法治意识不足的表现范文

导语：如何才能写好一篇法治意识不足的表现，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要：高校是一个特殊的有机载体，国家赋予其管理者一定的办学自，在新时期的高校自主办学管理中，加强高校学生管理中法治文化与意识的建设，这是高校思想政治教育工作开展的新途径。同时，面对社会环境发展的新变化，高校大学生的思想意识、价值观等的健全形成受到各方面因素的影响，因此构建高校学生管理的法治意识，运用法治观念来管理学生能够取得较为理想的管理效果。在此，本文将探讨高校学生管理中法治意识的构建。

关键词：高校；学生管理；法治意识；构建

在新时期的高校自主办学管理中，加强高校学生管理中的法治文化建设，彰显学生管理中的法治精神，这是高校思想政治教育工作开展的新途径。高校学生管理中的法治意识构建，不仅利于丰富校园文化的现代意识，促进对大学生德、智、体、美的感召教育，而且还利于提高对大学生思想政治教育及管理的实效性，有助于对大学生法制意识的培育。但实际上，许多高校学生管理者缺乏法治理念，因而他们无法意识到在学生管理中构建法治意识的重要性，没有认识到将法治意识融入到学生管理中是促进大学生全面发展的必然要求。于是乎，构建高校学生管理中的法治意识，这是我国众多高校当代素质教育的一项重要内容。

一、高校学生管理中法治意识不足的表现

高校是一个特殊的有机载体，国家赋予其管理者一定的办学自，因而高校管理在一定程度上肩负着辅助国家宣传思想政治理念，对高校学生进行思想政治教育的重任。不过，由于一些高校学生管理者自身的法治理念较弱，其在自主维护与管理校园秩序的过程中欠缺法治意识，进而在高校学生管理过程中存在一些不足之处。

（一）高校学生管理中缺乏平等意识

由于许多高校尚未树立系统的法治教育理念，因而校园文化中缺乏对法治理念的宣传与普及，这在一定程度上影响着高校学生管理者平等意识的树立，影响着高校学生主体意识与权利意识的树立。一般来说，高校必须做到依法管理，根据相关法律法规及管理制度来平等的管理每一位学生，以维护高校学生的合法权益。但因高校学生管理者缺乏法治理念、缺乏平等意识，这极易发生高校学生管理不善的事件。

（二）高校学生管理中缺乏多样性的法治教育

对高校学生进行法治教育，在校园文化中兼容法治思想与法治意识，这是高校学生管理中有效实现法治教育的标准。但是许多高校在学生管理过程中都缺乏多样性的法治教育形式或渠道，仅单纯依靠法律基础课程对学生进行法治意识的培养，进而造成校园环境缺乏法治、民主氛围，高校学生的法治意识较为薄弱，影响着高校与学生的共同发展。

（三）高校学生管理中缺乏系统的法治机制

高校学生管理者因欠缺法治观念、法治意识，所以在学生管理过程中没有形成系统的法治机制，进而导致高校学生管理者自身程序观念、责任意识的缺失，影响着高校学生管理的公平与公正。尤其是在学生评优、学生处分的管理过程中，因缺乏平等、公正的法治机制，从而造成管理上的混乱，严重的甚至影响了学生正确人生观、价值观的树立。

二、高校学生管理中法治意识的构建

（一）科学制定法治校规，确保管理过程的法治化

校纪校规是任意一所高校成立与发展的关键部分，每一所高校开展各项教育活动都要严格遵循校纪校规，只有这样才能保证高校良性的、可持续的发展。为此，高校学生管理中法治意识的构建首先需要从校纪校规着手，高校应依据国家高等教育法律法规来科学制定法治校规，结合本校实际情况来修改与完善校纪校规，进而促进高校学生管理的规范化、法治化。在高校实施法治化管理的过程中，校纪校规的科学制定发挥着重要的影响力，因而高校学生管理者应本着尊重学生权利，坚持依法管理与以德育人，进而科学制定高校的法治校规。如此，一方面规范高校学生管理权及保护高校学生的权利，另一方面有效确保高校学生管理过程的法治化。

（二）树立法治人本管理意识，依法行使管理职权

学校、管理者、学生三者之间是密切联系的整体，因而需要树立法治人本管理意识来调整三者之间的关系，高校学生管理者依法行使管理职权，运用法律理念来处理管理中的各种问题。在现代法治社会时展背景下，高校树立法治人本的管理意识与管理理念，这不仅顺应了现代社会的法治精神、人本管理思想，而且还体现了尊重高校学生人权价值、权利平等的高校学生管理理念，对于保障高校与学生的权利十分有效。同时，高校管理者将法治人本意识融入到管理工作当中，能够真正将高校学生作为一个平等的法律主体来对待，进而依法行使管理职权为高校学生营造一个良好的校园环境。从另一方面来看，这也在一定程度上促进对高校学生法治意识的培养。

（三）加强管理的法治实践，注重培养学生的法治意识

学生作为高校教育中的主体，高校管理者在构建管理中法治意识的同时，也不能够忽略对高校学生这一主体的影响力。高校管理者实施法治化的管理不仅是尊重与维护学生的合法权利，同时也是为了更好的唤起学生法律意识的自觉性，通过加强管理中的法治实践以培养高校学生的法治意识。高校对学生法治意识的培养需要从两方面考虑，一是培养高校学生的守法意识，二是培养高校学生的自我维护意识，对此高校学生管理者可以为学生创造更多的条件，加强管理的法治实践，鼓励高校学生积极主动参与到法治实践活动当中，以此来促进高校学生的全面发展。此外，高校学生法治意识的提高也在一定程度上起到对高校学生管理法治化工作的监督，从而促进高校学生管理工作水平的不断提高。

三、结语

面对社会环境发展的新变化，高校大学生的发展受到来自各方面因素的影响，影响着高校学生思想意识、人生观、价值观等的健全形成，对此高校学生管理者需要改变传统的管理理念，始终与现代法治文化、法治精神保持一致。因此，构建高校学生管理法治意识十分必要，这是新时期一种适合学生管理的有效途径，一方面利于提高高校学生管理的工作水平，构建和谐、法治校园，另一方面利于培养高校学生的法治意识，以促进对高校学生的全面发展。（作者单位：中国地质大学长城学院）

参考文献：

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一、当前我国基层档案管理工作存在的问题

第一，基层单位对档案管理工作的重视程度不够。一些基层单位对档案管理工作不够重视，过于关注经济、科技等直接效益和物质效益，而忽视了档案管理工作的间接效益、社会效益。一些基层单位没有摆正档案管理工作的位置，档案管理人员服务态度散漫、敷衍塞责，档案存放库房混乱不堪、诸多有价值的档案资料随处摆放，这些都是长期阻碍我国基层单位档案管理工作健康、成熟发展的不利因素。更有甚者，一些村级单位和民办企业甚至没有建档意识，档案管理机构形同虚设。

第二，基层单位依法治档观念较为缺乏，使档案管理工作的开展受到阻碍。尽管我国在1987年就已出台《档案法》，但是一些基层单位尤其是少数民族地区、偏远贫困山区对《档案法》的认识不足，依法治档观念不够深入人心，违反档案法的行为层出不穷，造成许多有历史价值和社会价值的档案材料的遗失与损毁。

第三，基层单位档案管理人员专业素质不够，档案管理能力不足。当前，我国政府机关、高等院校以及大型企事业单位普遍配备有专业素质过硬的档案管理人员，而在一些基层单位中存在着档案管理人员数量不够、专业素质较差、档案管理能力较低等情况，甚至一些所谓“档案管理员”是从其他行政岗位调剂上岗，对于档案整理、归档、查找、维护等业务一知半解，仅仅充当着资料保管员的角色。

第四，基础单位档案管理资金不够、设施较差。许多基层单位由于欠缺开展档案管理工作的经费，出现了档案库房设施陈旧、防霉防潮等档案维护体系不健全等情况。甚至一些基层单位将档案库房与行政人员的办公室合并以节省开支，这样不仅不利于档案管理工作开展，同时也影响档案安全性及保密性。

二、加强基层档案管理水平的措施

针对基层档案管理工作中存在的问题，笔者认为有必要提出一定的完善措施，包括政府机关加大宣传及监督力度、严格落实依法治档的理念、健全基层档案管理机制、加大基层单位档案管理人员上岗培训力度以及逐步实现档案管理电子化、信息化，从而切实提高我国基层档案管理水平，使基层档案管理工作健康、有序发展，现具体阐述如下：

第一，加大宣传及监督力度，增强基层单位档案管理意识。针对当前普遍存在的基层档案管理工作重视程度不足的情况，应加大档案管理工作的宣传力度及监督力度，通过报纸杂志、电视广播、微博微信等多种形式宣传加强基层档案管理工作的重要性及迫切性，同时通过行政文件等形式督促基层单位档案管理工作的开展，使基层单位重视档案管理工作，从而有效消除一些基层单位档案工作的空白。

第二，严格落实依法治档的理念，对违反《档案法》的行为予以追责。在实际工作中，基层单位及档案管理人员必须熟知档案法律法规及规章制度，积极贯彻落实依法治档的理念，依照法律规定及法律程序进行档案管理工作。此外，上级档案管理部门也要做好基层档案管理工作的年检年审工作，对违反《档案法》的行为进行追责，确保基层档案管理工作在法律的轨道内开展。

第三，健全基层档案管理机制，程序化开展工作。在基层档案管理工作中，必须建立一套体系完整、科学合理的管理机制，明确并细化各工作人员的职责，制定规范化的档案管理流程，包括档案的建立、维护、查找、利用以及交接等，并将档案管理工作流程公示宣告，以便相关人员工作的开展。

第四，加大基层单位档案管理人员上岗培训力度，增强专业素质及管理能力。当今社会是一个瞬息万变的社会，档案科技化、信息化的时代已经到来，档案管理方式、方法也必须不断更新，这对档案管理人员提出了新的要求。由此可见，必须积极提高基层档案管理人员专业知识及专业技能。具体而言，一方面可以鼓励档案管理人员参加函授学习，另一方面必须加大上岗培训力度，如安排其至高等院校、大中型企事业单位进行短期培训等。在加大培训力度的同时，积极做好职务评聘工作，坚持持证上岗制度，切实提高档案管理人员素质。

第五，加大档案工作资金投入，提供档案管理专项经费。一定的资金支持是做好基层档案管理工作的物质保障，加大资金投入不仅可以改善档案管理设施，而且对于改善档案管理人员工资待遇，发挥其主观能动性大有裨益，同时还可以积极推进档案科研工作进程，提高档案管理水平。

