规划用地兼容性范文

导语：如何才能写好一篇规划用地兼容性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】国家森林公园规划；土地利用；兼容性控制

National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

国家森林公园不仅可带动旅游业的发展，还可带动经济与环境保护的作用，其在国内外主要以资源保护、土地利用与旅游开发进行研究。国家森林公园的土地利用研究者通常以非旅游领域的学者身份，从利用的角度对土地进行研究，选择坡向、地形、游道距离、坡度与重要景点距离等，通过地理信息系统对国家森林公园旅游景点选址与适宜性进行分析研究，但是到目前为止，对其规划中土地利用控制的研究相对较少。因此，本文分析土地利用兼容性在国家森林公园规划中的控制方法，这对于旅游用地具有深远的意义。

1、土地利用的总体重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等几个最重要的方面，其中国家级森林公园建设总用地不应超过森林公园陆地面积的2%。在城市总体规划当中，城市人民政府根据社会经济规划、城市自然环境、现状特点、资源条件进行统筹兼顾与综合部署，确定城市发展方向与发展规模，从而实现其经济效益与社会效益，确保土地利用的合理性。

旅游规划首先要以人为本，坚持以科学发展观为指导思想。统筹城市旅游、区域旅游的总体发展，特点是考虑土地利用的合理性与针对性，实现土地节约性经济最大化的目的。

土地利用规划。土地利用总体规划是通过一定时间与区域规划，当地政府以长远发展为目标，根据当地自然环境、当地社会条件及当地经济发展状况及因素，统筹安排土地开发、土地利用、土地整治及土地环境保护。

国家森林公园要遵循因地制宜、可持续发展、结合保护与开发、整体效益、协同发展五个主要原则，以生态、旅游经济理念、可持续发展为依据。同时，国家森林公园规划要体现人文关怀，为当地人民创造休闲度假空间、娱乐空间、森林科普空间以及农业观光空间等综合性天然户外活动场所。

城市建筑规划、旅游规划总体、土地利用规划、国家森林公园等都是紧紧围绕着土地利用，从上面看出土地利用是其中最为重要的基础及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通过科学合理的考虑与规划，才能体现节约型、生态型、经济型的国家森林公园。

2、土地兼容性控制途径

2.1健全旅游用地分类系统

随着我国城镇化建设的不断扩大，土地规划主要使用1984年《土地利用现状分类及其含义》与《城市用地分类系统》，经过长期的发展，不仅使土地规划缺失，还导致旅游用地边缘化。由于土地分类各异，无法集中与统一，导致国家森林公园规划与土地利用不协调，造成两者土地分类不兼容。随着我国城乡一体化的不断深入，我国国土资源局颁布了《土地利用现状分类》的政策，通过该政策，国家森林公园可在土地分类的基础上，根据规划实际情况与条件，重点细化与创新增减国家森林公园用地类型，不仅为旅游用地的兼容性控制提供科学的依据，还促进旅游业的发展。比如对旅游用地进行规划时，可将服务住宿用地细分为星级酒店用地及度假村用地等。

2.2规范国家森林公园用地评价系统

我国森林用地评价系统较为传统，已经适应不了现代化国家森林公园的发展需求，而其规范依据主要参照《中国国家森林公园风景资源质量等级评定》与《森林公园总体设计规范》，两个规范依据对森林旅游资源与开发条件的评价过于偏重，而对其用地规范未做出详细要求。因此，在现有国家森林公园规划中普遍存在以风景资源评价为中心，土地评价失去主体地位，最后导致国家森林公园管理土地结构与土地利用功能无法衔接等问题。

2.3有效控制国家森林公园区域化

国家森林公园区域化是指按国家森林公园功能划分土地利用，从而确保各个功能区满足功能要求，保证功能区内与功能区外的土地利用保持兼容。游览区一般是作为国家森林公园空间布局的中心，从而协调各功能系统，体现各功能区特点与保持总体协调。在国家森林公园建设中，相邻地块不兼容且互相制约，比如在国家森林公园增加功能时，会导致相邻地块的功能减少或价值降低。因此，在土地利用兼容性控制的问题中，可通过国家森林公园功能区划分与空间布局作为控制途径。

3 结束语

综上所述，土地利用兼容性控制在国家森林公园规划中显得尤为重要，当前，我国土地资源越来越少，只有合理利用及严格控制土地兼容性才能使我国土地资源实现可持续发展，随着城镇化建设进程的进一步加快，对森林公园土地利用兼容性的探讨极其重要。

【参考文献】

[1]叶新才，袁春.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].林业经济问题，2011，02：162-166.

[2]黄淑娟.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].农业与技术，2015，10：82-87.

[3]唐建兵."反规划"理论视域下的国家森林公园旅游规划探讨--以自贡市飞龙峡国家森林公园旅游规划为例[J].林业资源管理，2014，02：26-30-34.

[4]刘丹丹.3S技术在国家森林公园规划和管理中的应用研究[D].北京林业大学，2005.

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【关键词】工业区控制 规划 控制

中图分类号： F4文献标识码：A 文章编号：

一、前言

近年来，各类工业园区伴随着城市建设和经济发展的步伐不断发展壮大，分布也越来越广，从沿海到内地，从东部到西部，繁星点点。随着工业园区在数量上由少增多，区内企业的规模也越来越大，而相应的用地空间则越来越少，它们因此所面临的情况也发生了很大的变化。虽然各类工业园区在增加就业、引进先进技术、培养人才、推动技术进步等方面起到了很大的作用，但同时也面临着工业园区规模急速扩张、城市化进程日益加速、产业结构调整、生态环境保护等诸多问题，这些因素的出现使得工业园区在规划编制过程中会遇到种种矛盾。在经济快速发展的过程中，加强工业园区的控制性详细规划控制探讨具有十分重要的意义。

一、工业园区控制性详细规划的控制探讨

1.工业园区的功能分区

一般而言，在工业园区控制性详细规划编制过程中，会根据功能差异将工业园区划分成若干功能类型。兴英工业园区共分为工业园区、综合服务区、生活居住区和景观休闲区等四种功能区，使之发挥各自效益。

(一)工业园区

根据规划区内用地的形态特征，工业园区沿东西方向成带状分布。工业园区的发展类型主要为轻型工业、高科技工业以及其他污染较小的工业，禁止设立重度污染性工业。工业用地可用于发展多层和低层厂房。多层厂房面向兴英东路建设，以形成兴英东路的良好景观，低层厂房集中设在靠近河岸地方。

(二)综合服务区

公共设施用地集中布置于工业园区中心区域，即中间城市主干道与兴英东路交叉口西侧，主要用于布置一些办公楼，展览培训中心以及邮电所等配套公共建筑，结合广场形成整个工业园区的形象界面，展现工业园区的特色和气势。

(三)生活居住区

生活居住区位于综合服务区北侧，主要用于发展高密度的住宅，为园区就业人员提供居住及相应的生活配套服务，这样既完善工业园区的整体功能，也有助于提高开发的经济效益。

(四)景观休闲区

在规划区西侧环市东桥边规划公共绿地，该用地西临道路交叉口，北傍两英大溪，考虑该地块的地域特征，适宜规划为一个以水为主题，融合绿化开放空间的休闲活动景观区。

2.各种用地规划

(一)工业用地规划

工业用地是园区用地的主要组成部分，规划采用相对集中的布局原则，按纵向三条城市道路和兴英东路以及两英大溪划分为四个工业组团，各个组团可按照生产特点和工艺要求或生产门类加以分类，把性质相近或生产有协作关系的企业安排在一起。区内现有已建和在建的工业用地均为二类工业用地，集中在工业园区东侧组团内，；其它组团根据产业特点规划为一类工业用地。工业用地内不得设置生活居住区，生活居住等配套用地集中规划于居住用地内。规划工业用地面积29．82公顷，占总规划用地面积的64．26％ 。

