居民失地养老保险范文
时间：2023-10-12 17:17:41
导语：如何才能写好一篇居民失地养老保险，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：失地农民；养老保险；制度安排
一、建立失地农民养老保险的紧迫性
失去土地对农民生活具有重大影响。一方面，农民失去了一项最重要的家庭财富。在我国城市化进程中，土地的增值空间巨大。我国《土地承包法》赋予农民对土地的使用权、流转权、收益权以及继承权。失去土地对农民来讲等于失去了一项最重要的家庭财富。另一方面，农民失去了一项最稳定的就业岗位。在我国的城乡二元经济结构下，农业仍是农民最基本的就业岗位。失去土地后，农民由于缺乏相应的文化素质和劳动技能，很难在城镇就业。最重要的一方面是，失地农民失去了最可靠的养老保障。农民拥有土地时，可以家庭耕种或转让出租获得收益，保障老年生活。失去土地后，农民基本失去了生活来源，养老保险费用无处筹集，老后生活十分困难。
据国土资源部2002 年底测算，在征地过程中，每征用一亩地将造成1.4个农民失去土地。近7年来全国有近亿亩耕地被征用。因失地而成为“务农无地，上班无岗，低保无分”的“三无农民”达4000多万。这一社会群体的问题如果处理不好，必将成为我国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。在我国农村养老保险制度尚未健全完善的情况下，失地农民的养老保险工作基本上处于刚刚起步的阶段。4000多万的失地农民的养老保险的覆盖范围非常有限，同时各地的具体制度安排也有很大差异，统筹层次不高。做好失地农民的养老保险工作已经是我国农村养老保险工作的重中之重。
二、失地农民养老保险制度的具体安排
失地农民养老保险制度应该本着：“政府保障为主，个人保障为辅，制度和资金来源可持续”的原则来设计。要坚持一次性补偿与长期性代缴养老保险费相结合的方式，把失地农民逐步纳入城镇居民养老保险体系。长期性代缴养老保险费是失地农民养老保险的核心工作。具体实施办法可以按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，按各地的经济发展水平确定缴费数额，并且需要逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。
对于男性年龄在60周岁以上，女性年龄在55周岁以上的失地农民，地方社会保障部门根据每年养老保险金水平，按15年期限，从政府土地征用收益中扣除一部分资金用于养老保险费用的支付，个人不负担缴费。从失地的当月起，开始领取养老保险。
对于男性年龄在45—60周岁之间，女性年龄在40—55周岁之间的失地农民应加入到城镇灵活就业人员养老保险项目中。灵活就业人员养老保险缴费年限与失地农民实际年龄之间的差额即为实际缴费年限。每年所需缴纳的费用由政府，集体，个人三方共同承担。政府负担的部分从政府土地征用收益中扣除再加专项的财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分每年定期自我支付。具体比例要合理，政府出资应在50％以上，集体出资应在30％左右，个人出资在20％左右，坚持政府保障为主，个人保障为辅的原则。失地农民达到缴费年限后，可以领取养老保险金。
对于男性45周岁以下，女性40周岁以下的失地农民，当地社会保障部门的主要任务是促进劳动力再就业，应从集体获得的土地补偿费中，提出一部分就业培训专用资金，使失地农民掌握新的劳动技能，增加就业机会，加快就业进程。当这部分失地农民自谋职业后，应参加城镇居民养老保险项目，凭借失地农民身份证明，享受一定的养老保险缴费的优惠待遇。同时也应特别注意农村低保人员失地后的养老保险安排，对于失地低保人员，社会保障部门应不分年龄差别，对其实施城镇最低生活保障。
三、实施失地农民养老保险所需要注意的问题
1.坚持“先就业，再保障”的原则，从被动的“输血”方式向主动的“造血”方式转变。传统的失地农民土地补偿方式都是一次性的货币补偿，包括搬迁费用、住房安置费用、就业培训费用、养老补助费用等。一次性货币补偿方式存在许多不合理的地方，安置费用在失地农民手中得不到有效利用，往往会出现投资失误现象。同时一次性安置费用的补偿水平也较低，根本无法对失地农民的老后生活进行保障。所以必须坚持“一次性补偿与长期性代缴养老保险费”相结合的制度。保障失地农民生活的关键是促进失地农民的就业工作，使失地农民尽快向城镇自谋职业者转变，而不是仅仅依靠土地补偿费用和政府补贴生活，充分发挥失地农民的自保作用，从被动的“输血”方式向主动的“造血”方式转变。
2.制度建立时，要特别注意“公平问题”。失地农民的养老保险替代率要达到较高水平，与城镇居民的养老保险水平相一致，防止失地农民生活水平下降现象的产生。农业部提供的数据显示，自2001年以来，因征地引发的农民群体上访事件呈激增之势，占农民上访案件总数的70％左右，而最集中的问题表现在征用土地的补偿水平过低，没有稳定合理的养老保险。由此可见建立失地农民养老保险制度必须考虑到“公平问题”。如果失地农民养老保险替代率过低，势必会影响失地农民的情绪，造成严重的社会问题和不稳定因素。
3.需要做好失地农民养老保险向城镇居民养老保险过渡的衔接工作。失地农民在城市化过程中，会逐渐转变成城镇居民。失地农民养老保险制度也应做好向城镇居民养老保险过渡的衔接工作。各地应参考已经建立的城镇居民养老保险制度，来建立失地农民养老保险制度。在缴费费率，缴费年限，待遇水平上做到协调一致，为衔接工作打好基础。对于在一定时期内，主动加入城镇居民养老保险的失地农民应当适当降低养老保险中个人的缴费比例，提高失地农民参加城镇居民养老保险的积极性。
四、建立失地农民养老保险制度的意义
1.制度的建立有利于保障失地农民的老后生活，切实解决“三农问题”，加快城市化进程。据笔者了解浙江省失地农民养老保险工作在全国做得较好，但是保障水平也较低，低于每月215元的农村最低生活保障水平。建立了失地农民养老保险制度后，政府、集体、个人三方共同筹资负担，必然提高养老保险的给付水平。从一定意义上来说，解决失地农民的养老问题，对于促进农村劳动力的流动，充分利用我国土地资源，缩小城乡差距都有重要作用，最终促进“三农问题”的解决，并且逐步加快我国城市化进程。
2.制度的建立是完善我国农村养老保险的重要一步。据专家估计，到2030年我国失地农民群体将达到1.1亿人，失地农民占我国农村人口的比例将逐步提高。从人数上来讲，失地农民养老保险制度的建立对我国农村养老保险制度的完善具有重要意义。同时还要看到，目前我国的农村养老保险工作不容乐观，国家尚未出台具体的实施办法，各地自主建立的农村养老保险制度有存在很大的差异性，总体来讲对农民的养老保障水平也较低。所以，在这种情况下，建立失地农民养老保险制度就显得尤为重要。
3.制度的建立是改变我国城乡二元经济结构的有效措施。改变我国城乡二元经济结构的重点是发展农村经济，而发展农村经济必然会涉及到农村土地使用权流转问题。如果解决不好失地农民的养老保险问题，必然会影响到农村土地使用权的流转和征用土地问题，阻碍农村经济的发展，不利于城乡二元经济结构的改善。同时，失地农民的养老保险工作与失地农民的就业工作两者相互促进，可以很大程度上提高农村的人力资本水平，从劳动主体上促进农村经济的发展，使城乡协调发展，调整我国城乡二元经济结构。
参考文献：
[1]曾波：《构建城市化进程中失地农民养老保障制度》，法制与社会，2007.10.
[2]潘光辉 罗明忠：《失地农民的生活保障和就业出路思考》农业经济，2007.01.
[3]陆迁 叶小雯：《关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考》，华南农业大学学报，2005年第2期.
[4]李亚华：《解决失地农民保障问题的几点思考》，武汉大学学报，2004.05.
篇2
关键词 失地农户；养老保障；劳动供给；农村土地
中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0154-12
我国正在建构多元化的农村居民养老保障体系，家庭养老、社区养老和社会养老在其中充当不同角色和承担相应功能，而土地作为一种影响农村居民个体效用函数的核心要素，也或多或少地承担了农村居民社会保障的功能。对于失去部分土地或全部土地的农民来说，很多地方除了实施新型农村养老保险外，还制定了被征地农民养老保险制度，或采取村集体和个人缴费、地方政府财政用土地出让金补贴的办法为失地农户建立社会养老保障账户，来解决失地农户的“养老难”问题，这意味着在我国农村土地确实具备保障农村居民养老的特别功能，失地农户养老保障制度建立、变革与创新也正是对农村居民失去土地的一种变相补偿。
目前我国被征地农民人数巨大，大约有7 000万人，以当前城市化发展速度和用地需求预测，2020年被征地农民数量累计将超过1亿人。2003年以来，我国农村居民养老保障体系日益完善，包括农民工综合社会保险、被征地农民社会保险、新型农村居民养老保险和城镇职工基本养老保险在内的多种养老保障制度已经落地实施，有些失地农户业已参加了城镇职工基本养老保险、被征地农民社会保险、农民工综合社会保险等各类养老保险。就养老保障的劳动供给效应看，在农村人口老龄化日趋严重的背景下，养老保障制度不仅需要发挥社会保障的福利功能，而且需要发挥保障劳动力持续供给的功能，有效调节劳动参与和劳动供给水平，这对于经济增长方式正在转型、“人口红利”正在消解的当下至关重要。农村土地更是发挥着“劳动力蓄水池”的作用，调节着农业劳动和非农劳动的参与率和供给水平，对失地农户这一特殊群体来说，失去土地一般会使其获得数额不等的征地补偿金，增加当期收入水平，但如果使用不善，这些征地补偿金难以顺利转换为人力资本投资和就业创业投资，就难以增加预期收入水平，使得失地农户的养老保障堪忧。因而，基于劳动供给效应视角，失地农户要调节当期收入和预期收入的关系，映射到劳动供给上，就会增加或减少劳动参与率和劳动供给水平，导致土地保障和养老保障在农业劳动和非农劳动的参与和供给上存在着某种程度的替代与互补。无论是土地征用货币化安置还是养老保障都可能产生收入效应或替代效应，进而对总体劳动供给产生影响，而收入效应和替代效应哪种效应更大，土地保障和社会保障对失地农户农业劳动和非农劳动参与和供给会产生何种影响，正是本文要回答的问题。
1 文献述评
失地农户获得征地补偿金能够增加当期或预期收入，按照劳动供给理论的收入效应，这将激励失地农户减少农业劳动或非农劳动的参与率与供给水平，即产生劳动供给的负效应[1]，且由于对失地农户就业安置方式等不合理，更是加剧了“失地就失业”、“种田无地、就业无岗”等现象。而农村居民养老保障制度也会产生劳动供给的负效应，激励劳动者将更多时间用于闲暇，减少劳动时间甚至是退出劳动力市场，这在市场化程度高且社会保障体系完善的发达国家表现尤为明显，养老保障可以放松劳动者的预算约束，提高当期和预期收入水平，降低储蓄动机，激励劳动者较早地退出劳动力市场或者降低为获得收入的劳动供给水平。美国在20世纪初至20世纪80年代、欧洲在最近40年都发生了劳动参与率的持续下降[2-3]，完善的养老保障体系被认为是欧美劳动参与率长期下降的主要原因之一，尤其是激励着老年劳动者提前退休。发展中国家的养老保障实践也验证了这一点，南非的居民养老金是接近1/3家庭的重要收入来源，而有养老金的三代家庭的劳动参与率明显较低[4]。巴西的养老保障制度改革降低了养老金的申请标准，提高了养老金收益，显著影响了农村劳动者的劳动供给意愿与行为，使农村劳动者退出劳动力市场的概率提高了38%[5]。
另一方面，征地补偿金和养老保障又可能同时放松预算约束，增加就业机会，比如通过人力资本投资、创业就业投资提高就业能力和增加就业机会，通过提高劳动的边际报酬发挥类似于工资率的替代效应，这将激励劳动者增加劳动供给，产生劳动供给的正效应。例如，通过加强失地农户教育培训、创新创业就业安置方式和改革养老保障模式让失地农户实现就业并完成脱贫[6]。Imrohoroglu & Kitao指出，虽然养老保障制度改革产生了一个显著的劳动供给分配效应，但改革并没有对总体劳动供给参与率和参与水平产生明显的影响[7]。Posel 等研究发现，对于享受养老保险金的南非家庭，农村妇女更倾向于增加劳动供给，他给出的主要解释是，养老金能够帮助克服迁移的收入约束，使得壮年妇女可以迁移[8]。
