土地规划和城市规划范文

导语：如何才能写好一篇土地规划和城市规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地规划 统筹土地规划

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：

现行的我国国民的经济发展体系当中，关于土地规划和城市规划编制的行政主管部门是不同的。在行政级别上这两个主管部门是旗鼓相当的，他们都有独立的行政管理体制，但这种分管体制却使得这两个主管部门各行其是，无法有效的进行沟通，造成了两种规划的差异性非常大，相互之间很不协调，导致了严重脱节的现象。有些地方将城市规划摆在首要位置而看轻土地规划，造成了土地价格波动，城市用地吃紧，城市用地不合理，城市的发展也出现了畸形。另外，还有一些地方将土地规划作为重点而忽略城市规划，惜土如金，只看重局部城市发展，有些应用作住宅的用地却发展商业，完全不重视城市发展总体的布局，造成城市规划与土地规划相脱离。因此，想要使城市的现代化发展得以实现，应当从大局着手，统筹土地规划与城市规划，形成互利共赢、互补协调的新格局。

一、 统筹两个规划的思路。

社会发展和国民经济规划的深化是区域规划，而对于区域规划来讲，土地规划与城市规划这两个方面又是不可缺少的。从时间上来讲，两个规划应当统筹编制，编制城市规划的时候土地规划也要兼顾，因为城市的总体发展直接受土地规划是否合理的影响，在城市规划中最为重要的内容便是土地规划；而在进行土地规划的时候城市规划也要兼顾，判断城市土地规划有效与否要看其是不是与城市发展总体标准相符合。从空间上来讲，两个规划应当是互利互补的，城市区域发展中一定要坚持土地规划和城市规划指导，一定要坚持土地规划为城市规划所服务，也就是土地规划的发展是为城市规划的发展做铺垫的，城市规划的发展是让土地规划得到更进一步的发展。所以要做到如下几点：（1）做到弹性规划。不管是土地规划还是城市规划都应该有可量化性，应该留下一些空间。而弹性规划对于不断变化的市场环境可以有效的适应，依据不同时期、不同地点适时地做出调整，避免出现重复规划以及规划失灵；（2）做到协调规划。对于整个城市的区域规划，不可以只重视城市规划，也不可以片面的强调土地规划。它们二者并非彼此独立的，想要做好城市规划土地规划就必须要做好，而土地规划的状况又由城市规划的大局决定，城市在发展的过程中一定要协调好二者的关系，达到互助发展的目的。（3）做到多元规划。规划目标并非是单一的，在具体编制两个规划的时候，要明确规划的目标，不可以片面的追求经济效益，也要注重社会效应和环境效应，多重效应叠加到一起，使社会能够全面发展。（4）做到效益规划。如果规划没有价值那么规划就没有意义了，市场成败由效益的高低所决定，所以，在编制两个规划的时候，要特别注重其效益性。（5）做到整体规划。在实施两个规划的时候一定要从大局出发，将整体布局好，既要做好物质与非物质方面的规划，又要做好局部和整体规划。（6）做到实用规划。所有的规划都是对发展实践起指导作用的，因此编制两个规划时，应当注重规划的实用性与可操作性，使其能够在城市经济的发展中得到落实。

二、 统筹两种规划的具体途径

两个规划的行政主管部门是不同的，造成两个规划的目标、标准、侧重点的差距较大，两个主管部门无法及时的对相关信息进行交流，也不能再规划时共同发展、相互吸收、相互借鉴。因此，统筹两种规划，必须合并两个部门，制定统一规划，使规划管理体制是自下而上和自上而下相结合的。这样制定的规划可以与城市发展实际更为适应，这样的规划可信度强、透明度高、能够使全社会的发展愿望得到满足。自下而上和自上而下的优势有如下：第一，统筹土地规划和城市规划，可以有效地避免在编制两个规划时各自为战、相互脱节的现象。第二，这种结合一方面可以使上级实施规划的执行力得到满足，加快土地利用与城市建设，也可以将地方优势充分发挥出来。第三，一旦在实施规划时出现问题的话，这种结合就可以及时的进行处理和纠正，避免重复建设浪费资源。第四，这种结合途径将局部土地优化利用考虑进来，提高了社会效益与经济效益 。

