民办养老院管理制度范文

导语：如何才能写好一篇民办养老院管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

住不进、住不起的养老院

“如果有一天，我老无所依，请把我留在，在那时光里。”这首《春天里》触动了家住北京的傅先生心中的悲情。65岁的傅先生和老伴身体一直很好，傅先生觉得自己还是很“年轻”的，在美国的女儿对他也很放心。但几个月前一个同事的遭遇让傅先生开始思考“养老”问题。这位同事患了阿尔茨海默病，生活不能自理，家里人片刻都无法安宁：“他根本不认识人了，白天睡觉，晚上胡闹，想把他送到养老院，可是找不到合适的……”

傅先生和妻子加上父母、岳父母，家里很快就有6位老人了，虽然家里有些积蓄，但想到未来的生活，傅先生想看看有没有适合不能自理老人入住的养老院。

傅先生考察了十几家养老院。城区公立养老院有“双重面孔”，有的床位过千、场地开阔、服务周到，比如北京第一社会福利院这样规模的公立养老院，目前有1100张床位，可预约登记的七千多人，有工作人员说起码要等10年才能入住。有的街道办的养老院却空间狭小，仅有几十张床位，缺少专业护理员，只收全自理老人。

傅先生又探访了郊区的一些老年公寓，公寓里的环境和别墅似的，房子都是专门为老年人设计的，房间面积都很大，布置得像家一样，还可以自己做饭，“有家的感觉”，可一间50平方米的套房要四千多元，伙食费另算。对于这个价格，傅先生觉得已经很贵了，但不自理的老年人想入住，还要另外加三四千元雇一名专职护工。这个档次的老年公寓，多数房间每个月的价格都在五六千元以上。这个价格，傅先生接受不了。

不愿去、不敢去的养老院

这边是公立养老院“一床难求”，尤其失智失能老人屡遭拒收；那边是私人开设的家庭式“迷你养老院”悄然诞生。

傅先生在考察北京的养老院时也发现几家这样的“养老院”。 一家位于城乡结合部的微型“养老院”是一套复式民居，客厅是老人们的食堂，底楼两侧以及楼上的房间是老人的卧室，每个房间里摆有五六张床，家具杂乱无章，房顶、床头黑垢清晰可见。这里没有无障碍设施，没有阅览室、活动室。房屋的楼梯宽度只有1米左右，并排两人上下十分困难。周围的邻居对这样的“养老院”意见很大，没有证照，每天吵闹不休，常常可以听到护工大声呵斥老人。入住的老人也有意见：“伙食不好净吃萝卜、白菜，菜里难见油腥。可便宜啊，只要800多元。老了老了，有个地方待着就得了。”

傅先生还探访过一个别墅型的“微型养老院”，整个房子约一百五十多平方米，简单装修，开着空调，收拾得比较干净。粗略估计，房子里可容纳17个左右的床位，目前已经入住的有14名老人。房主李女士告诉傅先生，自己当过护士，搞过房地产，考虑到市场有需求，把自己家的房子改造成了养老院。目前入住的老人都在80岁以上，大多既失能又失智，“只收躺着的，能走的服侍不了”。“每月2500元包吃住，伙食费一人每天15元，电费老人均摊，老人尿布自己付钱，冬天每天帮老人擦身，夏天帮老人轮流洗澡，我就是解决那些不能自己照顾老人的家属的难题。”李女士坦言，“我这里无证无照，和家属之间不签正式的合同，老人来去自由。但跟一般保姆比，我肯定照料得比他们好。 ”

无证养老院能不能“一刀切”？

事实上这样的“迷你养老院”不止一家，且各地有效仿增加趋势。据媒体报道，在重庆市养老机构最为集中的沙坪坝区歌乐山镇，近20家民办养老机构多年来无证经营。郑州在今年上半年已排查出18家无证（照）经营的养老服务机构。据哈尔滨市民政局调查，该市有229家无证民办养老院，这些养老院尽管都规模较小，消防、卫生也都不达标，但每家养老院都有约20名老人。

7月1日正式实施的新版《老年人权益保障法》第80条规定：未经许可兴办为老年人提供住宿照料服务的养老机构，由县级以上人民政府民政部门责令改正；逾期达不到法定条件的，责令停办并妥善安置收住的老年人。

这些无证养老院经营缺乏监管，存在诸多隐患，不符合养老院设置的要求，都没有资格登记。对此政府不能放任不管，只是如果直接取缔，会带来经济和社会问题，一批老人将面临无处可去的尴尬境地。

上海市人大代表裴蓁曾对此类微型养老院管理专门提交书面意见，呼吁“政策既然鼓励民办社会养老事业，就该依法严格监管。 ”

但裴蓁也表示，目前，老人高龄化失智失能情况有增无减，社会养老难以吸纳，家庭养老难以为继，已经成为经济建设发展和社会建设的不稳定因素。在确保安全的基础上，应网开一面，降低准入门槛，纳入监管。

民营资本能否破解“一床难求”

日前，国务院总理主持召开了国务院常务会议，要求各级政府积极探索以购买服务等方式促进养老服务业发展，财政性资金重点向农村养老服务倾斜，并发挥好对社会资金的引导作用。

当政府公共资源与民营资本共同发力，是否能够破解当前养老市场“一床难求”的难题？有养老专家指出：政府在规划养老机构时，不论是出手大方的福利性质的养老院、还是门可罗雀的街道、乡镇养老院，现行的公办养老院模式都不值得推崇。这是因为政府提供养老福利服务还存在弊端，比如管理体制僵化、缺乏竞争、高成本低效率、资源浪费严重等。从国际经验来看，民办的养老机构应是抓住大、小两头，大型的、豪华型的由民间资本办，微型的、简单的也由民间资本办。因为它们既适合于抓大，又适合于抓小。政府部门则应是抓中间的，“大”与“小”的养老机构，一般都可以是盈利性的，而政府部门该做保障性的、具有一定规模的中间型养老机构。

相关链接

养老机构设立出新规

为了配合新版《老年人权益保障法》落实，《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》已于7月1日起正式施行。

《养老机构设立许可办法》规定：在申请设立养老机构的条件方面，要有名称、住所、机构章程和管理制度，床位数须在10张以上。此举有助于解决一些小规模的养老机构所遇到的政策瓶颈问题。

篇2

【关键词】农村民办养老机构；困境；优化路径

一、绪论

（一）选题背景

目前，我国老年人口已经超过1.78亿，老龄化比例超过世界平均水平，人口老龄化已经成为当下我国不容忽视的社会问题，特别是经济相对落后的农村，更是成为了老龄化的重灾区。目前我国的养老保障和医疗保障水平还比较低；农村老龄事业发展明显滞后。同时，大量农村劳动力涌向城市，“空巢”现象日益严重。近年来，为鼓励农村民办养老机构的发展，政府采取了一系列补贴及优惠措施，在政府政策的支持和鼓励下，近年来民办养老机构数量增长迅速，民办养老机构对缓解社会养老问题起到一定的推动作用，但由于经济发展和基础条件有限，加上民办养老机构本身存在的定位模糊、资金短缺以及配套措施的匮乏的问题，农村民办养老机构在运作的过程中表现出基础设施落后、服务方式单一、专业护工匮乏、养老服务供不应求的特点。

随着人口老龄化问题日趋严重且不断困扰着我国社会的发展，“养老”问题成为了学术界研究的热潮，成果颇多。王洪娜（2011）认为农村的空巢、高龄、病残老人对于医疗、护理、生活照料和心理疏导等服务的需求增长迅速，家庭或社区服务已难以满足。傅亚利（2009）指出老年人对养老机构服务的需求不仅是生活设施和照护服务等物质方面，还需要情感、社交、文化娱乐等精神层面的照顾。张浩田学者（2013）认为我国养老机构存在资金短缺、管理风险等问题，政府支持力度、市场需求、自身力量等都是影响民办养老机构生存的因素。在城乡二元体制的影响下，我国学者对于养老机构的研究大多将重心放在城镇上，有关农村养老机构的研究则较少，农村民办养老机构方面的研究尚欠缺具体化的主体和视角，因此本文选择以农村民办养老机构为具体化的研究对象，以期将农村养老问题带入研究者视野，从而丰富养老机构相关研究。

二、农村民办养老机构现状分析

目前农村民办养老机构的建设情况主要由以下几个方面：

农村民办养老机构组织架构上呈现出扁平化的特征，管理层次少，结构较为简单。主要由一名院长兼主任全面主持养老机构的经营工作，管理委员会由四个部门的代表组成。管理委员会下设的四个部门分别为总部、护理部、餐饮部、文体部，维持养老机构的日常工作。第一，经营场地方面。根据《老年人居住建筑设计标准》中的要求，对养老院的要求是25平米/人。但目前很多养老机构没有达到此标准，且房屋结构很多地方不够合理。第二，服务情况。养老机构根据不同情况的老人，提供特级护理、一级护理、二级护理、三级护理等不同标准的护理服务。农村民办养老机构内普通服务人员中获得相应职称和职业资格证书的人较少，以合同工和临时工为主，只有部分管理人员有职称和证书。且多数没有专业的护理相关知识，只能从事较低层次的护理工作，人员流动性大。第三，收费情况。农村民办养老机构的收费区间为8001600元/月范围内，其中包括护理费、床位费和生活费。且床位费占到总收费的三分之一以上，虽然价格相较城市低很多，但由于农村收入低，且养老院服务设施并不完善，入住率较低。

（二）老人及其家属满意度

第一，养老机构内老人的基本情况。选择在农村民办养老机构的老人年龄段较为分散，6070岁、7180岁、80岁以上的老人分布率相差不大，其中80岁以上的老人较多，占全部老人的四成左右。老人选择在养老机构的主要原因为生活部分不能自理，需要看护人员照料，养老机构的老人们其经济来源绝大部分为子女提供生活费。第二，家属态度。大部分家属选择将老人送往养老机构的原因为老人生活不能自理，需要专业护理，家属认为养老机构的专业人士能够更好的照顾老人，避免因自己的疏忽大意给老人造成无法挽回的损失。大部分是因为子女外出打工，家里老人没人照顾平时工作太忙，没有闲暇时间照顾老人。

三、农村民办养老院存在问题及原因分析

农村老年人口居多，老年人口不断攀升与落后的养老事业发展之间构成严重矛盾。民办养老机构养老作为一种新型养老服务形式，在农村的养老服务中开始占据越来越重要的地位。在农村民办养老机构兴起取得了一定的成效，农村民办养老机构面临着许多困难和存在在一系列问题，具体分析如下：

第一，资金短缺，养老服务供不应求。首先，缺少国家资金和政策的大力支持。农村民办养老机构的运行需要大量成本，如购地建房成本、护工的招聘成本和培训成本。而目前政府对农村民办养老机构的补贴非常有限，资金来源渠道少，造成资金短缺，农村民办养老机构难以维持运营。其次，经营管理风险大。由于老年人属于疾病和死亡的高危人群，生病和死亡的风险大，所以，民办养老机构的管理风险大，也是很多民间力量不敢贸然进入机构养老服务领域。

第二，服务内容不全面，设施不齐全。目前农村民办养老机构提供的养老服务基本满足了老年人的物质需求，由马斯洛需求层次理论分析，生理需求是最基本的需求，农村养老机构的养老服务内容在精神层面做的并不理想，缺少对老人精神生活方面的照顾。

第三，护理人员缺乏专业化。首先，养老机构护理人员结构不合理，多为中老年农村女性，文化水平普遍偏低，其次，护理人员专业性达不到要求，大多数没有接受过专业的护理知识培训，对于看护重度病人缺乏必要的经验。再者，缺乏必要的激励机制，人员流动性大。

第四，相关配套政策不完善，制约民办养老机构发展。土地资源紧缺引起土地价格上涨，同时用工成本升高，而农村收入较低，不能负担高额费用，这些因素综合起来制约着农村民办养老机构发展和服务水平的提高，加之慈善体系不完善，优惠政策没有落实到位或者不完善，也是的民办养老机构难以经营。同时，我国在养老发展方便相对滞后，相关的法律文件，政策条款较少，法律制度落后，缺乏必要的保障机制。

四、发展前景及建议

在未来的发展进程中需要不断完善，在政府大力支持和社会深层合作的背景下改善自身的管理制度及服务方式，并对自身进

行科学定位，从而提供更好的养老服务。

第一，动员多方力量，推进农村民办养老机构多元化发展。要加大政府资金投入和政策支持。为了更好地调动社会各方的力量，减少政府的养老负担，政府需要制定和颁布多方面的优惠支持政策，并落到实处，在通过财政预算、划拨和专项经费设置等方式，为农村民办养老机构提供更有力的资金支持的前提下，鼓励机构的创新发展。要引导扶持社会力量的参与，形成多元的投资主体。