针对失地农户的养老保障体系还处在改革发展的初期探索阶段，相关研究往往更多把养老保障制度和土地保障功能分裂开来进行研究，或仅探讨养老保障体系本身，如养老保障的政策模式、参保激励、财务可持续性等[9-11]，或仅探讨失地对农户就业、收入、消费和福利等的影响[12-13]，针对失地农户养老保障体系的经济社会效果评价明显不足，也尚未充分关注到农民失地、养老保障与劳动决策三者之间的关系，无法指导政府对失地农户群体设计和施行具有针对性、科学性的社会保障政策和劳动力管理政策。冀望于本文的研究能够为深入理解这一关系作出贡献，进而为政府制定相关政策提供帮助。
2 数据、模型与分析方法
2.1 调查方法与样本分布
本文使用的数据是2011年6-9月世界银行在成都市所做的农村住户家庭问卷调查数据。成都市近年来在城乡统筹、城镇化建设等方面做出了诸多努力，土地征用规模不断增加，失地农户数量不断攀升，2014年9月，已经达到 140万人左右。与此同时，成都市养老保障制度改革也经历了快速发展和演变的过程，2003年之前只有城镇职工养老保险制度和旧的农村养老保险制度，2003年建立了农民工综合社会保险，2004年建立了被征地农民社会保险制度、2007年实施新型农村养老保险制度，2008年开始建立城镇居民养老保险制度，2010年开始整合并建立了城乡统筹的城乡居民养老保险制度。成都市养老保障制度改革和变迁的过程，几乎涉及和涵盖了所有养老保障制度，可以被视为我国养老保障制度改革变迁的缩影。
调查采取四阶段抽样法，每一阶段均采用与规模成比例的概率抽样（PPS）方法进行抽样，先是从成都市下辖县（市）中抽取3个被调查县市，即双流县、金堂县和崇州市，然后，在每县（市）再抽取3个乡镇，在每个乡镇中抽取3个行政村，再采取随机抽样和典型抽样相结合的方式对农户进行问卷调查，经过问卷的审查、复核与整理，最终获得失地农户有效问卷1 267份。在被调查者中，男性和女性分别占到49%和51%，农业户口居民占到76%，平均年龄48.67周岁，平均受教育年限8.92年，平均家庭规模4.07人，家庭人均纯收入1.17万元，参加各类养老保险的人数为816人，总体养老保险覆盖率为69%，农村养老保险和被征地农民社会保险是失地农户参与的两种主要保险，覆盖率分别为38.2%和19.6%，部分农村居民参加了城镇职工基本养老保险和农民工综合社会保险，覆盖率分别为4.1%和5.4%，有7%的失地农户享受到了养老保险待遇，平均享受水平0.04万元，被调查者总体劳动参与率为0.61，总体劳动供给为174.79天，其中，农业劳动参与率和非农劳动参与率分别为0.27和0.45，农业劳动供给和非农劳动供给分别为46.27天和131.58天。
2.2 模型选取与估计方法
Becker建立了农户劳动行为决策的初步分析框架[14]，Singh 等对这一框架进行了补充和拓展[15]，按照Singh等的农户决策行为理论分析模型，和普通农户一致，失地农户的时间配置也服从家庭效用最大化原则，失地农户的家庭时间一般可分为农业劳动时间、非农劳动时间和闲暇时间，为考察养老保障的劳动供给效应，并解读农村土地的养老保障功能，把失地农户的养老保障因素和失地农户所获征地补偿金因素纳入到预算约束和劳动供给条件之中。
式（1）-（4）中，效应函数U取决于收入Y和闲暇E，在失地农户时间分配中，总时间T由农业劳动时间LSf、非农劳动时间LSn和闲暇E组成，在失地农户预算约束中，全部收入Y由农业收入（pyYff-pxXf）、非农业收入wnLSn、社会保障的预期收入E（P）、征地补偿金的衍生性收入V1和其他转移性收入V2构成，Yf、Xf分别表示农业产出品和农业投入品的数量，py、px分别表示农业产出品和农业投入品的价格。
基于失地农户效用最大化的农户模型，农户的劳动供给行为决策主要有两个：农户是否参与劳动供给和农户参与供给的时间，前者体现为农户劳动参与率，与之相对应的模型可称为劳动参与模型，后者体现为农户的劳动供给水平，称为劳动供给模型。一般来说，劳动供给模型要比劳动参与模型的可靠性要弱，除非数据精确性能够得到保证，即农户非农劳动时间和农业劳动时间能够准确测量和加总，但劳动供给模型在反映社会保障的劳动供给效应时其解释力更为突出其解释力更为突出[16]。本文所使用的数据无论是抽样方法还是调研过程都受到严格控制，因而，同时使用劳动供给模型和劳动参与模型来印证失地农户的养老保障的劳动供给效应，并解读和阐释农村土地的养老保障功能。
劳动参与模型反应了总体劳动参与率LP、农业劳动参与率LPf和非农劳动参与率的LPn决策过程，总体劳动参与决策表示过去一年是否从事过一天以上有收入的劳动，农业劳动参与决策和非农劳动参与决策分别表示过去一年是否从事过一天以上的有收入的农业劳动和非农劳动，当然，失地农户可以从事兼业劳动，LP、LPf和LPn都为哑变量。自变量中，养老保障和征地补偿金衍生收入将是本文考察的重点，但征地补偿金对劳动供给的影响效应可能逐年递减，而且所调研地区的土地征用基本发生在2007年和2008年，征地补偿金衍生收入难以准确划分和测算，另本文一个重要研究目标是考察土地养老保障功能，而且经检验，征地比例和征地补偿金高度相关，相关系数为0.89，因而本文用征地比例作为对征地补偿金衍生收入的替代变量。在调查中发现，不同征地比例的失地农户劳动供给行为有明显差别，参考陈莹等[17]、郭玲霞等[18]关于征地比例影响效应的划分，本文把征地比例划分为四个层次，分别是25%以下、25%-50%、50%-75%和75%以上，表示征地程度很少、较少、较多、很多。养老保障因素从两个视角去考察，分别是养老覆盖率和养老保障待遇，养老覆盖率用是否参加养老保险coverage表示，这里养老保险包括新农保、农民工社会保险、失地农户综合保险、城镇职工养老保险等各类保险，养老保障待遇分别用是否享受养老待遇beneficiary和养老待遇享受水平pension来测量。另外，农业劳动供给行为决策的核心变量是劳动边际报酬和工资率，但由于农户既可能从事农业家庭经营，又可能从事非农劳动，劳动边际报酬和工资率难以测算，因而本文用家庭人均收入income、家庭人均农业收入incomef和家庭人均非农业收入incomen来表示。其他变量设置为控制变量，包括个人特征和家庭特征。具体变量定义见表1。
在计量检验时，采用dprobit模型对劳动参与率模型进行回归，并使用稳健标准误应对可能出现的异方差。劳动供给模型的被解释变量、LS、LSf和LSn分别表示总劳动供给时间、农业劳动供给时间和非农劳动供给时间，为非负连续变量。首先用Robust OLS对模型进行回归，并使用稳健标准误处理可能出现的异方差问题。由于劳动时间为左侧受限变量，再使用Tobit模型来解决可能存在的样本选择偏差问题，并使用最大似然法（MLE）进行有效性估计。最后再对比和验证Robust OLS模型和Tobit模型的估计结果，判断回归模型估计的稳健性。
3 实证研究结果
3.1 征地比例和劳动供给关系的基本判断
从总体来看，参加养老保险的失地农户无论是总体劳动参与、农业劳动参与还是非农劳动参与都要稍低于未参与养老保险的失地农户，这表明养老保险覆盖可能对失地农户是否参与劳动供给产生了某种影响，但影响程度的显著性还需要计量模型进行检验。而养老保险覆盖对劳动供给时间的影响则出现了分化，参加养老保险的失地农户在总体劳动供给时间和农业劳动供给时间上少于未参保者，但在非农劳动供给时间上略多于未参保者（见表2），当然，养老保险覆盖率对劳动供给时间影响效应的显著性也有待计量模型检验。
从失地百分比与劳动参与关系维度考察，失地比例在25%以下的农户无论是参保者还是非参保者其农业劳动参与都最高，分别为58.0%和56.5%；失地比例在50%-75%的农户其非农劳动参与相对最高，分别为82.6%和70.6%；失地比例在75%以上的农户的非农劳动参与有所下降，两类群体的比率分别为61.8%和43.3%。另外，失地比例为50%-75%的未参保农户的非农劳动参与比农业劳动参与要高出39.1%，参保农户的这一比例也达到了38.2%。失地比例在75%以上的未参保农户的非农劳动参与比农业劳动参与要高出47.3%，参保农户的这一比例也达到了31.8%，这可初步判断，一个基本的趋势是，土地具有较强的农业劳动吸附功能，随着失地比例增加，农业劳动参与就会下降，非农劳动参与可能会呈现出先上升后下降的态势，50%-75%的失地比例可能是一个拐点。
从失地百分比与劳动供给时间关系维度考察，失地比例在25%以下的农户其农业劳动供给时间最多，失地比例在75%以上的农户其非农劳动供给时间最多，并且，随着失地比例增加，非农劳动供给时间会逐渐增多。失地比例25%以下、25%-50%、50%-75%和75%以上的未参保农户其非农劳动供给时间要分别比农业劳动供给时间多出46.6天、108.8天、134.6天和164.6天，而相应的参保农户其非农劳动供给时间分别比农业劳动供给时间多出60天、94.4天、98.6天和130天，这表明，随着失地比例增加，不管农户有没有参保，其可能都会提供更多的非农劳动供给时间。3.2 劳动参与模型的估计
劳动参与模型估计结果如表3和表4所示。控制变量的估计结果与一般理论框架以及已有经验研究结果大致吻合，在此不作深入和具体的讨论，但要注意的是，在本文中，控制变量健康状况对失地农户劳动参与的影响不显著，这和既有研究有所区别，可能的原因是，失去土地将使得农民产生生存压力并增加劳动参与动力与意愿，不管健康状况如何，失地农户都不会选择显著降低劳动参与率和显著减少劳动参与行为，以减轻生存压力。尤其是，对于健康状况为一般水平的失地农户，健康变差可能会使其从非农劳动参与中退出并转移到农业劳动中来，反而增加了农业劳动参与率。
本文重点关注的是征地比例和养老保障因素，养老保障因素具体从养老保险覆盖和养老保险待遇两个视角考察，养老保险待遇又从待遇享受和待遇水平两个维度分析。首先考察征地比例，从表3可以发现，征地比例对失地农户总体劳动参与率和农业劳动参与率有显著影响，而且是在1%水平上有显著影响，这表明征地比例越少失地农户越会参加总体劳动和农业劳动，以dprobit估计的边际效应来看，这在25%以下的征地比例上表现的最为明显，相比较于75%以上的征地比例，失地农户总体劳动参与率和农业劳动参与率将提高29.9%和48.4%。然而，实证研究也表明，征地比例虽然会对非农劳动参与率会产生正向影响，但大体上影响并不显著，只在50%-75%的征地比例上具有10%水平的影响，这表明在50%-75%的征地比例上体现出了特殊性，征地越少显著增加了非农劳动参与率，从表4我们同样也可以得到类似结论，只是用dprobit估计的征地比例边际效应略有不同。表3和表4可以说明，在城市化加速推进的情境下，农村土地依然具有很强的劳动吸附功能，也具有较强的资源禀赋效应，失地农户越多占有土地就越会增加劳动参与尤其是农业劳动参与，由于兼业经营、就业安置和就业培训等原因，更大比例的土地征用只会显著减少农业劳动参与率和总体劳动参与率，但却未必能够把更多的失地农户的劳动力释放到非农劳动中，从而增加非农劳动参与率，非农劳动参与没有对农业劳动参与形成替代。但在50%-75%的征地比例上又会存有差异，失地农户同时显著增加了农业劳动和非农劳动参与率，因而应重视这一失地农户群体的劳动参与问题。
其次，再来考察养老保险覆盖和养老保险待遇。表3表明，在控制了家庭特征、个人特征、经济因素和健康状况后，养老保险覆盖无论是对总体劳动参与、农业劳动参与还是非农劳动参与都不产生显著影响，参加养老保险并不能显著降低失地农户的劳动参与率，出现这一结果可能主要是两个方面的原因，一是失地农户预期未来领取的养老金额度较低。二是失去土地意味着将失去重要保障，增加劳动参与本质上就是预防性储蓄。与参保行为不同，养老保险待遇享受和养老保险享受水平是由保险制度决定的，并不受劳动决策行为的影响，我们也使用dprobit方法进行估计，从估计结果看，享受养老保险待遇会显著降低总体劳动和非农劳动的参与率，使总体劳动参与率下降2.1%，非农劳动参与率下降2.8%，但享受养老保险待遇并不会显著影响农业劳动参与率，不足以改变失地农户的农业劳动参与决策。同样，由表4可知，养老保险待遇享受水平也会显著影响总体劳动参与率和非农劳动参与率，养老保险待遇水平提高1%，将会使总体劳动参与率下降3.5%，非农劳动参与率下降4.7%，而养老保险待遇享受水平也不会改变失地农户的农业劳动参与决策。这表明，我国所实施的各类养老保险制度并不会挤出失地农户的劳动参与，使失地农户显著减少劳动参与或直接退出劳动力市场，因享受养老待遇的大都是中老年人，失地农户参加各类保险的待遇享受以及所享受的养老金水平只会显著降低非农劳动参与率，但它可能却把失地农户的劳动更多地留在农业与农村之中，促使我国的农业延续着老年农业的发展路径。
3.3 劳动供给模型的估计