(二)公共设施用地规划

在组团中靠近兴英东路以及工业园区中间城市主干道集中规划行政办公、商业服务、金融信息、文化娱乐等工业园区级公共设施用地，形成本工业园区的管理中心，这样，不但强调中心区的位置，还便于近期实施，并带动整个工业园区开发建设。规划公共设施用地面积1．96公顷，占总规划用地面积4．21％ 。

(三)居住用地规划

规划根据生产、生活相对独立的原则，将居住用地集中布置于组团中靠近两英大溪的地段，居住用地应根据国家、省以及潮阳的有关规定进行配套公用设施建设。规划居住用地面积2．53公顷，占总规划用地面积5．44％ 。

(四)绿化用地规划

高新技术产业园区作为一种综合区域，比一般工业园区具有更高的环境要求。本规划区应以形象优美、环境宜人的环境来增强吸引力和凝聚力。规划结合用地条件，因地制宜，按点、线、面结合的原则，以较高的标准进行绿化系统规划。

首先，集中绿地。在规划区西侧环市东桥边规划公共绿地、结合城市道路交叉口形成工业园区的绿色景观节点。

其次，点状绿地。充分利用各种边角地布置绿地，并且通过各地块绿地率的规划指标控制，保证工业用地、居住用地以及其它用地内设置适当规模的小片块状以及带状绿地，以此形成工业园区的点状绿地景观。

最后，带状绿地。通过控制建筑后退道路红线进行绿化，以及沿两英大溪布置带状绿地，以此形成园区内的带状绿地景观。规划绿地面积5．48公倾，占总规划用地面积的l1．81％ 。

3.建筑设计引导

（一）建筑布局。本工业园区各地块建筑布局在满足基本功能要求的同时，应对工业园区公共开放空间和景观效果作贡献。要求各用地单位不得兴建实体围墙，只允许以绿篱或低矮的通透式围墙作适当的场所界定，改变传统工业园区“以路为界、以墙为限”的空间形态，提出“空间共享”的原则，以形成积极的外部空间。

（二）建筑体量，建筑体量应服从高新技术产业的要求，其主体部分一般相对完整，设计中可将辅助功能部分相对脱离，形成高低错落的体量组合，避免一般标准厂房因体量平铺直叙而形成的单调形态。

（三）建筑形式。宜采用简洁明快的建筑形式以适应高新技术产业的特点，避免使用繁琐的装饰构体和套用一般商业化的建筑风格。利用先进工艺和新型结构体系，如薄壳、悬索、网架等结构，反映高新技术产业园区的建筑特色，立面宜采用重复强调韵律的手法，同时利用凸出楼梯、电梯井等形体形成重点和变化，加强节奏感，避免过长立面和过大体量造成的单调感觉。

（四）建筑色彩。工业园区的主体色调应是明快而雅致的，以便形成优美而宁静的环境氛围。

4.市政工程规划

(一)给水工程规划。镇区现有水厂一座，现供水能力4万吨／日，在西侧现有DN1200mm 输水管沿两英大溪从南向北穿过规划范围。规划区由镇区现有水厂供水。规划区内尚未形成给水管网网络。根据规划区各种用地面积进行计算，预计工业园区规划总用水量为0．6万吨／日。

(二)排水工程规划。规划范围有两条水渠由南向北贯穿而过，兴英东路两侧已建成两条排水涵。按照镇区总体规划，本规划区采用分流制。本规划区基本为工业用地，污水主要是工业废水。严格按照分流制进行污水收集，工业废水通过污水管道集中收集到镇区污水处理厂进行处理，以保护环境。

二、工业园区控制性详细规划的兼容性

1.工业地块性质的兼容性

工业园区的规划建设与一般地块的规划建设不一样，它由工业园区的统一管理指导和建设，其运营的方式是先通过前期基础设施的建设，吸引项目，但在吸引什么类型的项目上却带有很大的机动性，因此建议规划编制者应该站在工业园区管理者的角度上，考虑用地性质的兼容性控制，以适应工业园区项目的灵活变化，即工业用地上一些一类工业用地。在不影响环境的前提下，也可以兼容二类工业用地。除此以外，还可以考虑居住用地与商业用地的兼容、道路用地与绿带的兼容、市政公共设施用地与公共绿地的兼容等。

2.弹性道路路段和弹性市政管段

工业园区项目除了在类型上不能准确预测外，投资规模和项目的用地空间大小也很难判断，因此，笔者建议在工业园区内，除了对主干道进行刚性控制外，对支路应留出弹性控制路段。这些弹性路段是属于按照一定报批程序可以取消的路段。这是便于大项目落户时，可以适当地调整道路，扩大地块，而不会造成整个工业园区的大范围改动。对弹性道路下的市政管线也可进行弹性控制。需要指出的是，市政的主干管线也需随主要道路铺设，并且在与弹性道路的交叉口间要预留接口，这样才不会因为弹性道路的取消而造成管道系统的瘫痪。

四、结束语

伴随着我国经济的快速发展，将会有越来越多的工业园区进行开发建设，而符合各自园区发展需求的控制性详细规划，既可以创造一个优美和谐的城市环境，也能够为营造一个良好的投资的氛围创造条件，为促进工业园区的经济快速健康发展奠定坚实的基础。

参考文献：

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《控制性详细规划》；读书报告；控制要素

[中图分类号]TU984 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）7-0037-02

城市详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排，是按城市总体规划要求，对城市局部地区近期需要建设的房屋建筑、市政工程、公用事业设施、园林绿化、城市人防工程和其它公共设施作出具体布置的规划。

一、控制性详细规划的涵义和核心内容

土地使用性质和土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施以及历史文化遗产保护等做出具体控制性规定。

自我思考：由以上核心内容可以发现，控规直接界定了土地的发展权也就决定了土地的市场价值，因而对房地产市场乃至经济发展起着举足轻重的作用。以前我认为控规最重要的是合理性与民主性，但是现在我发现脱离了对控规经济和社会属性的认识而局限在所谓功能合理性程序合法性等方面的讨论无异于缘木求鱼。

二、控制性详细规划的作用

由书面描述可知:承上启下，强调规划的延续性。与管理结合，与开发衔接，作为城市规划管理的依据。体现城市设计构想。城市政策的载体。

自我思考：在承上启下方面，规划就相当于写作文一样，总体规划相当于列出文章的提纲，详细规划承接提纲写出具体的故事情节，也就是把总体规划的上宏观意图转化为对微观的控制，既有整体控制，又有局部要求。将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接。

在管理开发方面，我认为控规在管理、开发这一块是最不容易实现其优点的。“三分规划七分管”是城市建设的成功的经验，控规的拟定是想将规划控制要点用简练、明确的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，正确引导开发行为，实现规划目标，并且通过对开发建设的控制，使土地开发的综合效益最大化。以有利于规划管理条例化、规范化和法制化，有利于规划和管理以及开发建设三者的有机衔接。然而，在投资商在获取土地后总是想方设法争取最大的建筑容量，目的就是要获取最大的利润空间。这一行为，甚至可以影响投资决策。于是对控制性详细规划指标的尽可能的突破，就成了他们房地产项目前期的重要工作之一。甚至有的规划人员会按照开发商的意向进行修改控规，所以有时候会有不是控规在引导开发行为，而是开发行为在引导控规的现象。

体现城市构想方面，对城市设计主要以引导为主，按照美学和空间艺术处理的原则，从建筑单体环境和建筑群体环境两个层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建议，甚至提供具体的形体空间设计示意，为开发控制提供管理准则和设计框架。

城市政策的载体方面，控规的编制和实施过程中包含城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护、鼓励开发建设等各方面广泛的城市政策的内容。通过传达城市政策方面的信息，在引导城市社会、经济、环境协调发展方面具有综合能力。市场运作过程中各类经济组织和个人可以通过规划所提供的政策，辅以城市未来发展的相关政策和信息来消除在决策时所面对的不确定性，从而促进资源的有效配置和合理利用。

三、控制性详细规划的控制体系和控制要素

控制线详细规划中首要内容就是控制体系的确定。控制体系是影响控制性详细规划控制功能发挥的最主要的内部因素，包括控制内容和控制方法两个层面。

控制体系的内在构成是规划控制体系建立的基础，其内在构成包括以下六个方面：土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设计引导、配套设施控制、行为活动控制。