第二，推进机构基础设施建设，完善服务方式和内容。要完善民办养老机构的基础设施建设，同时要加强精神文娱设施的建设；完善农村民办养老机构提供服务的方式和内容；积极融入社会力量因素，优化养老服务，创新和完善提供服务的方式。

第三，加强专业培训，提高养老服务的专业化水平。加强培训投入，使现有的机构工作人员参与到专业培训，具备一定的专业护理知识。引进专业护工人才和服务机构，培养自己的专业人才队伍。构建内部有效的激励机制，提高原有工作人员的积极性，推动其积极主动工作，维持工作的稳定性；同时吸引年轻的新生力量参与到机构中来，有利于机构内部的升级创新，从而为老人提供更好的养老服务。

第四，优化机构管理，增强发展动力。要对农村民办养老机构进行合理定位，明确管理监督办法，在增强其合法性的同时使其明确自身的发展使命和服务目的，更好地推进其自身的进步与发展。完善机构内部管理，加强对机构的基础设施的科学设置、分配和保护，采用科学的监督机制维护机构发展的稳定性。

五、结语

养老问题在当代已成为与民生息息相关的问题，在如今养老压力日益激烈的趋势下，农村民办养老机构因离家近和收费低的两大特点，满足了农村老人的养老需求，其出现是社会需求的必然结果。但由于民办养老机构处于初级发展阶段，面临资金短缺，专业护理人员不足、服务不全面等问题；需要动员多方力量，推进农村民办养老机构的多元化发展，同时加强专业培训，提高养老服务的专业化水平，促进农村民办养老机构的发及管理的规范化。

参考文献：

[1]贾婷婷.人口老龄化下农村机构养老问题研究――以河南省N市为例[D].河南：郑州大学.2014

[2]张田浩.民办养老机构的困境及其发展的支持因素探析――以上海市某区民办养老机构为例[D].上海：华东理工大学.2013

[3]廖晓春.养老机构高龄老人生活满意度及主观幸福感调查分析[J].中华全科医学.2010

[4]党博.我国农村养老机构现状与需求――基于山东和陕西的实证分析[D].中国社会科学院研究生院.2011

[5]姬会英.谈河南省农村民办养老机构的现状与发展――以南阳地区为例[J].农业经济.2012

[6]朱启戎；李昊；王芳.组织社会学视角下的农村民办养老机构发展状况――以夕阳红养老机构为例[J].农村经济与科技.2009

篇3

一、充分认识加快发展养老服务业的重要意义

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊需求的服务行业。我县已步入人口老龄化社会，截至2000年底，全县60岁以上老年人口6.1万人，占全县总人口数的11.3％。至2008年底，全县60岁以上老年人口已达到7.64万人，占全县总人口的13.6％，且老年人口数量正逐年递增，我县人口老龄化趋势将日益严峻。随着经济社会的发展、人民生活水平的提高和社会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复、护理、紧急救助、临终关怀等方面的需求日益增长。妥善处理人口老龄化带来的社会问题，满足广大老年人对养老服务业的需要，是构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现，是社会文明进步的重要标志。因此，各级政府和有关部门要充分认识加快发展养老服务业的重要意义，统一思想，增强紧迫感和责任感，采取有效措施，加大政策支持和资金扶持的力度，广泛动员社会力量，积极推动我县养老服务业健康发展。

二、明确目标任务，进一步健全养老服务体系

发展养老服务业,要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度,积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业,鼓励社会力量参与兴办养老服务业,形成能够满足不同老年人多层次、多样化服务需求的养老服务新格局。

（一）统筹安排,加快老年社会福利事业发展。各乡镇、有有关部门和单位要从履行社会管理和公共服务职能出发,把发展老年社会福利事业作为完善社会保障体系的重点,加快发展步伐。乡镇敬老院可以探索实行“一院两制”，确保城乡“三无”(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人)老人和生活困难老人得到免费或低收费养老保障服务。

(二)统一规划,大力发展社会养老服务机构。在城乡规划和建设中,各乡镇和有关部门要根据当地老年人口数量和老年人养老保障的实际需求,将社会福利院、老年公寓、养老院、敬老院和社区养老服务设施等养老服务机构优先纳入规划,落实建设用地或提供相应的经办场所。鼓励民间组织、企业和个人采取独资、合资、合作等方式创办养老服务机构。引入市场机制,支持和鼓励社会力量参与国有社会福利设施的建设和经营,探索国有民营、公办民营等运作形式，稳步推进国有养老服务机构改革。

（三）加大力度，不断拓展居家养老服务。要坚持以社区为依托，按照就近、方便的原则，加快建设完善社区老年活动场所和服务设施。逐步建立志愿者公益服务、政府购买服务和市场化有偿服务相结合的居家养老服务体系，为老年人提供便利、优质、高效服务。

（四）加强引导，积极拓展服务项目和设施。鼓励社会力量兴办和拓展以老年人为主要对象的家政照料、医疗保健、精神慰藉、应急救援等服务机构和服务业务，加大对以护理康复为主要服务内容的养老服务机构和服务行业的扶持力度；支持医疗机构发挥优势，开展老年护理、临终关怀等服务。有条件的社区卫生服务中心要开设老年康复病房(区)。

三、加快发展养老服务业的政策措施

(一)搞好养老服务机构的登记管理。养老服务机构按其机构性质划分,可分为福利性、非营利性和营利性不同类型。经民政部门审批、登记的福利性、非营利性的养老服务机构，包括社会福利院、老年公寓、养老院、护理院、托老所、敬老院、老年服务中心、康复指导中心等，不论是公办还是民办，都享受同等优惠政策。营利性养老服务机构由工商行政管理部门负责办理登记手续。事业单位登记管理机关和民政、工商部门要认真做好养老服务机构的登记管理工作,提供优质便捷服务。

(二)项目优先审批，优先安排建设用地。规划部门对符合城市规划的新建养老服务机构项目应给予优先审批。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，经依法批准，可采取划拨或协议出让的方式供地，土地出让金可按不低于国家规定的最低标准收取。乡（镇）村公益性养老服务机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。对研发养老服务产品的生产性项目用地，实行与工业项目用地同等的供地方式。对列入规划的（包括已建成的）养老服务机构，其他部门和单位不得挤占或改变用途。因国家建设需要拆迁或占用的，应按照有关拆迁办法给予补偿安置。

(三)加大对养老服务机构的税费政策扶持力度。

福利性、非营利性养老机构，根据规定免交征地管理费；交纳城建行政事业性收费，由相关部门根据实际情况按规定适当减免。其他涉及福利性、非营利性养老服务机构的行政事业性收费，凡是收费标准有上、下幅度的，均按下限收取。福利性、非营利性养老服务机构的救护与生活用车可根据有关规定和实际工作需要,经核定后按规定减免有关交通规费。

政府主办和特许经营的供水、供电、供暖、有线电视等经营单位应为福利性和非营利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠。其中用水、用电、供暖等价格与居民用户实行同价,并减免相应的配套费;免收福利性和非营利性养老服务机构有线电视一次性接入费。其他有关行业，凡是有价格浮动和优惠的，可按规定执行非营利性养老服务机构最低价格。

福利性、非营利性养老机构及其提供的福利,按国家税法规定减免营业税和所得税。企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税前按规定予以扣除。

营利性养老服务机构按国家扶持发展服务业的相关政策执行。

（四）加大资金投入，发展多种所有制形式的养老服务机构。民政部门要充分发挥公益性养老机构的作用，把正在建设的县社会福利服务中心建设成为全县示范性窗口，将城镇“三无”老人逐步实行集中供养。各级财政采取民办公助的办法扶持社会办养老服务机构的发展。鼓励下岗失业人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，经相关部门批准，可享受国家规定的下岗失业人员再就业税收优惠政策。

（五）鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用。金融机构要支持老年社会福利事业发展,增加对养老服务机构及其建设项目的信贷投入,适当放宽贷款条件,并提供优惠利率。

(六)支持养老服务机构开展对外服务。养老服务机构具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的,可申请认定医疗服务机构性质,并纳入社区医疗机构管理;经审查合格的,可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。鼓励和支持养老服务机构利用其服务设施和服务资源，为居家老年人提供生活照料、医疗保健、护理康复、文化娱乐、心理慰藉等多种养老服务。

四、加强领导、落实责任，积极推进养老服务业健康发展

（一）各乡镇、各有关部门要加强领导,将发展养老服务业列入议事日程,并纳入经济社会发展规划。科学制定中长期发展规划,增强服务意识,改进服务方式,落实工作责任,实现规划目标。

（二）民政、老龄部门要会同有关部门制定和完善养老服务行业有关设施建设、服务规范的标准和分类管理的政策,开展服务质量评估和服务行为监督,不断提高我县养老服务业规范化、标准化水平。支持采取“以奖代补”等方式,扶持一批有示范带动作用的养老服务机构,加快发展步伐,提升我县养老服务行业水准。

篇4

——人口老龄化趋势逐年增加。我县辖9个乡镇，94个行政（社区），全县现有60周岁以上老人22139人（其中80周岁以上老人有3367人，90周岁以上有217人，100周岁以上有21人）。占全县总人口12.79%，我县已完全进入人口老龄化阶段（超过国际60岁以上占10%的规定），预计“十三五”末老龄化将达16%以上。

——养老服务机构建设初步改善。近年来，我县在上级部门的关心支持下，县委政府高度重视养老服务和项目建设取得了明显成效，目前全县共建有敬老院40个，床位593张。其中，县级福利院1个，床位120张；乡镇敬老院7个，床位164张；村级五保村32个，床位309张，现实际入住五保老人369人，入住率为67%，集中供养率为37.3%。我县从经费落实、工作人员培训等方面提高管理水平，养老服务机构功能进一步完善，服务水平进一步提高。

——老年人福祉得到明显提高。2012年我县出台高龄补贴政策，对80岁以上100岁以下的高龄老人进行生活补贴，每月补贴费为80和120元，对100-109岁的长寿老人，每月补助费为500元，110-119岁长寿老人每月补助费为1000元。每年重阳节、春节都对长寿老人进行慰问，并发放300-500元的慰问金。

——老年服务日常工作逐步强化。通过广泛深入地宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》和《____自治区老年人权益保障条例》，在全社会营造敬老、助老、爱老的良好氛围。通过发放老年证，让70岁以上的老年人免费乘坐公交车。全县还建立了36个农村基层老年人协会，为他们提供健康娱乐活动和场所，促进了老人的身心健康，推动社会的和谐发展。

近年来，我县养老服务业虽然有了一定程度的发展，但还存在着与人口老龄形势发展不相适应的突出问题，因此需要在今后的工作中加强研究，切实加以解决。

——社会认识程度不够，存在养老误区。目前，我县养老服务机构入住主要是农村五保户、城镇“三无”老人等特殊困难群体。全县仍以家庭养老为主，绝大多数老人尚未形成选择机构养老或社区生活照料的自觉意识，因此入住率不高。

——养老服务供需结构不合理。从我县养老机构床位数供给情况看，每千名老年人拥有养老床位数仅30张，达不到区政府的目标要求。由于资金缺乏，养老服务机构设施功能不完善，服务设施功能不配套、服务质量不均衡。目前，全县还没有一所功能完善的养老服务机构，大部分乡镇、村没有老年活动场所，现有老年活动室大多与会议室、党员活动室等场所一室多用。从需求情况看，因老龄化发展迅速，传统家庭养老功能却日益弱化，老人服务需求与日俱增。因此，我县目前的养老服务的供需矛盾还很突出，养老服务机构建设还有待进一步加强。

——社区居家养老服务网络单一。目前，我县社区养老服务还没有启动，服务网络结构单一，服务设施不完善，不规范，仅仅限于生活服务和日常照料，在饮食、卫生、医疗方面远远满足不了老年人的生活需求。只靠社会养老机构一只“手”要做好养老服务这块工作难度还很大。全县还没有一家民办养老机构，很难使社会化养老业有快速的发展。

——养老服务队伍建设滞后 。我县各乡镇养老院、养老机构的管理人员都是临聘人员，专业化水平比较偏低，服务人员均未取得相关执业资格证书，缺少真正了解老年人有效需求的人才，不能很好地为老年人在医疗、护理、营养、心理和社会工作方面服务。

——养老保障体系不健全。我县的养老保险工作虽然在积极推进，但还没有很好的与五保供养、城乡低保等制度有效衔接、配套。老年人的医疗保障体系也还不完善，老年人的健康教育、医疗保健服务等方面没有有效开展，老年人健康档案尚未建立，老年服务产业发展严重滞后，按照区政府要求：今后的重点是发展居家养老服务，而我县目前还没有一家正式的居家养老服务机构。老年人文化娱乐场地严重不足，设施不够健全，资金普遍缺乏，影响了老年人参与文体活动的积极性。

