建设用地增加的原因范文

导语：如何才能写好一篇建设用地增加的原因，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：用地指标;指标调整;设计;用地申报

随着国家对土地利用的严格控制和管理，各行业均对各类建设用地编制了相关的用地指标，中石油行业的建设用地也在管控的范围之内，2009年，国家了《石油天然气工程项目建设用地指标》（建标〔2009〕7号）。为更好地理解、使用该指标，有必要对其进行深入分析，并寻求新的设计手法，为节约集约用地提供参考依据。

1用地指标解读

1.1用地指标数据来源

用地指标的数据来源于当时已建的石油天然气工程项目和正在投产运营的石油天然气工程项目，对这些数据进行分类整理以后，按照同类别的站场分别取值的原则，考虑到用地面积能概括大多数场站建设用地的因素进行确定。

1.2用地指标概念

《石油天然气工程项目建设用地指标》中所说的用地指标指的是场站围墙轴线以内的用地指标，因为围墙范围以内的区域其面积是可控的，各功能区块的面积以及防火间距均是有依据和有章可循的；而围墙以外的区域是不可控的，包括边角地、夹心地、边坡、挡墙、截排水沟等，其面积无法预料。所以用地指标指的是围墙轴线范围以内的用地面积。

1.3规范及环保安全理念对用地指标的影响

用地指标的数据来源于当时已建或已投产的石油天然气工程项目（该用地指标开始编制的时间为2005年底），被统计数据的这些项目设计时所采用的主要规范为《原油和天然气工程设计防火规范》（GB50183—93），而2005年3月1日以后的项目设计所采用的主要规范为《石油天然气工程设计防火规范》（GB50183—2004），同时老规范《原油和天然气工程设计防火规范》（GB50183—93）废止，这两本规范在站内各设施之间的防火间距有较大的区别，比方说按照老规范，工艺区与综合值班室之间的距离为10～15m就已经满足规范要求，而新的规范其间距需要22.5m以上。另外为提升场站的安全系数，进出站ESD区都从工艺区分离出来独立成区布置；为贯彻以人为本的安全理念，控制室等人员集中的场所从生产区分离出来独立成区布置，详见图1；为贯彻环保设计理念，场站内雨水均设置雨水收集蒸发池集中起来不四处散排。以上这些均对用地面积有较大的影响，相对于老规范以及用地指标而言，都有较大幅度的增加。

1.4用地指标中站场类型的功能解释

各类型站场的功能介绍是根据站场的数据来源，多个同类型站场共同覆盖这些基本功能，而不是指单个站场包含了该类型站场的所有功能。比方说某类型的站场有A、B、C三座，而该类型的站场具有功能1、2、3三种功能模块，其中站场A包括了功能1、站场B包括了功能2、站场C包括了功能3，这样，该类型的站场其功能模块就会概括为A、B、C三种。

1.5功能的变化

1.5.1功能替代该类型站场原有功能采用了不同于标准的新方法予以实现，尽管该新的方法会导致站场用地面积的增加，但该方法符合国家节能减排的方针、政策，并有利于支持民族产业的发展和技术进步。这种情况导致用地面积的增加，可以向有关部门作出合理的解释。详见图2。该类型站场出现以前没有出现过的功能模块，比方说天然气的分输站，由于干线来气压力较高、分输支线压力较低，在高压差的情况下降压保持流量不变，会出现冷凝，为了解决这个问题，需要在分输站增加一套加热系统。这种情况导致用地面积的增加，也可以向有关部门作出合理的解释。详见图3。

1.6用地指标中附表数据来源的精简

用地指标中附表中的数据对收集的大量的原始数据进行料精简，原因是国土资源部从节约用地的角度出发，将用地面积较大的、利用系数较低的站场从统计数据中进行了剥离，对用地面积相对较为节约、利用系数较高、量值差别不太大的比较集中的数据予以保留，并取其平均值作为基础进行指标确定。

1.7调整系数

《石油天然气工程项目建设用地指标》中所说的调整系数是指地形地貌等场地条件的变化，会使场站内竖向布置方式不同，如台阶、放坡、挡护等处理方式，所以要采用一定的调整幅度。站场建设用地指是指平原地形地貌站场围墙内用地面积，站场建设用地在此基础上考虑不同地形地貌的差别按地形地貌调整系数进行调整，调整后的用地面积包括了填方边坡、挖方边坡、截水沟等设施的占地，不包括站外边角地及代征地部分，站外边角地及代征地面积要根据具体情况与当地有关部门协商确定。”

1.8指标调整

《石油天然气工程项目建设用地指标》中的大部分站场用地指标是采用典型站场分档统计分析法，以典型站场分档用地平均值为基础确定的，在实际运用中，适用条件和相关标准与本标准设定条件和标准不一致时，可根据实际情况进行适当调整，但要附调整原因的详细说明。

2指标调整应注意的问题

当适用条件和相关标准与国家用地指标设定条件和标准不一致时，根据实际情况论证后对指标进行调整。站场设定条件主要有功能设施区块用地和管径序列。如果某类站场增加了用地指标中没有的功能或设施，应加上由于增加该功能或设施而增加的用地作为指标调整。这部分用地包括功能或设施区块实际用地、防火间距用地及因需要规整站场边界而增加的用地。对于管径超过指标的管径序列范围，且超过附表中用地指标测算表中相应输送介质最高管径的站场，可以根据实际需要进行指标调整。在设计文件和专门的用地报批文件中，当站场用地面积超过经地形地貌调整系数调整后的用地指标值时，应详细说明原因。

2.1由于管径增大需要说明的内容

（1）经过本站的干线最大管径；（2）指标中同介质、类型站场进行用地测算时的最大管径；（3）由于管径的增大导致哪些设备的体积尺寸、间距增大，以及相应增加的土地用量。例如：同一站场涉及多种管径，应取其最大管径作为指标套用的依据，且由于管径的增大，导致相应设备尺寸及各种配套设施用地面积的增加。

2.2由于发变电设施规模增大需要说明的内容

（1）采用的电压等级；（2）变配电设施与常规相比，增大的内容及由此到来的用地面积的增加量。例如：电驱压气站中110kV变电站，为了便于与压缩机组之间的联系，缩短电缆长度，减少线损，变频间单独设置、靠近压缩机厂房，这样多出来一个单体，且体量比较大，导致用地面积的增加。详见图4。

2.3增加的工艺区需说明的内容

（1）说明增加的工艺区名称以及因此带来的用地面积的增加量；（2）对于因储罐数量、压缩机机组数量增加的站场，应按指标规定的算法计算增加的用地量；（3）除了按照指标规定的要求计算增加的用地量以外，指标中找不到对应项的，应说明增加的工艺区的功能、自身用地面积及其所带来的安全距离、道路等增加的用地。

2.4增加多路分输需说明的内容

说明分输的路数、各分输的去向以及由此带来的用地增加量。例如：同样是分输站，但分输用户数量不一样，即分输的路数不一样，分输路数多的其用地面积自然会增加，所以不能单纯的以分输站去套用指标。详见图5。

2.5增加的站场类型需说明的内容

对于用地指标中没有的站场类型，不要在站场用地规模的指标值中套用相似类型的站场指标，而应在说明中说明这属于指标值没有涵盖的新型站场。（1）原油站场类型：注入（输入）站、注入（输入）泵站、分输站、分输泵站、减压站、减压热站、注入加热站等。（2）成品油站场类型：注入（输入）站、注入（输入）泵站、减压站（。3）天然气站场类型：分输压气站。以上站场类型都是在已有的工程项目中出现过的，但指标中并没有将其纳入进来，所以要逐个功能进行核实，不能简单套用指标。

2.6规划原因导致用地增加需说明的内容

当管辖站场位置的规划等有关单位对站场防火间距、规划布局等方面有特殊要求时，应说明由此带来的用地面积的增加量。例如：规划要求站内各设施与站外周边各设施之间的安全距离达到一定的量值，但这个距离又包括在围墙范围之内。详见图6。

2.7由于消防安全、环保、灾害等专项报告要求的原因说明

应说明专项报告中对高于防火规范的具体要求，以及由此带来的用地面积的增加。例如：西一线西段鄯善、雅满苏、哈密、红柳等无水站场，由于没有水源，无法设置水消防，功能区块之间的防火间距是规范要求的三倍。详见图7。2.8标准的改变导致用地增加需说明的内容应说明带来用地变化的新标准的具体条款，以及由此带来的用地面积的增加量。例如：规范的修编与更新，会对以前不太合理的间距适当调整，使之符合客观实际、更加安全，新规范间距的加大会增加用地面积。

3设计时应注意的问题

（1）工艺专业在确定进行站场类型的时，既要体现其主要功能，又不要忽略影响站场用地面积的次要功能，全面的站场类型名称，才能防止因站场名称不准确而造成用地指标套用的偏差。例如：具备分输、加压功能的站场，不能只说压气站或泵站，更不能只说分输站，应取名为分输压气站或分输泵站。（2）在防火规范不禁止的前提下，火灾安全性质类似的工艺设备尽可能合并，以减少功能区块和占地面积。例如：各设施之间留有必要的安装距离、巡检空间，满足防爆间距的要求就可以了，没有必要人为地分成多个区块、增加用地。（3）在不影响使用及美观的前提下，建筑设施尽可能合并，以减少占地面积。例如：站内建筑单体只出现值班室或办公楼、综合设备间、压缩机厂房、变频间、泵房或泵棚等，如果除此以外还有别的建筑单体，则有合并的必要。（4）与其他设施具有较大防火间距的设施，如消防泵房、变电所、加热炉，尽量靠近角落布置，其次靠近围墙布置。以减少因防火间距而造成站场用地面积的增加。这种布置方式可以减少设施一侧或两侧的防火间距所需要的占地。（5）充分利用功能区块之间的安全距离设置道路，并尽量减少环型道路的设置，以减少站场用地面积。在两功能区块之间的安全距离里面设置道路，意味着道路并不占用额外的用地面积；在满足要求的前提下减少环道的设置，不仅能节约用地，而且能提高道路的利用率。（6）在满足站场功能实现的同时，不要过分的追求外形的规整，以减少不必要的用地。当规整站场外形需要增加较多用地时，建议保持不规则形状，节约用地。（7）确定各功能区块及各设施之间的距离时严格按照规范要求的起算点进行，区块之间从设施边缘算起，避免从区块边界算起而认为的增大距离、增加用地面积。例如：加热炉、水套炉、锅炉从烧火口或烟囱算起，如果单纯的从这些区块的边界算起，虽然能满足规范的要求，但造成了不必要的浪费。详见图8。（8）合理采用新的设计手法，既满足功能要求，又能有效的减少用地面积。例如：储罐区采用下沉式罐组设计，四周消防道路采用高路堤形式，由于能很便利地达到罐组内有效容积的要求，无需人为地扩大罐组占地面积去满足有效容积的要求，所以能有效地缩减用地面积。详见图9。站内管网采用地上多层桥架敷设形式，既能解决埋地管道防腐难处理的弊端，又能缩减管廊用地面积。详见图10。