由表5和表6可知，使用Robust OLS模型和Tobit模型的估计结果基本一致。结合表3和表4，控制变量健康状况虽然不对失地农户的劳动参与率产生显著影响，却对总体劳动供给时间尤其是非农劳动供给时间有着显著影响，也就是说，随着失地农户健康水平下降，失地农户虽然不会降低劳动参与率，但会减少劳动供给时间和非农劳动供给时间。健康状况变量虽然对农业劳动时间产生负影响，但并不显著，可能原因是，农业对我国农业经营主体中的小农户而言依然是禀赋农业，农村土地仍然具有较强的禀赋效应。
先考察征地比例这一影响因素。表5和表6都显示，农户被征地越少，耕种土地越多，就会显著增加劳动供给时间和农业劳动供给时间，虽然也会降低非农劳动供给时间，但这一影响并不显著。这表明，快速推进城镇化而进行的征地并不能让大多兼业经营的小农户放弃农业生产经营而完全转向于非农领域，农业和农地仍然具有较强的劳动吸附性，农地的社会保障功能仍然存在。由于兼业原因，失地农户的农业劳动也并没有对非农劳动产生显著的挤出效应，农民失地的多少并不影响农户的非农劳动供给时间，这应该与本文研究对象是城郊的失地农户有关，这些农民往往具有非农就业机会多、非农就业离土不离乡的特征，这保障了非农劳动供给时间。同样，和参与模型研究结果一致，50%-75%征地比例上的失地农户在征地比例劳动时间供给效应上具有特殊性，在显著增加农业劳动时间的同时，也显著减少了非农劳动时间。
再来考察养老保险覆盖和养老保险待遇对劳动供给时间的影响。表5表明，在控制了家庭特征、个人特征、经济因素和健康状况后，养老保险覆盖率虽然会对农户总体劳动时间、农业劳动时间和非农劳动时间产生负影响，但影响不显著，也就是说，参加养老保险并不倾向于显著减少失地农户的劳动供给时间。农户失去土地意味着失去部分养老保障，虽然参加了养老保险，但由于预期收入、生存压力等原因，并不能激励失地农户用闲暇替代劳动，减少劳动供给时间或直接退出劳动力市场。而养老保险待遇却具有较强的收入效应，且能享受养老保险的失地农户主要是接近退休年龄的中老年人，养老金作为一项转移支付可以放松预算限制，激励失地农户减少劳动供给时间，表6（Robust OLS 与Tobit估计结果具有一致性，只报告了Tobit模型估计结果）实证研究结果恰证明了这一点。养老待遇将显著影响总体劳动时间和非农劳动时间，会使失地农户的总体劳动时间减少29.6天，非农劳动时间减少35.8天，但对农业劳动供给时间的影响不显著。养老保险待遇享受水平的劳动供给负效应更为突出，其在总体劳动、农业劳动和非农劳动的供给模型中均通过了显著性检验，即随着养老保险享受水平的提高，失地农户会倾向于降低农业、非农业和总体的劳动供给时间。
4 主要结论与讨论
本研究将农民失地、养老保障纳入劳动参与模型和劳动供给模型，利用世界银行在成都市的农村住户抽样调查数据观察了土地征用和养老保障对失地农户劳动供给的影响效应，兼而考察了农村土地的社会保障功能。在快速推进城镇化的背景下，土地征用以及由此而产生的失地农户是一个在较长历史时期内都存在的现象，失去土地不仅对农民的生产、生活都会产生影响，而且还可能对宏观层面的劳动供给产生冲击，进而冲击到我国的“人口红利”水平，影响经济增长潜力。实证研究表明，虽然随着城镇化的推进，农民就业非农化趋势增强，工资性收入的占比增加，农民就业方式多元化，但是农民对土地的依赖程度并没有显著减弱，农村土地的劳动吸附功能仍然很强，农民失地越少，耕种土地越多，总体劳动参与和农业劳动参与就会越高，总体劳动供给时间和农业劳动供给时间就会越长，哪怕是对于城乡结合部或近郊区的农民来说也是如此。而且，本文研究还表明，农民耕种土地的多少并不显著影响非农劳动参与和非农劳动供给时间，农业劳动供给并没有对非农劳动供给造成替代，土地征用只会影响到农业劳动供给而不会影响到非农劳动供给，农民不会因为土地被征用获得补偿金而减少非农劳动或直接退出非农劳动市场，土地被征用不会显著影响非农业就业的“人口红利”，但这对于不同失地比例的失地农户来说会产生分化，失地比例在50%-75%的失地农户具有特殊性。这一结论将为建构失地农户劳动力市场、完善失地农户劳动力配置与管理提供帮助，要针对不同失地比例的失地农户制定区别化的就业制度和劳动力管理方法。要实现失地农户由农业劳动顺利转换到非农业劳动，政府还必须进一步完善就业安置方式，健全失地农户就业培训制度，积极为失地农户创造就业创业机会，避免“失地就失业”现象发生。
对失地农户来说，养老保障制度存在明显的劳动供给效应分化，这对于失地农户劳动力市场建设以及长远经济增长都具有政策涵义。与发达国家大多存在明显劳动供给负效应相比，我国失地农户养老保障的劳动供给效应具有特殊性，养老保险覆盖率不会对失地农户劳动供给产生显著影响，参加养老保险并不倾向于激励失地农户减少劳动供给或退出劳动市场，这表明，农民失去土地的生存发展压力以及获得的养老保险待遇可能在一定程度上发挥了提高人力资本水平“触发器”的功能。而是否享受养老保险待遇以及养老保险待遇享受水平却会显著影响总体劳动供给和非农劳动供给，也意味着我国以中老年人为主体的农业劳动力市场仍然会长时间持续存在，随着养老保险待遇享受水平的提高，中老年劳动力可能会选择降低农业劳动供给时间或直接退出农业劳动力市场，从而使我国以中老年人为主体的农业劳动力市场面临更加突出的供给不足，这迫使农业要加快转变生产方式，培育农业生产经营“青年接班人”，扩大经营规模，提高农业生产效率。在这一过程中，社会保障制度既有可能降低劳动供给水平，也有可能某种程度上发挥了提高人力资本水平的功能，这就特别需要在社会保障制度设计与实施中付出更多努力，在强调保障制度福利功能的同时，兼顾劳动力的供给功能，使两种功能能够协调和平衡起来。
从农民失地与养老保障的关系看，农民失去土地意味着失去部分社会保障，这要求政府承担起相应社会责任，土地作为社会保障的一种机制，其对劳动供给的效应与社会保障的劳动供给效应无论在方向还是显著性上都会存在差异。无论农民被征地是多还是少，实施具有更高参保率的养老保障制度都不会降低失地农户这一群体的“人口红利”，因而应当建立全覆盖的养老保障制度，并突出这一制度的福利功能，此外，应当客观地看待养老保险待遇水平这一政策工具作用，因为它会产生对劳动供给尤其是非农劳动供给负效应，影响到我国“人口红利”水平，因而应强调这一工具的劳动供给功能。我国正处在社会保障制度转型期，如何协调、统一好土地保障和养老保障的劳动供给效应，是政府必须要面对的亟待解决的问题。我国社会保障制度无法走欧洲福利国家模式，因为财政压力，也因为养老保障制度对劳动供给与经济增长的潜在负效应，我国应建构与劳动力市场和经济发展程度相适应的社会保障制度，哪怕对失地农户这一特殊群体也是如此，只有这样，才能减少对劳动供给的扭曲，降低陷入“中等收入陷阱”的风险。
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篇3
[关键词] 社会公平；失地农民；养老保障
公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。“时下，改革发展成果的共享成为政府、学界和民众共同关注的重要课题。”[1]“社会公平”已然成为公众的心理预期和诉求，是社会主义和谐社会的根本内容和重要特征。如果在城市化的过程中不考虑失地农民养老保障问题，势必会影响整个社会的长治久安。
一、完善失地农民养老保障的必要性
1.失地农民失去土地保障
土地保障历来被当作是农民的最后一道保障线，它是农民工作和生活的重要场所和生存基础，是农民安身立命的根本。据不完全统计，按照当前我国城市化进程的速度计算，到2020年我国失地农民将达到1亿人。土地对农民的社会保障功能可以归纳为以下六个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有着资产的增值效用；第五，土地对农民有直接受益功效；第六，避免重新获取时掏大笔费用的效用。[2]对农村老年人来说，大多不愿增加子女的负担，具有很强的自我保障意识，一般只要还能参加体力劳动都不会放弃农活。据调查，85 岁及以上的农村老年人中，仍有 23.9%表示愿意继续干农活。[3]在没有失去土地的时候，即使他们已经没有能力从事农业生产，他们也会把土地转包出去，靠收取租金来解决养老问题。因此，从土地上获取生存保障是老年人最可靠、最稳定的养老保障来源，一旦农民们失去了土地，就意味着这份具有天然稳定性的养老保障来源被割断。
2.当前家庭养老保障功能弱化
目前农村老年人在养老经济支持的获取方面对家庭尤其子女存在着较强的依赖性，这种现状既根源于家庭与养老间存在密切的东方传统，也与农村老年人相对脆弱的养老自我经济支持力有关。然而家庭规模与结构在不断地趋于小型化和简单化，在承递传统家庭模式和养老模式的同时，现代家庭模式和养老模式也在缓慢然而不可抗拒地随社会经济背景的变化而变化。计划生育政策对控制我国人口规模、降低生育率水平起到积极作用的同时，对我国的人口结构也产生了不容忽视的影响：人口年龄金字塔的底部由于出生减少，明显呈缩进状态，加之平均预期寿命的延长，人口老龄化的态势愈加严重。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%～17.7%。“4：2：1”或“4：2：2”式的家庭结构则逐渐增多，这就意味着，一个独生子女成年后将不得不为 4～6 位老人养老，这无论在经济上，还是在时间和精力上都是难以承受的。同时，由于现代价值观念的变迁对家庭内聚力也造成一定的冲击，年轻人更多追求的是自我价值的实现，社会、经济、文化等外部环境的变化也使年轻一代的家庭观念受到影响，青年人参与现代生活，竞争激烈，照料父母的意识和能力下降，传统的孝敬老人、赡养父母的道德观念有所淡化。
3.现行的农村社会养老保险制度有待完善
国家民政部颁布实施了《县级农村社会基本养老保险基本方案》中养老保险的统筹层次仅到村级。由于统筹层次过低，参与“分担”的人太少，以及由政府和村集体负责的资金常常落空等原因，使得这份方案在解决农民老年生活困难问题方面的能力大打折扣。自 1991 年农村社会养老保险制度开始试点，农村的养老保险工作取得了一定的进展。但是 1998 年以后这项工作因各种原因有所后退，参保人数逐年下降，农村的养老保险覆盖面小，保障水平低。据人力资源和社会保障部统计，2010年底，参加新农保的人数达1.43亿。[4]建立起农村社会养老保险的只有少数经济比较发达地区，共济性差。另外，建立的地区所采取的是完全个人账户的养老保险模式，基金筹集方式为自我平衡方式，即个人按一定数额积累基金，到一定年龄后按积累额支取。其带来的突出问题是参加养老保险的人大都是有经济实力的农民，而最需要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保险中受惠。此外，过低的缴费必然导致保障的低水平，这也无法得到农民的认同。
二、完善失地农民养老保障思考
1.改进征地补偿和利益分享机制
征地补偿标准的确定应考虑和权衡农民收入与消费、地方经济发展水平及政府的财力等多方面的因素，综合、科学地确定失地农民的养老保障水平。应细化补偿项目，扩大征地补偿范围。除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地上附着物外，还应该对因征用而导致的相邻土地损害、土地潜在收益的损失以及其他各种因征地所致的医药费用等可确定、可量化的财产损失，列入补偿范围，以切实保障失地农民的合法权益，使土地所有权及其相关收益在土地征用中得到充分反映。征地费用应比照接近的城镇基准地价，坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按土地区位、环境、产出、交通、人口等因素进行市场考核，从而对条件相同的区片土地确定一个相对合理的标准，评估出合理的农地征用价格。对于国家公益性项目征地，要对农地进行科学评估，参照市场价大幅度提高征用标准，使失地农民能够获得转化其他产业和成为城镇居民的必要资本；对于工商用地通过土地市场机制对农用土地进行配置，达到既发展工商业，又保护了农民合法权益的目的。[5]
2.基本生活保障和分类区别并重