自我思考：土地使用控制既是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。其具体控制内容包括用地性质、用地使用相容性、用地边界和用地面积等。

在土地使用控制这一块上，我认为规划师们最不容易把握的便是土地的兼容性。我国现在处于社会主义经济条件下，由城市规划确定的每块城市土地的使用性质，是根据城市用地的区位、规划用地布局与结构、交通组织等诸多因素综合考虑确定的，受城市社会经济发展以及城市生活活动需求所制约，也受到市场供求调节机制的影响。

但是这种调整中，又存在利益的关系，某些开发商出于对自身经济利益的追求与少数行政领导的不恰当的干预，有可能迫使规划管理部门对规划的土地使用性质与开发强度作出不合理的改动，使土地开发脱离了规划的有效控制，甚至使城市用地布局结构受到损害。一些城市中的公共设施用地、绿化用地被房地产开发所侵占的现象时有发生。因此尽力完善土地兼容性的规划是十分重要的。

四、对控制线详细规划的一些建议

控制性详细规划具有引导性和灵活性，但为了能对城市有正确的引导，应完善控制性详细规划的内容和深度，注重刚性与弹性的结合。

控规的实施常受到来自上级领导和相关利益部门的压力，使控规的实施经常陷入自我否定的尴尬境地，所以应该增加民主意识，加强规划实施管理机制与公众参与机制。采用多种类型不同深度的规划控制引导和关心公共利益等。

将控规由终极蓝图式的规划调整为过程规划要求，对目前的控规编制内容和审批过程进行精简并迅速地对市场的变化做出反映。

在编制控规过程中要加入规划期限，不能为了追求时间效率而拍拍脑袋草草了事。

控制性详细规划制定后如何管理依法实施等环节无章可循，所以要提高其法律地位。

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关键词：城中村；控制性详细规划；刚性与弹性；方法

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

1．引言：城中村问题的提出

2008年1月1日新的《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施 ，规划法要求“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”。新的《城乡规划法》将控制性详细规划提升到了一个新的层次。 加快城中村改造步伐，是推进城市化进程，改善城市环境，提高城市规划建设与管理水平的一项重要工作。 而城中村控制性详细规划的编制具有其特殊性。

“城中村”是我国城市化进程中的一个特殊现象 ，在东营市表现的已相当的突出。 城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称都市里的村庄。 高速城市化是“城中村”形成的直接动因。 在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。面对城市化带来的前所未有的冲击，“孤岛” 上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路， 并最终形成了今天独具特色的“城中村”。

本文以东营区东营村改造过程中所遇到的问题入手， 结合当前控制性详细规划编制的要点， 提出了城中村改造刚性与弹性并重的新思路。

2．城中村控制编制面临的问题

控制性详细规划（以下简称“控规”）是城市规划管理承上启下的主要操作平台，作为实施规划管理的核心层次，也是实现城市建设的最直接手段。 多年来，各地对控规编制方法的探索和创新取得了一定的效果，逐渐适应了城市建设思路多元化对规划的冲击。 但是，城中村在控制性详细规划编制中是个特殊的例子，建设方式的多元化和村民利益形成了诸多的矛盾，面临的问题日益突出，主要集中表现在以下三方面：

2．1 城中村的指标控制过死，缺乏灵活性

城中村控规在管理实施中往往遇到尴尬现象： 控规编制刚刚完成即面临重大修改和调整；控规中看似严谨的指标恰恰禁不起推敲；控规强调过于刚性的控制体系，未与城中村的实际情况结合，显得缺乏灵活性，最终导致“失控”的结局。这种控制过死的情况集中体现在两方面：用地性质和开发强度，用地性质过于刚性往往只考虑城中村居民的居住利益而忽视城中村居民的就业的变化；开发强度是控规控制的核心要素之一，未能结合城中村的现实而用城市控规的方法进行“一刀切”的强度控制，使得城中村改造出现失控。

2．2 公共设施缺乏保障

如何保障村民的利益， 合理的配置公共设施成为城中村控规编制的突出难点，在多变的规划实施中，屡屡突破规定的容量限制，造成公共设施严重不足，不能满足城中村居民的基本生活需求；具体体现在公共设施的容量不足，位置常常挪作他用，难以得到有效保障。

2．3 城市形象缺乏控制

城中村现有的城市形象较差，长期以来，城中村是城市“脏、乱、差”的代名词，如何有效控制城中村整体形象成为关注的焦点，传统的控规以引导性规定控制形态，显得过于单薄和无力，特别是在公共绿地方面难以在城中村实施，造成城市形象的进一步恶化。

3．城中村控规编制方法

东营村控规从用地性质、开发强度、公共服务设施配置、城市形象控制方面入手，从不同的出发点进行分析，综合运用弹性控制和刚性控制的手段，形成了较为完善的控规编制方法。

3．1 用地性质控制

城中村控规规定的每一块用地的主导使用性质不能轻易改变，但

也不是一成不变的。 土地使用性质有其兼容性，一定条件下可以在一定范围内作适当调整，划分地块的相容性和确定比例，使规划具有较强的应变性和可行性，因此，城中村控规用地性质的控制应该为弹性控制和刚性控制相结合。在东营区东营村控规中，考虑到村民的就业问题，二类居住用地可与商业用地进行兼容，形成商住用地；而公共服务设施用地均可进行兼容，但不得妨害非营利性公共服务设施的总量。

为了不改变整个地块的功能目标，相容用地的各部分应严格控制比例范围，兼容用地不得超过原有用地的 25％，这样就能保证地块整体目标的实现。 而不可兼容的用地性质，例如公共绿地、公共停车场等用地，则必须按照规划确定的用地性质进行控制，这样才能保证村民的公共利益不受侵害。 在规划的图则控制中，兼容用地用绿色表示、不可兼容用地用红色表示，更好的进行区分。

3．2 开发强度的控制

为了适应土地开发的多样性，结合城中村改造的特点，在城中村土地的开发强度控制上，可以采取刚性控制为主，弹性控制为辅的控制性方法，既能避免城市村村民按照原有居住模式进行改造，形成过低的开发强度造成土地的浪费，又能避免盲目提高开发强发，造成环境压力以及设施供应的不足，以保证村民基本的生活质量。

在东营区东营村控规中， 规划确定每块用地开发容量的基本控制标准，确定的主要依据包括城中村的建设标准、规划区的总体定位、各地块自身的发展条件、基本的日照、环境、消防、卫生要求等。 地块的基本控制标准是保证开发建设有序进行的基本保证， 也是城中村改造开发强度的低限，规划须进行刚性控制。为促进村民改造的积极性，解决城中村改造的村民就业问题，规划在确定用地开发容量的同时也制定了地块开发浮动容量， 集中体现在住宅、 商业和其他的公共服务设施用地中。 在规划中确定一个浮动指标，结合城中村改造的政策进行控制，一般浮动指标上限为 20%。 例如，提供城市公共空间的可控制为浮动指标的上限， 城市开发密度较大的区域可取浮动的下限。 在控规的图则中，应明确表示出地块开发强度的浮动指标量，以便于规划的控制和管理。

3．3 公共服务设施控制

从现状来看，城中村改造的公共服务设施需进行重新配置，非营利性公共服务设施的控制以刚性为主， 营利性的公共服务设施的配置以刚性和弹性相结合。

在东营市东营村控规中，非营利性的服务设施（例如小学、幼儿园、老年活动中心）的配置必须严格按照标准进行控制，实行定量定点的方式，保证村民的基本利益；营利性的服务设施（例如商业）的配置可实行基本指标控制为主， 浮动指标控制为辅的方式适当增加部分服务设施以满足村民的需要。

3．4 城市形象控制

考虑搭配原有城中村区域的城市形象较差， 村民的素质普遍较低现状，规划在控制中应加大刚性控制的力度，将城市的空间界面、交通要素、开放空间、街道要素和建筑高度分区进行严格的控制。

