面积1177平方公里，户籍人口71万，常住人口53万。绍兴是个山清水秀、人杰地灵的好地方，也是闻名中外的纺织之乡，化纤原料、面料和出口额均占全国的1／10，印染能力占了全国的28％，中国轻纺城市场号称亚洲第一纺织品专业市场，“中国・柯桥纺织指数”就在这里。纺织产业有力地支撑了绍兴经济的发展和民生的改善。去年全县实现生产总值541.49亿元，人均生产总值达10105美元；财政总收入67.02亿元，其中地方财政收入32.79亿元；城镇居民人均可支配收入23241元，农村居民人均纯收入11871元。

党的十七大报告指出，要“建设以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。作为沿海发达地区、全国经济强县，如何结合实际贯彻落实中央和省里的精神，加快推进城乡一体化，率先实现城乡统筹发展，是我们一直在探索与实践的重大课题。

(二)

1　编制城乡一体化的规划。城乡一体化，需要有一体化的城乡规划体系。一个好的规划体系，是城乡一体化的美好蓝图，是推进城乡一体化的基本依据和工作方向。一个好的城乡一体化规划体系，必须与经济社会发展规划、土地利用总体规划、生态保护规划相衔接，突破区域空间，整合区域资源，推动城乡一体化发展。基于这样一个基本的认识，我们研究确立了“一主三副两片一百个农村新社区”的城乡一体化规划体系。

“一主”就是把县城柯桥建设成为能够充分体现地方产业特色的轻纺之城，充分展示江南水乡风采的水上之城，充分拥有良好生态环境的林中之城，充分传承历史文化底蕴的人文之城。

“三副”是指把经济发达、区位良好、带动面广的几个大镇作为三个副城来进行规划建设。

“两片”是指福全城镇组群和陶堰城镇组群。

“一百个农村新社区”是指通过规划，逐步使分散居住的农民向中心村集聚，逐步使中心村成为新型的农村中心社区。

这样一个梯度推进的四级城市化规划体系，覆盖了整个县域，实现了城乡规划的无缝对接。

2　推进城乡一体化建设。推进城乡一体化发展。必须优化空间资源配置。促进资源要素的集聚集约。为此，我们在确立城乡一体化的规划体系的同时，狠抓了以新县城、新型城镇、农村新社区为重点的城乡一体化建设，坚定不移地推进工业向园区集中、人口向城镇集中、农田向大户集中，不断健全以工促农，以城带乡的长效机制。

一是合力推进新县城建设。按照“国际纺织之都、现代商贸之城”的定位，围绕建设“轻纺之城、水上之城、林中之城、人文之城”的目标，加快推进城市基础设施建设，加快完善城市人居、休闲、教育、医疗等功能，加快提升城市承载能力，促进了城市人气的集聚。树立“柯桥县城就是中国轻纺城，中国轻纺城就是柯桥县城”的理念。把中国轻纺城的提升发展工作放到立业之本、立城之本、立县之本来抓，坚持市场与产业联动、市场与城市联动，加快改造提升，推进二次创业，基本形成了南部老市场区、北部新市场区、中部国际贸易区和西部钱清轻纺原料市场等四大区块联动并进、错位发展的新格局，2007年完成市场建设总投资23.8亿元，中国轻纺城市场总建筑面积达到208万平方米，全年成交572亿元。按照城市建设与商贸繁荣互动并进的思路，大力推进以总部经济、楼宇经济、网络经济等新型城市经济为载体的现代服务业，2007年城区总投资70亿元的23个重点商贸项目启动建设，新建成现代商务大厦7幢，落实土地在建、待建50幢。呈现出现代服务业加快发展的良好的态势。

二是加快推进新型城镇建设。树立“新型城镇就是小城市”的新理念，制订出台深化完善新型城镇扩权若干意见，通过县对镇的充分授权，进一步强化了责权利的有机结合。围绕建设“经济转型发展示范区、城乡统筹发展示范区、社会和谐发展示范区”的新型城镇目标，扎实推进环杭州湾现代工业中心和环杭州、绍兴市区两大城镇经济增长带建设，三大副城得到了持续快速发展。与此同时，两个城镇群也按照新型城镇的目标，因地制宜，得到了较快发展。

三是整体推进农村新社区建设。树立“农村新社区就是小集镇”的新理念，围绕“土地集约利用、产业集聚发展、农民集中居住和管理服务城镇化”的目标，依法积极推进土地使用权流转，推行农业的区域化、园区化、规模化、产业化经营，促进了农业生产由绝对分散向相对集中转变。以“空心村”整治为重点。好、快、稳、省地推进拆迁工作，2007年依法平稳完成拆迁126.60万平方米，稳步推进农民公寓和外来人员公寓建设，目前23个村15.95万平方米的农民公寓已基本建成，村容村貌和农民生活环境得到了进一步改善。深入开展“争创和谐社区、建设幸福家园”活动，深化平安型、生态型、文明型等新社区创建活动，农村发展水平得到了整体提升。

3　完善城乡一体化的环境设施。城市化的环境设施，内容很多，我们重点抓了三个方面。

在交通方面，我们致力于内连外接。在做好机场快速公路、地铁轨道交通、铁路沪杭甬客运专线、杭甬运河水运工程等规划衔接和配套建设工作，加快接轨杭州和绍兴市区，更好融入长三角大都市经济圈的同时，加快了以县城为中心，以农村特别是山区为重点的道路建设，深入推进城乡公交一体化，优化城区公交、快速公交和镇村两级公交，进一步完善城乡交通网络。从而大大地缩短了农村与城市的距离，较好地方便了群众出行。

在生态方面，我们牢固确立生态文明理念，以创建国家级生态县为载体，促进生态建设与经济发展良性互动，推进资源节约型、环境友好型社会建设，维护生态环境安全。大力发展循环经济和清洁生产，最大限度地减少资源消耗和废弃物排放。坚持正本清源，堵疏结合。综合治理，扎实推进以改善水质为核心，清水、护水、利水、用水、管水的新时期治水工程。深入开展以提升空气质量为标准的“蓝天行动”。继续加强以护绿、添绿、复绿为主要内容的绿色生态建设，提升城市绿化质量和品位，深化绿色生态村和重点生态保护功能区创建工作，加快建设沿路沿河的绿色通道。呈现出了“绿树村边合，青山郭外斜”、“千里莺啼绿映红，水村山郭酒旗风”的乡村美景。

在水务方面，我们投放26亿元资金，建起了300公里长的排污主管线和100万吨的污水处理厂，实现了90％的工业污水和65％的城区生活污水集中排放处理。目前，投资8亿元的污水处理新三期钱塘江工程正在规划建设当中。与此同时，还投资近12亿元，建立起了全县性的大型水厂和400多公里的供水主管线。使全县90％的群众用上了统一标准的自来水，其余的山区