我国是一个未富先老的国家，又是一个急剧快速老龄化的国家。全国60岁以上人口为2.1亿，占总人口的比重达到15.5%，到2020年，我国60岁以上人口将达19.3%。而我县目前60岁以上老人达12.79%，到2020年将达到16.49%。针对我县养老服务业现状和存在的问题，提出如下建议：

（一）提高思想认识，全力营造社会养老的浓厚氛围。一是成立相应的社会养老服务体系建设领导小组和

办公室。统筹社会养老服务发展的组织协调、检查指导、总结经验等工作，充分发挥我县荣获中国“长寿之乡”的大好时机，结合巴马国际长寿旅游圈大开发的机遇，适时制定我县养老服务业中长期发展规划（把__大桥头一带和__打造成__长寿养生基地），制定老龄工作考评机制，将老龄工作纳入县直各单位和各乡镇的重要议事日程。并纳入年终考评体系。三是加大宣传力度，大力宣传《老年人权益保障法》与发展养老服务业相关的法律法规和政策。广泛开展敬老、养老、助老的宣传活动，与文明社区、文明家庭创建等活动紧密结合起来，努力在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚，大力营造社会养老、敬老的浓厚氛围。（二）整体制定养老专业规划，把__和__天湖列入养老养生渡假区。

（三）完善相关政策，推进养老服务机构建设。按照统筹规划、合理布局的原则，加快发展社会养老服务机构，加大社会筹集和财政投入力度，鼓励社会组织、民间组织进行社会养老服务。一是推进公办示范性养老机构建设。利用我县生态扶贫移民搬迁试点建设为契机，采取新建、改扩建、购置等方式，在城区建一所公办示范性养老机构，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。要加大对农村敬老院的改造力度，整合现有学校、医院等资源，努力将农村敬老院改造成功能、设施完善的养老服务中心，同时利用国有资源兴办的农村敬老院，依法办理事业单位法人登记。公办养老服务机构在满足优抚对象、农村五保对象、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能老人服务需求的同时，面向全体老年人，开展延伸、有偿服务、上门服务等，也可以借鉴“幸福大院”“互助幸福院”等模式，倡导邻里互助、老年人之间互助。二是大力支持民办养老服务机构建设。通过土地指标倾斜、税费优惠、资金补贴、信贷支持等政策，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。

（四）健全完善居家养老服务网络。引导和支持建立以企业、机构为主体，社区为纽带，满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。鼓励和支持社会投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急救援等养老服务业，为居家养老的老年人提供优质服务。

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关键词：发达国家；养老服务；居家养老；产业；启示

中图分类号：F719

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0079-03

一、发达国家居家养老服务产业的发展实践

1法国。1950年代，法国的养老服务主要是采用“政府+协会” 模式，市场秩序比较混乱，协会提供的服务分散、水平低，从业者缺乏专业的培训、服务价格过高，大多数老人无力负担。到了80年代，政府开始加大对居家养老服务的扶持，具体措施包括：一是对进入居家养老服务市场的企业进行税收减免，同时对使用居家养老服务的消费者给予财政补贴。二是制定养老服务发展长远规划，以及对从业人员进行培训。2005年，法国政府开始实施家庭服务业促进计划，把居家养老服务业等行业上升到国家发展战略高度。对于是否居家养老由高龄老人自愿选择。由中央政府、地方政府和企业三方共同出资培训专业护理人员，通过相关大学教育学习或者技能培训的护理人员可获得相应的专业学位和技能资质。三是加强对养老服务市场的监督和规范。法国政府制定了有关家政服务的法律法规；组建了专门的家政服务管理局，负责制定行业规范和市场准入标准，审批从业资质的认证；组建了医疗福利机构评估署，负责监督、管理企业提供的家政服务。[1]四是积极引导私人企业进入养老服务市场。法国政府给个人发放服务券，持券人可以凭券享受经过资质认证的机构提供的日常家务、陪护、采购等服务。政府仅负责确定领取者名单、提供一部分的财政补贴、实行一些优惠措施等，而其他的工作全部交由企业运作，服务券发行由六家大型企业透明运作。[2]

2日本。（1）实施居家护理服务的项目。 伴随日本人口老龄化快速发展，2000年日本启动护理保险制度，并继之发展“护理预防及地区互助事业”。护理保险制和地区互助事业主要由市町村来实施，护理服务针对日常基本生活需要部分或完全护理的65岁以上或40-64岁的两类老人，65岁以上的老人的年龄和服务量都很大，40-64岁老人的保险时间长，但服务量小。一是护理服务及援助事业项目。由设施护理服务与居家护理服务两部分构成，设施护理服务是指老年人入住在特定的市町村养老设施内并接受相应的护理服务，而居家护理服务则是以老人所在的市町村为中心，向老人提供护理服务和日常生活照顾。二是长期照顾服务。由市町村地方化的养老服务机构负责照料老年人的日常生活，并且提供不低于3个月的护理服务。三是身体保健指导服务。活动中心要为60岁以上的老年人发放健康手册，定期组织体检，普及常见老年病的预防，组织学习自我护理知识与技能，提供健康信息咨询与指导。[3]四是短时托付服务。包括不超过3个月的短期照顾服务与日间护理服务，是以65岁以上、行动不便的老年人或短期内无法提供居家护理服务的老人为对象。不超过3个月的短期护理服务，是将老人暂时托付给开展短期服务业务的养老院来照料。日间护理服务，是白天老年人到市町村老人护理机构接受就餐、康复训练和健康体检等服务，到了晚上就送老年人回家。

（2）日本居家护理服务的特点。一是居家护理服务法制化。日本的居家护理服务注重以法律为基础推进养老服务发展。1963年，日本制定了被称为老年人的《老年福利法》；1982年颁布《老人保健法》，强调老人保健的社会基础是家庭和市町村；1989年日本启动黄金计划，由政府财政拨款培训10万名家庭看护员；2000年实施《护理保险法》，解决老年人的护理负担问题，建构全社会共同参与的居家养老服务体系；2004年日本政府开始实施地区互助事业和护理预防。通过一系列的立法，基本上建成了较健全的居家养老护理服务的法律保障体系。二是居家护理服务地方化。日本倡导以市町村地方各级政府为主体的居家护理服务，同时，重视养老设施的投资建设，为居家养老的老年人提供完善的配套的体系化的护理服务，建立由家庭、地区、近邻三方组成的综合性的地方化的支持老年人社会生活的护理制度。三是居家护理服务多元化。福利多元主义范式认为，政府不应是福利服务的唯一提供者，企业、非营利部门、社区和家庭等部门也应加入进来，共同负担。日本厚生省和地方各级政府分级设立了老人保健福利部、福利事务所和保健所，专门负责对老年人的营养、卫生保健给予指导。日本也重视来自民间的力量，地方公共团体、志愿者、企业等都参与到市町村养老服务事业中来，为老年人提供各种养老服务。四是居家护理服务多样化。日本开展的居家护理服务，主要向老人提供医疗保健、福利及各种综合，以满足不同层次、不同身体健康状况的老年人的需要，包括老年保健、长期照顾、日托、短时托付服务、信息咨询等多种方式。由市町村老人保健设施提供，包括老人保健服务所、老人家庭护理站、老人公寓、日托中心、老人护理中心等。五是居家护理服务专业化。日本对从事护理服务的专业人才要求很高，必须在大学或专门学校学习过专业知识，毕业后要经全国统一笔试、口试、面试，即使是考试合格后，还要经过一段时间的严格培训才能上岗工作。为吸引人们投身到社会福利事业中，1992年日本出台了《福利人才确保法》，立法对福利人才培养予以保障。在日本，差不多所有社会福利工作者与被护理人员的比例为2∶1或3∶1，甚至还专门配备“语言娱乐师”陪老人聊天，以解决老年人精神心理孤独的问题。[4]

3美国。美国的养老服务模式是政府不直接干预，自上而下实施，主要体现为社区主导、居民参与。

（1）提倡自主自助养老。美国的主流文化一直强调奋斗自强，不能完全依赖政府和社会的支持，提倡自主养老，主要特点：一是社区针对老年人的服务项目多，如日间护理中心、廉价营养午餐、老人服务中心等。二是以老助老。雇佣尚有劳动能力且收入低的老人去帮助生病的、年龄更高的等各种有需要的老人，包括陪护、照料、做饭和付账等。三是为高龄的老年人提供雇佣项目。为55岁及以上且经济条件困难的老人提供工作岗位，老人在体检合格、在职培训和其他相关服务后，就可以在社区内的医院、学校、老人服务中心等单位兼职，可领取一定量的工资补贴家用。四是招募老年志愿者。红十字会、社会服务机构和福利团体等非营利组织招募和培训老年人做志愿者，并提供志愿性免费服务，如接送服务对象，做维护性工作，让住院病人心情愉快等。[5]

（2）“倒按揭”、社区养老、老年公寓等养老模式是美国养老服务产业中最具规模特色的。许多社区养老的人们买房并不是要长期居住，而是为了“候鸟型”的旅游养老。此外，美国的老龄超市为居家老人提供旅游咨询、保健医疗、传播信息、异地养老等多方面的服务。

（3）重视志愿者组织的作用。美国政府十分看重非营利的志愿者组织的作用，通过扶持培育第三部门来承担养老服务的具体事务。美国的志愿者服务群众基础广泛，志愿者来自各行各业，包括退休人员、在校学生、艺术家、公务员等。由有威望、有号召力的社区居民组织领导，争取政府、宗教界、企业、慈善组织的资金、政策、人力等方面的支持与合作，进行社区老年服务。如照料老人、家庭纠纷调解、医疗保健、助老购物、再就业培训、定期探望、电话陪聊等。美国内华达州有世界最大的养老服务机构――居家养老院，在全球范围内共设有850个分支机构，为居家的老年人提供生活照顾、安全、医疗保健等方面的服务，资金来源主要是社会慈善捐款。类似“阳光家庭服务”和“流动餐车”协会一类的老人收容救助机构，主要为处于社会低层、流离失所、需医疗救助的老人提供食宿和临时帮助。政府为了鼓励人们积极参与志愿服务，采取了各种扶持措施，如税收减免、财政补贴，作为学生入学升学和员工招聘的条件等。[6]

4芬兰和瑞典。（1）芬兰为居家养老的老人提供全面细致的服务。芬兰的居家养老模式，主要是为老人提供细致的家政服务和保健服务等辅助。家政服务形式是多种多样的。如首都赫尔辛基市所有高龄老人和需照料的患病老人，都可以向所在地的社会福利中心申请提供家庭服务。主要有：确保老人的个人卫生、饮食起居和室内环境的清洁卫生。医疗保健服务也非常安全周到，如果老年人行动不便，医护人员可以上门提供医疗保健服务。还有为老年人的住房和日常生活设施提供维修的服务。此外，社会福利部门还利用先进的现代信息通讯技术手段来保障老人日常居家生活的安全。

（2）瑞典地方政府很注重发展“银发经济”。由全国290个市的地方政府提供对老年人的照料服务，目前主要的养老方式有居家养老、养老院养老和老年公寓养老。同时，还出台了其他便利措施，如对居家养老的老人的住房进行适老改造；安装安全报警系统；提供特别免费服务和交通服务；设立老人活动中心，方便老人社会交往。这些服务的收费标准都低于市场价格。[7]

5英国。英国的养老服务实行的是契约制。政府出资向社会机构购买服务，然后再提供给需要服务的消费者。英国政府实行项目管理，在申请、执行、监督、员工、志愿者等各个环节都有一套完善的规范的管理和评估体系。一般政府实施招投标制度，让多个机构之间进行竞争，中标的机构将获得服务项目和经费。政府负责对机构内的员工培训、设施配置、服务标准和价格等定期检查，出资方也会抽查，并安排义工进行监督等。受委托提供社区服务的机构必须履行合同义务，否则就要负相应的民事和法律责任。[8]

二、发达国家居家养老服务产业对我国的启示

从相关实践看，我国养老服务产业必将成为未来重要的经济增长点，养老服务产业的经济带动效能和发展潜力巨大。在这一方面，发达国家在发展居家养老服务产业方面许多成熟的经验和做法值得我们借鉴。

1注重发挥政府的引导作用。养老服务具有服务需求灵活、劳动密集型的特征，无法实现高度集约化、流水线式的工业化生产，总体利润率偏低，因此发展养老服务离不开政府的支持。国外的老年服务的资金基本来自政府的财政拨款。我国政府应制定居家养老服务规划和民办公助政策措施，鼓励和支持社会力量参与兴办居家养老服务业；推行政府出资购买岗位，整合下岗、义工、志愿者等人力资源，以市场化手段发展养老服务联盟。要制定和实施符合我国国情的税收优惠政策，减免个人所得税、免征营业税等相关政策，在有条件的地区发放养老服务券。应该适当加大对社区老年服务的资金投入，提供一些硬件设施的建设资金和养老用地等，为让居家养老服务健康发展创造良好的外部环境。