第六，逐步实现档案管理电子化、信息化，适应时展需求。随着以计算机技术为核心的信息时代的到来，文件电子化、办公自动化的趋势愈加明显，档案信息化的进程进一步加快。当前，在基层档案管理工作中，必须以科学规范的纸质档案制度为基础不断向电子档案机制发展，做好专业素质过硬的人才储备工作以及建设电子档案所需设施的配备工作，同时要加强档案管理的业务指导工作，确保基层档案管理工作高效、有序开展。

第七，多角度综合利用档案，为领导决策、业务开展提供信息参考。为了促进基层档案管理工作的可持续发展，在具体工作中，必须做到以下几点：首先，对档案进行普查，剔除重复档案，提高档案管理效率。其次，对档案进行重新组合，对内容繁杂、组卷过厚的档案进行重组，将互有关联的档案文件相互组合，对无页码、无目录、无标题的“三无”档案补充填写，确保档案的规范化、合理化。再次，规范档案题名，以统一标准对档案进行命名，积极提高档案检索的查准率，防止检索时识别不清、“题”不对“案”的情形出现。最后，根据工作需要，具体情况区别对待，积极丰富基层档案检索方式，编制多元化的检索手段，例如制定全宗卷、案卷目录、汇编、全引目录、专题目录、著录卡片等多种检索方式。在对现有档案进行整理归档时，以方便检索为目的、以规范档案为重点，运用多元化方式开展基层档案管理工作，切实为领导决策以及业务开展提供信息参考。

三、结语

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关键词：文化 法院文化 内容 功能 问题 建设

一、文化、法院文化的概念及内容

（一）文化的含义

“文化”一词在中国有着悠久的历史。《易经》记载：“观乎天文，以察时变，观乎人文，以化成天下”。文化一词即由来于此。对于文化的定义，古今中外诸多学者都有各自不同的定义，如《中国文化读本》（中国社科2000年版第125页）将文化定义为“文化就是一种整体的生活方式”①；又如我国的《辞海》对“文化”的定义是：“从广义上说，指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从狭义上说，指社会意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构。”综合各家所说本文认为文化就是特定的人群在特定的时期，通常是很长的一段时期，特定的区域和领域里形成的对外表现本群体的风貌、行为、道德、本质等，即将自己展现给外界，使本群体外的人或群体了解、认识、接受、肯定本群体；对内具有约束、激励、导向、遗传等作用的一种物质和精神形态的总和。“文化”本是名词，但文化必须经日积月累才能形成，因此笔者认为“文化”又带有动词的色彩。

（二）法院文化的含义

法院文化和普通文化一样，具有一般文化所具有的所有要素，只是将其群体界定为在人民法院行使司法审判权及其相关的人员。根据一般文化的概念，我们可以把法院文化定义为就是以司法审判为职业及以司法审判相关的一群人，在长期的审判实践中所形成的、具有鲜明审判色彩的对外展现司法公正、程序合法、高效廉洁、超然中立的法院形象及对内起约束、导向、激励等作用的道德观念、价值理念、思维模式、行为规范以及承载这些精神产物的物质载体的总和。

（三）文化及法院文化的内容或者要素

文化是物质要素和精神要素的总和，文化一般包括物质、行为和观念三个方面的内容。物质承载行为和观念，是最基础的部分；行为向外展示文化内涵，是最关键的部分；观念即心理，根据内因决定外因的哲学原理，观念对人的行为起着决定作用，因此观念也是文化的重要组成部分。文化的三个部分相互依存，互为整体，缺一不可。

法院文化同样包括这三个方面的内容：物质要素如司法文书、审判设施、制服着装等外在表现，它是法院文化另外两个方面的载体，没有了这些基础性的设施，法院就无从存在，法院文化也就无从谈起；行为则表现为司法审判人员的各种行为，如审判、内部管理、宣传教育、文体活动、社会交往等向外界展示法院工作本质、价值理念等的具体行为；观念即司法审判人员在长期的审判实践中形成的理想信念、道德观念、价值理念、管理理念、群体精神等反应法官所具有的道德价值观念。同样，物质是法院文化的基础；行为是法院文化的外在表现，直接展现给社会和大众，最容易被外界评价和议论，是法院文化的关键部分；观念是文化建设的最高境界，当人的道德观念高到一定的程度的时候，人就会在道德的指引下自觉的遵守法律，此时人的行为不再需要制度等外在约束，而全靠内在约束，因此观念是文化建设的核心。

法院文化可具体表现为：法律之上的价值理念、公平正义的道德观念、廉洁高效的行为规范、超然中立的思维模式、司法为民的价值观念等。

二、法院文化的功能

文化的功能即文化作用，是指一种文化对本群体成员和对外界的作用。根据文化学的一般理论，文化对内通常有以下几种功能：导向、激励、约束、学习、遗传、凝聚等功能，对外则有形象、宣传、辐射等功能。

法院文化是社会主义文化的一个重要组成部分，特别是党的十五大提出“依法治国”后，法院在社会生活中的作用日渐显著，法院文化也就更加重要了。法院文化作为一种特殊的文化，在法院的日常审判工作中具有以下几个方面的作用：

（一）树立法院形象

基层法院的工作水平、整体形象、司法公信力如何，直接关系到人民法院的前途和命运，也关系到党和国家在人民群众中的威信。在我国，基层法院的工作人员和案件数量大约占全国总数的80%左右，基层法院的工作量大而且艰巨。司法工作人员的一言一行，一举一动无不体现法院文化整合的一致性，并给外界一种亲情感，在视觉识别系统中，会形成较强的视觉冲击而被社会认同，接受。因此，科学先进的法院文化有助于向社会大众展示法院的工作风貌，提高法院的办案效率，在人民群众中树立起一个良好的形象，让他们在有争议的时候首先想到的是用司法程序解决，而不是其他渠道。这样法律在人们的心中才会有地位，进而法院在人们的心中也就有了地位。

（二）实现公平正义

公平正义是司法永恒的主题，是法治文化的核心，更是社会公众追求的理想和对司法活动的期望。在社会各界特别是老百姓的心中，法院是天平的守护者，打官司也是自己权利的最后救济手段。在通过各种渠道如调解、协商等都解决不了争议的时候，他们相信法院能维护他们的合法权益。法律、法官在他们心中是公平正义的化身。因此，先进合理的法院文化有助于法律得到全面实施，有助于维护最广大人民群众的合法权益。只有这样法官才能树立权威，才会得到信任，也才能使法律得到全面公正的实施，从而加快法治建设的脚步。

（三）实现高效廉洁

在由人治向法治推进的转型时期，社会公众一方面期望和追求公正，另一方面，囿于个体或集团的利益又想方设法干扰阻挠公正，这就使得法院群体成员始终存在被腐蚀的可能。在很大程度上，审判人员个人业务素质、职业道德水平的高低有可能直接影响法律的公正。在这种前提下，我们就需要先进合理科学的法院文化来武装我们的大脑，使我们的审判行为自始至终在自己内因的作用下自觉地完成，保持司法的廉洁性与高效性。

（四）宣传法律

法院是由司法审判人员组成的特殊群体，法院文化中的群体精神一定程度上必须仰仗法官的具体行为加以表现。从文化的角度上看，只有法官的正义成为一种文化现象渗透到社会意识的每一个角落，在人们的心目中形成“当然如此”的认识时，法官才能获得崇高的权威和普遍的信任，因而法官的公正理念是实现法治的最终保障②。从这个意义上说，法院乃至法官理应成为忠于法律、捍卫法律、遵守法律的模范，从而发挥尊崇法律，依法办事的宣传作用。

（五）宣扬法律程序的功能

程序公正是实体公正的保障。只有程序公正了，才能实现实体的公正。法院在实施审判过程中，必须严格按照程序法规定的程序来实施，这样就向当事人展示了法律的程序性，使其相信法律程序的公正，进而相信法律实体的公正。

（六）学习功能

现代社会是学习型社会，各种知识的更新速度越来越快。特别是法律，每年都有许多新法颁布，要是不学习，就不能适应现代化的司法审判工作。先进的法院文化需要具有学习能力，使学习成为建立先进法院文化的动力源泉。在法院文化形成一定的氛围后，让每个司法审判人员有一种强烈的求知欲望。这时学习不但是法院的需要，社会的需要，更是个人发展的需要。只有先进的法院文化才能培育出终身学习，百倍努力，发挥特长，体现个人价值的现代司法人。

三、法院文化的发展现状及存在问题

我国在解放前几乎没有现代意义上的法院，法院文化建设也就无从谈起。解放后，由于受当时的经济体制和政治体制的束缚，也没有现代意义的法院文化。改革开放后，我国法治建设正式进入了轨道。特别是党的十五大提出了“依法治国”的方针后，我国的法治建设取得了巨大的成就，法院文化建设也取得了一定的成绩。但是，由于受各种客观条件的限制，我国法院文化建设还存在着许多问题。如：

（一）经费不足

我国现在的体制是法院的经费靠地方财政保障。要提高审判效率，必然需要相应的物质装备予以保障。基层法院的区域化，客观造成了基层法院在经费方面对政府的依赖。我们并不敢妄言现代法院建筑与法治建设具有某种联系，但至少可从政府在法院建筑上的投入中窥见政府对法制建设的重视程度。目前我国许多基层法院都存在经费不足的问题，许多基层法院没有资金购买计算机、打印机、复印机、传真机、摄像机、视频设备等一些现代化办公的必需设备。据说有些基层法院甚至连工资都不能足额按时发放，更不用说其他的保障了。法院经费的来源不外乎两个渠道，一是法院自筹资金，二是政府拨款。法院毕竟不是经营性单位，自筹资金的最终来源也是地方财政，因此法院的经费大部分还得依赖政府和有关领导手中的行政权，这样审判就不可能实现真正意义上的独立③。

（二）司法队伍素质总体水平不高

司法体制改革的道路艰难而漫长，但最大的问题也莫过于法官的素质普遍不高，而基层法院尤为突出。由于旧体制的原因，我国在很长一段时间内对司法者的任职未设置准入标准，法院的法官来源复杂，许多基层法院仍然存在为数不少的调干、招干、复转军人进入的人员，这就造就了这支司法群体在知识结构和法学理论水平上的良莠不齐④。司法工作人员实行统一招考也是最近几年才实行起来的。但由于基层法院待遇低薄，地位低下，工作条件艰苦，很难吸引到优秀的法律人才，像基层法院里大多是本科，专科文凭，研究生学历的很少，博士生学历的就更是少之又少了。这样就使得基层司法人员的素质良莠不齐，以至于司法改革很难达到预期的效果。

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关键词：法律知识；青少年；成长；宪法

青少年是未来建设祖国的中干力量，民族的希望。近些年来，国家不断增添删减思想政治教材中的法治教育内容，旨在为学生提供最精华的法律知识，上述举措为青少年的成长提供了有利途径。但与此同时，教师也需更加清醒地认识到，一方面是时展的要求，另一方面是未成年人犯罪率的逐年攀升，这与部分青少年法律意识淡薄存在着直接关联。若法律教育开展的深度不够，学生很容易越界。因此，有关青少年的法制教育，仍是教育中的关键一环。