4用地申报材料

在用地申报材料中，应明确各站的用地指标值、地形地貌调整系数、经地形地貌调整系数调整后的用地指标值、站场围墙内用地面积、其他用地组成等。如需进行指标调整，或称超指标用地，应说明调整的原因。建议场站用地面积申报材料应分成如下几个部分：（1）围墙轴线范围以内的用地面积（如有放空区时，应单独计列，用地指标中有放空区这一项）；（2）围墙轴线范围以外的用地面积（如不在围墙内的边坡、挡护、截排水设施、边角地、夹心地等）；（3）站外道路用地面积（含路边沟、桥涵等附属设施）。在用地申报材料中，建议强调总、分的层次问题，应对该项目总的用地、各分项用地都有详细的数据。按照指标的要求，如果各类型的站场用地面积均控制在用地指标要求的范围以内，那总的用地肯定不会超标。如果个别站场的用地面积超过了指标的要求，但对超标部分的原因有客观、充足、详尽的说明文件作为支撑，而且该项目总的用地面积并不超标准，那么该项目的用地报审时也能较为顺利通过。

5关于设计深度

由于各项目在可研、初设的审查时，会用《石油天然气工程项目建设用地指标》来衡量，这样就要求我们的前期工作做的更细，尽可能的往施工图的深度靠拢，因为用地指标的数据来源于各项目的实际用地，而设计前期的用地面积一般都会偏大，所以为了符合用地指标的要求、达到国家节约用地的方针、政策，这就对项目前期的设计深度提出了更高的要求，在设计周期及设计投入方面需要做大量的工作，当然，这需要各部门、各专业通力合作，包括业主对项目的总体协调。

6结语

篇2

[关键词]“被上楼” 新农村建设 城镇化

中图分类号：TH552 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）10-0293-01

1 “被上楼”的内涵、成因与反思

1.1 “被上楼”的普遍解释

“被上楼”是指各地为了换取城镇建设用地指标，将农民的宅基地复垦来增加的耕地，从而强迫农民搬出平房，搬上楼房住。各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等，这些拆村运动使得农民不得不“被上楼”。

1.2 土地相关政策

我国耕地保护面临的形势很严峻。为了确保我国耕地红线、引导地方政府节约用地，为了有效的利用土地资源合理配置农村建设用地，国土部2008年正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地―――是谓“增减挂钩”。

1.3 “被上楼”现象形成原因

但旨在节约土地的“增减挂钩”机制，很快成为各地搞土地财政的利器。拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。绝大多数地区目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。

1.4 农民“被上楼”不是真正的新农村建设

轰轰烈烈的拆村运动，让古老的乡村生态几乎毁于一旦，小集体的熟人社会被强制替换成大集体的陌生人社会，淳朴而深厚的千年传统在社区化的居民楼上不复存在。而在实际生活层面，“被上楼”了的农民依然是农民，但是农民式的生活方式却被彻底改变，各种生活成本骤增，耕田种地甚至需要坐车，农具无处堆放家禽无处饲养，蔬菜无处种植农作物无处保存。这绝对不符合“新农村”建设的初衷。

2 由“被上楼”向“愿上楼”的转变的措施

若要避免强制农民 “被上楼”现象，就要从实际效果上，让农民得到实实在在的好处。

首先，要尊重农民群众的意愿，本着自愿原则推进，不愿意“上楼”的群众不能强制“上楼”。政府制定宏观政策，向农民提供整体规划设计、信息、资金、技术等“服务”，弥补“草根”力量的不足。

其次，“农民上楼”后的楼房建设格局要考虑到农民的实际生活需要，要保证农民生活便利，合理配置养殖场地、农机具停车场，同时完善水、电、气、通信、有线电视等基础设施的配套建设。

最后，闲置出来的宅基地，如果复垦，应当归还农民集体；如果更改成建设用地，那么上楼的农民应当依然享受受益权。实质上就是补偿机制要完善，标准要合理，否则就将成为新的矛盾焦点。

另外，解决贫困群体的生活与上楼问题，也是加快推进“愿上楼”进度的重要因素。

3 新农村建设与城镇化相得益彰

3.1 新农村建设与城镇化的关系

城镇化可分为有形的城镇化和无形的城镇化，有形的城镇化是指以城市空间拓展、人口产业聚居、农村地域变为城市地域等有形建设过程；无形的城镇化是指城市公共服务向农村覆盖延伸，农村农民思想、精神、价值观念的转变等无形的服务影响过程。有形的城镇化和无形的城镇化切入点不同，但二者的完美结合是城镇化科学稳定推进的保障。

农村社区是由一定的地域人群、按照相近的生产和生活方式、实行共同的社会管理与服务所构成的农村基层社会生活共同体，是整合社区资源、强化社区功能、完善社区服务的平台，在农村社会建设中处于基础性地位，是社会建设的基本载体和工作切入点。农村社区是推动城镇化发展的重要途径。

3.2 由“农村”向“城镇”转变的途径

苏州、无锡等苏南地区工业发达，工业化是城镇化的主导推动力，城市对于产业和人口的接纳能力较强，因此选择的是产业和人口不在中心村集聚，而是直接到镇或县城集聚的城镇化道路，即“直接城镇化”道路；依安县依龙镇工业基础较为薄弱，城镇化的主导推动力是农业化，因此选择的是合理耕作半径内几个村就近组成社区，农民在社区内居住，不改变生产方式的城镇化道路。二者都是以政府大力推动农民和产业迁移为主要特征，在实现人口集聚的基础上，合理配置公共服务设施，以有形的城镇化促进无形的城镇化。

推进“农村”向“城镇”转变，重点解决好以下三个问题：

3.2.1 农村土地向规模化经营集中―土地流转、土地权益与土地生产要素市场化

农村土地流转、主要指农民的土地再承包，改变自耕农小生产经营模式，连片开发集约化经营农业，大幅度提高土地利用率，以求规模效益，彻底解放农业生产力，将剩余劳动力投入到第二、三产业中去。将离土不离乡的农民转移，经过培训，使之具备技术素质的农业产业工人，使农夫变成农商，将农业产品经营上升为农业资本经营。

3.2.2 农民住宅向城镇集中――居住社区化

农村居民常家族聚居，独立划地修建砖瓦房，农村的宅基地占用量逐渐增大。建设农村公共基础设施配套系统，有利于土地流转为规模化农业生产，也为农民社区化提供条件，促成农民生产方式与生活方式的改善与提升。将一些破旧的、影响农村长远发展规划与功能布局的、影响农业连片开发的单家独户分散居的农民住宅拆并，适度集中，以减低公共设施成本。一些离城镇、城市较近的村屯拆并迁建于城市、城镇；一些离城市城镇较远的村庄，考虑到了农民的生产半径、田间管理便利问题，集中建设新型社区集中居住。

3.2.3 农村剩余劳动力的转移

加强对农民的培训，提高农村劳动力素质，是加快其向非农业和城镇稳定转移的关键。各级政府应在财政预算中安排一定的农民工培训专项经费外，鼓励各类培训机构主动与劳务市场和用工单位签订合同，大力发展“订单”培训；尽快建立一批覆盖到乡镇一级的农民工培训基地和及时、方便、准确的劳动力供求市场信息专网，制定并完善外出务工人员的信息反馈制度，减少劳动力流动的盲目性。

笔者认为，未来农民身份将出现剧烈分化。一小部分种植大户在土地规模化经营以后，其身份将逐渐向类似“农场主”转变。而绝大部分农民，将用自己手里面积不等的土地以“入股”形式并入集体土地经营公司。这部分农民有一定数量的人直接参与土地经营与管理，成为农业工人。城镇集聚的规模效应，以及经济、土地、劳动力、市场等因数的影响，将带动乡镇企业的发展，同时将吸引一部分农民从事第二产业，而且对农产品的需求也大量增加。正如德国统计学家克里斯琴・恩格尔理论指出，随着居民收入增加，边际增长额首先用于购买耐用消费品（衣着、住房、汽车），然后是奢侈品、娱乐等。或者说收入越高，居民消费需求越是转向信息、文化、教育、娱乐等非物质需求，这就顺理成章的刺激了第三产业的兴起，吸引越来越多的农民加入。

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【关键词】 地票；地票交易 ；耕地保护； 土地流转

中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-016-01

一、背景

2007年5月，重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，市政府在统筹城乡土地利用方面进行了积极探索，也作出了很多新的尝试。在这种背景下，2008年11月17日，重庆市人民政府经过研究讨论，通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并成立重庆农村土地交易所，首次提出了“地票交易”的新概念。

二、地票的概念及运行程序

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。

地票的产生包括四大环节：编制规划，申请复垦，复垦验收，核发地票。再经过重庆农村土地交易所交易，可兑换为城市建设用地指标，纳入新增城市建设用地计划，而后开发商就可以凭票兑换相同数量的城镇建设用地。地票的这种“置换”概念旨在为农村建设用地和城镇建设用地提供间接“挂钩”之处，通过“拆旧”（农村建设用地复垦）和“建新”（城市建设用地增加），使整个项目区内达到“耕地总量不减少，建设用地总量不增加”的效果，进而使用地布局更加和谐。

三、地票交易制度的创新意义

（一） 提高土地利用效率，优化配置城乡土地资源

地票制度使紧缺的城市建设用地与大量闲置的农村建设用地合理实现“挂钩”，并以复垦作为前提与纽带实现远距离置换，一方面保证了城市发展的建设用地需要，遏止了为了扩张城市而不合理征地、占地的现象；另一方面农村闲置土地得以有序退出，物尽其用。依照“先造地，后用地”的制度准则，保证了耕地总量不减少，建设用地总量不增加，有效地提高城乡土地利用效率，优化土地资源的配置，促进土地的集约利用。

（二）城市反哺农村，切实保障农民利益

地票制度制定的初衷就是为了使快速发展的城市能够反哺农村。农民富余的宅基地通过复垦得到地票，在市场中交易后得到了确实的财产收益。收益一部分归农民个人所有，直接增加了农民的财产性收入；另一部分也要收归农村集体组织所有，这部分资金也将投入到农用地和集体建设用地的保护和开发中。另外，完成复垦的耕地仍归原农户承包耕种，也为农民的生活提供了基本保障。