基本生活需求内容随经济增长和发展水平的变动而变动。从静态角度看包含两方面的内容，一是社会保障提供的保障项目与居民生存相关，二是社会保障提供的保障水平应限于居民的基本生活费用需求。强调动态的生活需求有利于居民通过社会保障制度分享经济增长和发展的成果；而强调静态的基本生活需求是因为社会保障制度说到底还是受制于经济增长和发展水平的。年龄在16周岁以下的失地农民，按征地补偿规定一次性发给征地安置补偿费，让他们继续完成学业，或者参加就业培训。当他们达到就业年龄后，或从学校毕业后，按照城市新生劳动力，进入城镇养老保险体系。对于征地时已经超过劳动年龄段以上即进入老年年龄段的人员，由于这部分人员对土地的依赖性最强，他们的养老主要是依靠土地，因此给与他们的安置补偿标准可以相对高一点。而且用其所得的安置补偿费的大部分为其建立养老保险个人账户，直接把他们纳入到城镇的养老保险体系领取退休金。对于征地时属于劳动年龄段以内的人员，分成两种情况：第一，没有就业的失地农民，参加失地农民养老保险。第二，已就业的失地农民可以在失地农民养老保险和城镇职工养老保险之间自由选择。若参加城镇职工养老保险，则为其缴纳一定年限的养老保险基金，其余年限的费用由其转岗后按城镇职工的标准缴纳养老保险金。
3.规范养老保险资金筹集、运营与监督机制
养老保险资金由地方政府、农村集体经济组织、个人共同出资，多渠道筹集。政府应起主导作用，其承担的部分可从国有土地出让收入和增值收益中列支或安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标准，应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又分享经济发展带来的利益。劳动社会保障部门和财政部门共同设立专门处理失地农民养老保险基金管理和监督的机构，基金的管理实行收支两条线，专户建账与管理，专款专用，以杜绝被挪用现象的发生。通过招标的形式，交由效益好、信誉高的商业保险公司或专业投资管理机构投资运营。投资项目上，具体可投资于银行存款、国债、股票及其他各种有价债券等，并注重对投资项目的严格风险监管，在安全性的前提下保证基金收益性的最大化，从而实现失地农民养老保障基金的顺利保值增值。[6]政府应充当担保人、监护人的角色，承担投资亏损或贬值风险。
4.继续发挥家庭养老保障功能
在我国传统农村文化中，家庭具有特殊的含义。家庭不仅是人们居住和生活场所，是人们生活方式的一种选择，更重要的是，家庭是几代人生命活动归属和连接的存在与表现形式，是人们生活目的和生命意义所在。家庭成员相互提供生活保障，是我们中华民族的优良传统，特别是在广大农村。目前我国农村有 97.6%的老人依靠家庭养老，家庭保障近期仍是农村养老保障体系的主体。所以，在建立失地农民养老保障体系时不可忽略家庭养老保障的功能。尽管家庭养老保障的功能在逐渐弱化，但在失地农民养老保险制度还没有全面建立起来以前，仍需要继续延伸并坚持以此为主要支撑的养老保障体系，而要提高家庭养老保障能力，从根本上讲依旧要归属到经济建设问题上，因此必须加快农村经济发展建设步伐，减轻农民负担，切实提高失地农民收入水平、增加其收入。此时的家庭养老保障也体现了从传统的大家庭保障形式转变为现实生活的小家庭保障，从原来的以血缘关系、亲属关系和其他社会关系为纽带，相互联结、相互支持的纵向家庭保障网络，开始并更多地从保障横向网络中寻求支持。
5.充分发挥商业保险的补充作用
商业保险在社会保障体系建设中具有不可替代的作用，是构建多层次的养老保险体系一项重要内容，在营销渠道、保险服务、风险管理、资产运营、精算方面具有一定优势。失地农民养老保险业务的市场潜力很大，商业保险机构也应该顺应形势的发展，适时推出适合失地农民的险种。包括设计专门针对失地农民的养老保险合同，制定工作程序，建立和完备规章制度，充分利用现有的网络、服务等优势，以低成本创立失地农民养老保险制度的平台，安全有效地运作养老保险金，以保障失地农民的后顾之忧。例如中国人寿义乌支公司推出了“团体年金分红险”等新险种，规定统一由村集体投保，本金归村集体所有，以分红方式来支付养老金，失地农民只要达到男60岁，女55岁，就能享受养老分配。这样本金不但能保值增值，而且不会永远消失，等于把失去的土地变成货币存了起来，让失地农民可以世代享受。这几个险种一经推出就受到失地农民的欢迎。
总之，失地农民的生活问题及由此而引起的征地矛盾，已经逐渐成为社会的不稳定因素，进而影响城市化战略决策目标的实现。所以我们必须尽快建立一个合适的失地农民养老保障制度，以解决他们的老年生活，切实保障他们的权益。
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篇4
关键词：失地农民；养老保险；保障水平；调查研究
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0030-05
一、引言
近年来，上海市城镇化进程不断加快，城镇化率已经由1978年的58.7%提高到2011年的89.3%。城镇化水平的提高，产生很多失地农民。农民失去了土地也就意味着失去了基本的生活来源，由于失地农民文化水平普遍偏低，自身掌握的技能又比较少，难以在就业市场上找到合适的工作，所以他们的养老金收入直接影响到征地后的基本生活。在构建上海市失地农民社会保障体系过程中，失地农民养老保险保障水平的高低是非常重要的，它不仅关系到失地农民征地后的基本生活，更关系到社会的和谐稳定。为此，本文通过对上海市松江区佘山镇失地农民养老保险实施情况的调查，反映调研地区存在的问题，并提出解决问题的对策。
二、调研地区选择依据
对失地农民养老保险的实施情况进行调查，就需要选择失地农民数量较多的地区进行实地调研，才能够获取比较详实的一手资料。近年来，佘山镇为了促进经济发展，大力实施“阳光动迁”政策，相继完成了上海辰山植物园、天马现代服务业集聚区、佘苑路1号地块、横山花园4队、佘山天文台、武警政治学院、鼎源路高压走廊、翠鑫苑等地块的居民动迁工作，征用了大面积的土地。五年来，已累计动迁农村居民2 600户，产生很多失地农民。因此，本调查选择佘山镇作为调研地点比较具有典型性和代表性。
由于征地时间的不同和征地安置政策的调整，佘山镇的失地农民可能会出现不同养老保险制度并存的情况，不同保障制度的保障水平还存在着差距，通过对参加不同保障制度的失地农民进行实地调研，能够详细地了解他们对现行政策的一些看法，以便为政府决策提供参考。本次调查共发放调查问卷600份，回收问卷580份，其中有效问卷556份，有效率达93%。
三、上海市松江区佘山镇的调查结果分析
（一）失地农民的土地征用状况分析
1. 失地农民的土地被征用情况。问卷数据显示，在被调查的失地农民中，有81%的失地农民土地已经被完全征用了，10%的失地农民土地被部分征用，仅有9%的失地农民土地没有被征用。
2. 征地补偿标准调研情况。虽然上海市的征地补偿标准从全国来看是比较高的，农用地的补偿标准已经达到每亩4.5万元。但从我们调查的结果来看，现行的补偿标准仍然难以满足失地农民的要求，有接近50%的失地农民认为目前的征地补偿制度是不合理的。
3. 失地农民对征地补偿制度的看法。为了能够详细地了解失地农民对征地补偿制度的一些看法，我们对现行征地补偿制度不满意的失地农民也进行了调研。调查显示，大部分的农民都认为补偿标准低，占调查样本总数的37%，还有占样本总数27%的失地农民认为居住在同一区县但补偿标准却不同，认为征地收益分配不合理的占样本总数的19%，认为征地过程不透明的占样本总数的17%。
4. 失地农民期望的征地补偿标准。
（1）建设用地和未利用耕地的补偿标准
针对建设用地和未利用耕地的补偿标准，调查数据显示，认为补偿标准达到3.5万元/亩的，占调查样本总数的28%，补偿标准在4万～5万元的，占调查样本总数的39%，认为补偿标准在5万元以上的，占调查样本总数的33%。
（2）农用地补偿标准
失地农民对于农用地的补偿标准，期望在4.5万元/亩的占样本总数的31%，期望4.5万～5万元的，占调查样本总数的41%，期望农用地补偿标准在5万元以上的，占调查样本总数的28%。
（3）粮棉地补偿标准
在调查的样本中，18%的失地农民认为粮棉地的补偿标准应该达到1 600元/亩，49%的失地农民认为粮棉地的补偿标准应该在1 600～2 000元，还有33%的失地农民认为补偿标准应该达到2 000元以上。
（4）蔬菜地补偿标准
30%的失地农民认为蔬菜地的补偿标准应该达到3 000元，46%的失地农民认为蔬菜地补偿标准应该在3 000～4 000元，另有24%的失地农民认为补偿标准应该在4 000元以上。
5. 土地征用后担心的问题。对于失地农民土地征用后最担心的问题，我们也进行了调研，调查显示，有307人选择了养老问题，占调查样本总数的55%；104人选择了就业问题，占调查样本总数的19%；96人选择了教育培训问题，占调查样本总数的17%；41人选择了生活水平下降，占调查样本总数的8%；仅有1%的人选择了其他。可以看出，失地农民最关心的还是他们的养老问题。
6. 失地农民期望的补偿方式。在对失地农民期望的补偿方式进行调研时发现，有236人选择了期望解决养老问题，占调查样本总数的42%；207人选择了期望能够解决就业问题，占调查样本总数的37%；另外，还有51人选择了一次性支付足够的钱，占调查样本总数的12%，其中大部分都是年轻人，他们主要是缺少创业启动资金，希望用获得的土地补偿金去创业；还有62人选择了提供教育培训，占样本总数的9%，这些人多处于中年，由于自身掌握的技能少，他们在就业市场上处于劣势，期望政府提供教育培训以提高自身文化素质水平。
（二）失地农民养老保险实施情况调查
1. 失地农民参加养老保险情况。在调查的失地农民中，大部分人参加的是“镇保”，占调查样本总数的78%，另有8%的失地农民参加的是城保，14%的失地农民参加征地养老，如图1所示。
2. 失地农民每月领取的养老金待遇标准。在所调查的失地农民群体中，大部分人每月领取的养老金待遇标准在851～950元，占调查样本总数的51%，领取750～850元的占调查样本总数的34%，养老金水平在951～1 050元的占调查样本总数的12%，领取1 050元以上的仅占调查样本总数的3%。
（三）失地农民就业培训调研情况
1. 失地农民就业状况。从调查的情况看，他们在失去土地后，仍有51人从事务农，占调查样本总数的9%；有118人从事保洁员，占调查样本总数的21%；有97人从事保安，占调查样本总数的17%；从事个体经营的有106人，占调查样本总数的19%；成为工人的有117人，占调查样本总数的21%；失业的有38人，占调查样本总数的7%。
2. 失地农民再就业困难程度调研情况。在调查的失地农民中，47%的失地农民认为再就业是非常困难的，37%的失地农民认为再就业一般困难，只有16%的失地农民认为再就业是没有困难的。
3. 失地农民未能就业原因的调查情况。针对失地农民未能就业的原因也进行了调查，问卷数据显示，有39.75%的失地农民认为是自身的文化素质低不能够顺利就业，27.7%的失地农民认为自身掌握的技能少，难以找到工作，18.35%的失地农民认为自己的年龄大无法找到工作，也有14.21%的失地农民在失地后不想找工作。
四、上海市松江区佘山镇失地农民养老保险的调查结论
通过实地调研发现松江区佘山镇失地农民养老保险还存在以下需要解决的问题。
（一）失地农民养老保险保障水平低
通过实地调研我们了解到，上海市现行的失地农民养老保险保障水平仍然没有达到失地农民要求的标准，51%的失地农民对目前的失地农民养老保险保障水平是不满意的，22%的失地农民对保障水平非常不满意，只有7%的失地农民对养老保险保障水平是非常满意的，20%的失地农民基本满意（见图2），可见提高养老保险保障水平已经势在必行。
通过对上海市已经颁布的失地农民养老保险相关政策进行梳理，也可以看出来，失地农民养老保险保障水平的历年调整幅度并不大，从另一个角度证明了失地农民难以对目前养老保险保障水平满意。
自2003年上海市颁布小城镇社会保险暂行办法至今，上海市每年都会根据本市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况对失地农民养老保险待遇予以调整，如表1所示。
可以发现每年的养老金增长幅度差别较大，增长最多的是2008年每月增加100元，增长最少的是2005年每月只增加35元，不固定的增长金额难以从根本上保障失地农民的自身利益。
自2007年开始，上海市人保局每年都会下发一个补充通知，适当地提高失地农民养老金标准（见表2），但增加的金额并不多，2007年和2009年每月只增加了15元，增长幅度最多的是2011年，每月增加55元。在生活成本不断增加的情况下，目前每年增加的养老金已经难以满足失地农民的要求，有必要提高失地农民的养老金标准。
（二）失地农民受教育程度低