2积极构建多层次、多元化的居家养老服务体系。应引导“单一型”向“复合型”养老模式转变，构建以社区为依托、以居家养老为主体、以机构养老为补充的多层次养老服务体系。推进“无围墙养老院”式的居家养老模式，把福利设施建立在社区内，专业人员入户提供服务。大力发展社区的服务中心、敬老服务，通过长期工、短期工、钟点工等形式由社区雇人进家服务老人，妥善解决在家老人的生活照顾问题。另外社区医疗、保健、文化、体育、娱乐机构为老人提供各种服务，应更注重服务内容细致化，根据老年人的不同身体情况、不同文化和不同需求，提供多样化的养老服务。同时，建设养老院、福利院等，发展机构养老服务，机构养老是养老服务体系中不可缺少的组成部分。我国养老服务产业应走供给主体多元化、投资来源多元化、养老水平现代化的转型发展之路。

3建立完善的居家养老服务法律体系。 我国居家养老服务必须以法律为基础，通过制定、完善法律法规，做到有法可依。国外大都有完善的养老服务保障的法律，如英国的《照顾白皮书》《国家健康服务与社区照顾法令》、美国的《美国老年人法案》、日本的《老人福利法》等，从法律上保障了老年服务制度的构建和完善。我国应制定养老服务单行法规和实施细则，明确规定老年人的权益、老年人事业、老人再就业、老龄产业等相关的管理制度、经营、组织办法等，做到有法可依。重视各级卫生部门、社区、街道在开展各种形式的老年服务中的地位和作用，制定和完善老年人监护、护理评估等法律制度。

4居家养老服务应实行专业化管理。对居家养老服务实施专业化管理包括对机构和服务人员的专业化管理。一是养老服务机构（公司）专业化管理。我国目前虽有老龄委这样的组织，但其权威性还不高，不利于进行专业化的统一管理，建立一个具有权威性的老人福利管理服务机构非常必要。应设置配套组织对政府行政管理进行监督制衡，还应培养老年人的自我管理意识和发展老人自我管理组织。二是服务人员专业化管理。目前我国养老服务人员主要是农民工、失业者、志愿者，大都没有接受过专业训练，缺乏护理方面的专门知识，专业素质较低，难以承担起照顾老人的重任。因此，应大力培养居家养老的专业人才，在高校开设养老服务等相关专业，对现有从事养老服务人员进行系统培训；应尽快建立健全科学合理的养老服务的人才培养体系、绩效评价体系和运营、激励机制；应建立职业标准、资格标准及继续教育标准，提高养老服务的职业化水平。

5培育和发挥非政府组织的作用。政府应从直接提供社区老年服务，逐渐向监督者、规范者转变，通过向非营利组织购买服务的方式提供社区居家养老服务。美国、日本的大部分社区老年服务都是由非政府组织提供的。随着我国社会主义市场经济体制日益发展和完善，我国的非政府组织在社会服务方面发挥的作用将会越来越大。培育和发展非政府组织，一要回归非营利组织的民间性质，完善其进入公共领域的机制；二是建立科学化、规范化的管理体制；三是建立税收优惠政策和融资的激励机制；四是制定相关的法律法规，加大政府监督力度，推进其运作合法化、制度化。

6推进居家养老服务的技术化、信息化和便利化。 养老服务应与现代科技发展紧密结合起来，实现养老服务的信息化、技术化和便利化，实现居家养老服务的转型和升级。一是养老服务采用“一键通”装置，安装在床头、马桶旁、浴室里，保证老年人随时、随地有需要就能及时叫人，保证老年人在遇到突发状况时的安全和健康；二是采用“活动床”装置，根据使用者可能会有的需要，通过按键操作就可以完成升起降落，将活动床分成若干的部分方便使用者斜躺、侧卧；三是完善老年医疗服务网络，通过网络平台将老人的健康信息与社区、医院共享，可以及时为老人提供咨询、诊断和疾病治疗。

参考文献：

[1]Peter Feher. An Analysis of the Welfare State in France and Sweden：Convergence or Divergence[M]. masters Dissertation，University of Manitoba Winnipeg， Manitoba. 2004∶54-88.

[2]刘婉娜，胡成.法国居家养老服务业的发展及启示[J].宏观经济管理，2012，（7）.

[3]Brenda Robb Jenike. From the Family to the Community： Renegotiating Responsibility for Care of the Elderly in Japan[D]. PH.D. Dissertation， University of California， Los Angeles， 2002∶79-229.

[4]祁峰，薛忠义.日本居家护理服务的发展与启示[J].东北亚论坛， 2010，（4）.

[5]陈成文，孙秀兰.社区老年服务：英、美、日三国的实践模式及其启示[J].社会主义研究，2010，（1）.

[6]Asha Jayanthi Veluswamy. Innovative International Community Care Strategies for the Elderly： Implications for the United States[D]. masters Dissertation， Michigan State University，. 1995∶98-111.

[7]Peter Feher. An Analysis of the Welfare State in France and Sweden：Convergence or Divergence[D].  ；master′s Dissertation，University of Manitoba Winnipeg， Manitoba， 2004∶53-86.

[8]Anne Reimat. Welfare regime and longterm care for elderly people in Europe[C]. The European Social Model in a Global Perspective IMPALLASPAnet Joint conference，2009（3）：67.

篇6

一、加快养老服务事业发展的重要意义和总体要求

（一）重要意义。养老问题是社会关注、群众关心的重大问题，关乎经济社会发展全局，关系广大人民群众的切身利益。近年来，我市老龄化、高龄化趋势越来越明显，空巢老人和家庭小型化的比例不断提高，老年人的生活照料问题日趋突出。加快推进养老服务事业发展，是当前形势的迫切需要，是一项具有公益性、基础性、战略性的工作，是贯彻落实科学发展观的重要实践，是社会文明进步的重要标志。建设“生活富裕、生命阳光”和谐新的重要体现，全市各级各部门要切实增强责任感和使命感，采取有力措施，推动我市养老事业加快发展。

（二）指导思想。以科学发展观为指导，坚持以人为本，结合我市老年人口特点和经济发展水平，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路，加快推进养老服务社会化、专业化、标准化建设，建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以自主养老为基础、居家养老为主体、社区服务为依托、机构养老为补充，覆盖城乡的养老服务网络，形成投资主体多元化、服务层次多样化、服务方式社会化、服务队伍专业化，运行机制顺畅、服务品质优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务体系，努力实现“老有善养”。

（三）基本原则。

坚持以人为本。确保最困难、最需要帮助的老年人首先得益，共享改革发展成果，并依照经济社会的发展水平，积极拓展服务对象，适时、适度提高老年人整体养老福利水平。

坚持完善体系。始终坚持居家养老与机构养老、公办养老与民办养老、城市养老与农村养老、硬件建设与软件建设“四个并举”，加快构建完善的养老服务体系。

坚持创新体制。正确处理政府和市场、事业和产业、个人和组织、有偿和志愿“四种关系”，勇于突破、不断创新，加快养老服务事业发展。

坚持整合资源。充分调动社会各方的积极性和主动性，最大程度整合资源，做到统筹兼顾，形成政府、社会、企业、个人共同推进养老服务事业发展的强大合力。

（四）主要目标。

到2012年底，全市完成敬老院整合及改造提升，形成12所区域性敬老院，每个敬老院床位最低不少于60张，新（扩）建敬老院床位不少于100张。

到2013年底，建立健全市、乡镇两级为老服务专门机构；城市社区及农村行政村全部建立居家养老服务网点，全市实现城乡居家养老全覆盖；市社会福利中心养老床位达到城区老年人口的4%以上；全市享受机构养老服务人数达到老年人口总数的3.3%以上。

到2015年底，全市社会办养老服务机构床位数占全部床位数的比重力争达到50%。全市实现“9073”养老格局，即老年人口中，以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90%；享受政府购买服务的居家养老占7%；入住养老机构集中养老的占3%。

二、加强养老服务机构建设

（五）认真规划养老服务机构建设布局。按照养老体系建设的方针，结合我市老年人口发展速度和养老服务需求状况，依照功能定位和医疗介入程度的不同，适时编制切实可行、具有前瞻性的市、镇二级近期、中长期养老服务设施建设布局规划，实现养老服务机构规划建设的统筹安排，合理布局，功能分类。积极鼓励发展一般照顾型、护理照顾型养老服务机构以及老年康复、护理和临终关怀医院。

（六）加强养老服务机构建设的用地用房保障。在符合规划的基础上，年度新增建设用地计划中安排相应的用地指标，保障用于本市老年人养老的机构建设用地，对福利性和非营利性养老服务机构，采取行政划拨方式供地；对营利性养老服务机构，采取招拍挂出让或租赁方式供地，按工业项目用地前期报批的相关程序操作。要因地制宜，充分盘活村、社区闲置房屋资源优先用于供养老服务设施建设，保障社区养老服务事业开展。

（七）推进区域性敬老院建设。积极贯彻落实《关于加强农村五保集中供养机构整合提升的实施意见》（富政办〔2010〕84号），通过改扩建工程，实现敬老院向区域性综合性养老服务中心转变。被撤并乡镇的敬老院原则上保留现有床位，用于当地养老服务，允许所在乡镇政府以公建民营形式出租给社会力量举办养老服务事业。

（八）加大对养老服务机构的政策扶持。

1．对养老服务机构实施税费减免政策。

（1）养老服务机构用电、用水、用气（燃料、燃气、热汽）等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费（其中燃气配套费按现行收费标准的三分之二收取）。

（2）免收养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费。减半收取养老服务机构通信费（国内固定电话）、视听费、数字电视机顶盒购置费。

（3）减半收取养老服务机构工程定额测定费、白蚁防治费、绿化费、供水工程建设资金、城镇垃圾处理费。

（4）免收福利性、非营利性养老服务机构企业所得税。对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免。

（5）企业通过公益性社会团体或者市政府及其部门，用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人向非营利性养老服务机构的捐赠，通过慈善总会等机构的，可在缴纳个人所得税前予以全额扣除。

2．对社会办养老服务机构提供财政补助。对非营利性社会办养老机构建设的补助。经核定批准投入使用的社会办养老服务机构，用房自建的非营利性民办养老机构，床位数达到50张（含）以上，每张养老床位给予一次性3000元补助。床位数50张以内的，每张养老床位给予一次性1500元补助。租用养老用房且租期5年（含）以上的非营利性社会办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上的，分5年给予补助，每年每张床位给予500元补助，床位数在50张以内的和已建成投入使用的非营利性社会办养老服务机构，分5年补助，每年每张床位给予300元补助。

3．加大对非营利性社会办养老服务机构接收入住五保、低保、高龄、重度残疾等特殊困难老人的补助。对接收本市农村五保和城镇“三无”人员入住的，在供养资金和生活救助款的基础上再给予每人每月100元的寄养补助。对接收本市低保、重度残疾老人、高龄老人入住的，在生活救助和生活补助的基础上再给予每人每月75元的寄养补助。对接收本市其他老人入住的，给予每人每月25元的寄养补助。

4．降低社会办养老服务机构建设准入门槛。筹办养老服务机构的注册资金为每张床位不低于2000元，总注册资金不低于10万元。

5．加大对非营利性社会办养老机构公助力度。非营利性养老机构在扣除办院成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办院结余中取得合理回报。

6．完善与养老服务事业紧密关联的社会保险制度。支持商业保险公司推出商业性的老年护理保险产品，鼓励集中入住养老机构的老年人参加商业保险公司推出的老年意外伤害保险，由市财政按保险金额的1/3给予补助。

7．建立养老服务建设基金。由市、镇二级财政、福利彩票公益金、福利性养老服务机构积累资金按一定比例出资建立养老服务建设基金，交银行托管，主要用于帮助解决用房自建的社会办养老服务机构创办初期的资金困难，对其额度不超过总投资30%的贷款给予3年银行贷款利息补助。鼓励企业对养老服务建设基金进行捐赠，对捐赠企业，其捐赠资金按企业所得税相关规定给予税前扣除。

三、规范养老服务机构服务管理和监督工作

（九）规范养老服务机构的登记管理工作。规范国办养老机构事业单位管理审批工作，敬老院要按照农村五保供养服务中心的管理模式，做好事业单位法人登记有关工作。社会力量兴办养老机构应取得民政部门开业许可，并通过民非登记或工商登记，对30张床位以下的社区托老所、养老机构采取社区服务业登记，相关部门每年定期开展年检年审工作。

（十）规范养老服务机构服务价格定价机制。福利性养老服务机构收费标准按照补偿成本的原则确定，并逐步与市场接轨。具体标准由市发改部门核准，财政、民政部门备案。非营利性和营利性养老服务机构应开展自主经营，其收费标准应按保本微利的原则制定，非营利性养老服务机构收费实行政府调价制,原则上应制定适用于本市老年人住养的收费标准，制定标准应由市民政部门参与，市发改部门核准；营利性养老机构其收费标准可根据设施条件、服务项目等自主定价，并报市发改、财政、民政等部门备案。