（三）为耕地保护提供新的途径

在实际建设中为了追求快速城镇化建设和发展，在征地“先占后补，占优补劣”的模式下，耕地的面积和质量都有可能大打折扣，成为城镇化发展的牺牲品。地票交易制度摒弃了以往征地制度的弊端，采取“先补后占”的形式，将农村宅基地复垦为耕地后才能置换出相应的建设用地指标。这部分复垦的宅基地大多数地势平坦，土质优良，为复垦提供了得天独厚的先决条件。这种交易制度与运行模式都为耕地保护提供更有力度的保障。

四、地票制度的欠缺之处及解决办法

(一)农民权益保障不力，地票收益分配有待规范

地票的产生依赖于复垦，因此地票转让收入减去复垦成本才是农民或农村集体获得的净收益。地票转让带来的收益在所有权人和使用权人，即农村集体和农户之间的分配标准并不确定，很可能无法给予农户合理的补偿。进一步说，现行制度和政策也无法保证分配给农村集体的地票收益资金用于基础设施建设和保护耕地，而不被挪用。

要解决这一问题，首先要并保证农民能从地票交易中获益，可以通过技术手段降低复垦成本，增加地票转让净收益；也可增加农村集体建设用地复垦的可冲抵项目和提高冲抵标准。依照《暂行办法》规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”，因此这部分费用就是复垦成本,即地票的成本。可见,政府设定的可冲抵项目,实际上是复垦成本补偿。因此，增加可冲抵项目或提高冲抵标准，对复垦成本的补偿就提高，也可以保障农民地票的收益。

(二)利益链条缺少制约，复垦质量无法保障

地票制度下复垦耕地的质量无法保证，原因在于根据复垦的运行程序，地方政府无疑是每个环节的主导：既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的承担者。因此，政府更关心增加的建设用地指标而非复垦质量，并想尽办法节省复垦成本，提高自身收益。这样的缺乏权力制约的利益链条显然使复垦的质量大大降低，也损害了将来使用耕地的农民的利益。

要解决这样的问题，就要在复垦环节增加权力制约方和检查监督力度。在复垦验收环节，除了土地管理上级部门要加强监管，科学设计技术性的验收标准之外，也必须经过复垦耕地使用者的验收和认同，才能确认复垦完成并核发地票。这样双管齐下，就能减少地方政府在复垦环节的权力，充分发挥监督的作用，保障复垦耕地的质量。

五、结论及展望

地票制度是对我国土地流转、交易的一次新的探索和尝试，这项制度打开了土地市场特别是农村土地市场的新局面，有利于建立统一的城乡土地市场，使农村土地充分展现其功效并实现真实的市场价值提供了可能。随着制度的不断探索发展和完善，相信能找出行之有效的解决办法，使地票制度真正在法律上、市场上、经济社会意义上实现全方位的完善和实行，并进一步推广到全国，成为我国土地规划利用改革的重大突破和转折点，促进城乡土地市场朝着的平稳、健康的方向不断发展。

参考文献：

[1]毕宝德.土地经济学（第五版）[M].北京:中国农业出版社,2009.

[2]郭振杰.地票的创新价值及和制度突破[J].重庆社会科学,2009(4).

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关键词：土地利用变化;生态环境影响;昌吉市

中图分类号：X820.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.12.007

Analysis of Impact of Land Use Change on Ecological Environment in Changji City

MA Wen-juan， PU Chun-ling， SU Li-li， JIANG Ling

（School of Management， Xinjiang Agricultural University， Urumqi，Xinjiang 830052，China）

Abstract： Land use dynamic degree was used to analyze the characteristics of land use change and its effect on the ecological environment in Changji city during the last 10 years during 2003-2013. The results showed that （1） During the 10 years ， Changji city land use structure change was more intense， grassland sharp declined sharply， traffic and urban village and industrial land increased significantly， arable land， orchard land and woodland were increasing amplitude of slow. （2） The growth of construction land had greater negative impact on the environment; Increasing ecological land had greater positive impact on the environment; The effect of the growth of agricultural land on the ecological environment was twofold， ecological agricultural land will have a positive impact on the environment， chemical agricultural land will have a negative impact on the environment. In the future， the effective use of land， optimizing the structure of land， and concern ecological environment will realize sustainable development of land use and the environment.

Key words： land use change; ecological environmental impact; Changji city

土地是人类赖以生存发展的物质基础与环境条件，土地利用和生态环境是一个整体[1]，合理地利用土地资源，能够有效地保护和改善生态环境，并能促进各种环境条件的协调发展。相反，盲目随意地开发和利用土地，甚至人为地破坏土地，必然会导致生态环境的恶化，生态环境恶化后又会反过来制约土地的持续利用[2-4]。近些年来，昌吉市整体经济水平得到了长足的发展，但在经济快速发展的过程中存在着一系列的生态环境问题，也包括土地利用变化对生态环境产生的影响。但是，这并不能说明土地开发利用与生态环境保护是一对不可协调的矛盾[5]，所以深入地分析土地利用变化对生态环境的影响，对实现地区经济、社会和生态可持续发展具有十分重要的意义[6]。通过研究昌吉市土地利用详细变更调查数据，采用土地利用动态度模型分析土地利用变化对生态环境的影响，可为昌吉市合理利用土地资源、优化生态环境提出建议。

1 昌吉市土地利用现状分析

1.1 土地利用现状

根据昌吉市国土资源局2013年更新数据（表1）所示，昌吉市土地总面积797 103.33 hm2，农用地523 590.38 hm2，占土地总面积的65.69%;建设用地22 804.13 hm2，占2.86%;未利用地250 708.82 hm2，占31.45%。

1.2 土地利用现状特点

1.2.1 土地利用类型较为齐全 昌吉市土地利用类型较为齐全，这是由于其地理位置、复杂地形、气候特征以及长期以来人们有效地对土地进行开发利用的结果，在12个一级类57个二级类的土地利用类型中，除没有旱地、茶园、机场用地、港口码头用地、湖泊水面、沿海滩涂和沼泽地外，其余地类均有分布[7]。

1.2.2 各类型用地面积差异大 昌吉市地貌类型可大致分成山地、平原和沙漠。由于沙漠的大面积分布，所以裸地、沙地等其他土地面积也相对较多。加之昌吉市地处天山北麓，其草地面积的分布也比较广泛，而其余地类占比较小，各类型用地面积差别较大，见图1。

1.2.3 土地总量较大，人均相对较少 昌吉市土地总面积为797 103.33 hm2，耕地面积为98 388.51 hm2，人均土地面积为2.15 hm2，远低于新疆人均土地面积水平，而人均耕地面积仅为0.27 hm2。

2 昌吉市土地利用变化分析

2.1 土地利用变化

随着经济快速发展和人口不断增加，昌吉市土地利用方式也发生了较大的变化。昌吉市2003―2013年土地利用变化情况见表2。

2.2 土地利用动态度

土地利用类型的动态变化可以用土地利用动态度来表示。单一的土地利用类型动态度表达的是某研究区一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况，其表达式为：

■（1）

式中K为研究时段内某一土地利用类型动态度;Ua、Ub分别为研究期初及研究期末某一种土地利用类型的数量;T为研究时段长，当T的时段设定为年时，K的值就是该研究区某种土地利用类型的年变化率[8]。利用公式（1）计算出昌吉市土地利用动态度，结果见表3。

2.3 土地利用变化特征

2.3.1 耕地、林地、园地面积均增加 10年间，耕地、林地都有不同程度的增加。由于昌吉市的城市建设用地需求量过大，建设用地占用耕地较多，因此导致耕地面积增长的幅度较为缓慢。园地面积增长幅度大是由于受前些年市场经济与比较经济利益的驱动，全疆各地种植经济作物的比重不断增长，而昌吉市的社会经济技术条件和农业资源对种植果园十分有益，而且经济效益较好，因此加大了林果业的种植，致使园地面积增加较多。

2.3.2 草地面积大幅度减少 昌吉市草地面积一直保持着较强的减少趋势，原因是第二次全国土地调查牧草地地类的含义变化以及农业结构内部调整、非农建设占用耕地、抛荒等，而利用开发未利用地等方式来增加草地面积又十分有限。

2.3.3 建设用地利用动态度大 城镇村及工矿用地和交通运输用地的利用动态度较大。由表2可看出，城镇村及工矿用地和交通运输用地面积增长迅速，接近于增大1倍（图2）。由此可见，随着城市快速发展，新型城镇化建设加快，建设用地所占的比重也越来越大。

2.3.4 未利用地有所开发 其他土地利用动态度为8.62%，这也从某个方面说明，10年间昌吉市对未利用土地的开发、改造和利用的幅度加大了。

3 昌吉市土地利用变化对生态环境的影响

土地利用是社会经济系统与土地生态系统之间的物质、能量、信息和价值的交流与转换过程，其结果往往导致土地生态系统组成的变化。无论生态环境是恶化还是改善，都与导致土地利用变化的相关人类活动息息相关。土地利用变化对生态环境造成的影响可大致分为：土地利用规模和布局的变化对生态环境造成的影响及土地利用方式的改变对生态环境造成的影响两大类[9]。10年间昌吉市土地利用结构和规模发生了显著的变化，致使昌吉市土地的利用方式和使用功能也发生了强烈的变化，这些变化必然会给当地的生态环境造成一定的影响。

3.1 农用地对生态环境的影响

昌吉市农用地面积所占比例最大，在土地利用与生态环境保护中起着主导作用，因此，农用地的生态影响与效应也相对明显，如涵养水源，保持水土，改善区域小气候，增加生态系统的服务功能，使区域生态环境质量改善。农用地变化给生态环境带来积极影响的同时，也给生态环境造成了一定的消极影响。

由于农业结构内部调整、非农建设占用和抛荒等原因，造成昌吉市草地面积的大幅剧减，这又会带来草场退化，土地植被覆盖度减少，部分土地沙化加剧，水土流失严重等一系列生态环境问题。

耕地、林地和园地面积总体呈现增加趋势，但并不是每年都有所增长。其中耕地减少是由于建设用地占用和农业结构调整;园地和林地减少是因为建设用地占用果园和土地开发。而增加的耕地、林地和园地多是由未利用地开发和草地转化而来。未利用土地在开发过程中容易形成外部不经济性，土地被开垦利用后，造成土壤质量指数降低。农业结构内部调整，耕地、园地的增加导致土地的综合利用指数增大，用水量较大的土地增加，水资源大量减少，土地干旱，植被稀少;新增的果园多是由原本植被较好的草地或者疏林坡地开发得来，果园生态系统结构和植被层次较为单一，涵养水土的能力远不如植被密集的草地，极易造成水土流失。农业排灌设施的增建，致使大部分有机质和微量元素流失，在造成土壤质量下降的同时，还会减弱土壤的生产能力;农药、化肥、除草剂等的大量使用也会对生态环境造成负面影响[10-13]。