东营村控规在规划中加大了对地块的环境容量、建筑建造、道路交通等方面分别提出指标控制要求。 其中，将城市空间界面与地块的环境容量进行结合，采取刚性控制的方法限定城市的公共空间（例如绿地、步行系统等）， 从整个城市的角度合理论证区域在城市的形象和地位，为城市的管理和控制提供有力的依据，提升了城市的形象。

4．结束语

通过对东营区东营村控规中用地性质、开发强度公共服务设施、城市形象的弹性、刚性控制，大大增强城中村控规的可操作性，在合理的实现城中村改造的同时也保证了村民的利益， 同时也使规划管理工作有章可循、有序进行，使城中村走可持续发展的道路。 然而，真正的将村民的利益和城市的开发进行有机的结合， 将弹性和刚性控制合理的运用到城中村的实际建设中去，仍有很长的路要走。

参考文献

[1] 李晴 、常青 ，“城中村 ”改造实验———以珠海吉大村为例 ，城市规划 ，2002（11）

[2]赵民等，论快速城市化时期城市土地使用的有效规划和管理，城市规划汇刊，1997（5）

[3]控制性详细规划创新体系研究———张光 远周剑峰

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【关键词】城市规划；城市混合居住模式；总体规划；详细规划

目前，我国正处于一个城市化加速发展的使其，在这个时期中，社会生产中存在着诸多的隐患和经济制约因素，不断的调整和分化社会阶层是当前不容忽视的工作重点。这是由于多样化的分配制度的进行，使得我国社会各阶层收入差距逐渐拉大，各种土地有偿使用的制度和商品房应用实施有更进一步的推动了社会阶层的空间变动，居住分异逐渐显现，并且在当前有着更进一步的扩大和发展趋势。居住分异现象能正确体现土地价值，能够在当前满足社会阶层发展的水平和居民的居住要求，同时在应用的时候其计划现象更是造成社会的分工变动。同时我国居住发展过程中在规模层次、组织管理和规划设计等方面出现了各种问题。

1、城市混合居住模式的含义

城市是一个时代的象征，是某一地区，某一时间段的文化水平发展和经济发展的主要体现方式。城市作为一种物质的表现，是一种可以看到的物质形态。其在规划的过程中是通过对城市未来发展进行定位来设计的过程，是城市建设的综合性部署过程。其目的是通过城市与周围影响地区的整体研究，为城市居民的生活和生产打造出美好的环境和场所。作为一种相对于“同质聚居模式”的新型居住形式，混合居住在应用中是通过不同收入和基层的居民通过自己的购买能力为前提，共同的在不同价位和梯度的居住性房产产品中居住，而且要能够彼此之间和谐相处，实现其优势互补因素，共同形成一套系统化的居住模式。其本质是社会和谐、经济平衡的发展趋势，并且能够在居住的景观上体现出其应有的系统功能和模式，并且能够发挥出其最大的优势。由于其居民的多样化造成居住行为模式的多样化，从而在居住空间中形成多样化的空间模式，这样在居住环境的设计中要能够满足各个阶层的居住行为，促使居住居民的融合。

2、各层次城市规划的策略

2.1 城市总体规划阶段

1）结合大运量公共交通规划，建构多中心组团式城市结构。

在城市总体规划阶段应与大运量的公共交通(轨道交通)的发展规划同步考虑，土地利用规划与交通规划相衔接，以用地控制和大容量公共交通，包括轨道交通来引导产业和人口的空间布局。以大运量公共交通引导新中心建设，通过大运量的、廉价的公共交通保证与新中心的便捷联系。

2）混合布局城市用地

根据各组团的不同特点，科学合理地安排一些混合用地，使科、贸、工、教相互毗邻渗透，就会在一定程度上增加不同职业背景的居民相互对话的可能。

2.2 详细规划阶段

2.2.1 组团分布结构

混合居住模式的物质空间设计的首要任务就是要给各收入阶层提供混合居住的空问，在满足公平原则的基础上，满足各阶层的需求。应注重发挥中等收入阶层的缓冲和调和作用，减少相邻异质组团的差异。这种布局形式是降低冲突发生的概率，提高项目对高等收入阶层的吸引力，促进住区形成和谐氛围的重要因素。

2.2.2 道路系统布局

1）局部人车分流：混合居住住区内部异质单元彼此在空间上相对独立，单元内部均质性较强，因此只需通过对商品房组团人、车入门的合理设置便可以分流社区内大部分的人车交通线路，减少冲突点。并能减少完全人车分流所带来的成本。2）有针对性的静态交通：静态交通主要是指停车场和停车库的组织。混合居住住区由于各收入阶层对交通设施的需求不同而有针对性地采取不同的布置形式。在高收入阶层单元中，南于私家小汽车拥有量比较大，所以应以私人停车库为主，配以地面停车场和地下停车库。中等收入阶层则突出地下停车库的作用。考虑到低收入阶层仍以自行车等非机动车为主要交通工具，应提供有专人管理的非机动车停车场。

2.2.3 多样性的公共沟通空间的靼造

混合居住社区的公共空问的塑造可以分解为居住单元开放空问和社区中心两个层次组成部分：居住单元开放空问是满足功能需求、审美需求的半私密的个性空间。其多样性则表现为针对不同阶层的需求特点个性空问的空问组织形式。在空问塑造过程中。应分别形成户内、宅前与院落空间的多样化表达，在创造灵动的私密与半私密空间的同时，也增强了住宅单元的可识别性。同时，在居住单元之问通过对异质空间合理的处理可以形成场所特性的复合。社区中心公共窄问设计应尽力体现多样惟和功能的完整性，赋予其必要的场所精神。从群体融合的环境心理学角度精心雕琢社区的重要节点空间，充分挖掘原生地域空问环境布局中的优秀元素，使混合居住社区公共交往场所在最大限度上发挥兼容性，体现多样性赋予的魅力。

3、多样化的住宅设计

3.1 小户型商品房设计

1）功能完善。随着经济的发展，对于小户型住宅应做到动静分明、沽污分区、公私明确，避免使用过程中的互相干扰，充分利用每一寸空间。

2）有效利用面积与空间。a．在墙体设计上，减少户内固定墙体，以轻质、高强、隔音的新型材料来分隔不同的功能卒问；b．尽量减少户内村交通嘶积，充分利用交通空间的效益化和可兼容性；c．模糊功能审问，对某屿功能窄问进行合理的合并和整合，不做明确的墒体限定；d．改变传统的阳台设计，丰富阳台功能，布置阳光宅或读书室；e．充分发挥包括设备角落、工作台上、下部空间、走廊上部空问等角落空间的可以利用性。

3.2 廉租房设计

以满足低收入生活特点和家庭基本需求为根本日标：在年龄结构上对于老年人、残障或有严重慢性疾病的人在设计上应考虑栩应的养老、医疗和护理等方面的需求。在经济来源方式上，不同的情况对应着不同的户型和户内空间需求。满足基本的居住生活需求应是廉租房设计时首要考虑的问题。

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关键词:土地供给制度;房地产市场;房地产价格

中图分类号:F293.3文献标识码:A

一、土地供给制度安排

从政府作为土地供给者,从自然供给的土地到经济供给的土地,要经过征地拆迁、整治开发和市场出让等三个阶段,因此土地供给制度具体包括:土地征迁制度、储备开发制度、土地出让制度。从政府作为土地管控者角度,为了减少市场失灵,政府需要对土地市场进行市场规制,具体包括:土地征迁和补偿制度、储备开发制度、土地出让制度等。

1、土地征迁和补偿制度。土地征迁是政府依靠其特有的权力强制性地实现土地权利的转移过程,但这种强制性转移又是以相应的经济补偿为条件的,强制性与补偿性是土地征用的两个特性,主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市拆迁管理办法》及其相关管理规定。如果说土地征迁是政府的权利,则土地补偿则是被拆迁人的权利。由于私人产权的保护,政府只有为公共利益才能进行征迁,因此土地征迁制度的核心是政府产权的界定;由于房屋拆迁的实质是获得土地的使用权,土地才是拆迁真正的标的物,因此土地补偿制度的核心是被拆迁人产权的界定。