（十一）建立健全养老服务需求评估体系。为保证社会福利资源的公平分配和有效使用，推进公共服务均等化，应逐步建立国办养老服务机构入住对象评估准入机制，所有政府资助的养老项目和补助对象均须进行服务质量和养老需求评估，根据评估情况给予相应的政策支持和帮助。国办养老服务机构原则上为户籍在本市行政区域的老年人提供服务，对经评估暂不符合享受国办养老服务机构入住条件的老年人，根据评估状况提供相应的居家养老服务和其他机构养老服务。

（十二）加强对养老服务机构运营的监督管理。

1．坚持培育发展与监督管理并举。市民政部门建立和实施养老服务机构认证、评级、年检制度，监督养老服务机构落实设置标准、服务规范、技术规范等行业标准，强化对养老服务机构，尤其是营利性养老服务机构的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查，实现机构的合理布局、公平竞争和有序发展。积极推行养老服务机构IS09001质量体系认证,对通过认证的养老服务机构给予一次性奖励补助。

2．鼓励兴办养老服务机构。经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务的，暂不征收年租金或土地收益差价。企业兴办养老服务机构的用地和房产，由市民政、建设、国土、规划、消防等部门进行联合审批，审批通过后按市政府有关规定变更使用功能；租用非民用房，改造后用于兴办养老服务机构的，应先报市民政、建设、国土、规划等部门备案，符合消防安全标准的房屋，5年内可暂不予办理土地和房产功能变更手续，满5年后继续用于兴办养老服务机构的，可由产权人按有关规定办理使用功能变更手续。

3．加强批后监管。严禁以办养老服务机构为名变相进行房地产开发；严禁改变养老服务机构的养老服务性质；严禁擅自改变养老服务机构服务设施的用途；严禁出售、出借养老服务设施；严禁在养老服务场所开展与养老服务无关的其他业务。对违反上述规定的，由市规划、建设、国土、民政等部门依法给予严肃查处，各级财政收回各项补助资金，并由相关部门依照有关规定进行处理。

四、稳步推进居家养老服务工作

（十三）积极推进居家养老服务体系建设。以改善居家老年人生活环境，满足居家老年人生活需求，切实提高居家老年人的生活质量为目标，加强城乡居家养老服务网点建设，在保障全市城乡居家养老全覆盖的基础上，积极鼓励社会力量参与居家养老服务，发展社区托老、老年食堂、居家服务等功能多样的社会化服务，并逐步从政府主导推进为主向社会参与社会化管理为主转变。

（十四）鼓励和规范社会力量为居家养老提供服务。对提供居家养老服务的中介组织、家庭服务行业，在取得社区服务业执业资格后，给予相应的奖励补助。

（十五）保障“星光老年之家”正常运行。“星光老年之家”是实施居家养老服务的内容之一，应切实加大资源整合、资源共享力度，对具备生活照料、医疗护理、文体活动、教育学习等基本养老功能的“星光老年之家”进行整合，增挂社区居家养老服务站牌子，给予开展养老服务工作日常运行经费的补助，补助标准不低于杭州市标准。

五、培育创新养老产业和探索养老新模式

（十六）积极支持和鼓励市场参与老年产业发展。大力发展养老产业，促进养老市场的完善和繁荣，通过老年产业和养老基地建设，促进我市城乡统筹发展，带动制造、服务、旅游、医疗、保健等相关产业发展，促进我市产业结构调整、产业转型升级。

围绕老年人的基本需求,引导企业开发、生产和经营老年产品，重点开发老年人及其家庭、养老服务机构迫切需要的老年护理用品、康复用品和自助用品。鼓励旅游资源丰富的地区大力开发老年旅游和养老市场,打造优质品牌,满足迅速增长的老年旅游和养老需求。

在立足服务本市老年人的基础上，结合运动休闲之城的特色定位，依托当前“大杭州”的城市发展战略，利用杭州城市郊区公交一体化和农家乐发展的有利时机，吸引异地养老、养老疗养和养老旅游资源，打造具有特色的养老产业基地。

（十七）加强国办养老服务机构体制改革与创新。要加快推进国办养老服务机构改革，通过竞争上岗、优化组合、绩效考核等方式，进一步完善管理制度、用工制度和分配制度，建立市场化运行机制。在重点解决特定对象养老需求的基础上，国办养老服务机构可以向社会公众提供养老服务，从单纯的供养向生活照料、医疗、教育、娱乐、康复等一体化经营模式转变，实现“以院养院”，减轻政府负担。巩固提高国办福利性养老服务机构服务水平，积极稳妥地推进国办养老服务机构改革。国办养老服务机构中，除福利性、示范性、指导性机构外，其余机构及服务设施经营权可以通过承包、租赁、委托经营、合营、参股以及出让等方式转给企业、社会组织或个人以及外资等社会经营者，由其按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供养老服务。

（十八）积极探索新型养老模式。

1．积极探索“以房养老”。积极探索城乡居民通过以房换养、租房入院养老、合居共住养老、房产置换等各类以房养老新模式，开发养老资源。

2．鼓励发展基地养老。采取“城乡联动”的方式，支持乡镇（街道）兴建养老基地，积极探索以房养老与基地养老、旅游养老、休闲养老、候鸟式养老有效结合，吸引老年人自愿入住，打造“养老天堂”。

3．鼓励农村发展家庭旅馆式养老。支持农民利用其拥有的集体土地，兴办家庭旅馆式养老服务机构（托老所），为老年人提供养老服务。探索发展农宅地养老，允许农村宅基地、空余土地、闲置房屋等，在符合《老年人建筑设计规范》和国家现行有关强制性标准的前提下，用于养老设施建设。

六、建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍

（十九）加强养老服务队伍建设和人员的管理。市级社会养老服务指导中心要配备专职人员，负责对全市养老服务队伍建设和人员的管理、服务。乡镇（街道）养老服务指导中心要开设服务窗口，配备专职工作人员。城乡以社区（行政村）为单位，配备社工或公益性岗位的专职或兼职管理员。

（二十）鼓励以市场化方式为居家养老提供服务。市场化服务未覆盖到的范围，由村（社区）聘用符合条件的就业困难人员担任助老员，为享受政府补助的对象提供上门养老服务，助老员纳入社区公益岗位。养老服务机构安排本市户籍城乡就业困难人员就业、再就业的，按规定享受有关社会保险补贴、岗位补贴等再就业扶持政策。市民政、劳动保障部门积极做好对上述就业困难人员参与养老服务的培训工作，并按规定列支相关费用。

（二十一）提高养老服务专业化水平。推行养老服务机构工作人员和居家养老服务助老员持证上岗、定期培训制度，提高养老服务专业化水平。鼓励辖区内大专院校及职高、职业技术学校设置养老护理专业，开展委培业务，借助高等院校的师资力量，加强对养老服务从业人员的专业培训，到2015年90%以上的护理员（助老员）实现持证上岗。

（二十二）稳定护理人员队伍。将养老服务业单列特殊服务行业，将养老护理人员单列服务工种。市民政局要会同有关部门根据养老护理人员工作的特殊性，研究制定国办养老服务机构护理人员报酬核算办法和自然增长机制，其身份可参照社区工作人员身份。对在非营利性养老服务机构工作的本市就业困难人员，参照社区公益岗位给予综合补贴。福利性、非营利性养老机构对取得高、中、初级职业资格证书的护理员（助老员），每月工资分别不低于当地最低工资标准的1.6、1.4、1.3倍（不包括各类保险和公积金）。

（二十三）鼓励志愿者参与为老服务。重视发展和壮大各类志愿者服务组织，建立健全志愿者服务活动长效机制，开展志愿者与被服务老人的结对服务和有针对性的专业服务。提倡“低龄老人”为“高龄老人”服务的互助精神，鼓励开展“银龄互助”活动。

七、工作保障和工作要求

（二十四）强化资金保障。市财政应加大对养老服务事业的财政投入力度，乡镇（街道）财政根据工作需要保障配套资金的落实，福利彩票公益金按规定优先用于养老事业，并辅之以社会募集资金。资金预算由负责养老服务机构主要负责部门市民政局（老龄办）根据项目实施计划提出下年度预算；市发改局、财政局分别做好资金审核、落实保障工作。

（二十五）加强组织领导。建立推进养老服务事业发展领导小组。领导小组由市政府主要领导任组长、分管副市长任副组长。领导小组下设办公室（办公室设在市民政局），由市民政局局长任办公室主任，分管副局长任副主任，主要负责养老服务事业发展工作的协调。各成员单位应根据自身职责，密切配合、齐抓共管、形成合力，促进我市养老服务事业快速发展。

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一、以改革创新明主体责任、定保障标准、促规范管理

为回应社会关切，贯彻落实好国务院常务会议、国发45号文件和1月6日省政府专题会议精神，省厅决定2014年在全省民政系统开展“社会救助管理创新年”活动，加强精细化管理，着力解决违反低保政策的各种不规范做法，特别是程序不公开透明、优亲厚友、档案资料不齐全等问题。一是要切实做到应保尽保。要严格按照国务院45号文件和省政府18号文件的规定，根据户籍、家庭收入和家庭财产三个认定条件以及政府确定的城乡低保保障标准，及时将符合条件的对象纳入保障范围。要坚决消除层层分配指标的做法，乡镇（街道）必须无条件受理城乡居民的申请，不得以没有指标为理由予以拒绝。不得将不符合条件的特定群体整体纳入低保，坚决清退“群体保”。要加快居民家庭经济状况核对机构建设，2014年全省要达到80%以上。二是要严格按照保障标准落实低保补助水平。今年，省里将按照即将出台的《社会救助暂行办法》，统一制定低保标准。目前我省城乡低保保障标准与全国相差不多，但人均实际补助水平低于全国平均水平。究其原因，不少地方虽然公布了保障标准，但却并未按标准来落实实际补助水平。今年，各地要切实按公布的保障标准来落实实际补助水平，人均补助水平不能低于保障标准的65%。三是要依法公布和提高农村五保供养标准。《农村五保供养工作条例》规定：“农村五保供养标准，不得低于当地村民平均生活水平。具体标准由省政府制定，也可由设区的市级或县级人民政府制定，报省政府备案后公布执行”、“五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排”。落实好这些规定，需要我们弄清楚各地农村五保供养标准和省级财政补助标准的概念。省级财政补助标准是省里下拨的中央和省本级五保供养补助资金，中央和省对县里是补助。各地五保供养标准是上级下拨的补助资金加上县（市、区）财政预算安排的五保供养资金，县（市、区）政府是社会救助的责任主体。院办经济只是改善院民生活的补充，不得计算在供养标准之中。目前，中央和省级财政安排的补助水平为1517元从年。今年。我们还将积极争取省政府进一步提高省级五保供养财政补助水平。四是要强化公开公示。在政风行风评议中，有的行评代表反映，不少地方开展的公开公示存在公示内容不全面、公示地点不醒目、公示时间不定时等问题，没有真正起到监督作用。下一步要加大公开公示力度，不求印制样式美观，但求实在、实用、实效。对在保对象要进行长期公示，对新增对象要在审核审批过程中按规定进行公示。五是要加强资金管理，合理消化结余资金。一方面是我们的保障标准还比较低，有不少人甚至还等着救命钱，另一方面，是有大量结余资金沉淀在账上。既影响到困难群众的保障，又影响到民政形象，同时直接影响到我们争取中央和省财政的资金。各地要根据2013年决算情况。对结余资金进行认真分析研究，采取提高补助水平、对重点对象加大分类施保力度、对符合条件人员纳入保障范围、提高医疗救助报销比例和封顶线等方式，加快消化城乡低保和医疗救助结余资金。对结余比率超过控制线（城乡低保资金10%、医疗救助资金1 5%）的地方，省厅将在资金分配时按比例扣减。