3.2 建设用地对生态环境的影响

近些年来，昌吉市不断完善城市基础设施建设，积极推进旧城改造，提高社会经济效率和土地利用效益。然而建设用地的增加，在提高昌吉市经济水平、方便人们生活的同时，也对生态环境产生了直接的、不可逆的负面影响。

3.2.1 城镇村及工矿用地 随着昌吉市城镇村建设步伐加快、经济发展和人口增加，对居民点用地的需求也越来越大。在城镇村及工矿用地增加的同时，占用了大量的农用地资源，将处于自然、半自然状态的林地、草地、园地以及耕地的生态系统转换为人工生态系统，原来比较复杂多样的自然植被大部分被建筑物快速取代，降低了植物的多样性，改变了土壤的物理形状，造成土壤生产能力、透水排水和吸热散热功能下降;城镇居民点规模扩大，城镇人口密度不断增加，垃圾、污水的排放又会对生态环境造成负面影响。

3.2.2 交通用地 昌吉市交通用地的面积在10年间增长了近一倍，其主要原因是公路和农村道路的修建。新增的农村道路和公路占用了较多的农用土地，对土壤结构和地表植被造成破坏，导致土层结构破坏、土壤的通透水能力下降、植被减少、路面硬化等;施工过程中的废弃物、废水及机械碾压和人员践踏对区域内生态系统的结构和功能会造成影响，水土流失和风沙活动加剧。

3.2.3 水利设施用地 随着用水需求的增大和农业灌溉设施的建设，水利设施用地不断增加。水利设施在产生巨大正面效益的同时，也给其周边及其下游区域的生态环境带来了各种明显或潜在的问题。水利设施的增建，改变了生物生存的环境，可能会造成生物多样性的变化和物种的迁移，进而造成生物群落和生态系统的改变;水库的建设损坏了水域的自然流态，对流域的生态环境产生或大或小的消极影响。

3.3 土地开发、复垦整理对生态环境的影响

合理的土地利用方式也会改善生态环境。昌吉市近些年不断完善基本农田保护制度和用途管制制度，全面推进耕地及农村居民点整理，适度开发难度大的未利用土地，进行土地整理复垦，改良中低产田，治理盐碱化、沙化耕地，解决污染农田和水土流失等问题，集约利用土地，提高耕地利用率和产出率，改善农田水利条件和作物的生长环境，优化农业生态系统，促进了农业自然资源的合理利用，实现了农业生产的良性循环。建设生态农业用地，既能涵养水源、增加土壤水分和土壤肥力、改善土壤的通透性，又能提高农作物抵抗自然灾害的能力;林地面积增加，森林覆盖率和植被覆盖率逐步提高，改善区域的气候条件;增加坑塘水面，扩大水域面积，形成人工生态系统，增加空气湿度。同时生态工程的建设，如修建滨湖河中央公园、高压走廊改迁、街景美化改造，开放6个街头游园，新增城市绿地等，既改善了区域的生态环境，又促进了昌吉市土地利用与生态环境的协调发展。

4 结论与讨论

土地利用和生态环境是一个有机整体，两者相互联系又相互制约，不同的土地利用方式会对生态环境产生不同的影响，而不同的生态环境又会反过来促进或制约土地的持续利用。通过对昌吉市土地利用变化与生态环境之间的关系进行分析，结果表明，建设用地的数量越多，对环境产生的负面影响就会越大;生态用地的数量越多，对环境产生的正面影响就会越大;农用地数量的增长对生态环境产生的影响是双重的，一般来讲，生态农业用地对环境会产生正面影响，但影响程度较弱，而化学农业用地对环境会带来负面影响，但其影响程度比建设用地负面影响程度要小得多。

随着乌昌一体化步伐的加快，昌吉市作为天山北坡经济带的中心之一，该地区城市化程度将会不断提高。而由于城镇化过快带来的新增人口的需求，城镇原有居民的改善型需求以及人口结构的变化、旧城改造、市政建设的拆迁带来的刚性需求等，极易导致不合理用地现象的发生，对生态环境造成负面影响。因此对昌吉市土地利用与环境协调发展提出了以下建议：健全土地综合管理系统，加强土地利用动态监测;完善规章制度建设，建立有效监管体系;加强落实耕地保护政策，提高农业生态环境质量;严控非农建设用地规模，综合整治城镇环境;提高人口素质，科技保护生态。上述研究可为该市优化土地利用结构，科学合理利用土地资源，实现土地利用与生态环境的可持续发展提供科学依据。

参考文献：

[1] 程晓.甘泉县协调土地利用与生态环境建设研究[D].西安：长安大学，2011.

[2] 张婷.河南省周口市协调土地利用与生态环境建设研究[D].郑州：河南农业大学，2009.

[3] 武超.协调土地利用与生态环境建设研究[D].北京：中国地质大学（北京），2010.

[4] 程雄.协调土地利用和生态建设研究[D].武汉：武汉大学，2009.

[5] 曹蕾.协调土地利用与生态环境关系研究[D].上海：华东师范大学，2007.

[6] 李水玉.土地利用规划中生态建设研究的理论与实践[D].大连：辽宁师范大学，2010.

[7] 沈晓明，赵晓露.昌吉市土地利用对生态环境的影响分析[J]. 安徽农学通报：上半月刊，2011（7）：139-140，157.

[8] 李婷，张世熔，林海川，等.彭州市耕地数量和质量时空变化分析[J]. 安徽农业科学，2011（3）：1701-1704，1712.

[9] 徐爱清.我国中小城市土地资源利用现状与生态环境建设研究[D].重庆：西南大学，2008.

[10] 王凌云，张悦国，王佳，等.环首都经济圈土地利用与生态建设协调研究――以河北省赤城县为例[J].中国水土保持，2013（11）：60-62.

[11] 赖星竹.土地利用与生态环境建设协调研究―以南江县为例[D].成都：成都理工大学，2012.

篇5

【关键词】建设用地 批后 监管 建议

引言：当前，我们国家对建设用地批后监管工作越来越重视，国务院和国土资源部相继出台了《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）等一些政策文件，土地管理制度不断完善，政府依法供地和依法用地的观念也在不断增强，并通过采取的一些措施，初步取得了成效。然而，在具体的土地管理工作中，仍然面临一些建设用地批后监管的问题，导致一些违法违规用地的发生，久而久之，容易引发上访，影响社会稳定。建设用地监管工作任重而道远，还有很多工作需要我们去做。

一、建设用地批后监管的科学内涵

建设用地批后监管，是指建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照国有建设用地批准文件、划拨决定书、出让合同等，对土地使用权人使用土地情况进行监督和管理，以确保土地使用权人全面履行土地审批中约定的义务，达到集约高效用地的目标。其监管的主要内容包括企业或单位是否按照合同约定期限开工建设和是否按照合同约定期限竣工;是否未经批准擅自改变了土地批准用途;是否违反法律法规非法将土地使用权转让他人;工业用地是否按照出让合同约定的投资强度、容积率、建筑系数等规划条件进行开发建设;是否存在少批多占和异地使用土地，是否按照合同约定时限缴纳土地使用价款等行为。 二、建设用地批后监管的重要性 根据国土资源部2013年上半年国土资源管理重要统计数据显示，上半年我国国有建设用地供应27.75万公顷，同比增加3.5%，供应总量处于近年来同期高点，其中房地产用地供应8.24万公顷，同比增长38.2%，大幅高于近五年同期水平。供地数据虽屡创新高，但与此同时，我们也看到，国土部门在土地供应上“重土地审批轻批后监管”的局面依旧存在，不少地区土地批而未供、供而未用、欠缴土地出让金等行为还没有完全杜绝，造成了土地资源的浪费，与我国目前要求的“要全面促进资源节约，节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理”土地利用国策不相适应。

三、建设用地批后监管面临的问题 目前，在建设用地批准供应以后开发利用过程中，面临的几大问题：

（一）面临着国家宏观调控政策的变化和由土地资源不可再生性导致越来越紧缺的情况，一些房地产开发企业和其他相关用地单位受土地价格低门槛的吸引，以低价格将受让土地囤起来，而不进行实质性项目开发，等待土地增值后再进行转手，进而从此行为中牟取一定的暴利。 （二）有的个别企业和单位为了使自己的招商引资项目能够获批土地，存在在用地预审时提高自己的投资额度以此来增强投资强度的行为，但是，这些个别的企业和单位一旦在土地获得批准以后却没能按出让合同约定的投资金额进行投资开发建设，进而导致土地的低效利用。 （三）企业和单位在取得土地时，合同对容积率、建筑面积、土地用途等都会有明确的规定，然而个别企业和单位由于种种原因却没有按照取得土地时合同约定的建筑面积、土地用途等这些规划条件开发利用土地，而是没在经过国土部门允许在开发项目过程中擅自通过规划增加容积率或者改变土地用途。 （四）有的房地产开发企业或相关单位取得土地开发项目过程中存在超占土地或企业或相关单位由于自身原因在取得土地后超过一年甚至两年的时间而不对土地进行开发利用造成土地在那闲置、欠缴土地出让金等行为。 （五）部分企业和单位在后续使用土地过程中未经任何有关部门批准擅自改变土地的原有规划用途，例如：个别企业和单位在取得划拨土地进行开发建设完成后为了获得自己的经济利益将部分或全部划拨土地用于经营性用途。

四、建议

（一）强化建设项目竣工用地验收制度

国土资源行政部门应将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容，依据土地出让合同、划拨决定书等有关文件中的土地利用约定条件，对建设项目的建设位置、用地规模、土地开发强度等执行情况实施全程监管，并出具检查验收意见。

（二）强化用地合同管理

土地出让合同和划拨决定书应严格约定建设项目投资额、开工和竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对未按批准文件或合同要求执行的，按照有关规定追究土地使用者的责任，依法收回全部或部分土地使用权并收取违约金。对未按照土地使用合同如期开工建设和竣工的，国土部门应依法依规提出处理意见，督促企业限期完成建设，并将企业违法用地、闲置土地等信息纳入信息基础数据库，及时通报给金融部门。

1、不达标违约责任。项目竣工验收后，宗地建筑容积率、投资强度等指标低于合同约定的最低标准的，国土资源管理部门应按照实际差额部分约定最低标准比例，要求有关单位支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并督促用地单位继续履行合同。

2、增加容积率处理。除工业用地外，其它出让土地擅自改变建设规模，提高建筑容积率的，在相关执法部门依法查处后，新增加的建筑面积，应按照补办时的行情评估楼面地价，按照确认的楼面地价补缴国有建设用地使用权出让价款，并签订国有建设用地使用权出让合同补充协议。