从调查情况来看，失地农民的受教育程度普遍偏低，大部分人只具有小学或初中学历，分别占调查样本总数的20%和38%，高中文化水平的占调查样本总数的23%，大专以上学历的占样本总数的12%。另外，各个年龄段的失地农民文化水平差别较大，50周岁以上的失地农民基本属于文盲和半文盲，占调查样本总数的7%（图3所示）。由于失地农民的文化水平低，而且掌握的技能少，增加了他们就业的难度。
（三）失地农民再就业难
目前针对失地农民实施的很多养老保险政策，都只是一种生活指向性的安排，而并不是一种就业指向性的安排[1]。建立失地农民养老保险制度能够解决失地农民的养老保险问题，但并没有解决失地农民生产方式转变和职业转换的问题。调研发现有大部分的失地农民都能够解决自身的就业问题，但大部分从事的都是很低级的工作，保洁员、保安和建筑工人是失地农民的主要就业方向。这种劳动方式对从业人员要求低，竞争人数多也使他们再就业遇到了很多困难。另外，许多失地农民都没有接受过正规的教育培训，他们想自主创业也是比较困难的。大多数的失地农民都希望政府能够对他们进行培训，掌握一门技术受益终生。
五、上海市松江区佘山镇失地农民养老保险问题的成因分析
1999年以来，我国针对失地农民采取的政策是一次性货币补偿，但是这种方式没有将失地农民的长远生活考虑在内，而且在征地的过程中，容易发生侵犯失地农民利益的情况，这严重地影响了城镇化的进程和失地农民养老保险制度的建设。
（一）征地补偿制度不合理
目前我国采取的征地补偿制度还存在很明显的计划经济特征，在市场经济逐步健全的情况下，如果土地补偿标准仍然按照计划经济时代的思路进行，显然是不合理的。根据《中国人民共和国土地管理法》的有关规定，计算土地征用补偿标准也是根据土地前三年的平均产值。这种补偿方式不仅违反市场经济规律，也难以准确地反映土地市场的供求状况，更不能保障失地农民的长远生活。上海市的征地补偿标准与全国其他地区相比是比较高的，各区县粮棉地的征地补偿标准是相同的为1 570元/亩，蔬菜地的补偿标准各区县是不同的，闵行区、徐汇区华泾镇和长宁区新泾镇补偿标准较高为3 260元/亩，而崇明县的蔬菜地补偿标准在上海市各区县中是最低的仅为2 750元/亩，其他各区县补偿标准是一致的为2 900元/亩。但我们还要看到目前上海市征地补偿制度的不足之处，上海市在征地过程中实施的补偿办法是上海市物价局和财政局在2006年制定的，已经难以适应现在的经济发展形势。如果仍然按照现行办法来补偿失地农民，是很难满足失地农民的愿望，更不能提高他们的养老保险保障水平。所以，应该结合近几年上海市经济发展的实际情况，尽快制定新的征地补偿制度。
（二）政府保障措施不到位
通过调研发现，一半以上的失地农民很难找到满意的工作，一方面，这与失地农民的文化水平低有关，另一方面也与政府的责任缺失有关。在受调查的失地农民群体中还有34%的人没有参加过政府的培训（图4所示），这表明政府的培训工作还不到位。失地农民由于长期从事务农，基本只会种植和养殖技术，很难接受到专业的技能培训。即使那些有工作经验的失地农民，他们在企业所做的也都是体力劳动，没有学到真正的技术。他们也期望政府能够提供培训，在接受调查的失地农民群体中，27.88%的人选择了计算机培训，16.91%的人选择了家政服务培训，16.01%的人选择了厨师培训，13.85%的人选择了家电维修培训，13.13%的人选择电焊工培训，12.23%的人选择了美容美发培训，见图5。
总之，失地农民面临很多就业难和创业难的问题，他们很难依靠自身的能力去解决这些问题。因此，政府应该承担解决失地农民就业难和创业难问题的责任，把解决失地农民的就业问题从制度上和政策上予以落实。
（三）失地农民养老保险保障水平调整体系不科学
上海市失地农民养老保险保障水平虽然在逐年地得到提高，但是这种调整幅度仍然难以确保失地农民养老保障权利的充分实现。上海市已经为失地农民养老保险保障水平的提高做出了很大的努力，每年都会根据上海市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况予以调整，但这种调整幅度存在很大的不确定性，有的年份每人每月增加40元，有的年份每人每月增加100元，现行的养老金调整方式，一般是按照社会平均工资的浮动或者根据社会经济发展状况来进行的，具有很大的随意性和盲目性，未能将养老保险保障水平的调整与经济发展的各项指标结合起来，缺乏科学的精算，缺乏具体可行的操作化指标或标准体系，从而也无法保障调整后的养老保险待遇标准适应社会经济发展水平。
因此，采取合理的失地农民养老保险待遇的动态调整机制，对保障失地农民的生存权和发展权，让失地农民分享社会经济发展成果，具有重要的现实意义[2]。
六、完善上海市失地农民养老保险制度的对策
随着上海市城镇化进程的加快，土地非农化现象仍会存在，还会产生很多失地农民。因此，如何完善失地农民养老保险制度，保障失地农民利益将显得尤为重要。
（一）提高征地补偿标准，完善征地补偿制度
制定合理的征地补偿标准，不能仅仅考虑到土地征用前的价值，更应该考虑到征用土地后由于土地所处的地理位置、土地市场的供求关系、社会经济发展的状况以及政府的政策等因素影响下的土地增值部分[3]。土地是农民重要的生产资料，它对农民而言不仅仅只具有简单的生活保障功能，更具有就业保障功能，因此，征地补偿标准的制定还要考虑到农民失去土地后产生的再就业成本及物价上涨增加的生活成本。当然，也要清醒地认识到上海市各区县的不同经济发展状况，所以制定征地补偿标准也要充分考虑到各区县政府的财政收支情况，科学地制定征地补偿标准。
与此同时，对现行的征用土地分配制度改革也是很有必要的，政府征用土地后将其卖给开发商，这中间产生的利润是巨大的，但农民只获得了很少的一部分，大部分都被政府和开发商获取，这种不合理的分配制度不仅容易滋生腐败，还会造成土地要素市场产生不合理的交易价格。失地农民的经济利益也受到了极大的损害，使农民和政府之间的矛盾逐渐增大，影响社会的和谐稳定。因此，对征用土地分配制度改革，就要坚持维护失地农民切身经济利益的原则，在对土地收益进行分配的过程中，要给予失地农民更多的土地收益，这不仅能够保障失地农民的经济利益，还能让失地农民分享到城镇化带来的好处。
（二）加强教育培训，促进失地农民就业
就业是民生之本，由于失地农民的自身文化素质偏低，掌握的劳动技能少，他们很难在城市中找到合适的工作岗位。解决失地农民就业问题的关键就在于提高失地农民的自身素质，鼓励他们参加教育培训，使他们能够适应现代市场的要求。政府部门还应健全现有的就业培训体系，根据失地农民的自身特点，有针对性的进行培训，以便顺利地促进失地农民就业。在此基础上，政府部门还应该加强对失地农民的就业指导，结合本地区的实际情况，制定优惠政策促进失地农民顺利就业。考虑到失地农民的自身文化水平，政府要大力扶持第三产业，鼓励其吸收失地农民，对于招用失地农民的企业给予一定的鼓励和政策优惠，同时还要在政策上对自主创业的失地农民给予特殊的照顾，以实现失地农民的多渠道就业。
（三）促进征地养老制度与“镇保”制度并轨，提高失地农民“镇保”待遇标准
2011年《社会保险法》实施后，上海市已经由原来的五种社会保险制度转变为三种社会保险制度，即“城保”、“居保”和“新农保”，不仅面临着新老被征地人员之间社保待遇的比较，也将面临着被征地人员与外来从业人员社保待遇的比较[4]。所以，政府可以从制度设计方面提高失地农民的社保待遇。
由于上海市征地养老制度是各区县负责实施，它的预防风险能力并不高。同时各区县的失地农民享受的养老保险待遇标准差距也各不相同，因此，要逐步将征地养老制度与“镇保”制度并轨，以保障上海市失地农民能够适用统一的社会保障制度。目前，“镇保”待遇标准相对较低，有的甚至低于征地城保人员。随着《社会保险法》的实施，“城保”、“镇保”和“综保”的并轨，造成部分失地农民享受的养老待遇标准还没有外来从业人员的待遇标准高，导致社会成员的不公平，影响了社会的和谐稳定。因此，政府要加大财政投入力度，拿出部分土地收益，进一步提高失地农民的“镇保”待遇标准。
（四）构建科学的失地农民养老保险保障水平调整机制
通过调研发现，上海市现行的失地农民养老保障水平待遇调整机制未能将养老保险保障水平的调整与经济发展的各项指标结合起来，养老保险待遇调整只是根据本市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况予以调整，这种待遇调整方法具有很大的随意性，缺乏科学的精算，无法保障调整后的养老保险待遇能够满足失地农民的生活需要。因此，要结合上海市的实际情况构建科学的失地农民养老保险保障水平调整机制，养老保险待遇的调整要将社会经济发展水平、物价水平、人口预期寿命和基金预算平衡等多方面的因素结合到一起[5]，才会提高失地农民养老保险保障水平。
参考文献：
[1]翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及政策支持[J].中国行政管理，2012，（2）：50-51.
[2]何宏莲，王威武.农地规模经营与农村社会保障制度关联分析[J].商业研究，2011，（12）：207-211.
[3]郭喜.被征地农民养老保障现状分析及政策改进[J].中国行政管理，2012，（5）：75-76.
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论文关键词：新型农村社会养老保险；农民工；失地农民
社会保障制度关系到社会经济的健康发展，关系到国计民生。农村社会保障是我国社会保障体系中最薄弱的环节之一，随着农村人口老龄化程度的日益加剧，农村养老问题显得日益突出，农村社会养老保险制度建设问题成为不可回避的现实问题。我国社会养老保险制度的目标是建立覆盖城乡的社会保障体系，使广大人民群众“老有所养”。党和政府早在1986年就开始在部分地区开展农村社会养老保险试点工作，但是由于种种原因，到目前为止覆盖城乡的养老保险制度并未真正建立起来。2009年6月，国务院研究部署开展新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点工作，提出今年在全国10％的县(市)、区采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资方式，开展新型农村社会养老保险试点工作。随后在8月份召开的全国“新农保”试点工作会议上，进一步明确由国家财政支付最低标准基础养老金，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50％，并由地方财政对农民缴费实行补贴，以实现“保基本”、“广覆盖”的目标。“新农保”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。
一、社会养老保险制度的城乡衔接
随着“普惠式”的“新农保”政策框架的逐步明晰，两类特殊人群的社会养老保险问题成为学术界和政策决策层必须思考的问题。这两类特殊群体分别是农民工和失地农民。他们部分是从农民群体中逐渐演化出来的群体，处于农村社会或城镇社会的边缘。
在我国城镇，已经建立了以企业和个人缴费为主的城镇职工基本养老保险制度。国家规定有条件的农民工可以加入城镇职工基本养老保险，但是，由于农民工具有较强的流动性，收人有限，导致农民工的参保率很低，农民工的参保率不足三成。对于失地农民，一些地方规定将其纳人城镇职工社会养老保险，但是，由于失地农民就业问题并未得到真正解决，其收人很不稳定，城镇职工社会养老保险很难为其提供有效保障。当前，我国农村开展“新农保”试点工作，其基本趋势是由政府承担较大责任，由国家财政负责最低标准基础养老金的支付，农民个人可以选择100元、200元、300元、400元、500元五个档次的年缴费金额。很明显，城乡之间以及各群体之间在社会养老保险的享有上存在明显差别。
从未来的发展趋势来看，社会养老保险制度的城乡衔接是必然的。其目的有二：一是要消除城乡之间的不平等，使城乡居民之间以及不同群体之间，平等享有改革成果，共同得到社会提供的养老保障；二是城乡衔接可以促进居民在城乡间、地区间、行业间、职业间、就业状态间的转移和流动。
二、“新农保”与农民工养老保险的制度衔接问题
农民工之所以特殊，是因为他们一般在城镇不稳定的岗位工作，又在城乡之间流动生活。尽管一少部分农民工已经加入了城镇职业养老保险，但是大部分农民工没有加入任何社会养老保险项目。目前开展的“新农保”工作理应把他们纳入进来，摆在我们面前的问题是：已经加入城镇职工养老保险项目的农民工还能不能加入“新农保”?如果加入“新农保”又该如何处理与原来保障项目的关系?如果不加入“新农保”，政府补贴部分又如何体现?另外，“新农保”如何应对农民工在城乡间不断流动的现实需要?