2、土地储备开发制度。土地储备开发制度包括土地储备制度和土地一级开发制度。土地储备是指政府按照法律程序,根据城市土地利用规划和城市规划,通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权,并进行土地的前期开发,予以储存,以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求,规范土地市场,为城市发展提供土地资源、资产和资本;土地一级开发由土地项目一级开发权的开发主体组织实施土地开发项目的征地、拆迁,规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资过程。土地一级开发一般由土地储备单位或土地一级开发公司接受委托负责组织。

3、土地出让制度。土地出让方式包括划拨和有偿出让两种方式,划拨土地主要集中在国有机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,以及法律、法规规定的其他用地;有偿出让又分为协议出让、招标、拍卖、挂牌。土地使用权出让制度的主要内容,主要体现在《经营性用地出让管理办法》、《协议出让管理办法》及其相关管理规定。

二、土地政策对房地产的影响分析

1、土地政策对房地产市场影响的传导机制。主要包括两个途径:首先,土地价格对房价的影响,土地价格是房价的成本之一,土地价格的增加会引起房地产开发企业的成本增加,房地产企业的投资规模下降,房地产市场的供给减少,最终影响房价;相反,地价下降,供给增加;其次,土地供应量对房地产价格的影响,土地供应量决定房地产开发企业可开发的土地量,影响房地产企业的投资规模,从而影响房地产市场的供给,最终影响房地产价格。与金融政策、税收政策相比,土地宏观调控政策只能对供给产生影响,无法对需求产生直接的影响,无法实现整体市场的稳定均衡。土地政策这一行政手段对供给的影响是很有效的,因为土地所有权归国家所有。而对于土地使用需求的影响并不能通过土地政策来实现,单纯地对土地供给的控制只能加剧对土地的需求,激化土地供需之间的矛盾。

2、土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应。土地要素对于房价变化影响很大,通过对土地要素的宏观调控可以规范和稳定房地产市场的运行。而土地因素对房地产价格的影响并不是同步的,在一定程度上存在着“时差性”。对房地产市场的土地调控是指政府通过调整土地供应来影响房地产市场运行。由于土地是房地产开发的基础,相比金融、财政方面的调控措施,土地调控对增量市场的影响最为直接,但是效果显现的时间更长。无论是土地总量调控还是结构调控,土地供应时滞都是影响调控效果的重要因素。忽视土地供应时滞的存在,就无法清楚地把握调控的影响效应,对于市场的调控只能是较盲目的决策,达不到预期的效果。

3、土地供应总量对房地产市场的影响

(1)土地供应总量对房地产市场数量的影响。土地供应是房地产市场基础,土地供应如果是被储备、闲置或者是被蓄意囤积,那么土地供应量只能部分转化为房地产市场的供给。所以,这里所说的土地供应总量为有效供应总量。土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响:一方面是影响房地产产品的供应总量,特别是影响增量房地产产品;另一方面是影响生产和预期,但影响力的时效不同,对房地产产品供应的影响,由于房地产开发周期的原因,要在1～2年之内才能显现出来,但对投资和消费的影响却是当期的。由于房、地的紧密关系,土地供给量与房地产增量有着密切关系,土地供给量是房地产增量的基础,他们之间的关系由容积率(项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值)来反映。设房地产增量为QR(平方米建筑面积),土地供给量为QL(平方米土地面积),容积率为F,则有QR=F×QL。则当容积率不变时,土地供给量与房地产增量呈线性正相关关系。容积率越大,单位面积土地上的建筑容量即建筑面积就越大。

(2)土地供应量对房地产价格的影响。房地产价格代表了对房地产的需求,土地市场的供求关系作用形成地价,决定新一轮房地产价格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市场和房地产市场的互动机理:当房地产数量的需求上升时,土地供应量、地价、房地产价格和地产数量都增大了。当房地产的价格上升时,土地供应量也上升,房地产价格与土地供应量呈正相关关系,并且房地产价格是土地供应量变化的原因。通过对土地供给弹性变化的分析,随着城市的发展,可以用较少的土地供应量来调控相同的房地产价格的涨幅。

4、土地供应结构对房地产市场的影响。不同用途用地的供应比例,体现了政府的产业政策,例如目前我国采用供地结构的政策是,对于不符合国家产业政策和行业准入条件的建设项目停止供地,对于限制性项目提高供地标准和条件,并根据经济发展需要、动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录;同时,调整商业用地的市场投放量,增加产业政策扶持行业的供地量。

三、完善我国土地供给制度的建议

1、在土地供给制度变迁过程中,农民、城市中低收入群体是制度的受损者,因此我国的土地供给制度不能达到帕累托优化的制度评价准则,建议我国的土地供给制度的价值导向是实现社会的卡尔多――希克斯效率改进。本文建议将土地供给制度和其他制度按照兼容性、互补性和关联性的原则进行完善:从制度的兼容性来讲,主要是重新界定所有权、土地使用权和发展权,建立起制度兼容的土地产权制度,促进土地使用权按照市场价格流转;从土地供给制度与其他制度的互补性来说,应将房地产产业的税收政策、金融政策、房地产产业政策联系起来共同完成一个体系;从土地供给制度的关联性来讲,应将土地的计划管理、城市规划管理、土地储备开发和土地出让制度联系起来,共同组成一个制度体系,才能对房地产市场产生影响。

2、需要调整经济适用房、限价房和廉租房等政策。维护市场秩序、提供公共产品和服务是政府的主要职责,在房地产市场中,政府应避免采用直接价格管制方式降低地价和房价,有些政府为了应付房价降低的“政治任务”,直接对商品房采取限价措施,这是对市场机制的破坏。政府应将主要任务放在提供廉租房等保障性住房的供给方面。经济适用房、限价房政策的初衷虽然是为了提高中低收入家庭的社会福利,但直接的价格规制降低了土地资源的配置效率,必然导致排队成本和交易成本的上升,且政府在严格界定中低收入群体时将花费更多的制度成本,因此制度绩效较低,应改变直接规制向间接规制转变。本文建议,政府应取消目前的双限房政策,降低经济适用房的比例,改为加大廉租房土地供应政策。建议成立专门的银行机构采用宽松的信贷政策,用土地拍卖所得收入弥补中低等收入群体自住用房的信贷,以此帮助中低收入群体实现居者有其屋,减少投机行为。

3、转变社会各利益主体之间的博弈关系,政府退出市场的讨价还价博弈是我国土地供给制度设计的方向。大多数的学者认为,政府权力寻租行为是造成政府管理绩效较低的原因。就本文看来,由于土地具有私人价值属性,土地供需双方之间对于价值的判断不同,在信息不对称和产权不清晰的情况下,会导致机会主义行为,必然造成交易成本过高。由于政府公共利益职能,政府不能通过与其他利益主体之间的讨价还价方式与民争利,为此政府会采取以“拆迁标准”、“基准地价”这种非市场价值标准取代市场价值标准进行出让,但由于政府存在产权主体模糊,政府官员存在“道德风险”和“逆向选择”行为,产权成本较高,造成制度绩效较低。政府应从社会利益的讨价还价中退出,由利益关系的博弈者转变为制度的制定者,可以提高制度绩效。

(作者单位:河北经贸大学)

主要参考文献:

[1]张中新.土地供应在经济宏观调控中的政策运用[J].特区经济,2004.10.