一、法律知识对青少年成长的影响分析

宪法是我国的第一大法，是制定各项法律所需参照的母法，其中对青少年所应享受到的权利及应履行的义务都做了较为详尽的说明，能够保障青少年健康快乐成长。对于中学生群体来说，其处于即将步入成年的人生成长关键期，虽然并未完全进入社会，但法律对自身发展的影响，早已渗透日常生活学习的方方面面。从幼儿园开始，法治教育就开始了，通过幼儿园及小学阶段长期的法律熏陶，其中所倡导的各项文明美德，早已在生活中展现得淋漓尽致。从生活中的小事说起，例如，在学校要遵守校规，在班级要遵守班规；努力学习，不负韶华；在每次考试中，都能凭着自己的实力交出一份真实的答卷，不作弊，不抄袭；在放学的路上，更应遵守交通规则，做新时代遵守规则的好青年。上述青少年应做到的行为目标是遵纪守法的最直接体现，是底线，是原则，是学生能更快融入社会必备的素养之一。据青少年法治与社会行为融合程度调查表明，多数青少年都能很好地理解并纠正自身的行为，这与教师在思政课堂中进行潜移默化的长期法律教育有着直接关联［1 ］。上升到国家政治层面高度，其影响也是较为深远的。在思想政治教材中重点强调“法律面前人人平等”原则，无论是有何特权的人，都不能逾越法律这道红线，这也正是法律赋予我们每个人最公平正义的武器。通过法律教育，学生能很好地认识社会，认识到自身在社会中的定位，努力去争取自己未来想要的同时，也能拿起法律的武器捍卫自身的权益，从个人做起，去感染身边的人，只有社会每个人都遵守法律准则，整个社会才能实现可持续发展。

二、当前青少年法治教育的现状浅析

（一）仍存在着部分学校对青少年法治教育认识不足的现状

从当前来看，分数成为了广大师生最为关注的问题。应试教育的功利化（重分数）表现使得思想道德教育在学生课时安排中实际占有的比重严重缩水，表现为实际则为学校与社会并不真正重视法治教育。从当前来看，法治教育仅局限在线上课堂中，缺少实践课堂的比例，从而忽视了对青少年法律信仰的养成与法律意识的培养教育。另外，相关人员更应清晰地认识到，法治教育在课程中的定位较为模糊，法制教育与反腐败教育、安全教育、思想品德教育间的关系仍处于难以厘清的状态。形成体系的法律教学，当前只在法律专业的学生可见，这是极其不利于法制教育广泛进校园推广的。

（二）学生对一言堂的法制教育形式并不感兴趣

知名教育学者王静波曾做过调查，结果表明当前学生对法治教育的开展方式既不感兴趣，也不讨厌。这说明当前的教育方式仍存在教学内容设计不合理，教学方式不科学的现状。建议教师采用针对参与式、互动课堂式的教学方式，学生较为感兴趣的方式，利用调动起其实际参与度的形式，强化学生对于法治理念的认同与法律知识的了解。

三、提升青少年法律素养的有效途径

据调研表明，曾接受过一定法律教育的学生相较于法律知识了解匮乏的学生，在校园暴力、恶性事件的发生率方面处于较低水平［2 ］。可见法律知识匮乏对青少年身心成长带来的影响是较为深远的。学生难以在社会中获取到足够的法律知识，因此，更需要教师在思政教育中提升法律教育在课堂中的比重，用教育手段扭转学生法律知识匮乏的现状。从当前我国的教育现状来看，可通过如下途径开展青少年的法治教育训练：

（一）引入案例教学法，提升法治知识宣传质效

法律作为一种工具，涉及到学生成长的方方面面。对于青少年而言，考虑到其尚未进入社会，对于部分如合同纠纷等领域的法律知识，只需稍加了解即可，但不能一点也不了解。其更需要重点学习的应该为涉及自身权益保护的内容。例如在课堂中，教师可应用案例教学法，引入生动的案例宣传法律知识；播放案件片段，并采用旁白的形式，使学生了解基本案情。如在自我权益一章中，教师介绍如下事例：小白与父母曾到某一知名景点游玩，并使用照相机拍摄了几组游玩照片送至冲印馆。后冲印馆未经小白及其监护人许可，将其中一张有小白的照片置于展览橱窗中展览，使得其生活中遭受了很多无关的困扰。后经法院裁定认为：冲音馆需赔偿给小白4000 元，并主动向其赔礼道歉。引入案例教学法后，教师更要充分发挥交互性课堂的作用，与同学们积极互动，如向学生询问应如何更好地保护自己的肖像权等等。最后教师结合学生的反馈，教育学生应如何树立安全意识防患于未然的态度，特别是在移动智能终端盛行的背景下，应如何保护收集存储照片安全、电脑数据安全等方式。用贴近生活的案例，多样化的教学方式，向学生播撒法治精神种子，让学生了解法律，尊崇法律，树立对法律的正确认知。也可通过定期举办法律活动的方式，利用动漫视频、抢答互动等形式来引导学生全员参与到法律知识的学习中，做遵纪守法的社会主义新青年［3 ］。

（二）教师应定期持续关注学生身心成长，减少校园欺凌案件发生

据中国青少年中心的调研报告显示：35%的学生偶尔被欺负、6.2%的人常常被高年级同学所欺负［4 ］。通过分析上述现状产生的原因，主要与学生对自身权益维护及法律知识缺乏有关。因此，学校既要重视学生的成才教育，更要注重学生的成人教育，切不可重分数而轻人格。一方面要帮助学生正确认知社会主流价值观导向的好坏，正确选择人生之路；另一方面需尤为注重“差生”的心理健康状态，一旦发现异常，应及时加以干预，重视其心理健康和良好行为规范的养成。用教师的一己之力，做好青少年的法制教育工作与校园欺凌事件干预工作。

（三）增添第二课堂比例，积极开展社会实践活动

单纯的课堂教育远远达不到扩宽学生眼界的标准，开展延伸课堂有着一定的必要性。学校应联合教师，采用多元化形式，为学生进行直观且生动的法治教育。例如在大课间等空闲时段播放法治教育电影、案例等；在学校走廊的展览橱窗中，增设法治宣传模块；结合社会热点法律事件，让学生充当旁听者，更好地了解学习法律后，应如何利用法律中的哪一项要求对维护当事人的权利有益等等，在潜移默化中，提升学生的法律意识。随着当前，“互联网＋法制教育”模式的逐步推进，教师与学生获取优质教育资源的方式也更加便捷。例如我校定期在课堂环节中，增设模拟法庭环节。关注“罗翔说法”公众号为案件来源，定期组织模拟法庭；在思想政治期末考核中，增设法律知识问答模块，并纳入最终成绩，此举将学生学习积极性充分调动，并取得了显著成效。四、结束语中小学生守、用、知、护法是推动社会向前发展的积极动力源泉，是传播法治正能量的有利途径。《少年中国说》中有一句经典名言，值得每位青少年铭记于心。“少年强则国强，少年独立则国独立，少年自由则国自由”。青少年接受学校教育的最重要目的是育人，先育人后育才，法律作为育人的重要手段，在青少年成长路上具备不可或缺的作用。法律教育必须从小抓起，培养学生们形成正确的认知，为其未来人生发展提供坚实的导向作用。

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上海的率先发展，内在地包含了上海不仅要在经济发展上领跑全国，而且要在社会管理上实现率先突破、做出表率、提供经验的要求。目前上海发展中的问题和矛盾已溢出经济领域，经济改革对社会发展和进步的驱动空间日益逼仄，单纯依靠经济改革本身已不足以为社会发展提供持续的动力。上海发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，就突出地表现在经济发展与社会建设与管理的不同步上：相对于经济体制，社会管理落后，社会结构滞后。如何加强和创新社会管理，以激发社会活力、释放社会空间、促进社会整合、防范社会风险、化解社会矛盾，降低社会总体运行的代价，推动城市全面转型升级，是亟须我们精细考虑的“顶层设计”。

一、以良性立法拓展法律空间、奠定治理基础

社会管理的正常运行取决于权力的法治化程度。社会管理的法治化，意味着主要用法律、法规来规范权力行使的范围、限度、方式和程序，建立起一整套调整公共权力运行的法律法规体系，设计出一套结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的社会管理运行机制。立法，是赋予一系列由社会主体所共同认可的价值准则以国家强制力的活动，立法越是完善、发达，其所统摄的价值标的就越多，离应然状态也就越近。

上海地方立法成果颇丰，已基本涵盖社会与生活的方方面面，大体做到了有法可依。在人大立法方面，改革开放30年的前半期着重制定新法规，积极应对迅速变化的社会现实，后半期更加注重法规的实效性和稳定性，近10年来，立法重点逐步从经济领域转向社会领域，立法的民主性和创制性也有所提高。在行政立法方面，由改革开放初期注重经济发展、社会管理方面的立法，到20世纪90年代侧重有限政府、责任政府和效率政府的立法，再到最近10来年注重政府服务职能、关注民生和建设阳光政府的立法。[1]但法律体系内部尚存在一些结构性的问题，与社会管理的要求脱节：

一是在立法质量方面尚有欠缺。部分地方性法规（含地方政府规章，下同）带有浓厚的计划经济的色彩，不能适应新的形势的要求，不能反映客观规律，针对性不强、措施不够有力，难以操作，不能有效解决实际问题。上海市人大常委会下属的立法研究所曾组织对截止2007年上海现行有效的142件地方性法规进行“立法后评估”，专家评测资料显示，有61件（占42.9%）法规获得“一般”的评价，还有13件（占9.2%）获“较差”的评价。比如：《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定》《上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》《上海市人民警察条例》等[2]。

二是在法律结构方面尚不完善。现行有效的地方性法规偏重经济和行政管制，在近150部地方法规中，涉及民生的仅有53部，约占36.3%；在近300部地方政府规章中，涉及民生的仅有115部，约占38.6%。[3]一些社会改革、公共管理急需的法规还付诸阙如，这显然不能适应社会建设和社会管理的需要。以2010年上海市政府颁布的13件规章为例，这些规章，大部分名称中冠以“管理”字样（10件），所涉及内容无一关乎民生，重管理轻服务、重经济轻民生可见一斑。

三是在公众参与方面尚待提高。社会领域的立法涉及的利益面广，与保障与改善民生相关，除了公布草案、征询建议外，应在立法中引入辩论机制，通过利益交换、博弈和对抗，提高立法质量。目前，不管是人大立法还是政府立法，都有浓厚的部门化、利益化的闭门立法色彩，公众参与不够。比如，上海可以为规范养犬行为制订《养犬管理条例》――尽管条例颁行后市民养犬行为未见明显改观；同时，上海却没有一部综合性的法规来保障900万外来人口的利益，这与公众参与不足明显相关。市政府法制办在《上海市依法行政状况测评指标分析报告》中，调查了律师对上海市法治政府建设的看法，他们认为“上海市地方规章制度建设的最大问题在于制定时公众参与度过低”。