群众也实现了镇级水厂的统一供水。

4　发展城乡一体化的社会事业。为进一步保障和改善民生，我们从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，组织实施“六个所有”民生计划，计划通过三至五年的努力，使全县人民实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、难有所助，让发展成果更多更好地惠及普通群众，促进社会和谐。其‘中2008年财政安排了15.75亿元资金，使这项工作有了实质性的启动。

在学有所教方面，我们坚持“教育优先发展”战略，完善“以县为主”的义务教育保障机制，进一步加强师资队伍、教育设施建设，加大以教育网点为重点的教育资源整合力度，努力让所有适龄孩子都能接受15年的优质普及教育。

在劳有所得方面，我们扎实开展了“推动全民创业、促进共建共享”系列活动，促进以创业带动就业。并积极实施“零就业家庭”援助计划，大力发展现代家庭工业，加快发展社区服务业，扎实创建充分就业社区，努力让所有有劳动力的家庭都能创业就业。

在病有所医方面，我们积极发挥政府在提供公共卫生服务、基本医疗保障和医疗卫生管理中的主导作用，推进农民健康工程、公共卫生建设工程、社区健康促进工程和科教强院工程，优化城乡卫生资源配置，完善城乡社区卫生服务体系，全面推进新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险扩面工作，努力让所有群众都能享受基本医疗卫生服务。

在老有所养方面，我们注重养老保险与生活补助相结合，按照低标准、全覆盖、重衔接、可持续的原则，在继续实施城镇职工养老保险、城镇老年居民生活保障的基础上，完善被征地农民养老保障制度，抓好农村其他老年居民的生活保障工作，努力让所有老年居民都能享受基本生活保障。

在住有所居方面，我们致力于进一步完善住房保障体系，扩大廉租住房和经济适用房的受益面，深化政策性农村住房保险工作和农村住房解困、危房改造工作，加强人才住房建设，鼓励外来人员公寓建设，推进城区老旧住宅小区的综合改造，努力让所有住房困难家庭都能改善居住条件。

在难有所助方面，我们全面深化农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养工作，大力发展慈善事业，倡导开展结对帮扶。切实加强低保动态管理，完善对孤儿等特殊对象的救助办法，认真落实优抚政策，进一步健全了以城乡低保制度为基础、以临时救助制度为补充、各项制度相衔接相配套的新型社会救助体系，努力让所有困难群众都能及时得到相应的社会救助。

(三)

几年来的实践探索告诉我们：

――城乡一体化的关键是城市。城市是县城的核心，是整个县域的发展极。现代经济，是城市的经济；现代文明，是城市的文明；现代生活，是城市的生活。建设一座功能齐全、设施完备、个性鲜明的城市，是实施城乡一体化战略的首要环节。只有首先把城市建好了，才能“反哺”农村，以城带乡，最终实现城乡一体化。

篇7

一、新型社会救助体系的主要特征。

城乡一体化。新体系始终贯穿城乡协调、城乡并进、城乡覆盖的思想，以城乡协同发展、共同促进为主线，把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，致力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。如：体系中除了要求原有的低保制度实行城乡一体外，又特别针对农民建立了被征地农民生活保障制度、农村合作医疗与医疗救助制度以及农村“五保”对象集中供养制度等。这是体系在理念上的创新，使该体系在得到人本理念支持的同时，又找到了为民执政的落脚点。

组织网络化。新体系对原来多头管理的离散性管理体制进行了改革，实行党政领导，民政综合管理服务，劳动、计划、财政、卫生、教育、建设、国土等部门各司其职，密切配合，社会各界参与，乡镇（街道）具体实施的社会救助管理体制，强化了统筹力度，密切了部门关系，通过大协调，真正形成了大救助格局。这是体系在体制上的创新，使体系有了推动其正常运转的内在动力。

保障制度化。主要体现在二个方面：一是把救助体系的长效功能建设作为制度建设的主要内容，既使之保持与其它社会保障制度之间的关联对接，又着眼于体系的动态正常运转，保持它的长期性、稳定性和持续性。二是讲究制度的针对性和实效性。制度有很强的针对性、保持性，保证了制度的实施效果。如教育救助制度、集中供养制度等都是针对致贫的某个因素，指定受惠的特殊人群而设定的，都有着明确的政策规定。这是体系在制度上的创新，也必然导致在功能上的创新。

救助多元化。主要体现在三个方面：一是强调救助种类的多样化。要求以低保为基础，针对困难群众的实际需要，加快建立养老、医疗、教育、住房等多种类别的专项救助。二是强调救助形式的多渠道。要求坚持救助与互助相结合，资金救助与实物帮困相结合，定期救济与临时救济相结合，进一步拓宽社会救助渠道。三是强调救助主体的多元化。政府是实施救助的主体，同时积极动员社会力量，调动各方面积极性，参与支持体系建设。

二、建立新型社会救助体系的重要性和必要性

（一）从社会与经济发展的现状来看，建立新型社会救助体系具有“双促”的作用，即促进经济与社会协调发展，促进城市与农村协调发展。体系中一个鲜明特征就是城乡一体，也就是城市和农村都必须建立统一的制度，只是城乡的救助标准、救助方法有所不同，因而这一新型社会救助体系是无差别与有差别的统一体。社会救助体系的建立与健全，是社会发展、社会进步的重要标记，同时又是衡量社会与经济、城市与农村是否协调发展，能否相互促进的重要尺度。建立新型社会救助体系能有效地缩小城乡在社会发展方面的差距，减少城乡在分享经济和社会发展成果方面的不公平，进而促进经济与社会的协调发展、共同进步。这与我市的城乡一体化行动目标一致，应作为其中的一项必要内容。

（二）从政府转变职能的角度来看，建立新型社会救助体系是政府职能的一次重要回归。计划经济条件下的政府是无所不包无所不在的无限政府，管了许多不该管的事，也丢了许多该管的事。社会主义市场经济体制的确立与发展，要求政府职能转变，从无限转到有限，从直接经济领域退出，把更多的职能转到社会管理和公共服务上来，特别是要做一些企业个人自身不能做、做不了的公共事务。社会救助是政府职责，建立新型社会救助体系的工作是政府行为。这一转变表明，在社会主义市场经济条件下，政府承担为公众减少社会风险，提供基本生存保障的职能的强化，把“该管的事管好”，使真正的政务成为政府的要务，这是政府职能由异化到回归的重要标志。