3、工业用地配建要求。工业建设项目的绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例、企业内部行政办公及生活服务设施建筑面积等任何一项指标超过合同约定标准的，每超过一项指标，用地单位应当向国土资源部门支付相当于宗地出让价款1%的违约金。

（三）健全土地市场实时动态监测制度

1、国土部门相关科室、国土所（分局）、用地单位各指定一名具体责任人，对建设用地必须做到批后五个到场，即选址到场，打桩放样到场，开工建设到场，建设中核查到场，竣工验收到场。

2、项目施工现场必须悬挂公示牌，对建设项目用地的批准书文号、占地面积、土地投资强度、主要控制指标、开竣工时间、监管单位、具体责任人等广泛接受社会监督。

3、制作全程跟踪管理卡，结合动态巡查，对其土地用途是否发生改变、是否超批准面积用地、是否形成土地闲置、是否如期开（竣）工等进行跟踪检查，确保项目用地不出现违反土地出让合同现象。

4、根据用地单位是否履约、违法违纪现象是否及时整改、是否履行批后监管义务等情况建立用地信用信息数据库，将用地单位评价等级结果录入数据库，作为今后使用土地的信用资料。

5、国土资源管理部门应按照土地市场动态监测要求，及时、上传国有建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押和房地产项目开工、竣工等信息，开展市场分析等相关工作。财政部门安排土地市场动态监测专项经费，切实加强土地市场监管和调控的保障。

（四）严格执行闲置土地处置政策。

根据国土资源部下发的《闲置土地处置办法》，凡经审批的建设用地，批而不用、圈而未用，造成土地闲置满一年的，依法收取土地闲置费，土地闲置两年以上的，依法收回土地使用权。有效地制止用地单位圈地的行为，保障了当地的经济发展。

总之，完善建设用地批后监督管理，提高土地利用效率，实现节约集约利用土地就是要及时发现在土地利用过程中出现的各种问题，督促取得土地使用权的企业、单位和个人根据法律法规合理开发利用土地，让获批后的每一寸土地都能得到合理利用，使其发挥最大的经济社会效益。

篇6

关键词：旧村复垦 城乡建设用地 增减挂钩 福建省

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）10（a）-0211-02

1 福建省城乡建设用地增减挂钩取得的成效

1.1 增减挂钩的内涵

207号文规定：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。[1]福建省实施的城乡建设用地增减挂钩概念为重点立足于建设占用耕地的占补平衡，在年度建设用地计划指标内，通过经营性房地产和商服用地占用耕地的占补平衡办法，构建资金转移平台，使部分城市土地出让收益转移到农村，从而支持农村“造福工程”、推进农村土地整治和新农村建设、促进耕地占补平衡的机制。

1.2 取得的基本成效

福建省委、省政府、省国土资源厅从2009―2014年先后出台的多个文件对城乡建设用地增减挂钩给予大力支持。2010年福建省国土资源厅提出指导意见，乡镇政府、村委会按照批准的项目实施方案，组织实施农村旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设，农民集中居住区新房建设及产权调整、补偿安置等工作，并加强新增耕地验收，对土地增减挂钩指标有偿使用费制定最低标准。在推动农村土地整治和新村建设方面，严格控制村民零星建房，禁止“一户多宅”，村民新建住宅必须签订旧宅基地退还协议，退还旧宅基地，同时制定鼓励措施，对使用挂钩指标的建设用地进行单列办理，提高办事效率。

经过多管齐下的多项措施，我省城乡建设用地增减挂钩取得了一定的成效。具体体现在以下五方面：一是自2010年实施以来全省已经实施旧村复垦规模6.6万亩，可新增耕地5.8万亩，核定旧村复垦挂钩指标4.7万亩，指标交易4.4万亩，已经完成复垦新增耕地1.6万亩（截止2013年8月），[2]对于福建“八山一水一分田”来讲是非常可观的，福建为山地丘陵地区，耕地后备资源潜力不足，这为福建每年补充耕地减轻不小的压力。二是针对因自然灾害造成住房倒塌和因灾严重危房的农民以及居住在地质灾害隐患区域的农民，是个福音，是利国利民的好事，在这些地区开展旧村复垦，不仅消除的隐患，又增加的耕地面积，是一举两得的好事。三是一定程度上缓解了城市化建设用地与耕地存量的矛盾。省政府文件规定市、县人民政府使用耕地作为城镇住宅用地和商服用地的，在办理农用地转用和土地征收审批时，必须有偿使用旧村复垦新增耕地指标，[3]这样实现了只要城镇住宅用地和商服用地有占到耕地的，都必须要求农村拆除复垦出至少等面积的耕地。四是促进发达和沿海地区资金反哺落后地区和山区农村，让偏远地区、山区农村和农民都能分享土地增值收益，改善了农村基础设施与公共设施，改善了农村群众的生产生活条件，造福了农民。五是通过旧村复垦，减少了农村闲置土地，减少了农村“空心房”、“空心村”现象，促进农村建设用地节约集约利用。

2 城乡建设用地增减挂钩存在的不足

2.1 缺乏推动新农村建设的有效机制

目前旧村复垦只是做到补充耕地，改善了农村公共基础设施，但是没有很好地起到推动新农村建设的发展作用。目前开展的旧村复垦大多数都是按货币安置，集中安置比较少，这样无法实现旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩可持续发展目标。个人认为主要原因一是经济落后地区资金严重不足，我省规定旧村复垦新增耕地指标使用费不得低于规定的最低标准（根据不同城市土地等别10～20万），不得高于每亩30万转让。根据省国土资源厅统计立项的1182个项目，平均每亩指标交易金额为24万元（截止2013年8月）。这24万费用主要用于项目土地复垦费（根据100个项目样本统计汇总为4%～8%）、项目管理费（省政府规定不得超过5%）以及项目拆旧补偿与新农村建设费用。如果是集中安置的，这些资金是不够的，乡镇财政又没有能力配套相应的资金，因此目前开展的地区，大多数都是“空心房”、“空心村”，复垦成本比较低，不需要集中安置的村庄。原因二是经济发达地方，村民积极性不够。经济发达的乡镇，倒是愿意从乡镇财政多拿出一部分资金，支持新农村建设，但是开展的旧村复垦却更不理想。原因是村民积极性不够，村民的意见不统一，村民不愿意把“小洋房”、“小别墅”换成商品小区房，导致乡镇政府工作不好开展。况且选择集中安置，周期都比较长，村民需要看到安置用地、安置规划方案才会同意搬迁，拆迁房屋，而且集中安置规划方案的论证阶段就需要很长时间，需要多次地征求村委会以及村民意见，所以大多数乡镇不愿意选择集中安置。

2.2 缺乏增减挂钩资金管理制度

目前我省只是明确挂钩指标使用费用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设，尚没有直接针对增减挂钩所得收益的相关资金管理办法，这样缺乏统一规范化的增减挂钩资金使用管理以及监督检查管理，不利于发挥增减挂钩资金的最大使用效益，而且增减挂钩剩余资金用途也有待加强拓宽。

2.3 新增耕地质量难以保证

一是旧村复垦部分在山地、丘陵地方，零星分散，开垦的耕地土壤肥力低，加之绝大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的三至五年后续培肥措施，致使新开垦耕地质量低，生产能力差。二是如果是整村开展旧村复垦的，复垦的耕地比较容易恢复耕种；如果是规模小、零星分散，即使复垦为耕地，也很难保证农民会去种植，容易出现抛荒现象，如果长期抛荒，受到雨水冲涮，会造成耕作层变薄，土壤养分流失，耕地地力下降。[4]三是目前开展的城乡建设用地增减挂钩，无论复垦为水田、水浇地还是旱地，转让指标费用都是一样的，这造成很多地方复垦为旱地，耕地质量不高。

3 实现旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩可持续发展的措施

3.1 加强增减挂钩的制度化和规范化管理

对于制定转让指标费用需要根据市场进行调节，首先是我省旧村复垦已经开展四五年，“空心房”、“空心村”的潜力在逐渐减少，推进的难度是逐渐地在加大，搬迁的成本也在逐渐提高，因此建议取消不超过30万转让指标费用限制或者设定更高的转让指标费用限制，才有利于旧村复垦可持续发展，推动新农村建设发展。其次要加大政策扶持力度，要制定出台《城乡建设用地增减挂钩资金管理办法》等规范性文件，要明确剩余资金除了可以用于“造福工程”项目公共基础设施配套以外，可以扩展到其他用途，例如可以用于支持农业农村发展、改善农民生产生活条件等，增减挂钩资金的灵活应用，有利于更好地促进农村地区经济发展与推动新农村建设发展。再次目前筹集资金渠道较为单一，主要以转让指标来获取资金，应该发展多种途径，例如通过省市县政府投入、村企共建、项目融资、土地信托等方式；对于实现旧村复垦的可持续发展需要实施多元化投资管理，产业化经营的旧村复垦运作模式。最后，建议政府要设计多样化安置模式，增加农民选择安置的方式，例如农民可以享受政策选择在县城购买经济适用房，可以选择在中心镇、中心村购买联排或单体独栋住宅，部分困难户、五保户可以选择公租房、廉租房加一定的货币补助等方式。

3.2 切实加强提高新增耕地质量

（1）以耕地质量等别制定转让指标费用。

建议按耕地质量等别高低转让指标费用，质量好、等别高的转让指标费用就高，反之就低。先行转让指标只能先按福建最低耕地等别转让，待项目验收好以后，结算剩余费用。[5]因此，项目验收组在验收的时候要评定复垦后的项目平均耕地等别。建议制定出台相应的耕地评定等别验收细则，给验收组提供依据。

（2）加强新增耕地的后续管护。

一是乡镇政府旧村复垦项目领导小组，负责督查新垦耕地的种植维护，落实新垦耕地的承包权；二是各村委会负责落实新垦耕地的种植、维护和地力培肥工作；三是项目验收后，可安排后期管护费，建立后续管护基金，对新增耕地实行培肥管护，对管护基金专户储存，专项用于后续管护利用，对新增耕地地力培育和耕种管护实行补助；四是组织人员定期下村检查复垦土地的种植情况，防止抛荒和非农建设使用土地，对容易出现改变耕种用途的地块列为重点对象加强跟踪，使复垦的新增耕地能及时有效利用；五是政府要出台一些政策，支持农户可以因地制宜合理耕种，例如可以种植茶叶、油茶等经济作物，提高土地利用率和产出率，增强农户的种植积极性，改善土地生产效益，促进农业增效，农民增收。