二、以改革创新建引导机制、育市场主体、聚养老合力

积极应对人口老龄化，深入贯彻老年人权益保障法和《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，启动养老服务业综合改革试点，着力培育市场主体。2014年，全省新增养老床位15000张、每千名老人拥有养老床位数达到29张，新增示范性城市社区居家养老服务中心和农村老年人互助照料活动中心各400个。一是要强化社区居家养老服务的基础地位。省政府今年继续将城乡社区居家养老服务设施建设列为为民办十件实事内容。各地要以省政府“十件实事”为重点，继续大力加强城乡社区居家养老服务设施建设。努力完成“十二五”规划确定的今年城乡社区居家养老服务中心覆盖范围分别不低于80%和40%的目标。要依法加快建立完善高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴制度，采取购买服务、项目委托、以奖代补等多种措施，积极培育支持多元主体，就近就便为社区老年人提供养老服务。加快发展居家网络信息服务，促进社区居家养老服务供需对接。二是要发挥机构养老服务的支撑作用。省厅将争取省政府尽快出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》，力争为社会力量参与养老服务业提供更多的优惠扶持政策。各地也要尽快行动，先行先试，一方面，要积极开展公办养老机构“公建民营”、“公办民助”等运营方式创新，使公办养老机构在完成“保基本”托底任务的同时，最大程度发挥辐射示范作用：另一方面，要积极完善落实社会力量参与养老服务业相关优惠政策，真正发挥激励调控的功能。省厅将联合省财政厅、省发改委、省卫计委、省人社厅、省住建厅出台《关于加快发展社区养老院的意见》。在大力发展机构养老过程中，请各地务必杜绝养老优惠政策背离初衷的现象。一些企业认识到养老服务业的发展前景，纷纷加入这一行业，有些企业圈了很大的地，但是只建了几十张床位，那就背离了政府提供优惠政策的初衷。三是要统筹农村养老服务协调发展。继续加强农村老年人互助照料活动中心建设，指导支持成立农村老年协会，进一步建立完善长效机制。探索农村乡镇福利院向区域性养老服务中心转型升级，将服务对象逐步扩展到农村高龄、独居、失能、低收入的社会老人和空巢老人。四是要推动医养融合养老新模式。探索医疗机构与养老机构合作新模式，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。鼓励社区卫生服务中心利用多余床位开展养老服务。对新建的养老机构，要促其和社区医疗机构就近规划布局，一体化建设，实现相互配套、相互融合。五是要促进养老服务产业发展壮大。养老服务业是夕阳事业、朝阳产业，我们要因势利导，按照以事业促产业、以产业带事业的思路，加强规划引领，培育养老产业集群，加快发展养老产业。六是要加强行业监管。贯彻《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，严把社会办养老机构准入关口。加快探索建立养老机构综合责任保险制度，降低社会办养老机构运营风险。

三、以改革创新抓机制完善、添科技含量、强救灾能力

坚持防救并重、以防为主的方针，突出政策创制和机制创新，不断夯实基层基础，全面推进综合减灾救灾能力建设。一是不断完善自然灾害救灾应急响应机制。进一步完善灾情核查机制，做到查灾及时、核灾公正、结果公开、经得起社会监督。完善“救灾工作分级负责、救灾资金分级负担”责任落实挂钩机制，落实《湖北省自然灾害救助精细化管理办法》，做好灾害分类救助、标准化救助和重点施救的有机统一，着力解决救灾资金优亲厚友和平均分配的问题。强化灾情管理与信息报送，规范灾情会商机制，建立灾情定期通报制度，完善灾情评估通报办法，加强灾害信息员管理与培训，探索用政府购买服务方式推动灾害信息员队伍建设。二是加快建设科学合理的救灾物资储备体系。按照民政部提出的“制定预案、优化布局、规范标准、丰富种类”的总体要求，进一步加快各级救灾物资储备库建设，探索食品、药品等救灾应急物资市场化协议储备的新模式。三是加大项目建设力度。组织实施“北斗卫星示范工程”、“基于自主卫星的灾情报送与服务综合应用示范”、“国家自然灾害救助管理信息化工程”等项目，不断提高减灾救灾工作科技含量和技术水平。加快推动“减灾救灾示范县”建设，创建100个全国和全省综合减灾示范社区。围绕“提标扩面”，继续推进农村住房保险制度建设。

四、以改革创新抓政策落实、助军民融合、促权益维护

2014年，安置优抚工作的核心任务就是把2013年出台的创造性政策法规进一步深化落实到位。一是全面落实退役士兵安置政策。为贯彻实施《湖北省退役士兵安置办法》，省厅将争取相关部门尽快出台政府安排工作、扶持就业创业、教育培训考核和承训机构评估等配套政策。省安置工作领导小组将开展安置改革政策法规落实情况专项督查。要依法安置退役士兵上岗稳定就业，确保当年安置任务完成率100%。2011年以来形成的安置遗留问题要在2014年6月底前全部解决。要以充分就业为根本工作取向，全力推进退役士兵免费职业教育培训工作。探索建立与人社部门就业信息共享平台，大力培育宣传就业创业典型。省厅将开展首届“退役士兵就业创业之星”评选活动和首批省级退役士兵职业教育培训示范机构认定、授牌工作。二是创新双拥和优抚服务保障。进一步完善双拥模范城（县）动态管理办法。开展“关爱革命功臣、情系基层官兵”活动，着力解决重点优抚对象的“三难”问题和边远地区基层官兵的实际困难。继续提高全省重点优抚对象的抚恤补助标准，逐步缩小城乡“三属”保障待遇差别，建立给精神病退役士兵监护人发放监护费制度。调整全省一至四级残疾军人护理费标准并建立长效机制。建立优抚对象短期疗养制度，开展医疗巡诊服务活动。年底前，30%的县（市、区）成立“优抚对象服务中心”，建立优抚对象联络员制度。积极推进优抚事业单位建设和发展，保证符合条件的孤老优抚对象和军队移交的1 4级残疾军人在自愿的基础上全部入住光荣院或优抚医院集中供养。加快推进零散烈士纪念设施抢救保护工程，9月底前全面完成抢救保护任务。妥善处理复退军人的利益诉求，保证全省复退军人群体基本稳定。三是规范军休干部服务管理。加大军休人员接收安置工作力度，确保年度安置任务圆满完成。

五、以改革创新推政社分开、促功能发挥、激社会活力

认真贯彻即将修订出台的《社会团体登记管理条例》和中央将出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。一是要加快推进社会组织登记制度改革。推进行业协会商会与行政机关脱钩，增强其自主性和活力。深化社会组织登记制度改革，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记。探索实行“一业多会”，适度引入竞争机制。逐步下放非公募基金会和异地商会的登记管理权限。取消省级社会团体分支机构、代表机构成立、变更、注销登记审批。二是要推动社会组织发挥作用。积极引导社会组织承接政府转移的职能，承接政府向社会组织购买的社会服务。积极探索建立社会组织孵化基地，协助落实有关社会组织税收优惠政策。三是要加大监管执法力度。建立完善社会组织重大活动报告、等级评估、信息公开、年检监管等制度，建立健全法人治理机制，强化自律管理，提高公信力。继续开展社会组织诚信体系建设、行业自律活动及涉企乱收费治理。加大执法力度，打击非法社会组织，依法查处社会组织违法行为，对软弱涣散的社会组织进行治理。四是要深化社会工作人才队伍建设试点。组织实施社会工作专业人才服务“三区”专项计划，开展全省社会工作专业人才队伍建设试点示范创建和社会工作专业服务标准化创建活动，支持和指导武汉、宜昌、荆州等地扩大试点范围。

六、以改革创新转治理方式、建基础平台、促基层民主

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，各级民政部门一定要高度重视社区在基层社会治理与服务中的基础地位和重要作用，切实领会由“管理”到“治理”的深刻含义。一是要稳步推进基层民主。依法组织开展第九届村民委员会换届选举工作，充分做好选情调查，认真谋划选举工作方案，拓宽选人渠道，选优配强村干部队伍，努力提高选民参选率和选举成功率，确保全省村委会换届率达95%以上。二是要有效提升城乡社区建设水平。深化社区治理和服务创新实验区建设。在全省推广秭归“幸福村落”建设经验。结合地方政府职能转变和机构改革，协调开展社区负担专项清理行动，建立统一规范的社区工作标准体系和评估制度。建立社区公共服务准入制度和指导性目录，社区自治组织依法协助办理的服务事项以政府购买方式实行“费随事转”。以全国、全省和谐社区示范单位命名表彰活动为契机，不断推进社区规范化建设。继续加大对城乡社区公共服务站建设的投入力度，全省新建、改扩建社区公共服务站500个以上。

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一、构建消防工作新格局，落实各级消防安全责任制

消防工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。要努力构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作新格局。各级政府要把城市消防规划、公共消防设施装备、消防力量建设及社会消防教育培训、重大火灾隐患整治等纳入国民经济和社会发展总体规划，增加财政投入，认真组织实施。各级政府要建立政府分管负责人牵头、有关部门负责人参加的消防工作联席会议制度，定期研究并协调解决消防工作重大问题，适时组织开展消防安全专项治理。社区工作站、居委会要制订防火安全公约，督促所在地企业落实消防安全工作，协助各级政府及有关部门做好消防安全监督检查。建立健全部门信息沟通和联合执法机制，有关部门各负其责，齐抓共管。公安消防部门要认真履行消防监督执法职责，加强与有关部门的信息沟通，及时将消防安全专项治理以及认定的重大火灾隐患等情况报告当地政府并通报相关部门；各级职能部门要认真履行消防工作职责，建设、财政、人事、教育、民政、交通、文化、卫生、民航、广电、体育、旅游、文物、民防等部门和单位要建立健全消防安全工作领导机制和责任制，在消防部门的指导下，制定本部门的消防安全管理办法，积极配合消防部门定期组织消防安全专项检查，及时排查和整改火灾隐患。机关、团体、企事业单位要认真落实单位消防安全责任，各单位负责人对本单位消防安全负责。要严格落实消防安全责任制和岗位责任制，健全消防安全管理制度，定期组织防火检查和巡查，制订灭火和应急疏散预案并实施演练，积极参加火灾公众责任保险，提高预防和抵御火灾危害的能力；要加强对本单位员工尤其是流动务工人员的消防安全教育和培训，定期维护保养消防设施，建立并落实消防“安全自查、隐患自改、责任自负、接受监督”的管理体制。

二、落实消防发展规划，加强消防基础设施建设

公共消防设施建设是城市基础设施建设的重要组成部分，是提高社会有效抗御火灾能力的重要基础。消防基础设施和消防装备的规划及建设，要与我市社会和经济发展相适应，做到统一规划，逐步完善。要认真落实我市《2001—2010年消防发展规划》，按照消防规划改造供水管网、修建消火栓、消防水池和天然水源取水设施，确保消防用水。对公共消防设施不能满足灭火应急救援需要的，由公安消防部门进行排查、归类、登记造册，按轻重缓急原则，由公安消防部门限期责成设施产权所属机构及时增建、改建、配置或进行技术改造。市、区财政部门要拨出专项资金解决消防供水管网和消火栓建设。城中村的消防设施问题由区政府负责组织有关部门解决；市政道路消防供水设施建设由市规划部门牵头落实，特区内市政消防设施更新、维护的监督和管理由市公安消防部门负责，具体实施可委托市供水企业完成，纳入物业管理的房地产项目的消防设施由小区物业管理部门负责维修管理。今后在新建、扩建、改建市政工程时，一定要同步规划和建设消防车通道、消防水源、消防通信和消防队（站），并坚持一步到位，不欠“新账”。凡对缺少消防规划或消防规划不合理的城市建设项目，市政府有关职能部门一律不得批准。对拟建的工业区、开发区、住宅区及其他新建工程，应采用独立消防供水系统，消防基础设施建设规划达不到国家标准的，规划部门不得批准。对全市市政消火栓建设，市政府有关职能部门要在认真调研的基础上提出总体建设规划和方案，并跟踪负责落实建设工作。

三、加大消防装备投入，提高消防队伍灭火救援能力

随着我市城市建设和社会经济的发展，高层建筑不断增加，地铁工程的建成营运，大型危险化学物品场所增多，油、气、地铁、高层建筑等特殊灾害事故的抢险救援任务日趋繁重，市有关部门要尽快购置各类特种车辆、灭火救援装备及个人防护器材。市公安消防部门要根据上级的规定并结合我市实际，制定详细的消防队（站）基础设施及消防训练基地的建设规划，制定灭火救援装备、消防员防护装备的配备标准。要尽快改变我市消防车辆陈旧落后的局面，使用10年以上的消防车辆要在2年内逐步更新。2年内要配齐配全消防员个人安全防护装备和灭火、应急抢险救援装备。要加强消防装备科技建设，提高消防装备的科技含量，增加多功能抢险救援车、举高消防车、防化洗消车、高喷车等特种车辆。2007年底前要完成119消防调度指挥中心建设，引进适应特殊灾害事故处置现场必需的先进通讯器材。要努力促进消防安全技术的发展，积极引导社会和企业增加消防科技投入，大力推广和加强消防安全远程监控系统建设，督促人员密集场所安装安全控制与报警逃生门锁系统、简易自动消防报警系统，配置多用途消防救生梯和新型消防应急照明灯具，切实加强各单位自防自救能力。