（三）从政府负有减少贫困的责任来看，建立新型社会救助体系是以人为本，立党为公，执政为民的具体实践。相对贫困是任何社会任何时期都存在的，因为区域发展不平衡和个人素质差异总是存在的；同时，随着社会主义市场经济的发展，在使一部分人先富起来的同时，也会不可避免地出现另一部分贫困群体。我市是全国百强县市中的前列者，但仍有低保对象7000余人，五保对象近1000人，同时还有残疾人2.1万，重病患者1800余人，再加上孤儿、特困职工、受天灾人祸造成生活困难的群众等。面对现实，如何缓解两极分化、贫富差距拉大的趋势，既是政府的责任，也是全社会的责任。我们不能对低保户、灾民、“五保”、“三无”人员，贫困学生视而不见，也不能对偶发事件造成的贫困人群置之不理。以仁爱之心关怀他们，以援助之手救助他们，以绵薄之力帮助他们，是党的宗旨的体现，是政府当然之责，也是社会公德所提倡的。

（四）从社会救助管理及其实施现状来看，建立新型社会救助体系是对现存社会救助制度的一次重大变革。解放伊始，我们就建立了对农民、伤残军人以及其他贫困人口的救济制度。经过几十年的发展，逐步健全与完善，对减少城乡贫困、实现社会公平，缓解社会矛盾、维护社会稳定，促进经济发展起到了积极作用。但是，随着城乡贫困人口的时段性增多及致贫因素复杂性的增加，现存社会救助制度的弊端也日渐显现。一是救助主体多头，导致政出多门，标准各异，民政、工会、妇联、组织部、企业、事业单位、慈善组织等等，都分头实施社会救助。这种多头主体的状况，势必造成社会救助总体无序，增大救助成本，降低救助效率。二是救助时段过于集中，多在过年，过节及重大政治活动期间。这种倾盆大雨和久旱无雨式的救助使受益群体难以解决日常和突发的贫困难题。三是施救对象过于集中，造成新的不公平。由于多头救助，缺乏统筹，使少数贫困户多头受助，而另一些贫困户难得一次救助。四是救助的“造血功能”不强。据调查，当前低保对象中有劳动能力但未就业者占相当比例，除受就业环境、主观因素影响外，与片面注重低保的维持稳定功能而忽略了其原始的困难救助功能，从而导致鼓励支持低保对象就业的政策力度不够有较大关系。新型社会救助体系，从体制、机制上革除以上社会救助旧体制的弊端，实现一口上下，统一政策，统一标准，形成了统筹安排，协调配合，转转有序的社会救助体制和运行机制。

（五）从我市的经济社会发展和社会保障工作的实际来看，建立新型社会救助体系的条件已经具备，时机已经成熟。我市经济较为发达，有加大社会救助投入的经济实力；同时，我市社会资金雄厚，民营企业占企业总数的95％以上，它们有回报社会，救助贫困的要求，仅去年筹集的慈善基金就达1亿多元。可见，我市通过开辟社会捐赠渠道补充社会救助资金具有坚实的社会基础。更重要的是，扶贫济困既是中华民族的传统美德，又符合当今社会的时代特征和价值认同，已经成为了全市上下的共识和关注的热点。

三、加快构建新型社会救助体系。

（一）健全工作机制，实施“三个整合”，形成救助合力。

根据上级要求，我市已经成立了社会救助工作领导小组及救助办，各镇（街道）也成立了相应的社会救助工作领导机构和基层救助服务所，市政府还专门为基层救助服务体系增设了人员编制，一口上下的管理网络已经构建，下一步的关键就是要使这一网络正常、持续的动转起来，充分发挥其统筹，协调功能，统揽各项救助政策，进而实施“三个整合”。其一，实施资源整合。社会用于救助的资金、物资、设施、人力、信息原则上都进行统一的调度、安排、使用，都通过救助办这一新管道施惠于被救者，规范救助行为，避免出现施救中的重复与遗漏现象，降低救助成本，提高救助资源共享及使用效率。其二，实施制度整合。低保、被征地农民保障、医疗救助、集中供养、教育救助、廉租房、就业援助等七项制度构成了目前的新体系，形成了以低保制度为基础，其它制度相配套的制度群落。目前，除医疗救助制度尚未建立外，其它制度我市都已建立并有所开展，低保制度的基础地位较为巩固，但制度之间的相互配套、相互衔接不够，限制了其整体效能的充分发挥。因此，下一步应在以下工作上加大力度：1、切实确立与低保制度有机结合的专项救助制度体系。医疗、教育、住房等专项救助首先要把着力点放在低保边缘困难群体，针对其靠自身能力无法消除的“致贫”因素实施救助，使其逐步摆脱不利局面。同时，各专项救助制度也要与低保相配套，不能只注重低保的稳定功能而忽视其原始的困难救助功能，要针对施救对象的实际情况，在保证其基本生存条件前提下，解决其实际困难，满足其实际需要。2、加快建立农村医疗救助制度。因病致贫、因病返贫是一个比较突出的问题，困难群众的医疗救助应成为下一步我市社会救助工作内容拓展的重点领域。要加快建立与大病统筹相配套的医疗救助制度，通过政府补助、医疗保险、社会帮扶、慈善救助等措施，加大救助力度，切实解决看病难问题。其三，实施政策整合。七项制度中的各项政策构成了政策体系，要探索将这些政策进行有机整合，并实行联动。比如，可以试行凡持有低保证的人员，可凭证享受子女教育救助、医疗减免、大病救助政策等等。

（二）创新载体方法，改进工作手段，提高救助效率。

在贯彻实施新体系的过程中，要十分注重创新工作的载体、方法，不断改进工作手段、条件，提高救助效率。1、要根据我市的实际情况，通过创新载体、方法，把省级制度中的原则要求、政策规定变得更为具体、更便实施、更易实行、更具可操作性，使省级制度本地化。如针对我市低保压力不是很大的情况，在加大投入的基础上，可以尝试在每年低保专项资金中按一定比例提取发展基金，制订政策，结合慈善资金和其他社会救助资源，针对特定扶持对象，或帮助其彻底摆脱致贫因素（如部分因病致贫者），或帮助其开办社区服务项目，逐步实现自食其力。又如目前我市的社会救助过于注重货币的给付，根据我市实际情况，可以尝试将资金救助与实物帮困、互助服务相结合，在我市建立“以特困家庭需求为目标，以市、镇（街道）、社区（农村）三级扶济超市为载体的”捐作运转新模式，让困难群众欠缺什么，少什么，可到超市一般，免费领取、求助。2、要不断改进工作手段，提高动态化管理水平。加大投入，提高救助管理的信息化、网络化程度，建立救助管理信息系统，建立弱势群体档案，实现信息共享；建立对救助资金运作和管理的预警和监控机制，形成预算科学、使用规范、发放及时，监管有力的资金管理模式。