3.3 构建适宜性评价体系

旧村复垦需要考虑与生态、经济、社会、文化等实际需求相挂钩，严格考虑旧村的实际发展能力、发展方向、发展定位等，尤其是部分旧村独具特色，就更需要构建相应体系进行适宜性评价，避免片面地追求挂钩指标收益，而忽略自身的资源优势和地域特点的发展定位，应将旧村复垦与当地特色农业、生态农业、旅游农业等新兴的产业发展相结合，实现旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩的可持续发展。

3.4 构建城乡建设用地置换的保障体系

城乡建设用地增减挂钩涉及到的主体是最底层基本利益的农民，他们属于弱势群体。增减挂钩过程中对房屋进行拆迁或是对土地进行征用，对农民的生产生活都产生一定的影响。所以，构建科学的保障体系能有效避免增减挂钩中出现的矛盾。[6]

首先，对农村土地进行合理的价值评估。各地政策对农村土地和房屋拆迁的价值衡量标准产生差异，所以需要构建科学统一的补偿标准，保证农民的生产生活质量，保护农村生态环境，减少不必要的损失。其次建立资金保障体系，资金是确保旧村复垦的重要保障，也是关系到农民的切身利益。如何构建安全的资金保障体系成为今后研究的重要课题。最重要的是增减挂钩项目实施过程中需要加强法律保障，目前办理农村用地变更登记手续存在问题，应对占用的农用地依法进行合理审批手续，对建设用地转变为旧村复垦土地进行依法办理。这一系列的手续问题都需要完善新的法律进行保障。

土地是人类赖以生存的基础，如何有效合理利用土地成为当今的重要问题。旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩可持续发展，有利于构建社会主义新农村建设、优化土地结构、并加强产业经济发展和推进城镇化进程。因此在增减挂钩实施过程中需要进行规范化和制度化的管理，建立相关保障体系以及运用法律手段进行维护，对旧村复垦进行合理规划，更要重视农民的切身利益。

参考文献

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篇7

关键词：耕地；耕地保护；资源

中图分类号：F922.3

文献标识码：A

文章编号：1673－0461(2010)04－0081－03

一、我国加强耕地保护的战略意义

在我国960万平方公里的国土面积中，耕地面积仅占三分之一，其中只有34％的耕地分布在平原、盆地，有66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，优质耕地比例较低，分布极不均衡，且坡地数量较大，耕地质量、数量劣势明显。特别是近年来耕地动态发展状况堪忧，虽然为保证粮食安全，我国提出了确保18亿亩耕地的红色警戒线。但是据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示，我国耕地面积近年来一直呈不断下滑之势，从1996年的19.51亿亩、2002年的18.89亿亩、到2006年的18.27亿亩、2008年12月31日的18.2574亿亩，这意味着，

“十一五”期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。随着近年来我国社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，进一步加剧了耕地数量的锐减，自然灾害、环境污染导致了耕地质量的下降；而土地需要承载的人口数量又在不断增长，生活需要、经济发展需求在不断增加。耕地于我国而肓，其战略意义显而易见。

耕地作为基础性资源，作为国人赖以生活、社会经济赖以发展的根基，如若锐减，穿透18亿亩的警戒线，我国的社会经济发展、粮食安全、社会安定都无从谈起。因此，面对当前城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地、资源消费快于生产等现实问题，耕地锐减与需求快速增加的矛盾，保障发展和保护土地资源的两难命题，历史性地摆在我们面前，我国耕地保护的战略意义毋庸置疑。

为此，我国在不断加大耕地的保护力度，完善其保护机制。《土地管理法》对耕地的征用、补偿、开发、复垦等建立了严格的管制制度，同步实施的《基本农田保护条例》，建立了较为完善的基本农田保护制度体系，《省级政府耕地保护责任目标考核办渤实行了省长作为第一责任人对本区域内规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负责的制度，加之我国全面实施的土地督察制度，到2008年度我国耕地面积净减少29万亩，比上年度净减少数量下降50％，创历年来的新低，耕地减少速度趋缓，怛我国耕地保护的紧迫性仍然未从根本上得到缓解。

二、我国耕地保护面对的挑战

社会经济发展离不开资源，耕地资源的消耗是无法避免的。在发展社会经济的过程中，耕地保护将面临着更严峻的挑战。

(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率

我国目前土地利用成本较低，投入较少的劳动和资本即可获得巨大的利润，致使人们不珍惜土地资源，城市化进程中大量占用耕地现象未得到应有的控制，甚至蔚然成风。在农村，一户承包经营几亩、且分散多处的耕地，这种小规模的农业承包经营，给耕地流转和集中带来诸多限制，不利于实现农业技术的进步，不适应现代农业发展的需要，直接影响耕地的生产效率。改革开放30年来，农村人口不断向城市转移，农村减少6000多万人口，耕地被撂荒和得不到保护现象较普遍，农村的一些村落萎缩，耕地不仅未被整理出来，村庄用地反而增加了2亿亩，这些地带多是耕地连片的平原地带。为此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特别是农村什么时候萎缩到什么程度，农村的土地能不能被整理出来，能整理出来多少土地，都是我们应当认真思考和解决的问题。

(二)耕地污染、退化现象严重

除了自然灾害毁损外，工业发展、矿山开采、简单的农业耕种对耕地保护都带来了诸多负面影响。目前我国土地资源还是大量地配置到工业中，为追求利润，工业生产中固体废物、工业废水、废气等不达标污染物的排放在不断增加，致使耕地质量下降、农作物绝产现象时有发生，受污染后的耕地退化、甚至变废。矿山开采忽视对土地的节约利用，土地复垦、复绿机制不健全，私采乱挖直接占有耕地，都直接导致了耕地的浪费和退化。近年来，面对农业生产资料的不断上涨，农业技术进步的缓慢，农业的生产率低下，农民耕种土地漫不经心，有些地区的耕地撂荒、质量退化，甚至被沙化，耕地生态环境在不断恶化。

(三)耕地开发、复垦、整理措施不力

我国耕地后备资源贮备有限，后备资源不能轻易开发、使用，需要由国家统一规划。这就要求必须将耕地开发、复垦、整理的重点放在对现有已利用的耕地资源的开发、复垦、整理上。但由于缺少配套的技术标准和政策措施，监管不到位，且土地开发、复垦、整理资金来源渠道过窄，挪用、不能及时兑现等现象时有发生，致使耕地在整理之后其质量等级不能及时得到确定，耕地的开发、复垦、整理不到位，耕地数量和质量得不到有效保障。

(四)社会转型加重了耕地的承载负担

在我国城镇化发展过程中，“大城镇化”的区域扩大态势明显。从农业社会向城市社会转型，即意味着土地资源的再次分配，再分配过程中虽然利益的兼顾与选择面临着诸多的挑战，但是实践中土地资源的分配方向则基本是单一的，依赖土地生存的农民“被城市化”的原因大多在于此。城市化进程中城市居民的安居问题的公众关注程度居高不下，城市建设用地供给增加的情况在短期内难以改变，耕地数量的进一步减少成为一个不争的事实。同时，面对日益高涨的房价，数据庞大的进城务工农民在城市安家还只能是一个良好的预期，返乡带来的农村人口老龄化，人口流动期间退耕导致的耕地退化，失地农民的社会保障等一系列社会问题仍将给我国的社会经济发展带来诸多不利影响，耕地承载负担日益加重的趋势仍将延续。

三、加强我国耕地保护的构想

(一)建立耕地保护的专门法律制度

我国目前在《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《国土资源部关于闲置土地处置办法》、《土地开发整理若干意见》等法律法规中，从土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征用耕地审批、非农业用建设占用耕地审批、占用耕地补偿、耕地开发复垦和增加有效耕地的土地整理等方面对耕地保护问题作了一系列原则性规定，这也使得我国近年来耕地的净减少数量开始下降。但是从我国耕地保护的整体形势上看，制度建设仍然相对滞后，也缺乏操作性。实践中，我国还是

多依赖中央政府的宏观耕地政策来进行调控，多倾向于耕地的数量安全，缺乏耕地的质量、生态、产权、文化等方面的关注，使我国耕地保护显现出制度建设的急迫性。

在我国现有的土地法律制度框架下，建议制定专门的《耕地保护法》，进一步明确耕地保护与占补平衡的立法宗旨，拓宽耕地的保护范围；明晰耕地的产权归属、相关主体的责、权、利，理顺所有权和使用权关系，特别是维护农民对耕地的承包经营权，解决耕地的所有权虚置问题，调动农民保护耕地的积极性；建立严格的耕地征收、补偿审查机制，严控各种占有耕地的行为；完善耕地开发、复垦、整理制度，构建保护耕地的补偿和奖励机制，实现耕地的永续利用；建立耕地环境监测制度，确保耕地质量；构建科学的耕地保护责任机制，提高全社会的耕地保护意识，有效防范和严厉制裁各种破坏耕地的不法行为。

(二)节约用地，合理规划建设用地

社会经济发展过程中，受趋利性价值观的影响，相关利益主体多关注耕地产出的收益性，则忽视耕地的资源性。当前，城乡建设用地是造成我国耕地数量快速下降的主要原因。

有数据统计，改革开放30年以来，农村减少了6,000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩；而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。在规划和用途管制的前提下，从节约用地大的格局来看，首先解决好农村建设规划问题，限制农村村庄用地扩大化，严格执行“一户一宅”的房基地使用制度，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设，加强对“空心村”、废弃房基地的整理，从源头上对占用耕地行为进行控制；其次，在城市化进程中走出盲目扩大区域建设的怪圈，改变“一刀切”的大城市建设思维，注重城市发展的科学规划，严格控制建设用地，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住，同时考虑通过放宽城市保障性住宅用地的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅；最后，通过土地使用税、房产税和累进税率等办法加强用地调节，减少用地。

(三)加强耕地生态环境治理，提高耕地质量

我国现有耕地中，高产田约占30％。中低产田约占70％，耕地质量不高、耕地质量总体呈下降趋势是我国耕地保护的又一严峻形势。除水土流失、沙化、盐碱化、贫瘠化、撂荒等对耕地质量和生态环境的破坏外，工业开发导致的重金属及其它有毒物质对耕地的污染、质量下降，土地开发整理复垦的耕地质量普遍较差是其中的重要原因。

数量保护是耕地保护的基础，质量保护、生态保护则是我国今后耕地保护的重点和支撑。在确保耕地保有量和基本农田保护面积的基础上，加强中低产田改造和高标准基本农田建设力度，培育和提高耕地的养育功能，改善耕地质量，加强耕地环境保护，改善农田水利条件和生态条件，防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化，防止污染，构造耕地生态系统，提高耕地生态功能。从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金建立耕地保护基金，专项用于耕地质量和粮食生产能力的提高，大力开展农业生态环境治理，使耕地占补平衡真正达到数量和质量并重，建设环境友好的耕地生态系统。