法治建设，立法先行。但仅仅建立一个法律文本体系是不够的，唯有“良法”才是善治的前提与基础。所谓“良性立法”既不是为单纯追求数量和眼前“效果”的立竿见影式的“急性”立法，也不是在法律工具主义思维支配下的以强化行政权威为目的应急式“恶性”立法，而是以立法方式对社会关系进行建构，对社会事务进行安排，有效发挥立法在表达、协调、平衡社会利益等方面的作用。在当前，建议上海在立法方面做以下工作：

首先，要加强法规清理。对现有地方法规和政府规章中计划色彩浓厚、不适应社会发展要求、特别是不利于改善民生的法规或规章要及时修订或废止。一些法规实际上没有发挥作用，如《上海市计划生育奖励与补助若干规定》、《上海市养犬管理条例》等，也要考虑修订或废止。

其次，要注重社会立法。在保证质量的基础上加快社会管理领域的立法进程，谋求立法的人性化、精细化，以回应社会对公平正义的需求，矫正社会发展过程中的问题，争取做到大部分问题可以转化为法律解决，涉及民生的问题都可以找到法律依据。建议对公共场所安全、户口及居住证管理、社区服务等进行立法。建议将政府文件规定的住房保障、社会保险等等公民福利的内容上升为立法，并逐步覆盖所有常住人口。要适应新的社会管理形势的要求，尽快启动推动政府购买公共服务、促进社会组织健康发展、建设社会工作人才队伍等方面的立法动议、立项和调研工作，修订《上海市条例》、《上海市人民警察巡察条例》等，形成社会管理的法制框架。

最后，要完善立法机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，以保障公众参与，听取民意、吸收民智、发扬民主。要推进公众的有序参与，立法中要有不同群体特别是流动人口和弱势群体的声音，要反映不同界别、不同职业的利益和诉求。一般认为，充分吸纳民意的法律，更容易得到老百姓的认同、从而也会得到自觉遵守、共同维护。

二、以柔性执法彰显人本理念、规范社会行为

社会管理最大量的工作体现在城市管理和行政执法过程中。如果说社会立法为社会管理提供了一个应然的关系框架，用法律建构起基本的秩序，那么法的实施状况则在很大程度上决定着法律在现实生活中的实际作用。“良法”并不必然导致“善治”，仅仅建立起一个理想的法律文本体系是简单容易的，而要在现实生活中推进法治进程，则并不那么简单。目前，上海在执法方面面临的问题有:

一是执法资源不均衡。这在次中心区表现得格外显明。近几年来上海的城市化进程加快，外来人员急剧涌入，由此造成这些区的执法任务骤增。与2009年相比，2010年宝山、闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤等六个区人口增幅均在30%以上，但各类执法队伍的编制大多为队伍建立时核定，已多年未做调整，致使执法队伍缺口很大。在城管执法方面，上海郊区新城执法力量不足的矛盾特别尖锐，目前，上海有38个镇面积超过50平方公里，有八个镇面积超过100平方公里，如松江九亭镇辖区常住人口36万人（其中户籍人口仅3万人），浦东新区川沙镇辖区面积100多平方公里，但他们的城管正式执法人员都只有20多人，浦江镇辖区面积达103平方公里，也只有六名执法人员。宝山区有3000多家食品生产厂，但只有三名在编的食品安监人员。相反，中心区则不存在这方面的问题，甚至有所过剩，但由于条条块块的问题，执法资源无法在内部优化、整合和统筹。

二是执法队伍不整齐。为弥补城市执法力量的不足，应对越来越严峻的执法任务，公安、城管等部门聘用了大量的协管员队伍用于执法辅助工作，这在部分区县、街镇表现得比较突出。截至2011年2月，仅城管执法的协管员队伍就达近1.2万人，这其中既有市万人就业项目（区县千人就业项目，街镇百人就业项目），也有自设队伍的情形，他们不属于执法队伍编制、不具备执法资格，甚至是为安排就业所实施的应急对策。他们素质良莠不齐，但有些也穿着执法制服，甚至违规取得执法证。由于入口把关不严、工作定位不准和日常监管缺失等原因，执法中很多冲突与纠纷与他们有关。

三是执法体制不完善。社会管理法治化的过程，就是要实现从“治民”到“治官”，从“任意行政”到“规范行政”的转变，这既要严格执法、又要热情服务，既要规范社会行为、又要彰显人本理念。若干建议：

首先，要进一步理顺执法体制，不断推进综合执法改革的探索。随着上海经济和社会的发展，分散的执法队伍和专业执法体制与上海国际化都市的管理要求之间的不协调日益凸显，导致有利可图争相执法，无利可图相互推诿。上海已经在文化市场、城市管理、食品安全等领域进行了有益的探索并取得了积极的成效。当前，要巩固综合执法的成果，就必须继续大力推进综合执法改革，特别是要尽量缩小政府公权力的行使范围，把一些不该由政府行使的权力移交给行业协会等中介组织。不能再批准官办的社会中介组织，使其真正摆脱与行政部门的挂靠关系，也要鼓励民办社会中介组织的设立和发展。

其次，要进一步完善执法机制，整合区域内各种执法力量。由于上海正处于急剧变迁的时期，恐怕任何一套完善的执法体制都不足以应付所面临的问题。在执法体制尚不可能做大的改变的情况下，形成一套良好的机制，就显得非常重要了。但执法机制是执法的运行方式与模式，在运行中要防止机制变成体制，形成另一个政府部门。

再次，要进一步统筹执法资源，实现全上海市执法资源的合理配置。目前，上海中心区、次中心区和郊区在执法资源占有上很不均衡，中心区拥有较多甚至富余的执法资源，而次中心区积聚了庞大的流动人口却面临着执法资源短缺的矛盾。一方面要以辖区内实有人口为基数，加大这些区域的执法力量，在编制、人员和经费上予以保障；另一方面，要改变中心区的资源存量，逐步将富余的执法力量和资源转移到次中心区和郊区。

最后，要进一步更新执法理念，在优化执法队伍、规范执法行为、倡导文明执法上下工夫。执法要严，但如果不顾实际，一味“秉公执法”，将遇到反弹，反而阻碍法治化的进程。而“柔性执法”则有可能在一定程度上化解由此产生的张力，在比较和缓的情况下实现法的目的，并逐步引领公众走向社会理性。“柔性执法”的核心要义就是摒弃强制行政、刚性执法，而是代之以温和的、说服式的执法模式，把执法的过程作为普及法治理念、彰显法治精神的过程，以缓解矛盾、减少对抗，最大程度地与行政相对方取得共识、谅解。

三、以能动司法回应社会需求、实现社会正义

近几年来，上海同全国一样，也面临着诉讼爆炸的问题。在这种情况下，作为维护社会正义最后一道防线的司法应如何定位自己的角色、发挥自己的作用？上海各级人民法院围绕公正与效率的主题，践行司法为民的宗旨，在未成年人审判、诉讼调解等方面做出了许多有益的改革和探索。但司法机关在回应社会需求，面对公众期待方面还面临着一些困境，亟待梳理：

一是诉讼数量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34万件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革开放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各类案件41.64万件，审结41.65万件，同比分别上升5.3%和4.6%。从外部环境来讲，中国乃至上海都处于社会矛盾高发期，纠纷、冲突不断涌现。从法院内部来讲，审判力量仍然不足，上海的法官数量不足，据1997年的数据，上海约为3000人，占当时全市人口的比例约为万分之一点九，低于全国的密度（全国为万分之二点五）[1]。这个数据是根据户籍人口统计的，如果算上近年来不断增长的外来人口，那么上海法官的密度可能会比全国更低。以浦东新区法院为例，该法院有工作人员800人，每年审理案件8万件，人均年审案100件。

二是司法资源没有合理配置，不同区域不平衡的现象比较突出。自2000以来，上海对乡镇行政区划进行了调整，全市乡镇由212个调整为112个，调整后的面积、人口规模相应增加了一倍左右，这使司法资源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院内部也有一个资源优化的问题，前述浦东新区法院，800名工作人员中只有300人具体审理案子，其中刑庭年人均结案数为194.4件，每人每年需要坐庭达332次，法官人均结案数超过200件的就有5个部门，这使法院不堪讼累。其他不参与案件审理的人员包括书记员、法警、政工干部、纪检干部、研究室、办公室等工作人员等，因而，实际审案的人会更少。

在社会转型期，社会矛盾、纠纷多发，社会管理的任务繁重的情势下，要求司法机关根据经济社会发展要求，未雨绸缪、超前谋划、提前应对，在分析研判形势、回应社会需求、参与社会管理的基础上，运用政策考量、利益平衡、柔性司法等多种方式履行司法审判职能，从而把矛盾纠纷解决在萌芽状态。这就是“能动司法”的理念。若干建议：

首先，完善诉（讼）调（解）对接机制。基层人民调解机构要善于从源头上化解各类民间纠纷，将一般性的纠纷、矛盾与冲突吸附在基层、化解在基层，防止纠纷冲突大量涌至法院。法院要控制立案，对无实质争议的当事人的立案申请，要多做劝解工作，努力使当事人不或者委托其他调解组织处理。对已立案的民事案件，审前、审中都要进行细致的调解。对判决结案的案件，如当事人双方或一方仍不服判决，要跟踪问效，做好后期工作。在这方面，上海市第二中级人民法院积极联同司法行政部门和专业社会团体，统筹组织辖区的法院指导人民调解工作，使法院指导人民调解工作更具组织性、常态性和实效性。

其次，倡导巡回就地审理。一些普通的民事案件，特别是熟人之间的争议，其问题的解决和矛盾的化解，离不开当事人生活的场景。法院的审理，理论上要求就事论事，“一断于法”，但考虑到整个社会法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各项活动的唯一正当性依据，在当事人生活的场景，更容易发现当事人争议的深层原因，也更有利于促使当事人达成和解，以修复和维持和谐的人际关系。巡回和就地审理，也有利于法官了解和体察民情，贴近百姓生活、了解百姓需求，增强大众思维和群众意识，最终拓宽审判和调解思路。

再次，扩大受案立案范围。法院及法官往往基于内部和上级法院考核的压力，对于一些疑难、复杂的案件，特别是团体诉讼案件，不敢、不愿立案，从而把纠纷推向社会或部门。对于处理个性化的问题、历史性的问题等具有一定的优势，但过度信“访”，会弱化信“法”，不但不利于长远的法制建设，也会强化社会治理的“人治”路径依赖。司法的优势是其利用普遍的规则作为处理问题的标准，尽管对于某一个个案来说，其处理的过程可能比较繁琐，但却有利规范整个社会的治理。