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农民工纳入公积金覆盖范围

我省支持农民进城购房。落实户籍制度改革政策和居住证制度，积极推进农业转移人口市民化，各市、县政府要制定鼓励农民进城购房的政策措施。将农民工和城镇个体工商户纳入住房公积金覆盖范围，连续足额缴存6个月（含）以上即可申请住房公积金个人住房贷款；全面开展住房公积金异地贷款，实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，提高进城务工人员住房消费能力。加大信贷支持力度，银行业监管、人民银行等部门要指导辖内银行业金融机构创新推出针对农民进城购房的信贷产品。引导房地产企业顺应进城农民购房需求特点，采用团购等销售方式，降低农民购房成本。

实行棚户区改造货币化安置

实行棚户区改造货币化安置。将棚户区改造与推动新型城镇化相结合，把城中村、城郊村及易地搬迁进入城镇的村庄纳入城镇棚户区改造范围，给予资金补助、税费减免和开发性金融政策支持。同步推进村民转为市民、村委会转为居委会、集体土地依法征为国有土地、集体企业转为股份制企业“四个转变”。各地要制定棚户区改造货币化安置的支持措施，自2016年起，新启动的城镇棚户区改造及其他房屋征收项目货币化安置比例不低于80%。

商品房套型建筑面积根据市场需求确定

各地要根据房地产市场供需实际，控制好房地产用地供应的规模、结构、布局和节奏。坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度，实行按楼面地价出让住宅、商服用地。合理确定建设用地兼容性，提高对新产业、新空间的适应性，允许既有和存量公共服务设施、商业商务设施在建设用地大类中跨类别功能转换，支持存量住宅向家居酒店转型，住房城乡建设、城乡规划、国土资源、工商、公安消防等部门要及时换发相关证照，并行办理有关手续。今后公开出让的商品住房项目是否配建保障性住房及配建比例由各地政府自主确定。商品住房套型建筑面积根据市场需求确定，取消90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积70％以上的强制要求。

鼓励利用存量房发展旅游、养老等

鼓励房地产企业利用存量房发展旅游、养老、创业、文化、教育、体育等跨界地产，开展多元化经营。促进房地产企业由单一开发型向专业服务型转变。提高房地产品质，强力推行居住建筑节能75%的标准，积极发展被动式房屋等绿色节能建筑。加大政策支持力度，推广装配式建造方式，大力发展钢结构建筑，促进化解钢铁过剩产能。支持房地产开发企业兼并重组，提高产业集中度。

加大金融信贷支持力度

加大金融信贷支持力度。居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，最低首付款比例下调至20%；对拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通住房，最低首付款比例调整为不低于30%。将职工住房公积金账户存款利率统一调整为按一年定期存款基准利率执行。加快建立住房公积金管理机构与国土资源、住房城乡建设、公安、民政和人民银行等部门信息共享机制。将享受优惠政策的普通住房单套建筑面积调整为144平方米以下（含144平方米）。

推动住房租赁规模化、专业化经营

培育发展住房租赁市场。全面落实好国家土地、规划、金融、税收等相关支持政策，培育专业化住房租赁机构，推动住房租赁规模化、专业化经营。引导企业投资购房用于租赁经营，鼓励房地产企业调整资产配置持有住房用于租赁经营，支持专业机构通过租赁或购买社会闲置住房开展租赁经营。建立租赁市场房源信息平台，规范租赁行为，维护租赁双方的合法权益。今后各地政府原则上不再新建公租房，实行公租房货币化。

加强北京周边房地产管控

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[关键词] 控制性详细规划；实施与管理；刚性；弹性；

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

正文：

控制性详细规划（以下简成“控规”）是城市规划管理承上启下的主要操作平台，是政府管理城市的重要的依据之一，也是实现城市建设的最直接手段。随着新的《城乡规划法》及《城市规划编制办法》的颁布，对控制性详细规划提出更高与更科学的要求。如何发挥控规承上启下作用，强调规划的延续性？如何使控规与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据？怎样体现城市设计构想……这些将是新形势下控规编制方法的难点。

一、控制性详细规划编制方法的反思

多年来，各地对控规编制方法的探索和创新取得了一定的效果，逐渐适应了投资多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路多元化对规划的冲击。但是，随着建设方式与投资渠道的更加多元化，面临的问题日益突出，主要集中表现在以下几方面：

（1）城市文化的感性与法定规划的理性之间的矛盾

城市文化建设一直是人们关注的内容之一，也是创造城市特色的重要环节，如何在规划中体现文化内涵，尤其是地域文化内涵，一直是规划工作者必须面对的问题。特别是在《城乡规划法》颁布实施后的法定规划体系下，控规只解决了建什么、如何建的问题，而怎样建好、建出特色却未涉及。

（2）市场经济弹性与法定规划的刚性之间的矛盾

①用地性质、开发强度的调整

在实际的管理实施中，控规往往遇到尴尬现象：控规编制刚刚完成即面临重大修改和调整；控规中看似严谨的指标恰恰禁不起推敲；控规强调过于刚性的控制体系，显得缺乏灵活性，最终导致“失控”的结局。

②公共设施、基础设施配套问题

如何保障公共设施成为控规编制的突出难点，在多变的规划实施中，屡屡突破规定的容量限制，造成公共设施严重不足，不能满足居民的基本生活需求；具体体现在以下两点：

1、规划设施用地得不到保障，经常被挪作它用。

2、实际开发规模超过规划预计规模，造成公共设施严重缺乏。

③招商与城市规划的矛盾

控制性详细规划的编制一般都有一定的工作周期，在近一到两个月的时间内对十几甚至几十平方公里的土地进行强制性指标的控制。而招商工作确是漫长而灵活多变的过程。它随着市场情况而瞬息万变。因此，当控制性详细规划编制完成后，常常出现因项目引进情况的变化而频繁调整控规的情况。

（3）法定规划的概括性与规划实施和管理的复杂性的矛盾

控规作为法定规划往往只界定某一类用地、或某一类公共设施的普遍规定，而面对规划实施和管理中纷繁多变的具体案例，这种概括性注定了它不能解决一切问题。因此，法定规划仍需要经历深化细化，不断与相关情况协调的过程。

二、编制方法和内容的探索和创新——纸坊控制性详细规划编制的实践

纸坊城区位于素有“武汉南大门”之城的江夏区，地理位置优越，是1+8城市圈的重要节点，东接鄂州，南通咸宁，西临长江，北连武汉东湖高新技术开发区，是江夏区政治经济文化中心，2002年，新一轮武汉市总体规划，将纸坊城区划入武汉市南部新城组群。而作为组群核心组团的纸坊城区，近年来由于武汉城市建设向北向东快速发展，不断增强其居住、休闲、服务的功能，使其成为武汉主城区周边重要的人口疏散地，城市化快速发展地区。

通过现场踏勘，调查，发现项目区存在着以下问题:规划区内用地权属混乱，集体用地、农用地、建设用地各种用地布满项目区；面对快速城市化、人口突增，原来的城市公共设施和市政设施无法满足新的城市功能要求；道路系统不成体系……

针对以上问题，根据新版《城乡规划法》的要求，结合武汉市出台的《武汉市控制性详细规划编制规程》，以“江夏区纸坊城区控制性详细规划”项目为载体，对控规编制方法和内容做了以下探索和创新。

2.1 采取“编制单元——管理单元”两个层次进行管理，通过“控规导则——控规细则”两级规划体系逐级细化总规确定的城市发展目标，体现城市特色

纸坊控规按照“编制单元——管理单元”两个层次，对应形成“控规导则——控规细则”两级规划体系进行编制。控制导则以“编制单元”为平台，针对总体控制要素进行控制，目的是从整体层面提出控制的方向，包括对单元内的功能、土地利用、人口分布、居住区级及以上公共设施和重要市政基础设施进行规划控制。

控规细则以“控规管理单元”为平台，针对详细控制要素进行控制，直接指导规划咨询编制，并用于日常的规划管理。采取三图控制方法，即：法定图则、指导图则、城市设计引导图则。包括对公共设施的分类控制、用地兼容性和兼容比例控制、开发容量、城市设计的模式等方面。

2.2 通过“刚性控制——弹性控制——引导性控制”三种控制方法来协调市场经济弹性与法定规划的刚性之间的矛盾

刚性控制对应于控规细则中的法定文件，主要针对城市“五线”和公共设施，对五线进行定位、定性控制，对公共设施的定量、定位、定性控制；弹性控制对应于控规细则中的指导文件，主要针对用地性质和开发强度，务实地对待由于市场变化带来的调整，并提出规划的应对措施；引导性控制则是在武汉市颁布的控规编制办法以外，根据大城市周边城镇化较快地区开发建设的实际情况所做的创新，它针对城市形象，通过控制性语言或者城市形体设计进行引导，以达到预期的效果。