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关键词:城乡;统筹;一体化;临潼区

城乡一体化是现代经济条件下实现城乡互补、相互融合、协同发展、共同繁荣的选择过程。临潼区如何以科学发展为指导,突出解决城乡一体化过程中存在的诸多问题,是摆在我们面前的一个重要课题。

一、临潼区统筹城乡发展情况

临潼区总面积915平方公里,辖23个街道、乡镇,耕地面积77.5万亩,人口70万,农业人口占总人口的80%,是一个传统的农业大区。近年来,经过各方的共同努力,城乡一体化建设初显成效。

第一,坚持规划先行,统筹城乡发展的思路更加明晰。科学规划“1366”城市空间发展布局。即围绕秦始皇陵这个中心,构建骊山、代王、新丰三大组团,打造临潼新区、旅游商贸开发区、新生代工业园区、新丰工业园区、秦文化旅游区、唐文化旅游区六大经济板块,培育装备工业基地、食品工业基地、临渭经济协作区、渭河生态区、农家乐聚集区、旧城和棚户区改造六个新的经济增长极。编制了《临潼城乡总体规划》、《临潼区域经济发展战略规划》、《城乡综合交通规划》、《城乡线网落地规划》等规划,完成了全区16个街道、乡镇169个村总体规划和村庄建设规划的修编工作,为推进城乡建设奠定了良好基础。

第二,坚持项目带动,推动城乡经济共同发展。通过调整和优化产业结构,实施项目带动战略,城乡经济保持了良好的发展势头。在农业发展上,奶畜业已初步形成产业化格局;蔬菜业形成了一批产业化骨干龙头企业;以石榴、火晶柿子等为重点的杂果种植面积达到14万亩,临潼区成为西安市重要的蔬菜供应基地和全国最大的蕃茄制种基地。在工业发展上,全区规模以上企业达到42家。其中,产值过亿元企业16家。在旅游业发展上,狠抓秦、唐旅游文化区建设,着力打造“中国御温泉之都”,积极发展以休闲为主的农家乐,带动和促进了第三产业的发展。2008年,全区生产总值完成101.03亿元,增长15.3%;地方财政收入32694万元,增长19.37%;城镇居民人均可支配收入达到12489元,增长20.2%,农民人均纯收入达到4828元,增长20.1%。

第三,城乡基础建设得到加强,城镇化水平进一步提升。在城市建设方面,临潼区坚持“一手抓旧城改造,一手抓新区建设”,到2008年底城市建成区面积达33平方公里。在小城镇建设方面,大力实施“千村百镇”建设工程、“1188”工程、“关中百镇”建设工程,累计投资1.5亿元,使小城镇基础设施得到明显改善,初步形成了工业带动型、商贸流通型、特色农业型、综合发展型的城镇化发展格局。新农村建设坚持从最薄弱的基础设施抓起,2006年以来,投资1亿多元,完成了10个示范村和36个重点村的基础设施建设,全区2085个村民小组配备了保洁员,初步建立了农村环境卫生长效管理机制。

第四,城乡社会事业进一步发展,和谐社会建设迈出新步伐。加大教育基础设施建设,全面落实了农村义务教育经费保障机制和“两免一补”政策,不断加强教师转任交流和支教工作,帮助农村提升教育质量。城乡文化设施进一步完善,城区建起了文化中心、图书馆和博物馆,农村建成标准化文化站5个、村组文化室50个、农民体育广场58个。全区医疗卫生机构发展到192家,其中县级医院5家、乡镇卫生院28家、村卫生室355所。城镇居民基本医疗保险实现全覆盖,新型农村合作医疗,2008年参合率已达到96.01%。农村养老保险正在逐步建立;城乡居民最低生活保障已实现“应保尽保”。大力开展劳务输出和职业培训工作。2008年,培训各类人员3.5万人,劳务输出6万人次。

第五,加强组织领导,统筹城乡发展的工作机制逐步形成。成立了以主要领导为组长的城乡一体化工作领导小组并下设办公室,各街道、乡镇和部门也成立了专门机构。制定出台了《西安市临潼区统筹城乡发展推进城乡一体化工作的实施意见》,并将新丰街道作为试点镇,将代王街道宋家村、秦陵街道秦陵新村作为试点村,为全区统筹城乡发展工作探索路子、积累经验、推动发展。

二、临潼区统筹城乡发展中存在的主要问题

第一,城乡规划体系不够健全,规划实施工作亟待加强。受资金和规划力量的限制,在分区规划的基础上,未能及时编制控制性详规。对农村建设、产业发展等规划的编制和执行重视程度不够。执行中存在着衔接不到位、工作不得力等问题。

第二,城乡经济发展不够平衡,城乡居民收入差距较大。区域内产业全而不大,结构不尽合理、层次较低。表现在第一产业较重,发展缓慢;第二产业薄弱,竞争力不强;第三产业发展滞后,新兴产业较少。受区位、自然条件和经济基础等因素的影响,各街道、乡镇的发展很不平衡,差距在不断拉大。特别是渭北、山区等边远地区产业基础薄弱,劳动力转移难,农民增收的长效机制尚未建立。2008年山区农民人均纯收入普遍在2000元左右,远远低于全区的平均水平。2008年城市居民与农民人均收入差距达到7661元。

第三,农村基础设施建设投入不足,小城镇辐射带动作用不强。小城镇基础设施建设目前仍没有一个积极有效稳定的支持政策,农村基础设施建设大部分费用靠农民自筹,建设发展的投资与项目需要仍有巨大差距。许多小城镇物流、人流、信息流、资金流量很小,支持小城镇发展的特色产业不明显,辐射带动作用不强,未形成以业兴镇、以城带业的良性局面。

第四,农村社会事业发展缓慢,公共服务较为滞后。城乡教育资源分布不均衡,农村教育相对滞后,职业教育相对薄弱。农村文化、体育设施匮乏,基层群众文化、体育活动难以开展。农村医疗卫生条件落后,新合疗补助标准偏低,看病难问题没有从根本上解决。

第五,体制机制不够健全,统筹城乡发展工作推动难度较大。受城乡户籍制度的制约,农民工在子女上学、享受低保、医疗保险、就业、安置和事故赔偿等方面与城市居民之间存在较大的政策差距。在统筹城乡发展工作中,由于组织协调、监督考核机制不完善,工作协调、项目资金整合比较困难,影响了工作推进。