农民工养老保险模式的选择可分为四种：第一种是“进城”模式，即要求农民工参加城镇职工社会养老保险，第二种是“返乡”模式，即要求农民工参加农村社会养老保险，第三种是“第三条道路”模式，即对农民工实行相对独立的社会保障制度，第四种是暂不解决农民工的养老保险。在政策决策层已经决定推进“新农保”改革试点的今天，第三种和第四种选择显然已经失去意义，农民工只能在第一种和第二种之间进行选择。这要根据农民工的实际情况来进行。
笔者建议，首先由政府对农民工加入城镇职业养老保险给予一定补贴，这样一方面会提高用工单位为农民工缴纳保险的积极性，另一方面农民工不论是加入城镇养老保险项目还是“新农保”项目，都会享受到政府的补贴，体现了制度的公平性。其次，要设计不同参保方案供农民工选择，改革要在尊重“农民工”意愿的基础上进行，农民工可以在两种社保项目之间选择，也可以在同社保项目不同参保方案之间进行选择。有一点值得强调，农民工不能同时参加城镇职工养老保险和“新农保”两个项目，因为如果同时参加两个社会养老保险项目，等于他同时享受了双份政府补贴，显然有失公平。最后，要设计好“新农保”和城镇职工养老保险项目的对接方案，在已经参加城镇职业养老保险项目的农民工，如果失去城里的工作回到农村，他如何加入“新农保”，如何对原来的城镇养老保险项目进行折算，这应当在对接方案中加以考虑。另外，在农村已经加入“新农保”的农民，如果有一天放弃了经营的土地迁居到城镇生活，而他距离享受养老金的年限还很远，他可以保留原来的“新农保”保险项目，当然也可以选择将原来的“新农保”进行折算然后加入城镇养老项目，这些也应当在所设计的方案中加以考虑。
三、“新农保”与失地农民养老保险的制度衔接问题
失地农民之所以特殊，是因为他们失去了原来的生活来源——土地。农民失去土地的原因在于城市化建设和基础设施建设进程中公共利益(和部分非公共利益)对土地的需求，失地农民往往在与政府和征地单位的利益博弈中处于劣势地位！村集体也很难成为农民的代言人，失地农民成了“种田无地，就业无岗，低保无份，创业无钱”的弱势群体。政府作为公共产品的供给者，有责任为失地农民提供养老保险，使他们不会因为失去土地而失去养老保障。
失地农民的情况是多样的，有些失地农民已经找到较稳定的工作，有些失地农民自谋职业，有些则失业在家。摆在我们面前的问题是，已经离开土地的农民要不要加入“新农保”，已经加入“新农保”的农民如果未来有一天失去了土地，对其要不要采取特殊政策，采取什么样的特殊政策。这些都应该是制定政策时加以考虑的问题。
对于失地农民的养老保险问题，笔者建议应分情况区别对待。失地农民如果又重新获得了较稳定职业的工作，他可以加入当地城镇职业养老保险。如果失地农民后来自谋职业或失业在家的，可由其自由选择是加入“新农保”还是加入城镇职工养老保险。无论是上述何种情况，村集体、地方财政，尤其是当初从农民手中获得土地收益的一方应当承当一定的缴费义务，并适当降低失地农民的个人缴费比例。对于已经加入“新农保”后失去土地的农民，可以考虑减免个人在“新农保”中缴纳的部分费用，由土地获益方承担农民个人的缴费义务。
另外，除了农民工和失地农民这两类特殊群体外，城镇失业人员这一群体也应引起政策制订者的注意。在城镇，有相当一部分失业人员，他们一直没有稳定工作，也没有能力加入城镇职工养老保险，面临年龄增大的风险，未来只能依靠子女解决养老问题。建议政府参照向农民提供的优惠政策，给予失业人员群体更多的社会保障补贴，使他们有能力加入到城镇养老保险项目中来。
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（五）灵活就业人员的养老保险
城乡居民中的灵活就业人员是一个特殊的群体，他们的参保情况值得特别关注。我们走访到的灵活就业人员一般有以下三种情况：一类是曾在外多次打工，然后回乡村的就业不稳定的人员，他们打工时可以参加职保，但由于是农村户籍，回乡后很多地方就不能参加职保。另一类多数是县级企业下岗失业人员，年龄一般在30岁以上，一般难以打工，只能自谋职业，以灵活就业人员身份参保，负担过重，湖北远安县城里有7000人以灵活就业人员身份参加职保，主要是这类下岗失业人员。还有一种灵活就业人员，他们实际上在单位工作，但是与企业没有劳动合同或者企业没有给交保险，这种类型的灵活就业人员比重很大，包括原来有养老保险和没有养老保险的人。事实上，绝大多数的劳动年龄内人员，只要身体允许、家庭允许，都在单位打工、自谋职业和自主就业，因此，灵活就业的比重是很高的。相对同等水平的雇佣就业，自主就业的灵活就业人员的收入高、风险也大，而打零工的则收入低。受访居民反映，年龄大的，打工没人要了，小企业工资低且没保障，年龄大的找工作难、稳定就业难。
受访的灵活就业人员，有合伙经营美容店的，有在物业打工的，有当社区协理员的，有帮夜市摊主串烤串的，有照顾家庭做家务兼打零工的，有在工地上做小工的，有发挥业余爱好如卖字画赚外快的，有看门的，有拉人力三轮车的，有做木工的，有做保洁的……在很多地方，一旦失业，要实现正规再就业非常困难。很多年龄较大的人实际上成为政府政策帮扶对象，如公益岗位等，然后等待退休安置。
访谈中，灵活就业人员参保有几种情况：以前有过正规就业经历的，一般坚持以灵活就业人员身份参加职保，也有断保的；而没有职保参保经历、没有职保参保资格或经济能力弱的人则参加了居保；还有一部分人没有参加任何类型的保险。灵活就业人员参保遇到的问题主要有以下几个方面：一是缴费标准高、缴费基数增长幅度大，使一部分灵活就业人员缴不起职保，中断参保，想参加居保，但还没有办法转；二是大龄灵活就业人员无法参加职保，只能参加居保；三是省外打工回来的农民工因为是农民身份，不能参加职保，如果进居保，待遇太低，最终导致退保；四是现在我国有较大比例的人员是异地灵活就业，如果经营顺利，他们会继续在流入地就业，一旦生病或其他不顺，他们中的一些人会回到原籍，因此，迫切需要打通医保等各项社会保险，如在流入地参加了职保，需要转为流出地的居保。
三、城乡居民养老保险体系存在的问题
城乡居民在参加养老保险时，反映的最主要问题还是居保和职保两项制度不衔接的问题。
（一）领取养老金的年龄不同
居保领取养老金的年龄统一为60岁，但职保女职工退休领取养老金的年龄是50岁，藏区领取养老金的年龄更早。
领取养老金的年龄不同引起群体之间的攀比，参加居保的受访居民希望能更早地领取养老金。同时，很多参加职保、从事体力劳动的人员，都期盼着尽早领到养老金，因为他们再就业困难、收入低，领到养老金是他们改善生活的主要途径。
一方面，人口预期寿命不断延长，领取养老金的年龄不宜提前；另一方面，确实有大批就业困难群体等待退休领取养老金，如果延迟退休领取养老金的年龄，将使他们退休前的生活异常困难，也增加就业扶持的难度以及用人单位的负担。
（二）养老金待遇等方面的不同
受访居民普遍反映的一个问题是职保和居保待遇差的问题。职保的养老金可以是居保养老金的10倍甚至更多，因此，很多居民都希望能参加职保，更多的居民希望将居保养老金提高到每月200—300元的水平。
受访居民反映的另外一个问题是养老金调整机制的问题。职保的缴费基数和养老金水平每年都在调整，物价一直在涨，工资也一直在涨，而居保和失地农民养老金却一致没有调整，没有一种动态调整机制。
受访居民反映的待遇差问题还有丧葬费的问题。居保没有丧葬费安排，但职保有，失地农民保险也有，江苏大丰失地农民的丧葬费为一次性2000元。
（三）养老保险关系转移接续的问题
受访居民反映的另一个主要问题，是制度内和各项保险制度之间的相互转换衔接问题，特别是异地不同险种之间的转换接续问题。
一是外出打工人员回乡后，如果不继续在企业打工，由于是农村户口，有的地方规定不能参加职保，也不能参加城镇职工医疗保险。
二是农民工在外打工，有一半人参加了职保，要转回原籍，只转个人账户，统筹部分不转，当地财政支付压力增大、个人待遇下降，转不回来，所以很多人就退保了；而且多处打工，可能有多个城保账户，各地的衔接政策不同，他们回来怎么办仍然是个问题。
三是一些下岗职工、私企打工者以灵活就业人员身份参加了职保，但缴费困难，尚无法转入居保。
四是完全失地纳入职保，部分失地参保的政策也需要明确。还有的村干部考上了公务员，也存在保险接续转换的问题。
此外，也存在重复参保的问题，即在外打工的人既参加了职保，也参加了居保；年轻人在工作之前参加了居保，工作后职保没有筛选机制，又参加了职保；参加了失地农民养老保险的，也参加了居保。
四、完善城乡居民养老保险体系的思考
2012年，我国60岁以上老年人口的数量接近2亿人，占总人口的比重达到14.3%。我国老年人口在未来的40年间将持续快速增长，预计在2050—2055年达到峰值5亿人上下，占到总人口的1/3左右。即使以后的人口老龄化速度会有所放慢，但总的趋势是2100年时老年人占总人口的比例将维持在较高的水平。从这个意义上讲，给几亿老年人提供基本保障是重要的民生。应根据国力的发展不断提高老年人的保障水平，实现老有所养。
（一）指导思想
养老保险是保障公民养老权益的制度安排，必须坚持公平的原则，即实际待遇水平可以有差异，但基本制度要素必须一致；不管是哪个制度，都是国家养老保险体系的组成部分，涉及公民权益的事项应统一考虑安排，不能各自为政；同时要协调好养老保险制度与医疗保险等其他保险制度的关系。确保将居民全部纳入养老保险体系，实现全覆盖、保基本多层次、可持续。
（二）总体思路
1.明晰我国养老保险的制度体系。鉴于城乡居民养老保险的实际状况，我国总的养老保险制度体系应该是：国家基础保障+单位补充保障+个人家庭保障+商业保障。这样就可以将各项保险统一起来，实现制度公平。居民由于没有单位，保障水平可以低于职工。为了提高城乡居民养老保障水平，应鼓励家庭早参保、高投保、长投保，鼓励有能力的子女尽早为老人购买养老保险。
2.通过制度设计，贯通居保和职保。如保持居保缴费档次下限不变，同时提高居保缴费档次上限，与职保不同缴费档次衔接；加强基金投资运营，做到基金保值增值；尽快出台居保和职保的转移接续办法等，使城乡居民能够根据自身情况顺畅、连续地选择参保。
3.统一各项制度的基本要素。按照物价水平变动等统一原则，对职保、居保、失地农民保险待遇每年按统一原则进行统一调整，因为都是生活在同样条件下的公民，不应因为制度原因导致待遇差。
4.将劳动年龄内的农村居民纳入职保统筹考虑。我国城镇化速度将会加快，农业劳动生产率必须提高，只有将农村劳动力转移到非农产业，才能提高农民收入。农民打工时被要求参加职保，回乡后也应允许不受户口和工作限制参加职保。他们实际上是未来的城镇就业群体。可以根据居民的劳动性质决定参保类型，而不是根据户口性质。
5.更好地体现效率和公平原则。在保持福利功能不变的前提下，应增强居保的保险功能，调动城乡居民参保的积极性。财政按人头补、不按缴费补，并且只能低标准补。应强化居民缴费投保。对非规模经营的纯农户必须有补贴和帮扶，促进其参加居保待遇的提高。
（三）具体建议
1.审慎延迟退休年龄，在先行试点弹性退休制度的基础上，再制定延迟退休年龄的具体政策。鉴于城乡居民中灵活就业的比重高、高质量就业比重低，如果急于宣传延迟退休年龄，会遭致较强的反对声音，必须要循序渐进，在推行延迟退休年龄政策前，必须制定好配套的就业等政策。
2.取消居保多缴多补的政策。各地为了激励大家参保缴费，制定了多缴多补的政策，在制度执行中，这一激励政策一定程度上已经变为阻碍性政策，很多人本来愿意多交，但地方工作人员只宣传低档次，导致一些参保人员不知道可以选择不同档次参保缴费；一些人把参保缴费当作政府的事，政府不多补就选择低档次缴费。公共财政应体现公平，政府不应嫌贫爱富，应一视同仁，不论缴费档次，统一入口补贴标准，选择什么档次缴费是个人的事，不应多缴多补。但可以将多缴多补的补贴转到出口，作为动态调整系数，鼓励居民连续参保。居保养老金建议由三个部分组成：基础养老金+个人账户养老金+缴费补贴。
3.提高居保的缴费档次和养老金水平。人们主要根据收入的多少决定缴费的档次，要随着居民收入水平的提高形成缴费档次的动态调整机制，将居保缴费档次上限提高到至少职保的缴费水平，应该允许趸交。根据职保养老金调整的原则，补齐居保基础养老金的欠账，并形成每年正常的养老金动态调整机制。
4.贯通职保和居保。放开参加职保的户籍、年龄限制，按照新型城镇化的思路前瞻性地将未来的非农劳动力纳入职保，实现公平待遇。尽快完善养老保险的异地转移接续、职保和居保的转移接续办法。对于异地参保的，可以考虑在参保地领取待遇，而不必转来转去。
5.加强居保基层工作。人们不选较高缴费档次的原因主要有以下几条：一是觉得基础养老金太少，缴得再多也无法养老；二是对政策不放心，担心有变损失严重；三是刚开始很多人认为选了一个缴费档次就不能变了，所以都选择低档次；四是经济条件有限。为此，要特别加强基层工作人员的政策落实能力，通过垂直业务培训等方式，使直接与城乡居民打交道的村级和社区工作人员切实掌握政策，做好政策的宣传和落实工作。
注释：
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[关键词] 失地农民；再就业；社会保障
【中图分类号】 F323.89 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）05-095-1
一、失地农民的界定
失地农民可简要表述为：因国家运用公共权力进行社会建设，征收或征用农民集体土地，使之实际失去对土地用途的支配权的农民。农民失去土地后，在身份上被转化成为城市居民；在居住上，通常以群体聚集方式居住在城郊或城内某一特定区域。
二、失地农民的生活状况
根据权威估计，全国失地农民是3500万左右，其中保守估计也有5000万左右的农民处于既失地又失业的状态，而从动态上看，较客观地估计，全国失地农民约在8000万人左右，而且基本上属于失地而又无恒产者。失地农民文化程度不高，缺乏非农技能，在就业方面明显处于劣势地位。主要表现在：（一）就业环境条件差，由于文化水平不高，农民兄弟外出务工多从事建筑施工、煤炭、电子加工、制衣制帽 的高危行业或劳动密集行业。（二）工资拖欠严重、基本养老无保障，拖欠农民工工资问题屡禁不止。（三）社会地位不高，就业限制多，农民工外出务工多数从事的脏、累、苦的工作，生活在城市的最底层，受歧视现象严重。
三、政府对失地农民补偿制度不完善