四、发展多种体制的消防队伍，加强我市消防力量建设

公安消防队伍是国家履行消防工作职责的专业队伍，要进一步加强公安消防队伍力量建设。发展改革、人事（编办）、财政等有关部门要按照现行事权、财权划分原则专题研究并制定加快公安消防力量发展的具体政策措施。为有效处置危险化学品泄漏、道路交通事故、地震、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件等各类特殊灾害事故，要大力加强特勤消防队伍建设。市政府要专项解决消防特勤训练基地、队伍装备、自身安全防护器材和队（站）设施建设经费，为特勤队伍有效开展应急抢险救援工作提供有力保障。要积极发展多种体制的消防队伍，基层消防队伍可以适当聘用一定数量的雇员制的消防员，努力建立一个以公安职业、现役消防为主体，以雇员制消防员为补充的新型消防队伍体系。随着我市沿海港口经济的发展，海上灭火救援任务日益繁重，要加强海上消防力量建设，增加海上消防警力，建造大型海上消防船，增购海上消防装备。要因地制宜大力发展地方专（兼）职消防力量；生产规模大、火灾危险性大的企业要建立和加强企业专职消防队伍；各区政府和公安、规划等部门要采取加强基层消防队伍建设、配备小型消防设施等针对性措施，增强社区消防力量，切实消除“城中村”和旧城区消防安全隐患；城市社区、社会单位要大力发展志愿（义务）消防组织，积极发展消防保安力量。

五、大力整治火灾隐患，预防和减少火灾事故的发生

坚决依法整治严重威胁我市公共安全的重大消防安全问题。政府对不符合城市消防安全布局的易燃易爆危险物品生产、储存场所等重大火灾危险源，应限期搬迁；对无法保证消防安全的，要依法责令停止使用。要严格落实重点场所和部位的消防安全管理措施，对存在重大火灾隐患的人员密集场所，必须依法责令限期整改；对存在严重危害人员生命财产安全的设施设备，要依法责令停止使用。

要切实加强火灾隐患的源头控制，对涉及消防安全的审批项目，行政审批部门要严格依法审批。对违法改变使用功能的建筑，规划、国土房产、城管部门要加大执法力度，严格查处。建设、工商、公安消防、城管等部门应根据职责加大对非法经营液化石油气违法行为的打击力度；公安、交通、铁路、民航等部门应根据职责加强对危险化学品运输过程的监管，确保危险化学品运输过程的消防安全。对不符合城市消防安全布局要求的建设项目，规划部门不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；对消防设计经审核不合格的建设工程，规划部门不得核发建设工程规划许可证，建设部门不得核发施工许可证，国土房产部门不得核发商品房预售许可证；对按照国家标准需要进行消防设计的建筑工程竣工验收资料中没有消防验收合格文件的，建设部门不得办理竣工验收备案。拟开办的学校、经营性职业介绍机构、民办技工学校、民办职业培训机构、幼儿园、托儿所、养老院、福利院、医疗机构以及文化、体育等公共场所，消防安全条件未获得公安消防部门检查通过的，有关部门依照相关法律、法规及我市有关行政许可实施办法的规定，不予批准。

对未经消防安全检查合格而擅自经营的歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集场所，或者未依法获得批准而擅自从事大型集会、焰火晚会、灯会等具有火灾危险的大型活动的，公安消防等有关部门要及时依法采取相应的行政强制措施并依法给予行政处罚；对原已取得批准文件但不再具备法律法规、技术规范规定的消防安全条件的，必须依法撤销批准文件。对容易引发火灾事故的电气、燃气设备和危险化学品包装物等产品，生产单位应标明火灾危险性和防火注意事项，质监部门应加强对企业生产许可证资格和标准执行情况的监督检查。

进一步建立健全重大火灾隐患立案销案和挂牌督办制度，强力推进火灾隐患整改工作，努力做到隐患不增“新量”、逐步减少“存量”。公安消防部门认定的重大火灾隐患，要及时提请各级政府挂牌督促整改，并将有关情况抄送隐患单位的主管部门。各级政府要明确整改责任，责令限期整改。下级人民政府要及时向上级人民政府报告重大火灾隐患整改情况，对未按期整改的，上级人民政府要追究责任并备案督办。对严重威胁公共安全的重大火灾隐患，上级人民政府要直接挂牌督办，公安消防部门要依法报请政府决定责令停产停业，政府要在接报后7日内作出决定。对自身确无能力整改的严重威胁公共安全的重大火灾隐患，有关单位要及时报请本行业或本系统管理部门和所在地政府确定整改措施，并认真落实。

严格加强消防产品质量监督管理。各有关部门要按照国务院确定的职责分工，依法采取有力措施，加大对消防产品市场整顿和规范的力度。严禁生产、销售、进口、使用未取得市场准入证书的消防产品，严厉打击制售假冒伪劣消防产品的违法行为。

六、广泛开展消防宣传与培训，提高市民消防安全素质

政府各职能部门每年要制订并组织实施消防宣传教育计划，公安消防部门和新闻媒体要改进消防宣传教育形式，普及消防法律法规，教育广大人民群众切实增强防范意识，掌握防火、灭火和逃生自救常识。教育部门、学校及其他教育机构要将消防知识纳入教学内容；科技、司法、劳动保障等部门和单位要将消防法律法规和消防知识列入科普、普法、就业教育工作内容；街道办事处要在社区、办公区等场所设立消防宣传教育专栏和消防安全标识，定期组织开展消防安全教育活动，教育广大人民群众切实增强防范意识，掌握防火、灭火和逃生自救常识；广播、电视、报刊、互联网站等新闻媒体应定期刊播消防公益广告和专题报道，义务宣传消防知识。各级政府、各职能部门要加强对各级领导干部消防法律法规等知识的培训。有关行业、单位要大力加强对消防管理人员和消防设计、施工、检查维护、操作人员，以及电工、电气焊、易燃易爆等特种岗位作业人员的消防安全培训，严格依法执行消防安全培训合格上岗制度。

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从传统的计划经济体制到今天的改革开放，民营经济的发展起起落落，而最终，民营经济超越了传统计划经济体制的夹缝并脱颖而出。经过二十多年的改革开放，尤其是近几年的快速发展，我市民营经济已逐步成为整个国民经济成分中最具活力的部分，并呈现出蓬勃发展的大好势头。

（一）民营经济迅速成长，对GDP的贡献率不断增大。首先从增速看，据测算，2004年我市民营经济实现增加值173.58亿元，按可比价计算，比2000年增长75.3％，"十五"期间年均增长15.1%，比同期GDP年均增速快了近5个百分点；其次从总量看，2004年我市民营经济占GDP的比重达到52.9％，较2000年提高了8.5个百分点，拉动GDP增长9.5个百分点，成为促进国民经济增长的主导力量；第三从结构看，民营经济主要集中在第二、三产业，其所占比重分别为67.3%和48.9%，比2000年分别提高了4.7和2.6个百分点；第四从个体经营户数看，据我市全国第一次经济普查单位清查情况初步统计，2004年全市共有个体经营户129978户，较2000年增加42858户，年均增长10.5%；第五从税收情况看，2004年全市民营经济实交税金5.57亿元，同比增长25.6％。

（二）民营工业蓬勃发展，企业实力有所增强。2004年，全市民营工业企业总户数达3302家，其中民营规模工业企业为228家，比上年增加了88家，民营规模工业企业占全市规模工业企业数的近60%；全市年产值过亿元的工业企业有14家，其中民营企业占了8家；2004年，全市民营企业完成工业增加值41.8亿元，同比增长23.4%，比同期全部工业增加值增速快了10.8个百分点，占全部工业增加值的61.6%；其中民营规模工业企业完成增加值12.5亿元，比上年同期增长1.28倍，占整个规模工业增加值的32.4%。涌现了一批如熙可罐头食品、××市罐头食品、湖南科力电机、双牌电解铝等产值上亿元的明星企业。

（三）经营领域逐步拓宽，产业结构不断优化。民营经济的发展不仅表现在总量和速度上，其行业覆盖面也越来越广。民营企业除了分布在制造业、建筑业、批发零售贸易餐饮业、交通运输业、社会服务业等行业以外，还延伸到旅游、学校、医院、养老院及中介等各个领域，一些新兴行业也成了民营经济纷纷进军的热门领域，据不完全统计，我市民营经济的行业覆盖率达95%以上。经营领域的较快拓展，使得民营经济的产业结构日趋优化，具体表现在：一是加工工业快速发展。全市农林产品加工企业比上年增加100多家，规模以上农林产品加工企业已达到61家，增加26家。全市有9家企业相继评为国家级和省级龙头企业，全市重点扶持的20家农产品加工企业完成产值6.6亿元,同比增长29.4%，实交税金2000万元，同比增长22%。二是生物制药业迅速壮大。全市生物制药业已发展到20多家，其中规模以上企业8家，年产值可达6亿多元，成为全市工业的新支柱。百草药业、恒伟药业、时代阳光、八方制药等4家企业已通过GMP认证，已全面投入正式生产。三是小水电产业蓬勃发展。全市民营小水电站已达143座，总装机60多万千瓦，年发电量可达25亿度，销售收入可达8亿元。

（四）发展环境有所改善，园区经济日益壮大。近年来，全市各级狠抓民营经济的思路较为明确，力度有所加大，民营经济的发展环境不断优化。据对冷水滩、祁阳、蓝山等7县区共47家民营企业的问卷调查汇总显示，民营企业主对当前我市经济发展环境感到满意的接近60%。经济发展环境的改善对我市工业园区建设起到了较好地推动作用。2004年，全市经省政府批准设立的8个工业园区，共投入基础设施建设资金15亿元，引进落户企业126家，其中规模企业58家，完成工业总产值4.98亿元，完成工业增加值1.5亿元。

（五）民间投资迅速增长，主体地位初步确立。2004年，我市民间投资完成63.32亿元，比2000年增长92.9%，年均增长17.9%，比同期全社会投资年均增速快了3.9个百分点；2004年我市民间投资占全社会投资的比重为56.4%，较2000年提高了7个百分点。2004年，我市小水电开发项目达146个，完成投资7.96亿元；另外，一批大的建设项目如冷水滩滨江广场、河西沿江路、梅湾新区、××市大道、日升大道等都吸引着大量民间资金的投入。民间投资的主体地位日渐明朗。

二、××市民营经济发展的困难和问题

近年来，我市民营经济发展取得了长足进步，为本地经济社会繁荣做出了突出贡献。但也还存在不少的困难和问题，如绝大部分民营企业规模偏小，一些中小企业活力不强、效益不高等。2004年浙江省民营经济占GDP的比重为63%，比我市高10.1个百分点；郴州市2002年民营经济比重为50.8%，比我市高3.8个百分点；可见，我们与沿海及周边先进地区仍存在不少差距。

（一）发展环境不够宽松，政府服务有待加强。近年来，市委、市政府对优化经济发展环境不遗余力，出台了一系列鼓励民营经济发展的政策文件，但民营经济发展仍然不够宽松。一是政府部门出于自身利益的考虑，对民营经济仍沿袭"依权监管"的模式，难以过渡到"依法监管"上来，导致民营投资的关卡多、手续杂、费时长，增大了民营经济发展的交易成本。二是在"市场准入"上民营经济仍未享有公平待遇。目前，许多领域对民营投资虽没有明文规定的限制，但是民营经济在市场准入方面与国有经济甚至外资经济仍然存在着很大的政策差异。一些收益稳定、利润较高的行业尚未对民营资本开放；民营经济在投资立项、能源供应、贷款支持、征用土地、人才使用等方面与国有经济、外商经济享受同等待遇的相关政策也不完善或难以落实。三是财税政策不平等。民营经济已成为国家和地方财政的重要来源，但民营企业往往无法享受三资企业的税收优惠待遇，以及国有企业的财政贴息、财政补贴等。作为同等市场竞争主体的民营企业遭受政府财税政策的不平等对待，而且还面临众多权力部门名目众多的罚款、摊派、赞助等。同时，现行的过于集中的财税体制不利于调动地方发展民营经济的积极性，也成为制约民营经济发展的一个因素。

另外，政府经济主管部门在短期内难以将思维方式和行为规则由原来为国有经济服务转变到为民营经济服务上来，民营经济的发展存在体制上的制约。具体表现在:一是多头管理体制导致政出多门，民营企业主遇到问题得不到政府有效、及时的服务。目前，我市对民营企业的管理，特别是对个体私营企业的管理涉及到工商、税务、物价等数十个单位，但却缺乏一个权威性的具有综合管理职能的组织机构；二是政府服务不到位。一方面民营企业在投资信息服务、产业指导方向、技术支持等方面存在渠道不畅、信息不通的问题，使其在项目投资选择上往往带有较大的盲目性和投机性，从而导致投资风险加大和经济损失；另一方面民营企业的人才引进上，政府也缺乏有效的管理和战略规划，支持和服务力度明显不够；三是个人和部门利益驱使导致政策难以落到实处。

（二）民营企业起点较低，人员素质普遍不高。民营企业鉴于自身的特点，大多数具有某些先天不足，主要表现为：①、起步水平较低，原始积累不足，低水平重复投资较为普遍；②、投资盲目性较大、追求目标短期化；③、职业操守不强，不正当竞争、制假造假、损害环境等现象时有发生；④、发展缺乏长期战略和长远眼光，一些民营企业"其兴也勃焉，其亡也忽焉"；其次，大多数民营企业在人才储备上明显落后于国有企业，存在"三缺"，即"缺管理人才、缺技术人才、缺营销人才"。据调查，2004年底，我市民营企业从业队伍中，中专以上文化程度的职工仅占全部从业人员的10％左右。