三、对临潼区促进统筹城乡发展工作的几点建议

第一,科学制定发展规划,着力构建一体化发展新格局。努力编制城乡一体化建设的总体规划。注重把小城镇建设规划与新农村建设规划及社区规划等各方面的规划有机配套,形成完善的规划体系。在规划实施过程中,要注重把村庄规划、产业规划、社会事业发展规划、精神文明建设规划和城乡统筹规划有机衔接,为推动城乡一体化发展创造条件。

第二,调整和优化产业结构,实现城乡产业布局一体化。一是要加快六大板块和六个新的经济增长极建设步伐,将工业向园区集中,农民向板块流动,使园区成为引进项目和建设项目的聚集地。二是要科学确定城镇布局,加强重点镇建设,推动产业向小城镇集聚,促进农村剩余劳动力转移。三是要按照“依法、自愿、有偿”的原则,建立和规范土地流转制度,采取反租倒包、互换、转包、转让、租赁等方式,合理流转土地,推进土地适度规模经营,加快发展现代农业。

第三,加大基础设施投入力度,实现城乡基础设施建设一体化。一是要大力推进通乡通村水泥路工程建设。二是要继续实施农村人畜饮水安全工程建设,提高农村自来水普及率。三是要加快城乡电网改造步伐,满足城乡发展特别是工业化、城镇化建设的需要,保证农村用电安全。四是要加强农村教育、医疗卫生、文化设施建设,完善农村广播电视、通讯及养老等基础设施,推动农村各项事业发展。五是要以“关中百镇”建设为契机,力争将更多的小城镇纳入省、市重点发展范围,完善服务功能,增强集聚力,不断提高城镇化建设水平。

第四,加强公共服务体系建设,实现城乡社会服务一体化。一是要统筹城乡教育发展,大力推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”,增强教育服务“三农”的能力。二是要巩固和发展新型农村合作医疗制度,加强乡镇卫生院和村卫生室建设,不断健全农村医疗保障体系,切实巩固和提高农民参合率。三是要加快推进乡村文化站等文化惠民工程建设,努力满足农民群众日益增长的精神文化需求。四是要加强农村社会保障工作,逐步建立新型农村社会养老保险制度;贯彻落实好中央和省、市有关农村低保、社会救助等政策。

第五,进一步转变政府职能,实现城乡社会管理一体化。一是要建立更加有力的统筹城乡发展工作机制。要结合当前正在开展的深入学习实践科学发展观活动,强化领导干部对统筹城乡发展内涵和意义的认识,进一步理顺机制,完善措施,形成推动城乡共同发展的工作合力。二是要建立覆盖城乡的公共财政制度。要建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制,扩大公共财政覆盖农村的范围。区财政在安排年度预算时,应列出用于农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业发展和农村公共产品投入的专项资金,并要保持稳定增长,同时,每年还要统筹安排一批专项资金,重点解决城乡统筹发展中带有全局性的问题,努力抑制城乡经济社会差距扩大的趋势。三是要建立城乡统一的就业制度。整合城乡各种职业教育培训资源,加强对农民的职业技能培训,提高农民的就业能力。四是要研究建立城乡统一的新型户籍管理制度。积极开展城中村改造中所涉及的居民户籍管理试点工作,为临潼区全面实现“一元化”户籍管理工作积累经验。对迁入小城镇的人员实行有条件准入的管理办法,加速城镇人口、人才、资金等生产要素集聚。五是要建立较为完善的农村金融制度。要坚持“政府引导,社会支持、农民参与”的原则,建立多元化的投入机制。积极探索建立适应农村经济发展的金融合作组织,不断提高金融机构对“三农”的贷款比重,缓解农村贷款难的问题。激励和引导农民群众投入资金、劳动,建设自己的美好家园,推动农村经济的繁荣发展。

参考文献:

1、临潼区区级领导深入学习科学发展观活动调研成果汇编[Z].2009.

2、姚秀兰.户籍、身份与社会变迁――中国户籍法律史研究[M].法律出版社,2004.

3、李玉亮.加大土地流转力度,促进城乡一体化发展[N].莱芜报,2008-04-11.

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关键词：城乡一体化；城乡统筹；实践探索

中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号：

目前，我国最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。十报告指出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。近年来，泰州市谋划推进城乡统筹发展，开创城乡共同发展的新局面。

一、不断完善城乡统筹规划体系

科学制定城镇体系规划，协调推进主城区、小城市、重点镇和新农村建设。以区域功能分区为基础，着力建设城镇架构，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向适度规模经营集中。2012年，全省第一个通过专家论证的城乡统筹规划《泰州市区城乡统筹规划(2012―2030)》通过专家论证，为城乡统筹发展进一步指明了方向。

兴化市明晰市域主体功能区，将全市城乡划分为制造业重点发展区、服务业优化发展区、特色农业发展区、生态保护区等4个主体功能区。强化规划的空间约束功能，引导形成“一主两副三轴”的区域开发格局，切实推进差别化发展和协调发展。制造业重点发展区，主要包括城区（含郊区）、戴南张郭区域、周庄陈堡茅山区域、大垛荻垛竹泓区域、安丰镇区域。服务业优化发展区，主要包括城区（含郊区）、戴南张郭区域、戴窑合陈区域、安丰镇及西北部乡镇。特色农业发展区，主要包括高兴东公路、大兴金公路沿线和盐靖公路、兴泰公路、兴盐公路、兴沙公路沿线的“两横四纵”高效特色农业及农产品加工产业带。生态保护区，主要包括重点风景旅游区和生态保护示范区等。同时，以城镇化带动农村经济发展，进一步增强城镇的集聚、带动和辐射功能。赋予戴南镇县级经济社会管理权限，推进戴南逐步发展成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市。在完善规划体系的基础上，搞好中心城镇布局规划。

姜堰区按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区不同的开发方向和保护要求，实施分类建设和保护，规范开发秩序，控制开发强度，形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。健全以中心城市、小城市、重点镇为重点，一般集镇和村庄为基础的城乡规划体系，优化全市空间发展布局。加快溱潼副中心建设，做好小城市总体规划编制。围绕里下河地区历史文化与自然风光交相辉映的旅游名镇的发展目标，充分整合空间资源，优化产业布局，打造生态型、旅游型小城市。加快白米镇城区建设，着眼区域发展，加大小城市建设力度，完善功能，提升层次，打造生态、宜居、工贸型小城市。加快蒋垛、张甸、娄庄、俞垛重点镇建设，打造特色鲜明、功能齐全、辐射带动力强的区域中心。