一般而言，政府对失地农民安置主要采用二种方式：（一）“农转工”，政府对有就业能力的失去土地农民以征地单位安置就业或乡镇村留用的形式直接安排进入当地厂矿企业工作，失地农民中有一部分儿童、老人等其他弱势群体，没有或目前没有劳动能力的人被排斥之外，发展上得不到有效保障，生活上得不到最低救济，由于他们群体的特殊性，更不可能得到针对性的安置，使原本生活困难的他们更加艰难。这种方式只是解决了一部分由劳动能力的失地农民的眼前困难，并不能根本解决失地农民的后顾之忧。（二）让其自谋职业，这部分失地农民没被安排工作，而是政府直接一次性给他们全部或部分征地补偿费和生活安置费，就完全把他们推到市场经济的优胜劣汰中，接受市场的暴风骤雨，这种一次性的安置方式忽视了农民在市场经济地位的弱势地位，并不能解决政府的后顾之忧，往往会带来极大地不安定风险。
四、失地农民再就业解决途径
（一）完善就业安置，经济发展的过程中农民与征地单位的人地矛盾不可避免，以往的征地补偿主要以金钱补偿为主，这种补偿方式忽视了农民生产发展的持续性，容易导致农民生活陷入困境。要求政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的适用培训内容，尽可能多的解决失地农民的就业问题。把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等部门和行业培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，形成合力。同时积极建立政府和民间携手合作、利益分享机制，鼓励兴办民间培训机构。
（二）就近转移就业，根据农村地区的自然资源、人口素质、交通状况等方面的特点和优势，进行区域要素合理布局。在次基础上，要求政府部门以土地资本为前提，建立合理的土地有偿流转体制，实现农业的规模经营，抓住城镇化建设契机，整合乡镇企业；大力发展农产品品加工，第三产业和中小企业，为本地区农民提供就业岗位。
（三）异地转移就业，政府应加大管理力度，培育和发展专门针对农民的劳动市场，建立和健全信息化的农民劳动中介服务机构，减少农民外出就业的盲目性。
（四）政府应建立相应的失地农民再就业培训机制。大部分失地农民文化素质不高，在进行就业的时候，会明显处于劣势，政府应加大对其培训力度，积极转变其就业观念，提高其劳动技能，为失地农民营造良好的就业环境。
五、建立完善的社会保障制度
养老保险可谓是就业保障中的最后一道防线，对于劳动者来说尤为重要。传统的以家庭为单位的农村养老随着人地矛盾的激化也随之面临着挑战。家庭抵御各类社会风险的能力变得薄弱，急需构建新的养老体系。因此，构建失地农民养老保险，不仅消除失地农民的后顾之忧，亦能促进城市化进程。同时，也应建立并完善失地农民的最低生活保障制度，制定详细的最低生活保障标准线和保障对象范围，解决失地农民因土地征用而生活质量严重下降的问题。在社会保障上给予农村居民与城市居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度。将城乡居民纳入社会养老保险“安全网”，保障全体人民的晚年基本生活。结合区域实际，建立事业单位养老保险、企业养老保险征地农民农转非养老保险、农村居民养老保险的基本养老保险体系。
失地农民再就业问题的解决，需要从补偿方面入手，更需要从保障制度方面下足功夫，妥善解决此问题，不仅让失地农民共享改革开放的成果，也会极大地促进城市化、工业化的进程，让国民经济发展地更好更快，同时利于和谐社会的构建。
参考文献：
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论文摘要:土地是农民的生存之本、保障之源，随着被征地农民的逐渐增多，失地农民的养老保障问题日益突显。解决此问题，可采取调整征地补偿标准、拓展养老保障金的筹集果道、将失地农民纳入城镇社会保障体系等措施，以构建和完善失地农民的养老保障制度。
自20世纪80年代以来，伴随着重庆城市化、工业化的不断推进，农民的土地被大规模征用，产生了一个失去土地又无法真正融人城市生活，游离于城市与乡村的新的社会弱势群体—失地农民。失地农民的社会保障问题作为“三农”问题的重要方面之一，日益受到社会各界的广泛关注。尽快建立和完善失地农民的养老保障制度，已成为城市化、工业化面临的迫切任务，亦是保证社会稳定和构建和谐社会的基石。
1、失地农民养老保障的现状
1.1失地农民养老保障制度的现状
(1)现行失地农民养老保险的内容。现行重庆市失地农民养老保险是指男满50周岁、女满40周岁的农转非人员，经本人书面申请，土地行政主管部门可将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或者半额交由中国人寿保险公司重庆市分公司办理储蓄式养老保险。但由于银行利率不断下调，重庆市财政局、社保局、国土资源和房屋管理局联合了文件，保证失地农民养老保险利率达到10%，差额部分由财政局从征地统筹费中支出。
(2)现行养老保障制度采用“三个一点”的资金供给模式。目前，重庆失地农民养老保障制度主要采取“三个一点”的资金供给模式，即失地农民的养老保障基金的来源由政府、集体和个人三方共同承担。
1.2失地农民养老保障存在的问题
(1)征地补偿费用低，失地农民养老保障缺失。目前重庆各地政府或企业对农民的征地补偿只体现了对土地资源属性的补偿，而未考虑到土地对农民的综合功能与经济价值，重庆市市区安置补助费和土地补偿费之和最高金额为22050元/人。即使失地农民把其全部投入储蓄式养老保险，每年得到的最高养老金也只有2 205元，即每月183.75元。
(2)一次性的货币补偿难以发挥养老保障的功能。失地农民在取得了货币安置补偿后，多数农民缺乏理财观念和长远的打算，抱着对政府和集体“等、靠、要”的思想，坐吃山空，失地农民现期消费的短期化行为，导致一次性的货币补偿起不到养老保障的作用。
1.3现行的养老保障制度缴费方式不合理
(1)缴费方式不合理。重庆现行的失地农民养老保障制度采取“三个一点”的供给模式。首先，土地征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，政府用这笔钱替农民建立养老保障，本质上仍是农民自费买保险。其次，集体交纳部分从土地补偿费中列支，会产生于集体经济发展争夺资金的矛盾。再者，政府出资部分是从土地出让金中列支的，但如果政府不能按期取得土地收益，同样也会影响政府资金的及时、足额到帐。
(2)基金监管体制缺失。现行的养老保障走的是市场化、专业化运作模式，以保险公司为依托。但这一制度设计使得一方面受托人存在风险，另一方面政府和农民也存在风险。
1.4与城镇基本养老保险缺乏衔接
许多地区的失地农民养老保障体系完全独立于城镇居民基本养老保障体系之外，使失地农民同时参加了多种社会养老保险，在短期内需承担缴纳多种保险费的负担。而两个不同的养老基金的相互隔离，使失地农民的养老保险基金资金规划规模较少，运行范围有限。
1.5失地农民就业难
存在大量的“闲置”劳动力。就业是失地农民的根本出路，是解决失地农民问题的关键。就目前重庆各地失地农民就业情况来看，失地农民就业安置率低，失地农民就业难、就业质量差，就业安置现状不容乐观。
2、建立失地农民养老保障制度的必要性
2.1减少征地引起的矛盾
在当前整个社会就业压力增大、农村社会保障制度尚不健全的情况下，对土地的大量征用，会导致农民对征地行为产生抵触情绪，从而阻碍和延缓重庆工业化、城市化的进程。若失地农民的养老问题得到解决，他们将会积极主动的投人到城市化建设的进程中，将更加稳定、健康、有序的推进重庆城市化、工业化的进程。
2.2解决失地农民的后顾之忧
当前，一次性的货币补偿，即使按最低的生活标准来计算，也只能维持3-5年，步入老年后，部分失地农民将会陷人老无所养的困境。为了解决失地农民的养老困境，安定人心，营造稳定的发展环境，有必要建立适合失地农民的养老保障制度。 转贴于
2.3扩大养老保障覆盖面
随着计划生育政策实行，中国农村的家庭结构正在发生变化:家庭规模趋于小型化，核心家庭日益增多，农村独生子女比例增大。此外，随着大批农民年轻劳动力向城市转移，农村形成了大量“空巢家庭”。家庭养老功能逐渐弱化。通过建立失地农民养老保障制度，可以弥补家庭养老功能的不足，使失地农民有一个幸福、快乐的晚年生活。
3、构建和完善失地农民养老保障制度的政策建议
失地农民养老保障制度是实现农村城市化的一项重要配套措施。目前，重庆对如何解决失地农民养老问题还处于初步探索阶段，有关实施方案和措施有待进一步改进与完善。
3.1对征地的补偿标准和补偿分配进行调整
(1)补偿标准的调整。提高征地补偿和农民安置费，最大限度保证失地农民的利益。尽快修改制定适合市场经济的征地补偿计算办法和补偿标准，同时还考虑到农业产值低下及各村上报农业产值偏低的客观因素和对农民丧失生产资料的补偿。在制定补偿和安置标准时，要从一个城市居民的角度来看失地农民;要综合考虑征地对农民的影响，保证失地农民的利益。
(2)补偿分配的调整。由于补偿分配的不公平，落到农民手中的补偿款极少，因此应该调整补偿资金的比例，提高农民的分配比例。这样不但对解决失地农民的各个问题、实现农民的可持续发展有促进作用，也可以减少各级政府从土地出让金中分得利润的空间，将土地补偿费主要用于安置失地农民，从而保证失地农民养老保障制度的实现。
3.2加强养老保瞳咨金的管理
失地农民的养老保障资金管理十分重要，其重点应放在事前的风险防范上，提早加强监督机制的建设。一是尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度;二是明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性;三是尽快建立和完善有关的社会保障法规体系，严格依法监管。四是明确和加强市级以上业务管理和监督机制的建设，强化现有的劳动和社会保障部门的管理与监督作用，确保失地农民养老保障制度的健康运行。
3.3拓展养老保障金的筹集渠道
失地农民的养老保障基金可通过如下渠道筹集:一是政府按一定比例的财政拨款。二是从土地储备增值收益中提取的收益，使农民变为股民，农民的土地承包权变为股份分红权。三是从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收人等渠道筹集资金。
3.4将失地农民纳入城镇社会保障体系
将失地农民纳人城镇社会保障体系可从以下3方面着手:①参加失地农民养老保险的人员在市区各类企业就业的，企业及个人必须按规定缴纳城镇企业职工基本养老保险费。②个人可以把失地农民养老保险中的个人账户资金转人到城镇企业职工基本养老保险的个人账户中，从而退出失地农民养老保险。③失地农民符合城镇自由职业者参保条件的，允许按城镇自由职业者的身份参加城镇企业职工基本养老保险，同时也把失地农民养老保险中的个人账户资金转入过来，从而退出失地农民养老保险。
3.5促进再就业及大力发展集体经济
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1 失地农民社会保障制度存在的问题
1.1 土地征收补偿制度不合理
目前，我国农村土地被征收后的补偿费用十分低。现有的补偿机制通常是从土地的农业用途去计算，而并非土地被征收后的实际价值，这样的补偿计算缺乏科学性。政府一般采用一次性货币补偿办法，而这并不是对失地农民的可持续生计问题的最佳解决方案。伴随着物价总体水平的不断上涨，如果不加以科学的利用这笔资金，有限的补偿金很难维持失地农民长期的生活，甚至出现了“富农转贫农”的现象。以长远的眼光来看，失地农民的安置费用一旦被用完，他们甚至不能维持原有的生活水平，社会保障问题就会突出，这必然会给社会的稳定发展留下隐患。
1.2 养老保障制度缺失
根据我国农村并没有建立完善的社会保障体系的现状，土地成为农民最低生活标准的生存保障。在养老保障方面，虽然在2009国务院推出一个新的农村社会养老保险试点，但农村养老保险制度还很落后且存在着诸多问题，例如保障水平较低，没有形成一个统一的保险体系，相关的法律法规体系不健全，缺乏专门的农民养老保险监管机制，且参保的农民占总体比例较低。现有的农村养老保险制度尚不能保证农民养老，更不用说养老失地农民。一直以来，我国农村居民的养老保障形式是家庭养老，而土地则是家庭养老的重要经济来源，农民一旦失去土地，就失去了养老保障的基本经济基础。
1.3 医疗保障制度缺失
医疗保障制度不完善，疾病的风险就会给农民带来沉重的经济负担。随着医学技术的进步，医疗服务水平有了很大提高，但与此同时，医疗费用大幅上涨，特别是严重的疾病。在我国现有的医疗体系中，医疗费用大多数由农民自己承担。虽然中央也尝试在农村地区开展“新合作医疗”试点，但由于失地农民的尴尬身份――既不是真正意义的农民，也不是制度保障中的居民，导致合作医疗并没有覆盖这一群体。失地农民的医疗问题成了谁都不管的真空地带，因此失地农民因病致贫的可能性极大。
1.4 最低生活保障制度缺失
农民的土地一旦被征收，他们的最低生活保障权利也通常会被随之剥夺。例如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其保障范围只是有限的城市居民，不包括广大农民。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是保障公民生存权的一个重要体现，而现行的政策存在着覆盖面小、保障水平不高、社会化程度低、保障金来源不稳定，管理不够科学与规范、缺乏必要的配套政策等诸多问题。
1.5 失业保障制度缺失
农民失去了土地，就失去了“农民”这一稳定的职业，这时的失地农民迫切需要一份可以满足其未来的生存和发展、获得稳定收入的新职业。一直以来，我国农民所从事的农业劳动的生产力水平低，所要求农民具备的文化水平和劳动技术相对也较低。他们大多数文化素质不高、只掌握简单的劳动技能。而现有的政策通常只发放给失地农民的一次性货币补偿，政府很少对失地农民进行再就业培训，失地农民也未被政府进行较好的职业安置。而在当今社会，就业市场竞争日益激烈，失地农民的自身特点使他们处于就业劣势，在寻找适合自己的工作时处于被动状态。由于缺少资金和知识能力有限，大多数失地农民无法自主创业，只能从事简单加工也或者重体力劳动。这种状况更使得失地农民难以从心理上转换身份融入城市。事实上，失地农民的就业面临诸多困境，甚至许多无法找到适合的职业，这就导致他们无法获得稳定的经济收入，也势必无法过多的投入于其子女的教育。而自己教育投资的减少，又将影响到下一代的素质水平，导致家庭养老也面临问题。这样的恶性循环，影响了失地农民及其后代的可持续生计。
2 完善失地农民社会保障制度的对策
2.1 设计合理的补偿机制