(四)积极稳妥开发、整理、复垦宜农荒地，推行耕地储备制度

据国土资源部估计，我国可开发耕地约1亿亩，但主要集中在生态环境较脆弱的西北和东北地区，通过复垦可以使我国工矿废弃地增加耕地资源1400万亩，通过土地整理可以增加耕地资源0.8-1.1亿亩。这就要求我国农村通过内涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在农村现有的土地上进行整理、开发、复垦，以增加耕地的面积，提高耕地质量，改善生态环境。通过建立严格的耕地整理、开发、复垦监管机制，明确监管主体、审查程序、验收标准、责任主体及方式，确立土地复垦年检制度，实现占补平衡。

我国耕地后备资源量仅为1.13亿亩，推行耕地储备制度在我国有着极其重要的现实意义。借鉴国外经验，根据我国农业发展规划，适时推出耕地储备计划，首先对于需要休耕的部分耕地予以补贴，对耕地实行短期保护；其次，根据退耕后的用途由农民同地方政府签订土地期限不等的退耕计划，对耕地实行长期保护。通过这种“休耕法”实现耕地的保护。美国在耕地保护中的“表土保留制度”，也值得我们借鉴参考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表层至少30厘米的耕土集中起来，然后运到别处造地，以确保耕地肥力和耕地面积，建立耕地后备资源。

(五)加大破坏耕地行为的责任追究力度

篇8

从通报的土地闲置原因上看,因毛地出让拆迁难、调整规划等客观原因造成闲置的约占六成以上。然而,笔者认为,最重要的原因是近年房地产开发用地的供应不足。

土地是房地产市场发展的基本要素。近年各地房价快速上涨,除城镇化快速发展、宏观经济平稳较快增长、居民收入持续增加、流动性充裕等刺激住房需求不断增加的背景外,土地供应不足成为地价房价上涨的根本因素。在土地财政巨额“快钱”的吸引下,地方政府无一例外地采取“饥渴型供地”,众多开发企业面对唯一的土地供应方展开竞争,导致地价节节攀升,加剧房价上涨预期,刺激开发商囤地居奇。

一、近年住宅用地价格上涨幅度明显高于其他用地价格上涨幅度和住房价格上涨幅度,相对住房需求的增长,房地产开发的住房供地总量明显偏少,不可避免地提高了地价以及房价上涨的预期

从地价变化来看,2003年以来,居民住宅用地价格上涨幅度持续高于其他用地价格上涨和商品住宅价格上涨的幅度。2003年,居民住宅用地价格涨幅超过两位数字达到12.4%,远高于同期土地交易价格8.3%和商品住宅价格5.7%的涨幅。在2004―2008年的5年中,除2006年外,各年居民住宅用地价格上涨幅度均达到两位数字,均高于同期其他土地价格和商品住宅价格的涨幅。居民住宅用地价格的变化显示了住宅用地需求增长远远高于住宅用地的供给增长。

从全国供地数据来看,2003年,招拍挂开始严格实施,房地产企业购置土地面积增长就出现较大幅度下降,2004―2009年6年中有4年房地产企业购置土地面积为负增长。2009年房地产开发企业购置土地面积为3.19亿平方米,仅相当于2002年的购地水平。而2009年的商品房销售面积总量大约是2002年商品房销售面积的3.3倍。显然,相对房地产需求的增长变化,近年房地产开发的供地总量明显偏少。来自土地增量市场供给的从紧,不可避免地提高了地价以及房价上涨的预期。

二、“饥渴型供地”的直接条件是房地产开发用地供应的绝对垄断,背后则是地方政府“土地财政”的根本动机

我国房地产市场的一个明显特征,是要素市场化不足与产品过度市场化并存。土地招拍挂以来,土地要素供给由地方政府绝对垄断,土地供应量很大程度是非市场化的,地价则由市场供求关系来决定。各地土地储备中心的职责并不是根据房地产市场的需求变化来确定土地的供应总量,而是“以最小的土地供应量来完成政府下达的收益指标”。2004―2009年,国土资源部数据显示,全国累计供应房地产用地44.07万公顷,而国家统计局的数据则显示同期房地产开发企业购置土地面积为22.6万公顷,近半数土地并没有形成市场的有效供给。土地要素的市场化明显不足,一方面导致土地成为腐败的高发环节,另一方面土地供应不足推动了地价房价的上涨。

地方政府的“饥渴型供地”源自对土地财政的高度依赖。自1994年实行分税制后,土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有,2006年12月国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,明确了国有土地使用权出让收入的范围,要求加强国有土地使用权出让收入征收管理,将土地出让收支纳入地方基金预算,实行“收支两条线”管理。现行体制下,土地出让金收入对地方财政收入的贡献超过了三分之一,有的地方甚至达到50―60%,土地出让收入已经成为了地方财政收入的重要来源。许多基层政府的财政只是“吃饭财政”,所有城市建设资金以及“三农”教育、医疗卫生、社保等民生领域需要财政真金白银的支持都不得不来自土地收益,即所谓“经营城市就等于经营土地”。

“土地财政”是推高地价房价的制度性原因。由于招拍挂的核心是“价高者得”,2004年实行该制度以来全国土地收入猛增。根据国土资源部的数据,1999年以来,我国土地出让总收入已达6.9万亿元人民币,其中多数为2004年土地出让实行招拍挂以来所获得。统计数据显示,2006年全国土地出让收入达7000亿元,2007年土地出让收入超过1.2亿元,2008年土地出让收入为9600多亿元,2009年土地出让总收入为1.59万亿元。

三、逐步建立城乡统一的多元土地市场体系,促进房地产市场长远健康发展

造成地价节节攀升、土地闲置的原因不在于土地招拍挂制度,而是我国现有土地供应方的绝对垄断。因此,应逐步建立城乡统一的多元土地市场体系,打破土地供应绝对垄断的现状。

建议按照集体土地与国有土地同性同权同价的原则,从部分城市“城中村”和城乡结合部开始试点,在用途管制和符合规划条件下,允许城镇范围内集体建设用地出租、出让、转让、抵押;允许村民集体自行建设各类地产项目,实行与国有建设用地相同的市场化出让制度,包括协议出让和招拍挂出让方式。

结合目前公共租赁住房短缺的现状,可优先鼓励城镇范围内的集体建设用地建设住宅出租,收益归农村集体。试点补缴土地出让金后,集体建设用地不再由政府征收,可由村集体自行开发售卖给城市居民。按此方式,也可逐步解决目前大量存在的“小产权房”问题。长远看,要缩小征地范围,明确营利性项目不得征地,公益性项目征地时需预留一定比例的集体建设用地。

篇9

9 836hm2。（2）1993―2001年，耕地增加46%，林地减少9.88%，未利用地增加了10.23%。（3）2001―2015年，耕地面积减少29%，林地总量增加5.3%，未利用地减少44%。（4）五峰县土地利用变化的社会经济驱动力主要是地区生产总值、农民人均纯收入、全社会固定资产总额、入境旅游人数、财政总收入等因素。

关键词：RS；GIS；土地利用/土地覆被；五峰县

中图分类号 TP7 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）05-0017-05

Abstract：Four different times land use data which were interpreted by remote sensing data in the last 22 years，were analyzed through ENVI and ARCGIS software. Statistical yearbooks were used to analyze Wufeng County land use change characteristics and driving power factors. The study results showed：（1）Construction land and woodland had changed a lot. Grassland and waters had little changes. During the period from 1993 to 2015，construction land increased by 7557 hectares，and woodland reduced by 9 836 hectares.（2）During the period from 1993 to 2001，Cultivated land increased by 46%. Woodland declined by 9.88%. Unused land increased by 10.23%.（3）During the period from 2001 to 2015，cultivated land declined by 29%. Woodland increased by 5.3%. Unused land declined by 44%.（4）Wufeng County’s social and economic driving forces of land use were mainly because of the regional GDP，net income of farmers，total fixed asset investment，number of international tourists arrival，total fiscal revenue and other factors.

Key words：RS；GIS；Land use/land cover；Wufeng County

1 引言

研究表明：土地利用类型是地表最明显的景观[1]；土地覆盖变化牵涉到地球表面各个圈层，是物质循环的重要媒介之一[2]；土地利用变化表现在其数量和空间的变化等方面[3]；区域土地利用变化研究是全球研究的重要方面[4-5]；土地利用变化研究重视区域尺度的研究[6-7]；预测未来土地利用变化的趋势有重要意义[8]；人类赖以生存于土地资源，它是社会持续发展的前提[9]；土地利用变化研究已成为当代全球变化研究的热点[10]。

国内对于县域土地利用变化的研究常涉及土地利用动态度、土地利用程度综合指数等，如：研究江西新建县的土地利用变化，发现建设用地动态度最大，耕地动态度最小，并且土地覆被变化是由双向转移向单项不平衡转移逐渐过渡的[11]；研究区域土地利用变化幅度及各地类的空间转换较为常见[12]；土地利用/覆被变化的研究主要包括土地利用变化的过程和驱动力因素[13]；遥感以其宏观性、多光谱性、多时相性等特点，在土地利用动态监测研究中具有明显优势[14-16]；土地利用变化的研究，推进区域土地利用的可持续发展[17-20]。

五峰土家族自治县位于宜昌市西南部，地理位置特殊，属于内地欠发达地区，经济发展水平相对于沿海和内地大城市来说，较为落后，是中部山区土地研究的重要代表。国内的土地利用研究更倾向于选择“热点地区”，这些地区研究先例较多，统计数据比较容易获得，诸多有利因素推进了研究的进行，而对于诸如五峰县山区土地利用研究相对较少。本文主要研究五峰县的土地利用变化情况和可能的驱动力因子，发现土地利用中存在的问题，说明这种变化的原因，进而推动五峰县土地利用的合理化，实现土地利用的可持续发展。

2 材料与方法

遥感影像数据来自“地理空间数据云”网站，以影像质量完好，云层覆盖量少为原则，分别为1993年9月24日、2001年2月18日、2007年9月8日和2015年4月14日4个不同时期的遥感影像，结合五峰县的行政边界矢量图，并在五峰县统计局官方网站上下载了五峰县的统计年鉴。

以五峰县1993、2001、2007和2015年的l星遥感影像和五峰县行政边界矢量图为数据源，运用ENVI软件，经过图像裁剪、图像增强等预处理，根据分类方案分别对四期近22年的遥感影像进行目视解译，获得五峰县的4个时相的土地分类数据（图1～图4），并进行精度验证；运用ENVI生成土地利用转移矩阵；运用ARCGIS软件计算面积、制图；最后运用SPSS定量分析驱动力。遥感影像在矫正和分类时进行了实地踏勘，以确保分类的精度。