2.3 通过“实线控制——虚线控制——点位控制——虚位控制——指标控制”五种控制方式来解决法定规划的概括性与规划实施和管理的复杂性的矛盾

针对规划管理中，需要对地段内各个地块位置、边界、建设规模、公共设施、市政设施、开发方式等管理内容，规划针对不同内容采取五种控制方式。实线控制是指对控制对象的地块位置、边界形状、建设规模、设施要求均不得更改的规划控制。虚线控制是指对控制对象的地块位置、建设规模、设施要求不得更改，但地块边界形状可适当调整的规划控制。点位控制是针对公共设施和市政设施的控制，对设施仅确定其在地块内配置的数量和规模，而不指定具体的位置和用地边界。指标控制是指以指标形式确定的控制要求，是规划编制的重要依据。

三、依据控规编制成果实施规划管理的几点建议

1、将规划成果转化为指导性和操作性较强的政府文件，强化其作为政府公共政策的调控效能

控规的成果不应只作为专业部门的技术报告，还应将规划成果转化为操作性很强的政府文件，才能真正成为政府及其各部门统一行动纲领。只有通过政府各部门建立相应的协调机制后，才能更有效和充分地发挥控规作为政府公共政策的宏观调控作用。

2、建立和完善项目建设主要保障制度

各行业主管部门、以控制性详细规划为指导，根据近年实际用地情况、来年的经济发展和各项事业发展目标要求，提前申报汇总各行业和辖区建设项目和用地需求情况，通过建立建设规划许可预申报制度、建设项目审批的协调机制、城市近期建设项目库，最终将控规的建设计划落实到实处。

3建立和完善规划实施的监督与考核制度

控规所规定的内容应成为每年城市规划建设和主要相关职能部门年终工作总结时对照考核的重要依据。要建立一套完善的责任追究机制，增强规划实施的法律效力和切实加强监督管理。控规经法定程序审批后，不得随意修改，应认真落实规划实施责任主体。

参考文献：

[1]杜立柱：《法定规划编制体系下的创新规划——谈新时期哈尔滨城市规划编制工作的几点体会》

[2]《武汉市控制性详细规划编制导则》

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关键词：土地规划；城市用地；管理

中图分类号：C93文献标识码： A

一、城市用地分类的特点

城市用地分类不同于农村用地、城乡用地，城市用地的分类更加复杂、全面，对这些方面稍有偏差，很可能影响城市规划的全盘布局。

1、城市用地共分为类

系统地讲，城市用地共分为八种，分别是：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地、绿地等。广西玉林之所以在城市规划用地上独领，最大的原因是市政府在规划城市用地方面，充分考量了这类用地，有条不紊地进行布局，保证了每个用地分类的具体范围和可用面积。

2、用地分类以人口规模为标准

城市用地在规划分类时，首先要参考当地的人口规模。俗话说，有多大的锅下多少米。脱离了人口规模，去讨论城市用地分类，基本会出现两种情况，一种是公共设施满足不了人口需求，另外一种是容易产生“鬼城”。广西玉林在城市规划用地上，充分考量了当地的人口规模，590多万的人口，在12,838平方公里的土地上有效地规划类的具体规模，重点当然还是居住面积，其次是公共服务设施用地，每个分类之间的大小关系与人口规模、人口流动相互配合，人地矛盾得以和谐解决。

二、用地规划管理存在问题

1、总体规划存在不同程度的滞后性

由于城市总体规划编制时间、审批时间均较长，有的从开始编制到审批结束要超过2、3年。在规划时限上，总体规划的规划期限通常为10-20年。而在我国城市化快速发展的今天，很少有城市能按批准的总规实施10年以上的，中小城市更是如此。宿迁市1996年成立地级市，当年完成第一轮总体规划编制及审批工作，但随着城市快速发展，原有规模已无法满足城市发展需求，到2002 年不得不进行第二轮总体规划编制工作。同样，到 2008 年，开始着手第三轮总体规划编制工作，但由于种种原因，至今还未完成总规纲要论证工作。而总规不批准，超出原总规范围外的区域，就无法编制控规，用地也就缺乏法定依据。由此可见，总规时间的滞后性一定程度上影响了用地规划管理工作。

2、规划与实践未能有效接轨

由于规划设计的专家往往着眼于远期目标、终极目标，所以往往忽视阶段性的目标，也就是说他们缺乏对现实状况的有力分析，对于现阶段急需的目标未能给予有效而明确的说明，规划师们对于现状分析和发展前景的理解不到位，直接导致规划蓝图的科学性的降低。同时，《城市规划法》又规定了规划在五年后就要给予修正、修编，因此城市规划的长期性和有效性得不到真正的贯彻，而且我们知道每一轮编制都会被新一轮的规划所代替，其结构均会有所不同。而且规划始终是蓝图性的，也就是说是宏观的，在细节上未能给予足够的明示，这也会在实践实施过程中出现与规划不相符的情形，也就是说自规划设计的开始直至实施的整个系列环节中各种有悖规划蓝图的可能性因素是多种多样的。

3、规划编制主体忽视社会公众

规划管理部门一般都会流行这样一句话：“市长才是城市的总规划师”。这句话虽然有些夸张但是我们从中也可以窥见政府在城市规划中的重要地位，其实这是由我国的国家政体来决定的，我国是一个集权性的国家，政府在国家各项事务中发挥着非常重要的作用，其地位是凌驾于其他社会主体的。也就是说相关专家和市政领导是整个规划的主体，而社会公众被排除了规划事务管理之外，作为城市主体的市民群众，城市规划和建设与他们的利益息息相关，他们是生活在其中的主体，对自己周围的环境的认识了解与要求是非常清楚的，毕竟市政建设也好，其他建设也好，都是服务于生活在其中的人的，所以说社会公众也应该被纳入到规划主体之内，并引起足够的重视。因为他们与现实实践的结合是最为紧密的，这可以在一定程度上弥补有关专家的现实实践的不足，以保证制定更为科学化的蓝图方案。

4、用地规划管理人员素质有待提高

中小城市的规划管理者大多都不是规划专业出身，加之在吸纳人才方面缺乏吸引力，造成了中小城市整体规划管理专业性的薄弱。例如，宿迁市规划局用地处现有人员共 3 人，没有一个是规划方面的专业人员。基于此，更需要有一个更为科学、合理、便于中小城市控制管理的法律性规划。

三、加强用地规划管理的建议

1、加大规划编制、审查力度，确保规划成果的及时性和科学性

加大总规编制力度。总规是控规和专项规划编制的上位规划，直接影响一个城市的发展性质和发展方向。在上一轮总规无法满足经济发展需要时，要及时启动新一轮总规编制工作。同时， 在新总规未报批时，可以对原规划进行局部调整，这样做既可满足经济发展需要，又可保证用地工作法定性。加大专项规划编制力度。规划部门要超前制定专项规划编制计划，特别要对涉及民生的公共配套工程（医疗机构布点、教育设施布点、保障性住房布点、公交设施、能源站点等）、 涉及宜居的慢行系统、绿地系统等专项规划超前研究。加大规划审查力度。一要多组织专家审查，保证规划成果的科学性。二要加强公示，组织各界社会群体参与，以保证群众对规划的参与权和知情权。

2、提高控规编制水平，进一步增强控规的弹性和公共属性

在城镇化进程快速推进的今天，在激烈的市场竞争中，控规作为承上启下、控制和引导城市建设的重要法定技术文件，在规划管理方面应与时俱进，不断创新，完善自身的管控体系，以有效、科学、规范地保障控规的顺利实施。首先要加大编制力度。 城市国有土地使用权出让前应当编制控规，出让地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。应对多变市场的最好途径就是扩大控规的覆盖面，这样，无论市场如何变化，都有管理的依据。当然，在实施控规全覆盖可行性较弱的地区，也可采取重点地块全覆盖、一般地块制定通则的管理形式。其次， 要增强控规弹性。为应对市场的多变灵活性，最好的手段就是给予指标一定的弹性。例如，为了鼓励开发商建设公益性项目，可适当放宽容积率，为了避免沿街界面的过分单一化，可鼓励开发商多退道路红线；还可采取兼容性的方式解决用地性质过分僵化的问题。对停车泊位问题，可以形成文字性要求内容，以便执行层面人员操作。最后，在控规编制过程中，还要对周边编制单元进行研究，以进一步提升城市宜居和公共配套工程均等性。