征地补偿金是农民失去土地的资产置换费用，是否合理，关系到能否解决失地农民的可持续生计问题。所以，应该以提升或维持失地农民的经济收入和生活水准为目标，科学制定补偿机制，落实可持续生计政策。政策的制定应该考虑到两方面，首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。由于现行的征地补偿金远远少于实际，科学的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况.其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”.要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。
2.2 建立失地农民养老保险制度
养老保险制度是解决失地农民老有所依的基本保障。保障内容应就失地农民的不同情况而制定。对于失地时尚未就业的失地农民，应建立有别于城镇的统帐结合的保险模式；对于已经就业的失地农民，应同城镇职工养老保险制度并轨。失地农民养老保险资金的来源渠道应由当地政府、村集体和个人共同出资筹集。政府承担部分应纳入每年年度财政预算，村集体承担部分可从土地补偿费中支付，个人承担部分可从安置补偿费中列支，总之，制度的设计和实施应具有优越性和可操作性。
2.3 建立失地农民医疗保险制度
医疗保险解决失地农民病有所医的基本保障。我国大多数农村经济发展水平较低，尚不能把所有失地农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度。因此，应该根据各地区的不同实际情况，在国家，集体和个人共同投入、风险共担的基础上，建立多形式，多层次的医疗保障体系。该体系可包括以下内容：第一，由社会保障部门牵头为失地农民建立相应配套的医疗救助制度，由政府出资，加之企业、慈善机构的捐助，按照互助共济、权得相当、规范管理、封闭管理的原则为失地农民提供医疗救助服务。第二，鼓励失地农民参加商业医疗保险。各地政府应加大宣传力度，普及相关保险知识，鼓励失地农民投保商业保险保障自己的健康，解除其可能因病致贫的后顾之忧。第三，目前，将失地农民全部纳入农村新型合作医疗保障政府框架，待条件成熟后再与城市居民基本医疗保险制度并轨。
2.4 建立失地农民最低生活保障制度
没有最低生活保障是失地农民中弱势人群面临的一个切实问题。首先，政府应逐渐扩展失地农民最低生活保障覆盖范围，合理界定保障对象，做到“应保必保”。第二，从维持基本生活的物质需要、当地人均收入、地方财政等多方面考虑科学设定失地农民最低生活保障标准。第三，资金来源渠道还应该坚持地方政府、乡村级组织为主，以社会化帮扶为辅。第四，加强最低生活保障制度的监管，做到公开、公平、公正切实做到“雪中送炭”。第五，政府广开就业渠道，切实增加农民收入，从根本上消除失地农民的贫困问题。
2.5 建立失地农民社会保障基金
建立失地农民社会保障基金，是落实失地农民养老、医疗最低生活保障制度的再保障制度设计，也是失地农民的迫切需求。失地农民社会保障基金的高效运作必须建立健全相关的管理制度。第一，资金有来源。失地农民社会保障基金仍需要地方政府从土地出让金，村级集体从土地补偿费，个人从征地安置补助费中按比例筹集。第二，基金运营安全有保障。发挥好基金的作用就必须考虑好基金运营收益问题，确保未来能放大基金的倍数，发挥更大的保障作用。第三，加强对社会保障基金的监管，做到专款专用，收支两条线，要建立健全相应的法律法规，做到有法可循，有法可依。落实监督主体，将失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，保证监管机构的权威性、公开性、科学性和独立性。
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论文摘要：随着我国工业化、城市化进程的加快，失地农民作为一个庞大的利益群体出现了。和谐社会的建设应该是诸多利益群体的利益协调机制健全、诉求表达机制健全、权益保障机制健全的社会。所以失地农民的利益应得到应有的重视，我国已进入老龄化社会，养老问题迫在眉睫。失地农民养老保障问题更是急需探讨研究解决的。本文分析了国外失地农民安置间题以及我国目前失地农民养老安置模式对我们的启示，提出了区域性失地农民养老保障的初步构想。
众所周知，土地一直是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。而如今，在人口老龄化和城市化进程加快的双重背景下，既有别于农民，又不同于城市居民的失地农民的养老，己经成为我国经济和社会发展中一个毋庸忽视的重要社会问题。
一、基本概念的界定
失地农民泛指没有土地耕种的农民，本文讨论的是特指由于土地被征用，而被迫放弃土地耕种的农村中的这部分农民。
养老保障是社会保障系统中的一个主要项目。它是指对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会保护和社会救助。老年社会保障的内容比较广泛，具体包括收入保障、医疗保障、最低生活保障、住房保障、生活服务和保健服务等。
二、构建失地农民养老保障制度的必要性
(一)失地农民的现状
1.失地农民成为不可忽视的利益群体
城市化改变着中国土地千百年来不变的生产方式，据国土资源部最新调查显示，1996-2006年间，中国平均每年净减少的耕地是1230万亩。按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用农民土地至少500万亩，若按照城郊农民人均0. 17亩地计算，就意味着每年增加700多万失地农民，十年后失地农民总数将达到1. 3亿左右。
2.失地农民利益诉求紧迫
近年来，由于城市化建设在全国范围内如火如茶地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变成全国性的社会问题。由于在征地过程中，出现“暗箱操作”、“寻租”，失地农民补偿款混乱，土地浪费惊人，政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民合法权益受到侵害，因征地引发的社会矛盾急剧上升越来越多的失地农民基本生活不能得到保障，肯定会影响到城市化进程、社会稳定与经济发展。
(二)构建失地农民养老保障制度的必要性
1.原有土地保障功能退位
土地是最基本的农业生产要素，是农业最基本的生活资料来源，在政府主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的51. 23 %。因此，要让农民放弃土地的承包经营权起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。一位村民说:“以前我一亩地一季空心菜就有1万多元的收入，现在一分地都没有了，就换来1万多元的补偿金，省吃俭用又能维持多久，孩子上学、碰到生病，几下花光了，一点办法都没有。”
2.家庭养老功能日趋弱化
当前，在家庭赡养老人的功能部分转让给社会的趋势下，传统的家庭养老开始面临许多的挑战。在家庭小型化、核心化的过程中，和子女生活在一起的老人已不是多数，老年夫妇独居，丧偶或离异的老人单住或居住在养老机构，己是多数老年人的生活归宿。子女对老年人的经济承担只是生活的补充，而感情的承担也因分居生活而变得非常间接和有限。
3.现有的农村养老保险无法保障失地农民的养老
长期以来，在城乡二元经济社会结构下，我国农民社会保障与城市较为完善的社会保障系统相差甚远。农村养老社会保险制度的建立过程中遇到的问题和阻力表现在以下几方面:第一，社会化水平低，目标人群的覆盖面过窄。第二，保障水平低，不能完全起到社会保障的作用。第三，农村养老保险缺乏健全的法制化的管理和规范。第四，思想观念不适应(农民对政策的不放心)。
4.建立失地农民养老保障对于建立和谐社会的作用
建立失地农民养老保障对于构建和谐社会的作用主要体现在以下几方面:(1)解除失地农民后顾之忧，有利于他们把全部精力放在安身立命上，从而为和谐社会的建设贡献一份力量。(2)和谐社会必然是一个城乡和谐的社会，建立失地农民养老保障对于城乡二元社会经济体系的改善有一定的促进作用。(3)由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的养老问题将成为矛盾的焦点，所以失地农民养老保障的建立能够营造一个安定团结的社会氛围，这也是和谐社会所必需的氛围。
三、国内外养老安置方式简介及其启示
(一)发达国家对失地农民安置方式特点及启示
发达国家对失地农民安置方式有三大特点:第一，在大部分国家和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。第二，将失地农民纳入社会保障体系。第三，高度重视失地农民的教育与培训工作。
由于国外大部分国家经济发展基础好，法制比较健全，所以它们的征地补偿货币补偿充足，而且补偿形式多样，旨在解决失地农民的长远发展，即对失地农民建立“造血”而非仅是“输血”的长效机制。而我国现在大部分地区政府采取简单易行的货币安置，很少考虑被征地农民的重新就业和社会保障等其他安置方式。
(二)国内不同的失地农民养老保险理论模式分析
1.政府主导的失地农民养老保险模式
政府主导的失地农民养老保障制度与我国的城镇养老保障相似，体现在筹资方面和机构管理方面。筹资方面，采取政府补贴、集体缴纳、个人账户的方式形成保险基金，但是政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵缴，到法定退休年龄后开始领取养老金。在机构管理方面，保险基金的运作、管理、理赔服务都由政府相关部门负责。这种模式主要集中在经济发达地区，需要相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，投保水平档次较低，在银行利率下调和通货膨胀的情况下，难以保证将来领取养老金的连续性和保值性。
2.商业保险型失地农民养老保险模式
该模式由保险公司与失地农民签订商业保险合同，为失地农民提供养老保险。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，未必要像西方国家那样全部交由私营机构经营管理，结合国情，我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
3.参加城镇企业职工基本养老保险
为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。
4.小城镇社会保险
这种模式强调征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，所以被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇社会保险。这样，被征地人员年老后，生活和患大病医疗就有了保障。“小城镇保险模式”的本质就是“土地换保障”。同时，上海市将《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中原有的“谁用地，谁负责安置”的原则，按照市场经济的要求，调整为“落实保障，市场就业”的新原则。
四、失地农民养老保障构思
(一)建立失地养老保障的原则
1.立法规范原则
社会保障作为政府的一项制度性行为，必须通过一定的社会立法手段去实现，同样失地农民的社会保障制度也不例外。目前各地有关失地农民社会保障的改革措施层出不穷，缺乏统一性，随意性较大，往往是“拍脑瓜”的改革，发生纠纷时缺乏公正合理的处理，这都源于没有统一的立法规范作为行政的指引。通过立法形式来明文规定失地农民和政府的基本权利和义务，使失地农民社会保障的具体操作更加制度化、规范化，避免了人治的主观随意性。
2.因地制宜原则
在全国范围内对失地农民社会保障制度进行法律规范，并不意味着全国应实行完全统一的社会保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地农民社会保障措施时必须按照统一的规则行事，在此基础上结合当地经济发展水平和失地农民的具体情况，因地制宜，制定出最能解决当地失地农民社会保障问题的措施。
3.保障形式多样性原则
加强对失地农民(尤其是青壮年劳动力)进行职业教育与技能培训，提高他们在市场经济中的就业能力。除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。
(二)区域性失地农民养老保障制度的建立
1.发达地区失地农民建立个人账户完全积累的养老保障。
发达地区主要是指中东部沿海城市，该地区城市化进程快，失地农民多，金融保险体系完善，财政较为充足但发达地区失地农民不应纳入城镇养老保险统帐结合系统。在老龄化社会的强大压力下，把失地农民盲目纳入城镇养老保险系统，不仅无法为失地农民民提供有效保障，而且还会对发达地区城镇养老保险系统带来沉重压力，使制度的完善更加举步维艰。采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30 %，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂用;集体承担部分不低于保障资金总额的40，从地补偿费中支出;个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人账户。政府要摆正自己作为“责任人”的位置，暂时通过支付管理费的方式，利用保险公司的人才、技术、网点、服务、资金管理与运用等优势，完全可以采用政府主导、商业保险公司经办的模式。
2一般发达地区的失地农民的养老保障可建立小城镇社会保险
虽然该模式目前只在部分试点推行，但对于一般发达地区还是适用的，一般发达地区是指中西部一些中等发达地区。这些地区在城市化进程、金融保险、就业容纳、政府财政实力方面较发达地区都显弱势，不能直接过渡到建立个人账户完全积累模式。通过上文对小城镇社会保险的分析，我们看到其一个显著优点，即市场化就业。对于一般发达地区，失地农民再就业的难度很大。通过小城镇社会保险的模式便可以增强失地农民的市场竞争力，促进就业。从而保障了大多数劳动力的补充养老需求，提高其生活质量。其实我认为对劳动力的就业的保证才是一种可持续的养老保障。
3.在欠发达地区实行“政府承担型”养老补充保障