三、统筹两个规划，创新制度。

就眼下的法律体系来讲，城市规划已经有了《城市规划法》作为保障，但是在我国，至今都还没有土地规划方面的法规法律，这就造成了在实施规划时相较于土地规划城市规划显得更有可操作性、更为科学、更为严肃。而从管理方面讲，由行政级别相等的两个管理部门分别对土地规划和城市规划进行编制，这样必定会造成两个部门缺乏有效的沟通，各行其是，浪费资源、效率低下的后果。而且，我国如今已经变为市场经济的国家，还有着非常浓厚的规划行政属性，在实施和编制规划的时候经常会将市场经济规律忽略掉，主观行事，不根据客观状况，导致规划与市场经济脱轨，与经济规律不服的严重后果。所以，根据上述状况，要统筹两种规划一定要对制度进行创新。1、创新法律制度。使相关的法律制度得到完善，使两个规划与统筹战略有法律制度的保护。2、创新管理制度。把两个部门合到一起，统一政令，提高社会经济效应和规划的执行力度。3、创新环境制度。尊重市场规律，尊重客观的经济规律，使统筹战略有环境保障。

四、结语

虽然土地规划和城市规划的概念各不相同，然而，站在大局上看，他们却是能够统筹的，它们是相互促进、相互弥补的，城市规划与土地规划不能分离。在今后的工作当中，为了两个规划统筹地更好，在制度创新、发展途径、发展思路上，都应该进行有效的改革，从而提高环境效益与社会效益。

参考文献：

[1] 赵英丽;;城乡统筹规划的理论基础与内容分析[J];城市规划学刊;2006年01期

[2] 梁进社;;论城市规划和管理中的规制和利导原则及其应用[J];城市发展研究;2006年02期

[3] 李兵弟;关于城乡统筹发展方面的认识与思考[J];城市规划;2004年06期

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关键词：土地利用；城市规划；相对关系

中图分类号： TU984文献标识码：A 文章编号：

随着社会发展的要求、经济建设的指示、国际接轨的需要，城市的扩建工作作为未来一段时间内的发展重点已经成为政府建设规划的重点内容，要想使我国城市建设过程更有计划和成果，难么在城市发展建设过程中就必须要做好城市规划内容，而就就目前的城市规划现状来看，仍然存在诸多与城市规划初衷想违背的内容，如对土地的利用不合理、土地使用浪费等等一系列问题，要想彻底改变这一城市发展现状就必须先明确规划与土地利用的相对关系，透彻理解城市规划的概念，以节约资源、可持续发展的角度去看待城市发展问题。

一 优质的国外发达国家中城市规划与土地利用之间的相对关系

城市发展规划与土地利用之间究竟存在着怎样的相对关系，这没有一个统一的约定俗成的概念，但我们可以在城市的发展过程中积极借鉴国外发达国家的城市发展经验，用来确立我国的城市规划与土地利用之间的关系。就国外发达国家的城市演变过程来看，大体可以将其分成两个发展阶段：第一个阶段我们可以称之为“城镇化”阶段，这个主要是一个“聚集”的过程，使发展较好城镇的周边城镇聚集过来，逐渐形式一个中心区域，并得到集中发展，最终形成城市；第二个阶段我们可以称之为“外扩”阶段，是指当城市发展到一定程度之后开始向着城市周边农村地区扩展，在这一发展阶段中能够使城市发展与建设范围扩张，并同时提高城市周边农村的生产化水平，以城市带动农村发展，打破两者之间的二元化发展界限，使城市与农村形成一体化的发展形势，从而有效约束了城市建设的规模和对土地利用的要求。国家城市化的进程带动了农村的发展，无论是经济环境上还是生活环境上，农村与城市之间的隔膜正变得越来越小，从而实现了国家城市化这一整体的宏观概念，国家城市化这一概念是城市规划的终极目标，也是使城市扩建与农村土地占用之间找到一个平衡点的重要方式，是城市规划与土地利用关系的本质。

二 如何优化土地利用与城市规划之间的相对关系

借鉴城市规划结果较好的发达国家的城市建设经验，并且切实结合我国城市建设规划的实质性内容，将其先进的城市规划理念引入我国城市建设之中，具体情况具体分析，制定出一套有地域特色有针对性的城市规划理念，具体来说我们可以从以下几个方面来强化我国城市规划与土地利用之间的相对关系。

（一）在探讨城市规划与土地利用的相对关系时要注意强调区域的发展概念

就当前的城市发展观念而言，城市规划再也不是一个单独存在的规划理念，而已一个整体理念，城市规划要立足于满足城市发展过程中的各个方面、各个区域的均衡，利用发展较快的、发展较好的经济地区带动发展速度较慢的区域，不仅要考虑城市内部区域之间的平衡发展，同时也要兼顾城市周边农村发展换环境与城市城市的发展关系，将“统一建设、整体发展”理念切实的融入到城市规划的理念之中不仅能使我国国家城市建设进程加快，更能从内部限制土地利用与城市发展之间的关系，使发展中占用的土地使用更合理、利用率更高、占用的资源土地更少、开发的贫瘠土地更多。在城市土地分配利用过程中要完善相关的法律法规，制定正确的土地建设、社会发展等相关政策，把握时代赋予的发展机遇，以可持续发展观为建设的指导思想，这样才能使城市规划和土地利用工作在我国和谐社会的建设过程中起到重要的基础作用。