四、以深度普法优化法治环境、推进法治创建

上海地方文化中具有守规矩、讲道理、重自律和愿妥协等品质，这些特点使其拥有接纳法律权威的社会基础、文化基础和历史传统，是有利于法治建设和社会管理的重要条件。上海市法制宣传教育联席会议办公室组织的一项调查显示，上海市民法律意识已经达到相当高的水平，平均得分为71.7分，这表明上海市民有着强烈的权利意识、理性态度和维权意识。但市民的法律素质是一个弹性很大的概念，社会管理方面存在的一些问题也反映出上海市民法律素质方面的缺陷，主要体现在三个方面：一是知法不守法。二是学法不用法。三是执法不崇法。

目前，上海正在推行“六五”普法。“六五”普法期间也将是上海社会管理体制机制创新转型的关键时期，在经历了25年的大规模普法之后，“六五”普法应该实现普法理念、目标和手段的升级，实现从知识到文化、从文化到信念、从信念到行为的转型，以契合社会管理的现实需求。

首先，要实现普法目标从“法制”到“法治”的升级。法制，即法律制度，是法治的基础和前提条件。而法治则是相对于“人治”而言的法律制度的运行状态，是法制的立足点和归宿，要实行法治，必须具有完备的法制，但仅仅有法制是不够的。理想的社会管理既要有良好的法律制度建构，更要有法治运行机制赖以生成、运行和发展变化的公民尚法理念。“六五”普法，要注重从“知法、学法”到“守法、用法”的转变，从注意法律文本、条文到法治文化、价值的转变，摒弃实用主义、工具主义、功利主义。要面对新的社会管理现实和市民法律素质现状，坚持结合市民生活的实际，贴近市民、服务市民，通过宣传典型案例，让市民真正感到法律在各种社会调整措施中所具有的至上性、权威性和强制性，法律在支配现实社会生活中的主导作用。

其次，要注重普法手段从“灌输”到“引导”的转换。公职人员的执法过程对形塑市民的法治意识非常关键，执法人员执法的过程，应该同时是一个讲法、普法的过程，要通过苦口婆心的说服、劝导工作，增强人们的法治观念，逐步地训练公众的守法意识。普法过程还需要依赖各种载体，使法治的理念有所依附，把普法同优化法治环境，创建法治小区、文明小区等活动结合起来。只有这样，社会管理的法治化还会有群众基础。

最后，要推动普法对象从“户籍”到“常住”的扩展。上海有庞大的外来人口数量，他们为上海的发展做出了贡献，上海也积极在社会保障、公共服务等方面向外来人员延伸。法律服务是最重要的公共服务项目之一，外来人口的素质特别是法律素质的提高，是上海社会融合的重要因素。没有外来人口法律素质的提高，上海是不可能建设法治社会和实现社会管理的法治化的，即使建成了也不可持续。要根据外来人员的特点，有针对性地进行法治宣传教育，让他们起码享受到法律“低保”。

五、以法律服务满足公众需求、化解社会矛盾

法律服务工作，是社会管理法治化的重要一环，依靠法治来解决社会矛盾、协调利益关系，保障社会的公平正义，就必须从源头上注重社会治理，强化从基层和底层化解社会矛盾和冲突的能力，而不能使社会冲突和矛盾都涌向司法机关和部门。事实证明，法律服务的前端投入越少，后端的投入就会越多。若干建议：

首先，要规范法律服务市场。法律服务，政府、社会都有责任和义务。但基本的法律服务的提供如同低保一样，是政府的责任，应该较早地厘清和框定政府可以提供的法律服务内容的清单，做到对居民的网格化覆盖，以维护起码的社会正义。要防范法律服务市场的过度市场化，强化律师事务所、法律事务所等法律服务机构的责任、伦理意识，加强法律服务队伍的政治、业务建设，提高法律服务队伍的素质和服务水平。

其次，要完善法律援助体系。目前的法律援助体系已很难适应形势的需要。一些区如闵行区以补助的方式为提供法律援助的律师提供补贴，在一定程度上缓解了供需的矛盾。法律服务的专业性比较强，更适合于政府购买服务的方式。法律援助也要拓宽工作领域，从以援助诉讼为主向诉讼与非讼并重发展，以从源头上预防冲突和纠纷。

最后，要优化法律资源配置。从全市范围内，法律服务资源和投入要统筹考虑上海区县街镇的人口分布情况，要将投放的重点放到基层和次中心区，特别是外来人口较多的区域。同时，在各个行政区域内，也有一个法律资源优化和整合的问题，法院、检察院以及公安和司法部门拥有大量的法律资源，对其加以整合和优化，实现资源共享、优势互补，在提供法律服务方面就会起到事半功倍的作用。要进一步培育和完善社会中介组织，促进这些中介机构的市场化改革。

篇6

关键词:东北;老工业基地;法治环境

Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision;lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.

Keywords:NortheastChina;oldindustrialbase;laworderrulingenvironment

东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

一、振兴东北老工业基地离不开

良好的法治环境

在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

二、现实状况要求加快法治

环境建设

如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

1行政执法的现状分析

(1)近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

(2)行政执法的问题和不足

由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。

2司法现状的分析

(1)近年来该市司法改革取得的成绩

在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

(2)司法实践的不足和问题

一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

三、加强法治环境建设应重视和

着力解决的几个问题

法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

1努力做好地方立法工作

(1)对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

(2)对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

(3)对于国家目前尚未立法,现实又迫切需要强制性规范来调整的,深化改革过程中所出现的新的法律关系,应加以研究,适时制定出新的法规、规章。这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系,解决矛盾和冲突,做到有章可循,还有利于为国家的立法进行有益的探索,为制定全国性的法律奠定基础。当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性,应避免盲目性,既要探索,又要稳妥;要符合宪法精神和其他法律精神;要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

2努力建立执法、司法机关的良性工作机制

如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

(1)关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用；还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

(2)关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

(3)关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

(4)关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

(5)关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

3进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治宣传教育是一项长期任务,尽管近年来各级国家机关为此做了大量的工作,但还不能满足于已有成就,面对现代化建设的要求和老工业基地改造振兴的实际,法治教育仍需加强。首先,在对教育对象的法律认知程度的评估上,应坚持客观和实事求是的态度。从总体上评价,广大人民群众的法律意识逐年增强,对法律的本质、功能和作用的理解逐渐深化,对法律的应用趋于理性。同时,不同主体的法律意识是不同的,法治教育应因人施教,突出重点。其次,在教育内容上,既要对有些法律进行重复性教育,又要注意对新颁布的法律的宣传教育。曾经进行过的教育,如宪法、刑法、民法、婚姻法等,虽然曾是法治教育的重点,但由于教育对象的不同,教育时间较久而导致有效性弱化等,对于有些教育对象,仍有继续教育的必要。对于新颁布的法律,或者修改后重新颁布的法律,应当有重点地选择与教育对象和现实社会生活关系密切的法律作为宣传教育的重点。

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在学术界对法律素质内涵的观点中，与中国当前法治社会对人才法律素质要求标准相符合的是观点，认为法律素质是指通过对法律知识系统性的学习，从而在人们大脑中形成的法律思维、情感、信仰以及法律意志等心理因素的综合内在体现，这种观点自从提出就越来越被人们普遍接受。法律素质作为一种典型的养成素质，是一种后天养成的具有社会性品质的综合体现，其是建立在对法律知识系统性学习的基础之上，通过学习者的不断体会和领悟，从而将其内化成为人们自身的法律意识，使人们能够对现实生活中的具体法律现象形成特定的心理体验、法律评价和态度倾向，并且最后通过运用法律的能力将这种品质表现出来。法律素质主要由法律知识、法律情感和法律意志、法律意识、法律运用能力等心理要素，以及法治观念、权利义务观、契约自由观、程序公正观等社会内容构成。

二、我国传统高校法律教育的特点分析

自改革开放以来，市场经济逐渐成为我国社会经济发展的重要途径和手段。市场经济从根本上讲就是一种法治经济，市场主体具备较高的法律素质，是保障市场经济健康和平稳运行的必要保障。纵观我国的传统法律教育模式，其已经很难适应我国当前社会经济发展的需求，人们也越来越对高校法律教育的改革倾注了非常大的关注度。我国高校法律教育的特点具体表现为以下几个方面：

（一）法律教育和道德教育相分离

从属性上来看，道德和法律都是社会规范中调整、约束人们行为以维持正常社会秩序的重要组成部分。道德从善与恶、好与坏的角度，通过人们内心的价值判断标准、传统习惯以及社会舆论来约束和调整人们的行为，维护社会秩序的正常运行；法律则是利用强制性来规范、确保人们行为的合规合法，保障社会的有序发展。道德和法律互相补充、相辅相成，不可偏颇。道德强调的是自律，将被动的遵守变成主动约束。法律强调的是他律，其通过强制性和威慑性约束人们的行为符合法律规范。道德和法律运用不同的约束形式达到维护社会秩序的目标，从本质上看，道德和法律是不可分割的。但是，在我国传统教育中，道德教育和法律教育通常是被割裂开来，往往偏重于道德修养教育，因此很难使学生持续性地形成稳定的法律信仰，而这又会反过来对道德认识产生负面的作用，最终影响个人素质的全面发展。

（二）法律学科课程和法律活动课程相分离

中国传统的学校教育，特别看重学科课程在学校教育中的地位，而忽视活动课程的作用，认为活动课程会扰乱在正常的教学秩序，而且还与应试教育的教学模式不相符。因此，在我国高校的法律教育中，学科课程的比重大大超过了活动课程，有些甚至都没有开设相应的活动课程。高校法律教育老师，往往只重视对法律理论知识的讲解和传授，而忽略对学生法律素质以及相关能力的有效培养。在法律教学过程中只注重学生对法律知识认知，学生往往都是被动接受和死记硬背法律知识的，对相关法律问题和法律情景的分析涉及过少，师生间缺乏互动。但是归根结底，法律都是要解决现实问题的，教师只阐述某一具体规定，而未能让学生掌握和领会该法律法规的精神实质的话，一旦学生遇到真实情况的发生，如果缺乏具体的明文规定，往往会束手无策、无法灵活应用，甚至造成学生自身的违法犯罪情况的发生。

（三）法律教学避重就轻，对法律运用能力的培养力度不足

长久以来，因为我国古代法制的特点，程序法没有得到应有的重视，人们往往只知道实体而不知道程序，将程序法视作实体法的附属品，可有可无。受此影响，在我国高校法律教学实践中，“重实体法轻程序法”的现象普遍存在，在高校法律教学实践中，教师为了迎合学生的兴趣和营造良好的课堂气氛，往往会有意识地增加更多的实体法的内容以及相关案例，占用了本该是学习程序法的时间，另外因为学生没有真正进入社会，也未曾经历过相应的法律执行程序，因此学生对程序法的感知会更加的模糊。这就导致高校法律教育的成效有所影响，使得学生难以形成系统性的法律基础知识，进而影响了学生对法律实际运用的能力的有效培养。