二、着力打造集聚集约的产业体系

按照产业集群发展的思路，以关联发展、成链发展、集聚发展为方向，建设特色产业园区。兴化市突破现有园区或集中区的区域限制，合理安排资源和要素配置，积极规划整合东南片及城区工业载体资源，举全市之力建设省级兴化经济开发区。依托行业龙头企业，加快建设江苏兴达新材料产业园（戴南）、兴化市新型医药包装产业园（张郭）、兴化市纺织服装产业园（安丰）、兴化市电子产业园（昭阳）、兴化市合金铸造产业园（临城）等一批各具特色的产业园区或集中区，建好以胶粘制品为主导的兴化市台商工业园（茅山）。完善特色产业园区发展规划，提高园区投资强度和行政效率，着力推进基础设施建设，积极承载上海、浙江及苏南的产业转移，探索与发达地区开展合作共建园区，努力形成既相互竞争又相互补充的良好态势。

姜堰区从各区域不同的产业现状和功能定位出发，统筹规划园区布局，全力打造具有现代化气息的省级姜堰经济开发区，积极发展以石油钻采设备为特色的曙光工业园、以动力电源为特色的双登科工园、以汽车齿轮为特色的飞船工业园等特色园区和专业园区；在园区建设中，始终坚持项目为王，突出招引重大项目，提升园区综合实力。目前，姜堰区已初步建立了全市招商引资项目库，外资项目均在1000万美元以上，民资项目1亿元以上；积极化解融资、征地、用工等方面的制约因素，助推园区经济加快发展；大力推进技术创新，增强企业核心竞争力。

三、加快发展现代高效农业

创新机制发展现代农业，积极破除农地流转难题，按照依法、自愿、有偿的原则，通过集体代租、股份合作等方式推进农地流转，让“农民当股民”。以现代农业示范园区为载体，大力发展生态农业、设施农业，形成市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户的经营机制。

兴化市把现代农业园区建设作为发展设施农业、推动高效规模农业发展的重要载体，举全市之力着力抓好 “一区四园” ”(农业科技示范区、戴南现代农业示范园、市生态农业示范园、市高效农业产业园、市综合农业产业园)的建设。通过科学规划、创新机制、多元投入、整合要素、集聚项目、加快推进 “一区四园”建设，2012年“一区四园”高效规模农业发展到3.4万亩。22.5公里长的兴泰公路两侧500米范围内实现了高效规模农业全覆盖。近年来，安丰、陈堡、城东、大营、大邹等乡镇相继建立现代农业园区。

2012年4月，姜堰区现代农业产业园服务中心在姜堰区沈高镇河横村破土动工。姜堰现代农业产业园由河横绿色食品科技示范园、河横生态农业科技示范园组成，现有农业企业和农村经济合作组织近百家。

四、挖掘地方特色发展服务业

兴化市依托自身优势，建设得胜湖港口物流园区。目前，园区已完成路桥等基础设施建设，砂石港池项目已建成使用。兴化市粮食产业物流集聚区一期工程粮食仓储项目投入使用。在戴南，建成了不锈钢综合物流中心。深入推进“万村千乡市场工程”，农村现代商品流通体系不断完善。打造旅游城市为目标，加大旅游开发力度，重点打造以缸顾千岛菜花、李中水上森林、西郊徐马荒、中堡大纵湖等景点资源为依托的生态湿地旅游。

姜堰区规划建设泰东河、新通扬运河、卤汀河等沿河物流产业带，加快建设姜堰火车站物流中心，不断拓展物流服务腹地。以华东五金城省级重点物流基地和省物流示范基地为基础，积极引进和培育一批全国知名的现代物流企业，积极打造立足苏中、辐射苏南苏北的新兴区域性物流枢纽。坚持把发展现代农业与生态旅游相结合，让“三资”农业牵手旅游，沈马线紧临溱湖国家湿地公园，为保护这一不可多得的生态资源，近年来，姜堰高起点规划，按照区级主抓“一线”(沈马公路线特色产业长廊)，镇级主攻“一园”(现代农业千亩高效示范园)，村级主打“一品”(优势特色农产品)的总体战略，出台了一系列政策，在该区域内，限制发展工业，鼓励农业项目落户，引导新招引农业项目向沈马公路沿线集中，并在政策、资金、人才等方面进行倾斜。投资2000多万元的河横观赏鱼设施养殖项目，投资3000多万元的桥头观光休闲农业项目，以及投资1.2亿元的中艺生态农业园项目等不断落户沈马沿线，目前，沈马公路线已建成溱湖湿地农业生态园、沈高农业科技示范园、溱潼千亩梨桃园、俞垛现代农业示范园、华港万亩无公害蔬菜等一批优势和特色高效观光农业项目，形成长达10公里的观光农业带。五、不断加大城乡基础设施建设力度

为进一步改善农村生产生活生态条件，加快推进“美好城乡”建设步伐，加强对全市村庄环境进行综合整治，实施垃圾城乡一体化管理，推进村庄净化、绿化、美化和道路硬化，加快改善村庄设施条件，不断提升公共服务水平，努力形成环境优美、生态宜居、特色鲜明的乡村面貌。改革现有城乡客运运营体制，打破城区公交与农村客运二元分割局面，建立城乡相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、服务优质的城乡客运网络运行机制，实现城乡客运一体化。

兴化市不断坚持统筹兼顾，全市城乡面貌发生新变化，成功创建省级文明城市和省级园林城市。旧城改造和新区建设进展顺利，兴化大道南延、英武大桥等重点路桥工程相继竣工，建成区框架进一步拉开，城市绿化覆盖率不断提高。城市防洪工程、后街背巷改造、污水垃圾处理等基础设施完善了城市功能，昭阳湖公园、森林公园、乌巾荡风景区等一批园林休闲景点增添了城市品位。大力实施农村新“5+1”实事工程，新农村建设取得明显成效，取缔了城东废品市场，城乡水环境得到改善。大兴金公路、兴泰公路扩建兴化段等重点交通项目相继完成，实现了行政村村村通公路。水利、电力、通信等一批工程加紧实施或竣工，兴东水厂、戴南水厂、兴化市自来水厂（周庄）投入运行，农村安全饮水工程成效显著。

姜堰区统筹发展加快推进，城乡面貌焕然一新。城市建设不断推进，城市规模不断扩大，中心城市建成区面积达25平方公里，人口达23万人，绿化覆盖率达41%，人均公共绿地面积达8平方米。“五城同创”深入开展，被省政府命名为江苏省园林城市，创建国家卫生城市通过国家技术评估，创建国家环保模范城通过省级考核，目前正在创建国家级生态镇。新农村建设扎实推进，农村生产和生活条件不断改善。公路路网进一步完善，基本实现城乡公交一体化。重大基础设施建设实现新跨越，“十一五”期间，新增高等级公路180多公里，建设农村公路1700多公里。完成兴泰公路一级化、姜高公路路面改造，328国道改道建设，全面建成溱湖大道，江海高速公路建成通车，宁启铁路复线及电气化改造启动建设。全市实现通镇公路二级化、镇际公路三级化、村村通等级公路目标。