3、加强人员培训，提高管理人员专业水平

俗话说：“三分规划，七分管理”，规划管理的好坏对规划意图的实现将产生很大的影响。因此，笔者建议强化规划专业人才引入机制，对在职人员进行专业培训，与规划设计工作者进行广泛的经验交流， 全面提高规划管理水平。争取规划设计者，当地规划管理相关部门和公众三方的合作，增强城市控规编制的科学合理性、可操作性，且使之富有当地特色。

4、加大国土与规划部门沟通力度，进一步增强两个规划的衔接性

要建立部门间定期沟通机制。对要出让的土地，规划部门要及时沟通联系，对无土地指标的或还不是国有建设用地的，国土部门要积极向上争取，尽量避免一宗地块因指标问题人为化成两宗地块挂牌上市的现象发生。

结束语

城市化建设是一个长期性的工程，由于我国的社会转型期的特殊历史时期，使得这一任务更为艰巨。城市化进程中的管理，尤其是用地管理更需要我们长期的探索，我们要针对现实实践问题提供有指向性的规划与实施操作流程、模式，只有这样我们才能够在未来城市化进程中不断创造辉煌、不断的提升城市竞争力以提升我们的生活质量。

参考文献

[1]邓小文，孙贻超，韩士杰.城市生态用地分类及其规划的一般原则[J].应用生态学报，2013 (10).

篇10

关键词:控制性详细规划；编制方法；作用；用地控制；空间控制

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

控制性详细规划是以城市总体规划为依据,对一定时期内的城市局部地区的土地利用、空间环境等做出的具体安排，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。控制性详细规划作为一种有效地控制城市土地利用和强化城市管理的技术手段，在城市的开发建设中发挥着重要的作用。但随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控制性详细规划编制中存在的诸多问题。因此，应对控制性详细规划编制方法进行新的探索，以适应形势发展的要求。

1 当前控制性详细规划编制方法存在问题

1.1 地块单元划分缺乏灵活性

控规指标的基础首先是划分地块。地块是规划管理的最基本单元。控制指标针对地块制定，地块划分是指标赋值的前提。根据现行控规编制的方法，地块划分以规划道路、自然边界为界线，同时需遵循规划用地性质的唯一性原则。

1.2 体系庞大效率不高

当前控规的指标体系越来越庞大，指标规定越来越细致。但是很多指标控制并没有切实针对规划地块，指标内容庞杂而空泛。控规指标一般包括地块的用地性质、地块面积、建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、机动车配建泊位等。控规图则的控制内容有道路红线、建筑红线、地块出入口位置的控制以及基础设施、公共服务设施配套等。两者涉及的控制指标有数十项之多。

1.3 指标体系缺乏严谨性

建设强度指标反映土地开发的经济性，容积率的高低直接影响了用地开发建设的经济效益，市场经济条件下开发者对利益的追求使得容积率指标受到极大的关注，也是控规最为关键的指标。

1.4 缺乏应变市场的灵活性

城市规划是为实现一定目标而预先安排的行动步骤并不断付诸实践的过程，其最主要的特征是它对城市空间的一种未来发展导向。它既是对未来城市空间发展结果的预测，也是对城市空间发展过程的预先安排。但对于城市空间这种包含着无限多的要素、相互作用关系极为复杂的系统而言，人类的认知水平是十分有限的，未来的不确定性是显然的。城市建设有无数个决策主体，个体行为的随机性使不确定的因素大大增加。城市空间的发展是城市运行中各种力量共同作用的结果，而非预先规划好，所有的项目建设按规划对号入座是不现实的。

2 市场条件下的控规的作用

2.1 协调与平衡社会利益

在市场条件下，城市规划是城市政府进行空间资源分配和利益调整的重要手段。城市中不同建设主体有各自的利益需求，需要一个统一的公开、公平、明确的空间政策来协调平衡其利益关系，为城市建设的健康发展提供基础和条件。

2.2 控制和规范城市建设行为，保障公共利益

市场体制下，开发者通过不同地块收益的比较，追求利益最大化。利益主体间的竞争与协同，使城市空间实现相对合理的配置。城市空间有通过不断的市场调节维系相对平衡的自组织演化的机制，自组织优化是一个相对缓慢的过程。

2.3 引导实现城市发展的宏观目标

城市空间的发展是参与城市运行的各种力量共同作用的结果。城市空间发展有其自身的规律，城市规划是基于现实情形对将要发生的建设行为的部署与安排。人的认识毕竟是有限的，对未来的预测并不一定是完全准确的，城市的发展不可能一切都处于人的掌控之中。

3 控制性详细规划编制思路与方法探讨

3.1 用地控制的弹性

城市规划可以把握城市未来空间的宏观发展方向，对于某一具体的地块，规划的安排并不一定就是唯一正确的选择，在总体格局基本形成的情况下，部分用地的功能可以按照该地块的市场投资需要安排，给市场自由支配权，增强实施的经济性和可操作性。土地使用的控制主要是禁止对城市发展不利的项目的建设。

规划对未来城市建设项目的安排只具有相对的“合理性”。城市的发展是动态的，规划如何确立动态和弹性的机制以更好地适应城市发展的需要，这是市场经济条件下的关键问题。用地使用性质应具有一定的适应市场的灵活性。当然也并非是一切都是不可确定的，必须平衡变与不变之间的辩证关系。

为适应市场发展灵活性的需求，新加坡在土地利用规划中设置了“白地”，即对于城市中心区内的少量用地，在规划尚不能有清晰的认识、不能完全确定具体用途的情形下，将这些用地作为“白地”。这些用地有一个基本的功能范围，在范围内，开发者可以根据市场需求自主建设，这一经验值得我们借鉴。

现行用地分类标准将地块用地性质划分得非常细致与明确。一个地块出现两种以上的功能时以主要功能作为用地性质划分依据，对于现状用地可以这样划分，但是对于规划地块，规划所确定的用地性质是单一的。各种用地上可建设的建筑功能，控规有土地适建表的规定。土地适建表不是用地弹性的控制，而是某种性质用地上可建建筑的说明。在实际建设中有大量的功能混合的综合开发项目，现有用地分类标准无法用一种性质表示。控规可以从以下几方面增加土地使用的弹性：(1)控规在土地使用控制时除规划的性质以外应增加土地使用的兼容性内容；(2)控规用地性质控制应允许一个地块规划为多种性质，适应混合开发的需要；(3)引入“白地”的做法，对用地使用不做规定，但禁止不利功能的建设。

3.2 简化指标体系

面向管理的控规，更需注重可行性，控规控制体系的水分不宜过多。要实行规划的规范化管理，加强城市规划的控制力度，就必须坚持利益公平、标准统一、简洁明确的原则。在不偏离城市发展的宏观目标与基本发展轨迹情况下，要尽可能简洁，以最少的控制要素获得最佳的控制效果，给城市建设留有市场调节的余地。

所以控制性详细规划的指标体系并非是越庞大越好，要突出控规的实效性，就必须抓住关键要素，什么都控制可能会导致什么都控制不的结果。要认识到必须控制哪些要素，哪些要素没必要控制。控规指标体系简化的基本措施为减少控制元素，尽可能以通则的形式控制。

例如指标体系中关键指标是容积率与建筑高度。容积率的指标控制要在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，综合考虑区位、地价、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素。但是目前控规在确定地块容量时，缺乏科学有效的研究方法，无法实现环境质量、空间品质与建设经济性的最佳平衡。地块容积率所规定的大大小小只是人为的感性认识。