（四）法律教学偏向义务本位，权利意识的培养力度不够

从我国法治观的发展演化历程来看，我国的法治观还是侧重于“义务”的规定，强调少数人对多数人的社会控制。在我国传统的高校法律教育实践中，仍然还残存着义务本位思想的影子，具体表现在法律教育内容编排上，往往强调学生的守法教育，而忽视对学生用法能力、维护自身权利的意识的培养。在以义务本位思想为指导的高校法律教育过程中，教学主体即老师是以预先设定学生是“恶”的前提下开展相关教学活动的，其教学的目的就在于通过课堂的法律教育活动，使学生知道不应该做什么、禁止做什么，这种教学活动几乎完全抹杀了学生在法律学习过程中的主体地位，忽视了学生对于相关法律知识的深入理解和应用，对增强学生的法律素质产生加大的负面作用，甚至会造成学生对法律的片面理解从而产生不良的情绪。

三、高校法律教育的素质教育发展新取向

现代化已经成为我国乃至全世界的时展节奏，经济建设要有现代化的思想，相应地教育也应当有现代化的理念和策略，在人们思想观念向现代化不断转变的同时，社会的法治建设也要走向现代化。现阶段我国高校法律教育已经出现了在要求学生掌握法律知识和规范的同时，注重对学生情感价值观目标培养，通过引导和鼓励学生开展法律实践体验，使学生在遵守法律、守护法律、运用法律的前提下，对法律内涵和法治精神有更深刻的认识，从而促进更多的人参与到立法过程中去的以素质教育为导向的发展新趋势。高校法律教育的理念发生了重大的革新，主要表现在以下几个方面：

（一）逐渐致力于学生法律主体意识的觉醒和法律素质的全面培养

法律意识指的是人们对于法律现象的想法、观点、心理反应等的总称。作为将来市场经济的主体，具备较高的法律意识是当代大学生未来立足社会的必要条件。据有关调查显示，现阶段已经有相当部分的大学生在出现损害自身利益的情况后能够拥有较强的法律意识，能够诉诸法律。学生已逐渐将法律知识、思维以及信念融入自己的主体范围之内，将被动转化为主动，进而养成良好的法律运用能力和法律信仰，从而使得学生法律素质的全面发展。

（二）逐渐致力于对法律刚性特征与现实社会纷繁复杂性之间的调和

众所周知，法律是具备强制性的国家意志的体现，就像俗语讲的“法律是完全没有感情的”，但是纷繁复杂的社会现实却与法律的刚性之间往往会出现差异和不适用的地方。社会经济的快速发展对法律的制定、执行、监督等提出了与之相适应的更高的要求。这同时也要求在高校法律教育过程中，要致力于向学生讲解法律的刚性和实际社会情况的多变性之间的协调，注重培养学生对法律运用的灵活处理。

（三）致力于法律理论教育和学生实践的有效结合

单纯的法律理论知识的灌输对学生形成良好的法律素质的养成是不足的，尤其是对学生正确运用法律能力的培养是远远不够的。现代高校法律教育新理念要求教师重视学生对法律理论知识的实践运用，在实践运用的过程中对法律理论知识加深体会和掌握，进而有效地提高学生对法律问题的分析和解决能力，提高学生的学习兴趣和思维的活跃度，对高校法律教学课堂学习进行巩固和补充，进而达到全面提高学生的法律素质的目标。

四、高校法律素质教育的具体实施策略

法律素质教育导向下的高校法律教育，最终是要依靠高校法律素质教育的具体方法和策略得以实现，要以科学有效的方式和方法，促进学生法律意识的形成和增强，形成正确的法律体会、法律情感以及法律信仰，进而提升学生的法律运用能力，从而达到高效法律素质教育的最终育人的目标。

（一）将法律情感教育逐步融入高校法律教育中

法律情感是指人们对法律现象、法律法规所持有的情绪反馈以及形成的有关体验。大学生的法律情感，只有通过特定的法律知识的学习、逐渐的内化，才能真正培养起来。一个学生是否具有正确、坚定的法律信仰，能够在充分理解法律知识的额基础上信任法律，进而在主体性作用下对法律加以灵活运用，是衡量一个学生具备法律素质与否的重要标志。因此，要在高校法律教学的具体过程中，明确法律情感教育的培养思路，尽量将法律情感教育有机地融入到整个法律教学过程中去，才能真正地提高高校法律素质教育的实效性，才能真正实现以学生为主体、教师为引导的科学、健康的发展模式。

（二）将个性教育逐步融入高校基础法律教育中

高校素质教育就是要把学生培养成综合素质全面协调发展的人，综合素质全面协调发展，离不开对学生个性的培养和个人潜能的挖掘。个性发展和培养学生综合素质的全面发展是内在统一的，个性发展是素质教育的重要组成部分，其强调对学生个性以及潜能的挖掘、发展，摒弃了传统教育中的平均主义，根除了教学内容单一、教学形式固定、教学方法老旧等弊病。素质教育理念引导下的高校法律教育，就是要充分重视个性教育的思维的融入，根据学生具体的情况，因材施教，善于利用不同学生对法律学习过程中的不同兴趣和特长，从而真正有效地提高学生整体的遵法、守法、用法的能力，使学生养成较高的法律素质和能力。

（三）不断丰富高校法律素质教育方式

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关键词：诊所法律教育；本土化；障碍??

诊所式法学教育作为一种教学方法，有着悠久的历史。美国最早的法学教育就是诊所式，即学徒制，让未来的律师在执业律师的办公室“阅读法律”的学习方法。这种方法是从英国一种给有经验的执业律师做书记员的做法上发展而来的。但在法学院设立诊所则是在2O世纪6O年代才兴起于美国。所谓诊所式法学教育，就是通过法律诊所的教师指导学生参与法律实际应用的过程，培养学生的法律实际能力，促进学生对法律的深入理解，培养其法律职业道德和职业意识观念。自改革开放以来,中国的经济体制变革及其转轨变型,带来了中国社会各个领域的革命性变化与发展，法学教育和法律职业亦不例外并已具有深厚的现实基础。作为一种舶来的新型教育模式,诊所法律教育在我国的法学教育中还处于边缘地带，“他山之石,可以攻玉”，我国法学教育怎样界定诊所法律教育在中国法学教育中的应有地位,并将其正式纳之成为其中不可或缺的有机组成部分呢，即完成“本土化”过程，这是我国现行法学教育不得不面对和思考的问题。?

一、诊所法律教育本土化的法理基础?

一项没有理论支撑的制度是人治社会的产物，势必经不起实践的考验而走向消亡，法律发展的整个过程已清晰地证明了这一点。当今社会是法治社会，制度的出台首先要经得起理论的反复推敲。诊所法律教育作为一种舶来的新型模式，对于该法律教育模式的本土化有着深刻的法理基础：诊所法律教育模式的引进体现了法律移植与法律本土化的关系。?

对于移植的概念，从生物学上讲，是“将身体的某一器官或某一部分移置到同一个体（自体移植）或另一个体（异体移植）的特定部位而使其继续生活的手术。一般是为了修补机体的某一缺陷”［1］，“来自同种动物另一个体的器官或组织的移植称为同种异体移植，除非采取特殊措施来控制排斥，否则这种移植物一般均被排斥”［2］。可见，同种异体移植尚且被受体物所排斥，那么，异种异体移植只能更甚之。就现阶段我国所正在进行的法律改革与发展来看，法律移植恰恰属于一种“异体移植”，即“自觉或不自觉地把注意力的重点放在具有较高生产力和先进管理经验的、充分反映现代市场经济要求的西方法治社会的法律资源之上，而审视中国与西方的法律传统与社会现状，而且有介于同种异体移植与异种异体移植的趋势，甚至从某种意义上说更偏重于后者。”［3］因此势必增加法律移植的难度。所谓法律移植，是指“在鉴别、认同、调适、整和的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律(包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等)，使之成为本国法律的有机组成部分，为本国所用。”［4］法律移植是国家及民族交往中必然出现的一种文化现象，也是自古至今普遍存在的现象。如果说在古代，法律移植受地理因素、交通工具的限制，只能局限于地理位置邻近的国家或民族之间，那么在当代，法律移植已成为一种不受任何地域限制的全球性现象。在当今世界，不同的国家和地区之间都存在着大量的法律移植现象，法律移植是法律文化传播的一种最直接、最明显、最有力的途径。所谓“本土化”，意指在法律移植时，应让受移植法律经过合理的处理与嫁接，使其能渗入到移植国国民的血液当中，进而得到有机的整合，本土化就是法律移植本土运动的过程。本土化的过程实际上也是一个对外来文化进行过滤、吸收和选择的过程。在现代化建设的时代，对于“体现人类法律文明前进方向的外域法律文化的有益因素，无疑应当加以吸收和采纳，以便使当代中国法律发展与全球法律文明的通行规则接轨沟通。“闭关自守，盲目排外，只能导致法律文明进步张力的丧失”［5］。诊所法律教育的引进和建设问题，亦是如此。?

二、诊所法律教育本土化的可行性?

作为一个西方舶来品，诊所法律教育进入中国时间虽然不算很长，但实践证明，诊所法律教育的引进对中国法学教育改革是一次有益的尝试，产生了良好的社会效应，给身陷困境的中国法学教育注入了新的活力。然而任何法律都不是非背景化的普适制度，［6］法律教育也不例外。诊所式法律教育兴起于20世纪60年代的美国法学院，主要是对于当时的美国法学教育制度中的某些缺陷的一种反应。这种法学教育的模式之所以被称为“诊所”，是因为它汲取了医学教育模式的经验，即医学院的学生通过有经验的医生的指导而获得有关护理治疗病人的医学教育。诊所式法律教育强调从实践中学习，最为理想的就是学生在诊所老师的指导下，参与处理真实的案件，而从办案中学到大量的重要的其无法仅仅从抽象的课堂案例分析中学到的重要技巧和法律思维。目前，拉丁美洲、西欧、东欧、澳大利亚、新西兰以及南亚的尼泊尔、印度等许多国家和地区的法律院校已经广泛而成功的应用了这种教育方式。特别是20世纪90年代，诊所式法律教育已经成为东欧、南非等国家和地区法治建设过程中不可缺少的组成部分。顺应世界法学改革潮流，中国部分高校教师在经过充分的探索、研究与论证后，自2000年9月，在美国福特基金会的大力支持下，十余所高校在开设了诊所法律课程的同时，各自依托学校成立了法律诊所。截至2006年5月，中国诊所法律教育专业委员会共有委员单位47个。尽管在现阶段在中国大量的推行诊所法律教育模式尚有非常大的困难，如传统课堂教学思想的束缚，运转资金的来源有限等等困难，但这种新模式在我国法学教育体制中的运用和推广是有着可行性的，理由如下：?