六、力促城乡基本公共服务均等化

推进城乡就业一体化。近年来，泰州市以被确定为全国统筹城乡就业试点城市为契机，大力实施扩大就业战略，促进以创业带动就业。姜堰取消地域、户籍、行业等对农村劳动力流动就业的限制性政策，将就业管理制度、就业服务制度、就业援助制度、免费培训制度、创业服务制度、社会保障制度、维权服务制度等向农村延伸，实现了农民与城镇人员一体化就业。为准确掌握城乡劳动力资源状况，姜堰区在全省率先实施城乡统一的就业、失业登记制度。

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作为全省城乡一体化试点市，舞钢市按照省委、省政府促进“三化”协调科学发展的要求，在中原经济区建设中积极探索，大胆实践，勇于担当，走出了一条以新型城镇化为引领，不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展之路，努力破解人往哪里去、钱从哪里来、粮食怎么保、民生怎么办四道难题。

一、推进新型城镇化。实现人口有序向城镇集中。破解“人往哪里去”问题

消除城乡差别，实现农村城市化、城乡一体化，真正实现由传统农业社会向工业社会的转变，农村新型社区就是其中一种新的尝试。也就是说，新型城镇化，不仅包括传统意义上的城镇，而且涵盖农村新型社区。通过在农村建设新型社区，走出一条农民不用进城入镇、就地城镇化发展的新途径，最终实现城乡政治、经济、文化各方面的一体化，基础设施、公共服务等方面的均等化。如何让农民“离地”，有序向城镇社区集中?关键要走好“三步棋”。

(一)打造宜居城镇，吸引农民到城镇社区安家落户。城镇规划应强调个性，放大主导优势，突出产业特色。城镇，只有形成了自己的特色，才能有更持久的吸引力和发展力。要根据区域条件、人口分布、农户需求、产业优势、辐射能力、工作生活半径以及发展前景等多种因素，综合考虑在什么地方建城镇或社区、建设规模多大、承载什么功能等问题，处理好当前和长远、个体和总体、生活和生产的关系，使其建设理念和发展模式自成风格、独具个性。按照“一代人建房、几代人居住”的要求，高标准配套完善基础设施和公共服务设施，让蓝图与现实对接。良好的生态、完善的设施、宽敞的住房、优质的服务与管理，无疑会成为吸引群众的因素。经过多方论证，舞钢市将全市190个村、834个自然村、1421个村民组整合规划为“一个中心城、四个中心镇、十七个中心社区”的城镇化发展格局。规划中注重现念与人文元素的有机融合；建设中注重民居的美观性、实用性与周边环境的相融性；管理中注重各项机制的长效性，彰显新型农村社区特色。如按规划建成的张庄中心社区，充分体现了山、水、林、人和谐统一的“北国江南”特色。

(二)统筹考虑就业，切实解决迁居居民的生计问题。农民进入城镇社区，在改善生活环境的同时，迫切需要解决的是就业问题。只有实现农民充分就业，他们的生活才会有保障，才会吸引越来越多的人迁居到城镇社区。所以，就业带动是实现农民迁居的重要举措。实践中，可采用园区带动、城镇辐射和迁村并点等模式。园区带动型，主要是依托产业聚集区、工业园区和大型企业建设新型城镇社区，针对园区、企业用工情况，加强迁居居民的职业技能培训，引导居民通过拥有一技之长就近转移就业成为产业工人，增加他们的工资性收入。通过园区经济的不断发展壮大，带动社区各项事业的综合发展。城镇辐射型，主要是利用城镇特殊的区位优势、资源优势和产业优势建设新型社区，通过城镇完善的基础设施和公共服务设施辐射带动农民向城镇和社区集中，大力发展商贸流通服务业，提高居民收入水平。迁村并点型，主要是在环境较差、交通闭塞、发展相对滞后的山区及偏远村庄，按照“交通便利、环境优美、人口聚集、整合资源”的原则，整合建设中心社区，节约的土地集中用于中药材种植、林果业、观光农业等特色农业发展，并引导迁居居民发展旅游业，增加收入。通过产业支撑和充分就业，确保劳动力就地转移，达到集得来、稳得住、可致富的目标。

(三)坚持示范引导，尊重农民搬迁意愿。在推进新型城镇化建设过程中，以群众自愿和群众满意作为新型农村社区建设的出发点和落脚点，这一点至关重要。因为告别乡村村落，走进城镇社区，既是农村发展的历史必然，也是近代农民艰辛跋涉的执著追求。而这种追求，改变的不仅仅是延续数千年的以自然院落、村落为单元的居住方式、生活方式、生产方式，还有农民的身份，更意味着他们对传统地缘的割舍。所以，这是一场深刻的社会变革，而变革的主题是农民，尊重农民意愿就成为重要的前提。实践中，按照“规划先行、产业为基、就业为本、群众自愿、量力而行”的原则，结合农村“4+2”工作法，认真听取群众意见，对需搬迁的农户，采取以自行拆除为主、经济调控为辅的拆迁政策，充分尊重农民意愿，不搞一刀切，不搞强迫命令。当然，地方政府可出台激励帮扶机制，一方面，对农户在中心镇、中心社区内建房、购房给予一定的资金扶持；另一方面，农村社区新房按照成本价出售给迁居农民，引导农民有序搬迁。另外，还可以鼓励实施市场化运作，采用BT、BOT模式，解决社区建设资金短缺问题。同时，必须把好人住关，农村社区新建住房分配公开、透明，严格审查入住居民资格，除部分商业房外，全部由本乡镇农民入住。农民入住社区新建住房，必须把原宅基地交还集体，并在规定期限内拆除旧房及其他地上附属物。为妥善安置孤寡老人等特殊群体，农村社区要建设老年公寓。

目前，舞钢市在农民自愿的基础上，坚持实施经济发展农民增收和新型城镇化建设两个规划，积极引导农业生产方式和农民生活方式两个转变，通过市乡财政投入、社会融资和市场化运作，完成中心镇、中心社区建设投资3亿多元，建成新民居2315套，在建新民居1000多套。张庄、柏都、瑞祥、上曹、枣园等具有现代气息和地方特色的新型农村社区拔地而起，5000多名农民走进新社区，充分享受城镇化建设给农村带来的新变化。