（2）因子分析。所选的8个指标间相关性很高，因此需进行因子分析来区分各自的作用大小。累计贡献率达85%以上时，用特征值所对应的数目确定主因子数目。这里选定两个主因子数目，累计贡献率为98.133%，损失的信息为1.867%，符合要求。由表8可得，第一主成分中各驱动力因子的载荷系数都很大，说明各驱动力因子对土地利用变化的驱动作用较为剧烈，作用由强到弱依次为：地区生产总值、农民人均纯收入、全社会固定资产总额、入境旅游人数、财政总收入、总人口、第一产业占GDP比例、第二产业占GDP比例。第二主成分影响不大。用的重要社会经济驱动力因子，经济的长足发展，推动社会资金加速运转，投资于基础设施、工矿企业的资金增多，这就直接带来了建设用地的迅速扩张，这是22年来变化最明显的地类。

3.2.2.2 产业结构优化对五峰县土地利用变化的影响 2014年第三产业产值达到20.17亿元，创造的总产值中36.5%来自于第三产业，其中以旅游业为重要代表，五峰县入境旅游人数2014年达到190.5万人次，约为6年前的3倍。旅游业的发展使人们意识到要想长久的发展旅游业，就要更加重视资源保护，2001年以后，部分森林资源逐渐恢复，景观湖泊水域等的修复和建造使五峰县近年来的水域面积有增加的趋势；1990年农民纯收入395元，2013年农民纯收入5 001元，13年的增长量约为原来的13倍，五峰县经济发展相对滞后，农业人口比重大，耕地面积保有量多，随着近年来农业技术的发展，农业发展多元化，利润更高的经济作物更受欢迎，五峰出产的茶叶、烟叶、药材等销往全国各地，近年来林业经济、渔业经济发展较好，使部分耕地转向了林地、水域，耕地面积微减。

3.2.2.3 政策因素对五峰县土地利用变化的影响 （1）对耕地的影响。2001年以前，五峰县作为一个内地发展比较滞后的地区，农业人口流动不大，农民大量开荒垦地，使这段时间耕地面积大大增加；2001年以后，市场经济体制逐渐完善并发展良好，不少农民进城务工，使得一些耕地无人耕种或者转为了其他用地类型，这也解释了2001年以后五峰县耕地面积逐年减少的趋势。（2）对建设用地的影响。进入新世纪以来，改革开放使我国经济迅猛发展，五峰县也努力顺应时代潮流，城镇建设发展较快，同时五峰县也出台了许多政策大力发展城镇化建设，县城面积显著增加。这些政策对建设用地面积的变化起到了非常重要的作用。（3）对林地的影响。五峰县主要为山区，森林面积广大，达80%以上，2001年以前林地面积锐减，2001年后退耕还林还草政策逐步在五峰县得到真正扩展，影响并改变着五峰县的林地面积，林地面积逐年增加；近年来，国家又提出建设生态文明的政策，要求保护并恢复林地资源。总之，体制和政策是土地利用变化的大背景，对土地利用变化的影响举足轻重，是重要的驱动力之一。

4 结论

4.1 研究区土地利用变化的特点 （1）变化最明显的是建设用地和林地，草地、水域变化不大。1993―2015年，建设用地增加了7 557hm2，林地减少了9 836hm2；1993―2001年，耕地增加46%，林地减少9.88%，未利用地增加了10.23%；2001―2015年，耕地面积减少29%，林地总量增加5.3%，未利用地减少44%。（2）近十几年来，林地、水域和草地有增加的趋势。（3）五峰县土地利用变化的社会经济驱动力主要是地区生产总值、农民人均纯收入、全社会固定资产总额、入境旅游人数、财政总收入等因素。

4.2 合理利用土地的建议 （1）五峰县大部分为土家族居民，兼有汉、苗、满等民族。少数民族聚居区多数集聚在自然环境较恶劣的地区，地处相对落后的中部山区地区，生产生活方式相对落后于发达地区，毁林开荒等问题严重，环境受到严重的人为干扰。因此，在城镇化加紧推进的同时，必须认真审视环境问题，土地利用必须走科学规划之路，寻求多种发展方式，不以滥用林地草地为代价。（2）特殊的地形以及气候条件，导致当地地质灾害频发。季风气候，夏季多暴雨，主要为山地，陡坡较多，地表植被一旦破坏，土壤逐渐疏松，表层土壤失去稳定性，遇水易流失；当地矿产资源比较丰富，采矿业使得地表植被更易受到人为破坏。一系列的因素导致该区地质灾害频发，损失严重。因此，必须加强宣传，鼓励植树造林，为增加绿地面积作出贡献，同时做好矿区采矿后期复垦工作，尽量恢复地表植被，保护天然林，实现生态系统良性循环。（3）林业集一、二、三产业于一体。林下可种植经济作物，饲养家禽，发展立体农业；适当建立与农产品相衔接的食品加工厂，延长产业链。五峰县有柴埠溪、后河等国家级著名旅游资源，旅游业越来越成为新的经济增长点，必须保持已有绿地，大力增加森林面积，保护水域湿地，真正实现可持续发展。

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篇10

[关键词] 耕地资源；耕地保护；城市化

【中图分类号】 F301.21 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-160-1

在经济全球化飞速发展的当今，急速增长的人口和经济使人类赖以为生的地球承载了巨大的负荷。作为一个典型人口稠密、自然资源贫乏的大国，全国人民的温饱问题是一个备受关注及有待解决的热点与难点。耕地是其根本保障的基石，它涉及到我国社会安定和经济的平稳发展，成为国富民强的重中之重。日前，非农建设用地占用耕地问题严重，耕地质量较低，综合利用率不高，日趋恶化的生态环境使耕地资源保护刻不容缓。如何实现人与地和谐发展，提升耕地集约利用率，强化耕地保护是日前急待解决的突出问题。

一、耕地集约利用存在问题分析

（一）城市化过程用地扩张过快。伴随着我国城市化进程的加快，原有的农用耕地不断转化为建设用地、工业用地、居民建设用地等多种用途。很多优质耕地不断减少，增加了人口与耕地之间的矛盾。城乡结合部土地使用率很低，城乡结合部常常存在大量的低矮的房子，容积率普遍较低，土地利用率不高，集约程度很差，很多划拨的土地处于长时间没有开发的状态，成为土地资源的巨大浪费。环境有待继续改善。

（二）乡镇企业占地浪费严重。一些企业往往擅自扩大营业范围，甚至超出标准范围。特别是乡镇企业和部分农产品企业往往随意乱占耕地。同时，许多乡镇企业大量追求建设用地，导致耕地的无序或随意地发展，经常脱离规划，造成城乡占地面积过量，人均建设用地过多。其次，许多工业园区的开发，导致大量土地闲置难以招商引资。另一方面，乡镇企业车间设计都不合理，容积率低，没有达到耕地最大利用率。最后一方面，乡镇企业作为当地经济发展的砥柱，也是当地经济可持续发展的重要手段。很多占地违法行为促使了耕地的流失，许多企业未经批准占有耕地，不按照法定流程进行流转，耕地相关利益收入个人手中，导致国有土地资源流失。

（三）乡镇社会化公共服务体系不健全。我国农村生产力整体平均水平较低，除少数地区集体经济水平良好、社会化公共服务制度较完善外，绝大部分地区仅限于农业方面生产资料的提供，而剩余中后期方面的服务比较匮乏。在资金短缺，各方面条件较落后的前提下，绝大多数农民面对大面积土地经营相对困难，所以导致土地流转需求乏力。

二、强化耕地保护问题研究

（一）保护基本农田与耕地。为了达到基本农田与耕地保护的目的，对耕地流失问题的关注非常必要，深化耕地保护和建设，提高耕地质量，合理利用其他耕地，统筹农用地结构，提升农业综合生产效力与农产品安全保障。

（二）保证耕地结构平衡。1.严格调控非农业建设占用耕地，在规划期间，按照全国各地区下达的占用耕地新增建设目标，强化对各种非农建设所占用的耕地控制与引导，建设项目选地应加强用地评估和多方案对比论证，尽可能少地占用耕地；2.调控农业结构整合占用耕地，农业结构整合要适宜适度并控制在农产品种植业之内，以防破损耕作层而降低耕地质量与耕地保有量；用经济补偿和商业机制引导农业结构调控向着使耕地增加的方向进行；3.加大复耕力度和防治灾毁耕地，在规划期间，通过进一步完善各类水利设施从而落实和强化保护耕地的措施，加大农业抗灾的力度，第一时间复垦受灾耕地，削减自然灾害对耕地的毁坏量。

（三）严格按照耕地占补平衡的制度执行。落实各地区对耕地任务量的补充，根据农用地评审等级的研究结论，指明补充耕地质量，数量等级折合的落实措施，通过提升占用地补偿费标准，强化建设项目开发用地的预审措施，以保证补充耕地质量与数量并重。用一些奖励办法，鼓励新开发耕地资源潜力循序渐进，完成耕地补充任务量且有剩余的地区，按照实际规定下发的耕地补充任务量提升补充耕地任务。与时俱进地研究耕地占补平衡的市场化运作机制，对后备耕地资源贫瘠，补充耕地有实在困难的地区，以及重大工程项目的补充耕地计划，经有关部门许可，可通过经济补偿机制在本地区范围内异地平衡。

（四）优化耕地利用结构。耕地集约与节约利用目前受很多因素的影响，特别是地貌特点、区位因素、全民经济与生态发展潜力、耕地的投资范围与力度、耕地利用力度与强度、容积率与单位面积产量利润等。一般来讲，评估耕地集约利用水平的原因种类繁多，耕地投资力度越大，容积率就越大、耕地使用力度越大、耕地产出效率就越多，则耕地集约度就相应更高。所以，要实现城镇耕地集约利用效率，需要有计划地规划好用地计划。首先，需加强耕地的宏观管理，保证耕地总体利用规划按计划实施，对建设用地和乡镇发展协调发展要相当重视，为达到社会发展与经济线全球化，提高集约化方式的土地利用与耕地利用的整合与优化配置。其次，有效控制城市的无序开发。近些年来，城市化建设主要体现在城市盲目地肆意扩张，城市周边郊区耕地保有量不断递减，有必要研讨出各区域规范的耕地利用集约评价体系，以提高耕地容积率。

参考文献：

[1]杨亚杰，薛红霞.新农村建设背景下农用土地集约利用评价研究[J].广东土地科学，2008，（4）.