(一)从诊所法律教育的自身价值来看其本土化的可行性。?

1.从诊所法律教育的教育价值来看——拓宽学生视野，加深对法学理论知识的理解和运用。而这种价值恰恰体现了我国法学教育的教育目标。诊所法律教育的互动式教学、模拟教学等方式，以及在指导教师的监督下独立办案等，给学生提供了更加广阔的学习空间，使他们能够更加深入地理解和掌握所学的专业知识，理解法律、事实和证据三者之间在实践中的关系，并学习如何将他们联系起来。在案件的过程中，学生们发现理论对案件具有指导意义，但仅掌握理论是不够的，还需发现事实，将事实转变为可获得承认的证据，并对事实进行法律分析和法律评价，使法律准确地适用于案件事实。同时通过办案，加强学生对现实生活的复杂性的评价和认识，促使学生了解社会，提高对复杂事物的判断能力。?

2.从诊所法律教育的社会价值来看——为社会提供法律服务。而这种价值有助于我国建立社会主义法治国家宏伟方略的实现。在法律诊所中，学生的一般是法律援助案件，为社会弱者提供优质法律服务，维护弱者的合法权益，从而有助于推进法律援助事业的发展，维护社会正义，推进社会主义民主、法制的进程。美国比较法学家和法制史学家伯尔曼说：“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”，若要建立一个法治社会，必须建立法律至高无上的权威，使法律成为人们的信仰。法律诊所通过向弱势群体提供法律援助，通过人与人之间的交流和合作，最终维护了他们的权利，久而久之，受助者就会感受到法律的威严和崇高，因为法律是自己权利的守护神，心中对法律的敬意油然而生，这样便会产生对法律的信仰。?

(二)从我国引进和推广诊所法律教育的现实需求来看其本土化的可行性。?

1.是我国建立和谐社会的需求。各国现代化的历史经验证明，实现社会公平和正义，首先要从保护弱势群体做起。［7］法律援助与诊所法律教育关系密切，它们往往交织在一起。中国的法律援助工作已取得不小的成绩，可是任重而道远。中国仍有许多案件需要经过法律援助来解决，可是能通过法律援助来解决的却只有一部分。据统计，我国每年大约有38万余件法律援助案件需要办理，其中绝大多数需要律师提供帮助，可是按每位律师每年办理1至2件案件来计算，现有的10多万位律师只能办理10多万件此类案件，缺口很大，这为诊所法律教育留下了用武之地。通过诊所法律教育的推进，一方面有利于提高学生的素质，另一方面又有利于法律援助，都有助于促进中国法治建设的进程。现在，中国正需要发展法律援助事业，使更多的贫困人士能得到法律援助，得到法律救济，实现社会公平，从而达到构建和谐社会的目标。?

2.是克服我国传统法学教育弊端的需求。随着我国法治建设的发展，我国法学教育确实取得了巨大的进步，法学院校及法学在校生人数都有了成倍的增长。但在实践中，传统法学教育存在仍存在不足之处：中国传统法学教育是一种以教师为中心，注重单方面传授知识的教育方式，注重理论知识的灌输，忽略学生应用法律能力的培养；缺乏对学生的法律逻辑思维和创造性思维的培养等，由此浪费了巨大的人力和物力，造成国家财产的智力性浪费。而在诊所法律教育中，没有传统意义上的老师和学生，大家都是具体案件的承办人，所有教学内容都是围绕着学生由一个被动的听课者到一个主动的办案者的身份和技能的转换与提高而设置的，教师只是指导者，这样就可最大限度地调动起学生的学习主动性和积极性，达到事半功倍的教学效果，也由此培养了学生的创造性思维能力和综合判断能力。?

三、诊所法律教育本土化的障碍与其本土化的推进?

(一)诊所法律教育本土化的障碍?

尽管诊所式法学教育的引进对于改革我国传统法学教育的不足起到了一定的积极作用，但是，诊所式法学教育模式的引进并不意味着要彻底抛弃传统的教学模式。相反，诊所式法学教育模式应与传统的教育模式相互补充、相辅相成。即便是在其发源地美国，诊所式教育也没有取论性的教学和案例教学，而是被用来开发学生的思维和法律逻辑能力，使其知道如何在实践中学习和应用法律。况且，作为一种舶来品，诊所式法学教育的引进和发展必须经过认真地整合和规范，“本土化”后诊所式法学教育才能真正地为我国法学教育改革服务。从目前我国部分法学院的诊所课程实践来看，诊所式法学教育在中国的不适症是比较明显的，主要表现在：?

1.观念障碍?

我国法律自清末师承日、德后，法学教育模式更是受到大陆法文化环境的影响。大陆法系教育习惯采用讲座式的教学模式，一开始就强调法律的概念性、抽象性、逻辑性、理论性、科学性，而法典也为这种教育模式提供了形成的材料。［8］我国目前的法学教育也注重法学理论知识的灌输，轻视解决实例的法律分析方法，认为只要掌握了系统的法学理论、法律条文知识，遇到现实的案例就能迎刃而解。观念上的这种认识，将导致学校管理层不愿意投入经费开展诊所式法律教育等其他法律实践教育，教师也不愿花费时间和精力在被认为惟有操作性，没有理论价值的职业训练上。?

法律诊所教育自诞生时起，就是培养律师执业技巧的，这和美国的法官都来源于执业律师的制度有关，美国法科学生的法律职业一般是从律师做起，法学院只需训练学生的律师职业技巧。我国法学院(系)主要是是为公、检、法、司等部门培养法律人才，法科学生有很大一部分要进以上机关工作，而法官、检察官等司法人员也不是从律师队伍中产生，从事律师的仅是部分法科学生的选择。所以，以训练律师的职业技能，培养律师思维、律师职业道德为宗旨的诊所式法律教育的开展，可能得不到法学院(系)领导和教师的应有重视。?

2.经费障碍。?

美国目前的诊所式课程是在福特基金的支持下开展的，在我国由于诊所法律教育项目是舶来品，而且是首先基于外来基金资助在我国启动，因此，来自国内大学本身的经费支持还相当有限，甚至短缺。与传统法学课程不同，诊所法律课程除了需要通常上课的教室之外，还需要具体的办公场所、办公设施，需要雇请管理人员运作整个法律诊所的所有行政事务，这些都在诊所法律教育项目的开展经费之内。“法律诊所”所受理的案件基本上是法律援助案件，是没有费收入的，相反，学生每一个案件，需花费交通、通讯、文印、餐饮等费用约数百元。因此，一旦外国基金的支持减少或撤销，诊所式法学教育在我国的发展将受到局限。?

3.师生障碍?

从诊所课程的地位来看，我国的诊所课程基本上属于一种探索性的实验课，学生参加该课程与其学分并没有多大的联系，教师教授该课程属于一种非正式的专业教学。然而，学生在参与该课程时所花费的时间和精力远远大于其在传统课堂学习中所花费的精力和时间，从而可能影响其所谓的必修课的学习。诊所教师与传统的法学教学教师的要求是不一样的。诊所教师不仅要有扎实、系统的法学知识，还要有热练、老道的法律职业技能和乐于献身法律的法律职业责任心和职业道德。从我国目前的高校教师来看，大多教师是直接从高校到高校，能够掌握和熟练操作法律职业技能的教师是比较少的，至于完全符合诊所教师要求的教师则更少。因此，我国高校现有的教师要适用诊所式教学，就必须付出更多的时间和精力准备课程、联系案件，指导和训练学生，这必然会影响其科研和相关的职称评定。?

4.案源障碍?

从诊所的法律地位来看，美国的法律诊所可以直接接受当事人的委托，而我国目前的法律诊所的法律地位并没有明确，它既不是律师事务所也不是法律援助机构，因此，只能以公民的名义接受当事人的委托，这对于接受更多的案件来提供给学生具有一定的局限性，从而将导致诊所案源不足的情况．?

（二）诊所法律教育本土化的完善与推进?

作为一种舶来的形式，如何更好地吸收诊所法律教育方法的优点来为我国的法治建设和教育改革添砖加瓦，这是一个艰难的本土化的过程。其在我国目前遭遇的种种障碍，仅仅是继受和整合过程产生的不适应症。在法律职业教育观念普及法治社会需求大增长的背景下，只要我们找准症结，循序解决，诊所法律教育本土化一定会为我国的法治建设和教育改革贡献力量。笔者认为完善和推进诊所法律教育的本土化有以下措施：?

1.转变观念。?

转变法学教育观念，进行法律教育模式的改革，是我国市场经济的需要，也是法治发展的需要，更是我国法律服务国际化的需要。明确我国的法律教育重在培养具有法律实际运用能力的人才，而且是具有法律职业道德和社会责任心的高素质的实用人才。中国的法学教育的缺陷不在于基础知识教育，而是在于能力教育和法律技能教育。诊所式法律教育模式给法律实践教育改革提供了很好的路径，虽然法律诊所教育重在培养律师职业技能，但在法律职业中没有比律师职业更为复杂多变的了，可以说，律师职业技能包容了其他类型的法律职业技能，所以，法律诊所作为法律职业技能的训练平台，作为法律实践的场所最合适不过。只要教育管理层和教师的法律教育观念转变了，法律诊所建立的困难和障碍就容易克服得多，诊所式法律教育就可以在全国法学院(系)得以普遍实施。

另一方面，通过教育管理部门和司法管理部门的协调，要尽快明确法律诊所的法律地位，即明确法律诊所作为一种法定的法律援助机构之一。这样可以明确学生案件的身份，明确其作为人的责任，同时也明确学生与诊所案件中的责任，这也有助于提高当事人对法律诊所的信赖，从而解决了案源不足的问题。?

2.多渠道汇集经费。?

经费问题是制约诊所法律教育开展的重要因素，稳定的经费来源对于保证法律诊所的持久性也是十分重要的。首先，学校管理层应从有限的教育资金里拿出一部分，支持诊所法律教育活动的持续开展，采取措施鼓励教师参与诊所教学。其次，通过政策将法律诊所定性为一种法律援助机构，明确司法行政管理部门对法律援助机构的经费提供义务，即使是部分的资金提供义务，这对于解决校园法律诊所经费不足的困难是有很大的帮助。再次，应争取国内外各种社会资源的资助。诸如法律诊所与政府的法律援助中心建立密切联系和合作，发挥舆论的力量，宣传法律诊所教育目的，让社会认识、知悉法律诊所，一可增加案源，二可接受社会捐赠，筹措诊所教育经费。?