二、推进新型城镇化，强力打造现代农业，破解“粮食怎么保”问题

从粮食产量来看，决定因素主要有三

个，即耕地面积、亩产量和生产者技能。随着人口的增加、城镇化进程的加快，越来越多的人到城镇社区居住，一方面城镇化建设需要占用土地，另一方面人们需要消费更多的粮食。在这种情况下，粮食生产问题尤为突出，粮食怎么保，也成为当前亟须解决的问题。

(一)推进新型城镇化，有利于增加耕地面积。在现有情况下，如何增加耕地面积，是解决粮食生产的首要前提。农民向城镇社区集中，减少了农村人口占地。通过城镇人口的“增”与农村占地的“减”，实现耕地和建设用地的增加。在推进城镇化过程中，按照土地利用总体规划，把本地经济社会发展规划、城乡建设规划、产业集聚区规划、基础设施建设规划等全部叠加到土地利用总体规划上来，实现土地规划与城镇建设规划的无缝对接。在城镇社区建设中实施的城乡建设用地增减挂钩政策，要求新建社区用地面积必须小于拆旧面积，并对腾出的土地实施复耕，实现耕地总量有增加、质量有提高，增加的土地既可用于粮食生产，又可用于城市发展。依据测算，舞钢市4个中心镇、17个中心社区全部建成后，旧村庄占地将由原来的7.11万亩缩减为3.53万亩，能腾出土地3.58万亩，可有效增加耕地面积，增加粮食产量。

(二)推进新型城镇化，有利于提高劳动者技能，促进土地规模经营。通过推进新型城镇化建设，对农民进行技能培训，推进农村土地向经营大户集中，既能把农民从土地上解放出来，又能实现农业增效、农民增收。一方面，创新土地流转方式。在土地确权的基础上，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的规模经营。另一方面，注重规范管理、提升管理水平。健全土地流转经营环境服务、技术人员对接项目、流转大厅规范运行、合同纠纷处理、政策保障、自然灾害保险等机制，鼓励种植大户、农民专业合作社、高效农业示范园区、农业龙头企业参与土地规模流转，推广先进的生产技术，利用现代化农用机械，实现土地的规模化、集约化经营，提高土地产出效益，有效增加粮食产量。舞钢市作为全国100个土地流转与社会化服务先进监测县市之一，已成为现代农业发展先行区，土地流转面积已达12万亩，占全市耕地总面积的36％，亩均效益是原来的3倍左右。实践证明，农村土地流转，有利于解放和发展农村生产力，促进农业规模化、集约化发展，有利于调整农业结构，提高农业整体效益，改变农民传统的生产方式。从中涌现出的舞钢市绿地林果种植专业合作社、金田农业观光园、瑞祥现代农业示范园区等，极大地提高了农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

三、推进新型城镇化，实现资源效益最大化，破解“钱从哪里来”问题

新型城镇化建设，需要大量的资金投入，仅靠地方政府，确实无法满足建设的需要。多渠道筹集城镇化建设资金，是实现新型城镇化可持续发展的关键所在。破解资金问题，关键要解放思想、创新思路，集约利用基层生产要素，让钱从资源中来、从市场中来。

(一)从节约土地中换取资金。通过城乡建设用地增减挂钩和土地整治，将节约的土地用于城镇建设和产业集聚区建设，这样既能够满足城镇建设用地的需求，又可以将其产生的收益，反哺农村社区建设。如舞钢市腾出的3.58万亩土地，按每亩净收益10万元计算，可换取资金35.8亿元。

(二)从公共财政对新型农村基础设施建设投资中集聚资金。在推进新型城镇化过程中，可按照性质不变、渠道不乱、用途集中的要求，整合各类支农、惠农资金，统筹安排，打捆使用，集中投向中心镇、中心社区建设，提高资金的聚合效应和使用效益，发挥资金的最大效益。舞钢市通过新型城镇化建设，很好地把各类项目资金整合到一起，既解决了新型农村社区建设资金不足的问题，又消除了资金零散投放、重复投资的现象。

(三)从市场运作中挖掘资金。第一，农村社区建设可以采用节约土地商业化运作方式，把出让金净收益部分投入到城镇和社区基础设施建设中。第二，在节约的土地上建设商品房，迁居农民可享受到少出资就可迁入新居的待遇。第三，综合运用集中成片开发、BT、BOT等模式，吸引民间资本参与建设，完善水、电、路、天然气、污水处理等基础设施建设。按照“先期出资、收益分享、依法办理”的原则，通过鼓励开发商参与投资等办法筹措基础设施建设资金。第四，把公共未开发地块质押给投资公司，由投资主体出资开发，开发成功后依法将预期收入偿还投资主体，或向投资主体购买公共产品。第五，筹建农业投资融资平台，对城镇社区现有土地、房产、企业等有利用价值的资源整合评估，进行抵押，提高融资能力，争取更多的资金，使城镇社区建设工作上台阶、上水平。

四、推进新型城镇化，提升群众幸福指数，破解“民生怎么办”问题

农民从土地中解放出来，住进城镇社区，进入企业，身份转变成产业工人、小老板、股东。但他们依然是住在城镇社区的农民，并未真正融入城市，并未真正成为市民，这是统筹城乡发展的核心问题。只有真正消除隐性存在的城乡二元结构差别，进一步完善土地、户籍、社会保障等制度，才能解除农民入住城镇社区的后顾之忧，实现农民向市民的转变。

(一)强化失地保障。长期以来，土地是农民的“命根子”，在推进新型城镇化过程中，尽管一部分农民有条件跳出农村脱离土地，但如果没有健全的失地保障制度，农民还是会心存顾虑。为解决这一问题，舞钢市将到城镇社区居住且交出宅基地的农民，全部纳入养老保险体系，让农民由依靠土地保障向依靠社会保障转变。

(二)消除户籍差别。要从根本上打破城乡户籍二元格局，取消农业户口和非农业户口的性质划分，实行“城乡居民”一元化户口登记制度，从就业、住房、子女教育、退伍安置等方面人手，消除身份歧视，消除差别待遇。实行“以证管人、以房管人、以业管人”的人口管理新模式，让入住城镇社区的农民转换身份，共同享受改革发展的成果。

(三)提升社会保障。把社会保障从原有的户籍制度上剥离，尺快推行“城乡一体、标准一体、待遇一体、成效一体”的保障制度。城乡低保资金合并使用、统一管理、统一调度，按比例提高低保标准，逐步缩小城乡低保差别；对无固定工作、没有能力参加城镇职工养老保险的城镇居民，可放宽条件，让其参加新农保，建立养老保险关系流动“绿色通道”，逐步实现“城保”与“农保”互转；建立城乡医疗“三合一”体系，将城镇职工医保、城镇居民医保、新型农保合为一体，居民参保不分城乡、不设门槛，可对接，可互转，使迁居农民成为真正意义上的市民。