（三）经营管理模式落后，开拓创新精神不足。民营企业在创业初期，以业主个人产权为基础的家庭、家族式管理是大多数民营企业的经营管理模式，其产权制度具有明显的家族化倾向。对于民营企业来说，这种模式在创业初期也许是可行的，但随着企业的发展壮大，企业已走出原始创业阶段，这种家族式的管理已显得越来越难以适应市场发展的需要。因为：①随着企业发展规模的扩大，管理领域相应会越来越宽，依靠个人能力和家族式的监督已越发困难。②随着企业发展空间的拓展，无论从技术、产品，还是从市场、融资等方面，均已大大超出管理者本身或家庭成员可能拥有的经验和知识。管理者再学习的速度远远落后于企业发展的速度，管理者经验和知识的折旧率远远高于企业的发展速度。③伴随着企业的扩张以及生产管理的加强，信息变化更为迅速也更加复杂。这些对管理者的信息运用、判断和处理提出了更高要求，也带来更大挑战。上述缺点均可导致决策的随意性大，人才的来路和言路不畅，开拓创新意识不强，难以适应企业规模的扩大、经营领域的拓宽，从而制约了民营经济的发展和壮大。

（四）融资渠道依然不畅，企业发展缺乏资金。大多数中小民营企业在资本融通上表现为规模偏小且无稳定的资金市场配合。因此，承受市场风险和经济发展周期波动的能力较差，易于"倒闭"，稳定性不强。

从银行角度看，由于观念和体制上的原因，我国银行体系主要服务于国有企业，大部分民营经济缺乏获得银行贷款所需的正规渠道。整个金融组织缺乏面向民营企业的民营商业化银行，加上信用中介服务体系滞后，国有大银行无论在自身机制上还是在技术操作上，都无法适应民营经济发展的需要。

从民营企业自身方面分析，首先民营企业整体发展水平低，优质企业偏少。对于管理不规范、风险不确定、经营状况一般的民营企业，银行无法从容放贷，由此形成了企业"贷款难"与银行"难贷款"的两难境地。其次大部分民营企业的信息披露、统计、财务管理制度不规范，尽管自身盈利水平可能较高，但是缺乏专业的管理人员，企业统计、财务报表的真实性与时效性无法保证，给银行贷款带来了难度和潜在风险。

（五）社保机制不够健全，企业产权结构单一。在人们的惯有思维中，民营企业的发展具有较大的不确定性，职工在企业的工作时间长短不一，劳动关系的确立不太规范。据调查，我市大部份民营企业均没有按规定足额缴纳养老保险金、医疗保险金、工伤保险金、失业保险金、生育保险金。民营企业的社会保障制度和机制不健全，从业人员的合法权益得不到保障，已成为制约民营企业引进人才、企业发展的一个重要问题。

其次，单一、封闭的产权制约民营企业的发展。我市大部分民营企业的产权是单一和封闭的。这种单一、封闭的产权模式在创业初期具有一定的成本优势、竞争优势和效率优势，是可行并有效的。但随着市场竞争的日益激烈，特别是随着企业规模的逐渐扩大，技术的逐渐升级，企业逐步走出原始创业的时代，产权的单一性和封闭性越来越不利于民营企业吸引和留住高素质的人才。同时，产权的单一性和封闭性不利于民营企业吸引金融资本；单一、封闭的产权也使得民营企业无法从根本上形成有效的制度体系，从而难以建立符合现代企业制度要求的公司治理结构。因此，单一、封闭的产权特征越来越阻碍民营企业的发展，成为民营企业实行更高层次扩张的主要障碍之一。

（六）科技含量偏低，特色产品偏少。民营经济选择的多为技术门槛和管理门槛相对较低的领域。除少数企业外，多选择技术要求不高且劳动密集型的行业。这样，一方面，民营经济的技术水平总体上低于国有经济；另一方面，企业缺乏长期固定的具有高新技术能力的人才，导致民营经济具有核心竞争力的特色产品少、大路货产品多，名优产品少、低档产品多，高附加值产品少、资源性产品多，精深加工产品少、粗放型产品多。民营企业同行业之间为抢夺市场，往往展开恶性竞争，甚至不惜制假造假，导致特色产业规模不大、质量不高、品牌不响。

三、××市民营经济发展的对策和措施

改革与发展的实践告诉我们，凡是民营经济发展快的地区，其整个经济社会的发展也就快。因此，我们要实现建设"四个××市"的战略目标，就必须高度重视民营经济的发展。

（一）始终坚持"三个加强"，进一步重视民营战略。

要始终坚持"企业以民营为主、投资以民间为主、事业以民办为主"的方针，坚持把发展民营经济作为推进工业化进程的主体和富民强市的战略举措来抓，确保全市民营经济持续、健康、协调发展。为此：

一要加强组织领导。市、县区都应成立推进民营经济发展工作领导小组，各级党政主要领导任组长，分管领导专门抓，形成层层狠抓民营经济的良好格局；要继续实行民营经济发展目标管理考核制度，重点考核民营经济主要发展指标完成情况、规模企业发展情况以及工业园区建设情况，并根据考核情况，对发展民营经济有功单位和人员，由市委、市政府给予奖励；要把民营经济发展列入市委、市政府督查工作的重要内容，通过督查，推动工作，促进发展，在全社会营造发展民营经济的强大氛围。

二要加强宏观调度。建立健全领导联系民营企业制度，大胆与民营企业老板交朋友。从民营企业中筛选一批符合国家产业政策，年销售收入1000万元以上，有广阔发展前景的重点企业，作为市、县两级领导指导民营经济发展的联系点，进行重点扶持，实行领导联系、部门联办制度，及时帮助企业解决发展中的困难和问题。对重点扶持的工业园区、特色产业和骨干龙头企业，实行"一季一调度、一季一分析"，及时掌握发展动态、分析发展动因，有针对性地采取服务措施。

三要加强优质服务。在社会主义市场经济体系下，政府管理的职责与功能实质上就是服务，服务不到位，就是管理不到位。为促进民营经济发展，政府管理应做好如下服务：（1）信息服务。要利用信息网络，尽快建立省、市、县三级农业产业化龙头企业信息和管理网，为民营企业搜集、筛选、有关信息，减少民营企业经营行为的盲目性和局限性。（2）科技服务。在促进"产、学、研"的结合中，推动民营企业、科研机构和大学间成立共同研究的技术开发机构。（3）中介服务。要以市场为中心，大力发展社会中介机构，包括融资中介、人才流动中介、新技术推广中介、进出口贸易中介等，要促其按照市场经济的规律，有效地运行，并真正成为连接民营企业、政府、研究机构等的桥梁。

（二）始终突出"三个重点"，进一步搞好整体规划。

一要重点突出农产品加工业，着力培育产业龙头。要紧紧依托××市的资源优势，大力推动农产品加工和转换增值，形成有资源、有市场、有实力、有特色的农产品加工群。通过一两年的努力，要在我市尽快建成国家级龙头企业2家、省级龙头企业10家、市级龙头企业40家、县级龙头企业80家的发展规模。同时，要下大力气做大做强一批现有的骨干产业，使得以熙可、永罐、泉辉等企业为主的果蔬加工企业年加工出口能力尽快达到6万吨以上；以华兴竹地板厂、三鑫竹木制品公司为主的竹木加工企业年加工能力尽快突破100万平方米，年销售收入达到1亿元以上；以金浩植物油、天龙米业粮油为主的粮油加工企业年加工能力增长30%以上。

二要重点突出特色产业，大力发展规模企业。全市要重点培育民营十大支柱产业，每个产业都要有2家以上年产值过5000万元的骨干企业：一是以熙可罐头食品有限公司、××市罐头食品有限公司、××市之野异蛇实业有限公司、金浩植物油有限公司、天龙米业有限公司为龙头的生态食品加工业；二是以华兴竹地板厂、三鑫竹木制品有限公司、道县联邦家具厂、东安人造板厂为龙头的竹木加工业；三是以太平洋纺织有限公司、丽宏毛织厂为龙头的轻纺工业；四是以祁山水泥厂、五里坪水泥有限公司、××市水泥制造有限公司为龙头的建材工业；五是以双牌铝厂、哈陵焊剂公司、华冶集团为龙头的冶炼工业；六是以羊角塘烟花鞭炮集团、祁阳浏花平祥烟花有限公司为龙头的烟花炮竹加工业；七是以百草制药、敬和堂、时代阳光为龙头的制药工业；八是以科力机电有限公司、冷水滩水泵配件厂、凤凰园电线电缆厂为龙头的机电工业；九是以科茂林化、金腾生物为龙头的化工工业；十是以阳明山水电站、林江电站、湘江电站为龙头的小水电产业。在扩大民营经济总量的同时，下大力做大做强一批规模企业，树立民营经济的崭新形象。

三要重点突出载体建设，构筑民营经济发展平台。全市要重点开发建设好凤凰开发区工业园、长丰汽车配套工业园、熙可食品工业园、湘江林纸一体化工业园、萍洲高科技工业园等5个市办工业园和其余县区重点工业园，努力把工业园区办成民营经济的聚集区、新型工业的样板区和现代工业的示范区。一是加强园区基础设施配套建设。各工业园区开发建设的地域要全部实现通水、通电、通路、通讯，确保"四通一平"，做到高起点、高标准。二是注重园区的环保效应。按照国家产业政策的要求，把重点放在引进高新科技项目上来，大力发展科技密集型和劳动密集型企业，杜绝污染环境的工业项目进入园区，实现工业园区发展的可持续性；要大力发展特色工业园区，长丰汽车配套工业园要重点发展汽车配套工业；萍洲高科技工业园要重点发展生物制药、精细化工等医药化工业；熙可食品工业园要重点发展罐头食品及其相关配套工业；凤凰工业园要突出发展机械电子工业；各县区工业园要根据各地情况选择发展1-2个特色支柱产业。三是创新开发管理机制。要在明确园区工作的专抓班子、强化园区发展责任的同时，积极探索工业园区管理的新机制、新办法，推动园区实行业主开发负责制、公司员工聘任制、工程项目招标制，实现园区由政府主导型向市场运作型转变。

（三）始终推动"三个创新"，进一步夯实民营实力。

一要加快体制创新，积极推动产权改革。大力推进乡镇集体工业企业的民营化进程，通过努力，尽快全面完成集体企业改制任务，实现乡镇集体企业的产权清晰化、股权多元化、经营形式多样化的目标。同时，大力引导和推动民营企业参与国企改革，通过租赁、参股、买断等方式，不断深化国企改革，加速国有工业的民营化进程。

二要加快技术创新，努力提高企业竞争力。要突出扶持优势企业和优势产品，帮助民营规模企业开展质量体系认证、加快优质名牌产品开发，促进民营经济向质量效益型增长转变；要引导企业提高研发和技改投入，大中型企业研发投入应达到3%以上，高新技术企业应达到5%以上；要积极引导企业开展技术改造，以先进适用技术和装备改造传统产业，提高企业装备水平，引导企业与科研院所和大专院校联姻，开展技术合作，促进民营企业大量使用新技术、新工艺和新产品。

三要加快管理创新，切实加强成本核算。帮助民营企业大力引进和培训管理人才，加强企业管理队伍建设，采取委托培训、自办职工学校、异地办班、选送职工对口培训、组织职工开展技能鉴定等多种形式，快速培养各类人才，使得全市民营经济中技工以上的各类人才占职工的比例尽快达到20%以上，并造就一支宏大的企业家队伍；引导民营企业建立健全财务制度，加强会计核算，降低生产成本，提高企业经济效益，增强企业市场竞争力。

（四）始终加大"三个力度"，进一步优化发展环境。

一是加大投入力度。采取切实措施加大对民营企业的扶持力度，下决心充实和扩大中小企业担保中心的资本金，为重点扶持企业提供贷款担保；要加大力度争取国家、省里的工业技改资金、高科技引导资金、国债项目资金、农业产业化资金以及扶贫开发资金等，以用来扶持重点民营工业。要组织民营经济扩大对外开放，全方位招商引资，全市要精心挑选100个项目，搞好项目包装，开展对外招商活动；积极发挥打工能人的桥梁纽带作用，通过走访打工能人，召开打工能人座谈会，发动1000名打工能人回乡创办、领办企业，通过外引内联，组织更多的企业与外企联姻，引进更多的企业落户××市。要积极争取金融资金对民营经济的信贷支持，筛选一批企业向金融部门推荐宣传，挑选一批规模效益高、市场前景好的企业，开展银企对接洽谈，实现银企双赢。