3.加强师资队伍建设。?

诊所法律教育教学中，师资队伍建设至关重要。笔者认为首先，学校应优化教师队伍结构，从取得律师执业证的教师中选任法律诊所教师，甚至可以安排部分具有执业律师资质的教师专门从事诊所法律教育。其次，从事诊所法律教育的教师的职称晋升应不同于法学院其他教师。这点我们应借鉴美国的经验。从美国的诊所法律教师队伍来看，其构成基本上是从法学院原有的教师队伍之外另行聘请有丰富实务经验并热爱法学教育的律师，而且大部分诊所教师是专职的，无须承担诊所法律课程之外的其他法律课程，在职称晋升上亦有不同于法学院其他教师晋升的评价指标。［9］再次，诊所法律教育的教师也可直接聘用有经验的律师、法官和检察官来填充到诊所法律教育的师资队伍中来。?

参考文献：?

［1］辞海［M］.上海，上海辞书出版社，1999，第4972页。?

［2］简明大英百科全书［M］.北京，中华书局印行，1989，第154页。?

［3］王进文.法律移植社会环境下的文化认同［J］，河北法学，2002，(增刊)。?

［4］张文显.法哲学范畴研究［M］，北京，中国政法大学出版社，2001，第269页。?

［5］公丕祥.全球化与中国法制现代化［J］，法学研究，2000年第6期。?

［6］苏力.法治及其本土资源(修订版)［M］，北京，中国政法大学出版社，2004，第92页。?

［7］王卫国.改革时代的法学探索［M］，北京，法律出版社，2003，第58页。?

篇9

关键词：以人为本；生态环境；法治；立法；执法；守法

以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。坚持以人为本与加强生态环境法治建设是辩证统一的关系。以人为本的环境法治观，包含了可持续发展的内容，致力于既满足人的需求，又保证环境不遭到破坏；既满足当代人需求，又不危及后代人生存和发展的需求。

一、完善立法

第一，要把可持续发展作为环境保护立法的基本准则。我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容的较为完备的环境与资源法的法律体系，且其中很多都体现了环境、经济、社会可持续发展和协调发展的原则。但由于有些法律条文是在计划经济体制向市场经济过渡的时期制定和建立的，还很不完善，市场主体为了达到暂时的个人经济利益，往往忽视社会效益与环境保护。现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。在环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，及时修正我国生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，是生态环境立法紧跟国际步伐和人类社会发展潮流的必然趋势，更是促进社会主义现代化建设发展的前提。一些人片面地把经济增长的数据作为“现代化”最重要的甚至是唯一的标准，同时也把GDP指标作为考核地方官员政绩的关键标准，最终导致一些地方政府及其领导片面地从发展本地经济的角度出发，自觉不自觉地走上了重开发、轻保护的传统发展道路。这种情况必须改变。

第二，要加大环境保护立法中环境资源保护的成分。在我国，由于国民经济尚处在粗放型向集约型过渡的转型时期，因而同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题。由于这个时期人们只关注于经济增长的数字，往往忽略其背后所付出的沉重代价，对资源的掠夺式开发造成了环境的极大破坏。虽然现行的《环保法》在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但它并没有规定自然保护基本原则、基本制度和监督管理机制等，且法律的调整范畴基本上是以环境污染防治法为核心的法律体系，因而可以说它基本上是一部污染防治法。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而，我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。因此，必须按照“预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现现代化的跨越式发展。

第三，要修改环境保护立法中不适应社会主义市场经济体制的部分。我国逐步建立起了社会主义市场经济体系，而环境与资源立法却仍然有一部分是计划经济体制下制定的，这些带有计划经济特征的法律规定已明显地与发展社会主义市场经济的要求不相适应。自然资源保护法应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。在可持续发展的战略目标下，必须强化环境资源保护在政府决策中的分量，增加环保投入，为环境资源计划管理提供现实办法。

第四，要注重生态环境立法的现实性和可操作性。当前，我国生态环境立法中，有关法律规定缺乏操作性的现象比较突出，主要表现在以下两个方面：首先，一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。其次，立法中缺乏程序性规范。迄今为止，我国尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中根本无法操作。而环境自力救济因没有统一、明确的程序，实践中受害者经常会采取一些过激行为，容易激化矛盾，不利于纠纷的解决。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。

二、强化执法

当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之。有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力是一个重要原因。

第一，必须建立健全完善的环境司法监督机制。各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政绩方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。

第二，必须加大环境保护部门的监督执法力度。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了人民群众对法律的信任。为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境法律中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观臆想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。另外，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。用强化污染责任制原则，加强污染者的法律责任感。谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。绝对杜绝在市场经济体制下，一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。

第三，必须加强执法资源整合。我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此，必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的。很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交；而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞。环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。

三、普遍守法

目前我国公众环境意识不强。所谓环境意识就是人们参与环境保护的自觉性，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而产生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。目前我国多数人对于环境问题的客观状况缺乏清醒的认识，对于环境状况的判断大都态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，而相当一部分公众不愿主动地获取环境知识。建国后几十年来关于“人定胜天”的宣传对公众自然观的形成有重大影响。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。特别值得引起注意的是，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。

篇10

关键词：公共管理；困境；发展

随着社会的发展以及社会环境的改变，社会公共管理面临着越来越严峻的挑战，在新的形势下如何有效的运用经济、政治、管理、法律等方式进行公共管理改革，提升政府部门的管理能力，提升公共服务的质量以及绩效，为社会公众谋取更多的福利与利益，成为当前最重要的问题，因此要积极采取措施，不断提升公共管理主体的治理能力，创新公共管理手段，完善公共管理机制，构建核心价值体系，对解决当前公共管理面临的困境具有非常重要的意义。

一、公共管理面临的困境

（一）治理主体结构有待优化

目前我国处于社会平稳、政治稳定以及文化繁荣的新时期，我国的行政生态环境与的实际经济发展都处于良好的状态，但是目前在公共管理中仍存在一些有待改善的问题，这些问题严重影响着我国社会与经济的长远发展，比如说：公共管理治理体系中的治理主体结构仍旧有带进一步优化，治理制度缺少完整性与灵活性，法制化、民主化建设需要进一步加强等，虽然在新阶段政府、社会组织以及社会公众都属于公共管理上的治理主体，但是治理主体存在着的能力不足的情况，比如说：治理主体内部成员的素质能力相对不足，不能够适应新形势下公共管理的要求，另外，治理主体协同治理能力比较弱，各个治理主体缺乏明确的分工等，因此也可以说公共管理的治理体系与治理能力仍旧无法满足社会实际发展的需求。

（二）公共管理手段比较单一

现代公共管理技术包含了数字治理技术、科学决策技术、绩效治理技术以及风险评估技术等，而且这些现代公共管理技术已经在公共管理中具有了可行性，并且由于现代公共管理技术具有可操作性、规范性等优势特点受到公共管理主体的青睐，但是在实际的应用中，现代公共管理技术却没有充分发挥出实际效果，公共管理主体在现代公共管理技术的应用中并没有根据实际管理职能的需求以及社会公众的意愿进行应用，从而无法使现代管理技术实现最大化的社会公共利益，仅是为了方便自己的管理职能而采取较为单一且保守的管理手段，进而导致社会公众对政府的公共管理能力产生怀疑，甚至有可能产生社会信任危机。

二、公共管理的发展路径

（一）促使公共管理主体不断提升治理能力

公共管理主体涵盖了政府、社会组织以及公众，并且在不同的治理层面上对管理主体的治理能力要求也存在很大的差别，比如说：对政府部门来说，在公共管理中需要政府部门不断深化体制改革，积极转变治理手段以及要积极优化政府的治理结构。而对于政府部门内部来说需要不断完善相关的机制，比如说：需要完善绩效治理机制、人员选拔机制以及激励机制等并要对政府部门工作人员加大管理能力的培训，从而有效的提升政府部门工作人员的的服务理念以及职业道德水平，促使政府部门解决公共问题的能力不断提升。而对于社会组织来说，其治理能力的提升主要是为了激发社会组织的活力，并要加强对社会组织的监督力度，在社会治理中充分发挥出协同治理作用。另外对于社会公众来说，要注重提升现代化水平。为了实现这一目标需要我国不断完善社会民主制，使人民群众参与治理的渠道更加顺畅，使人民真正成为国家的主人。同时需要我国不断完善知识教育体系以及文化价值体系建设，促使人们的民主法治以及治理主体意识得打有效的提升，自觉的参与社会治理过程中。

（二）创新公共管理手段

现代先进的管理技术，比如说：应急管理技术、数字治理技术、智慧政务技术以及风险评估技术等为现代公共管理治理能力的提升提供了重要的保障，因此应该注重现代公共管理技术的应用创新。这就需要促使政府部门不断地改变观念，树立现代管理意识，并运用现代化的公共管理思维方式，科学的运用现代公共管理技术，从而促使引导公共管理管理主体自觉的改变传统的单一且僵化的现代管理手段，并创造更加新颖以及使用的现代管理技术。随着现代科技的发展，还可以把公共管理技术与物联网、移动互联网技术等建立必要的联系，从而为公共管理提升公共管理效率以及创新管理手段提供必要的技术支持。

（三）完善公共管理机制，构建核心价值体系

随着网络信息科技的发展以及人们自我意识的提升，人们的思想意识也逐渐朝着多元化的思想方向发展，尤其表现为在公共管理管理主体所表现出的拜金主义以及思想等，从而导致在公共管理中无视公众的需求以及公共利益，这在一定程度上给公共管理带来很大的危机，在此种情况之下应该要逐步完善公共管理机制，促使公共管理行为能够受到法律制度的约束，并要着力构建核心价值体系，解决公共管理组织文化对公共管理主体意识影响，从而促使依法治国与以德治国的理念有效的结合，使公共管理管理主体树立正确的公共行政价值观念以及为人民服务的意识，逐步提升自身的治理能力，根据公正的需求以及公共利益的引导，创造和谐发展环境，促进社会公众的积极参与与配合，从而有效的解决公共管理中的各项矛盾，实现公共管理的可持续化发展。总之：在社会主义发展的新常态环境下，我们要加快国家治理体系改革的步伐，协调各个治理主体的关系以及提高他们的治理能力，就要改变在公共管理过程中出现的各种矛盾，就要促使公共管理主体不断提升治理能力，创新公共管理手段，完善公共管理机制，构建核心价值体系，并要坚持依法治国与以德治国相结合的重要院系从而促使公共管理效能逐步提升，把民生作为公共管理的重点内容，构建民主化、制度化、透明化的公共管理的新局面。

【参考文献】

［1］杨娜，罗文宝．新常态下的公共管理的困境与出路研究［J］．现代商业．2016（16）

［2］张再生，白彬．新常态下的公共管理：困境与出路［J］．中国行政管理．2015（03）