（二）在探讨城市规划与土地利用的相对关系是要紧密结合政治、经济、社会这些要素

城市规划是城市土地建设的基础，而城市土地建设则是社会行为、政治经济等一系列社会活动的重要基础，在城市规划设计阶段要注意提高对土地的合理利用，这里所指的利用并不是单单指对的资源土地的合理开发利用、对贫瘠土地的建设处理，土地利用在城市建设中所含有的更重要意义在于对城市土地的重新分配和利用，城市规划是一个统筹的概念，而土地利用是城市规划的重要手段，在规划过程中设计者根据城市的建设需要，综合考虑社会活动、经济活动、政治活动的主要内容，然后对城市土地的使用内容进行整合编排，合理安排各个区域部分的组成框架以及城市分化区，对外要将周边农村的土地利用计划一并考虑进来，打破传统的城乡二元化的发展势态，使两者能够形成一个共融的整体，只有这样才能做到城市扩展内容更明确、对内对外的土地利用内容更科学合理、城市带动农村发展形势被确立、发展过程可实现经济发展、社会发展与政治发展的和谐共融，对我国社会主义和谐社会的建设能起到实质性的帮助。

（三）在探讨城市规划与土地利用的相关关系时要注意生态发展这一概念

生态发展是当今的重要主题，其触角已经延伸到经济、政治、发展、建设以及社会活动中的方方面面，对于城市发展当然也不例外，土地利用是生态建设的基本基本内容之一，在城市的生态建设过程中城市规划为土地利用提供基本方向，而土地的合理开发利用计划又反过来对城市规划起到限制性作用，使建设范围、规划内容不至于超出生态建设的总概念范围之外。在城市建设规划中要更精准地确立哪些是生态建设区、哪些是生态储备区、哪些是可控发展区、哪些是不可控发展区，准确掌握影响城市生态建设的主要因素，并在设计计划中对这些重点内容作重点处理。在土地编制利用阶段，要做好土地的地质调查、土壤取样分析、土层结构分析、土质类型分析等等，做好对土地基本组成结构的调查和分析之后才能更全面、细致、准确地对土地的建设内容进行确立，最大程度的提高对土地的保护和利用率，同时也为城市的生态建设规划指明了方向。

总结：

城市建设是我国未来的城市发展内容的重点所在，也是我国构件社会主义和谐社会的必经之路，要想使城市建设得效果更理想，我们就必须优化城市建设规划、提高对土地的综合利用率，明确这两者之间存在的内在关联性和本质上的统一性，在大力开展城市建设过程中以城市规划为指导、以土地利用为具体的实施方式，掌握好两者的相对关系，使两者能够最大程度发挥出在城市建设过程之中的实质性作用。

参考文献：

[1] 孙田;陈龙乾.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农村经济与科技,2011,42(01):124-126.

[2] 董铭;杨爽.浅析城市规划中的土地利用与发展[J].黑龙江科技信息,2010,21(08):190-193.

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[关键词]土地资源 合理利用 持续发展 对策

中图分类号：TU894 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）46-0173-01

一、土地资源概述

土地是人类宝贵的资源和国家最大的资产。土地资源能否得到切实的保护和合理的开发利用，是关系到民族生存和社会发展的大事。土地是人类赖以生存和发展的基础。土地资源是人类最基本的生产和生活资料，是一定区域空间内的气候、地貌、岩石、水文、土壤和动植物等自然要素与人类过去和现在的劳动成果相结合的一个自然生态D经济综合体，具有自然、经济和社会属性。合理的开发利用土地资源，对于我市经济的发展，可持续发展战略的实施起着至关重要的作用。

二、合理利用是土地资源主导核心

土地利用是指人类通过一定的行为，以土地为劳动对象（或手段），利用土地的特性来满足其自身需要的过程。人类利用土地来满足自身需要，一方面是指利用土地，创造物质财富，以满足人类生产和生活的需要另一方面是指改善生态环境，以满足人类生存的需要。故土地资源的合理利用包含了土地开发、利用、整治和保护的四方面深刻内涵。利用是最终目的，开发是利用的基础，整治是利用的措施，保护是利用的战略。

在人口、资源、环境和发展的关系中，土地资源居于其它资源无法替代的核心地位。这种特殊作用主要通过土地资源的三大功能表现出来：生态系统生产功能、空间场所功能和景观功能。人们对土地的开发和利用就是对这些功能的开发和利用。人类利用土地满足自身需要，一方面是指利用土地创造财富，以满足人类生产和生活的需要；另一方面是指改善环境，以满足人类生存的需要。

土地可持续利用包含了土地开发、利用、整治和保护的深刻内涵。开发是人类首先通过一定的技术措施将一定的土地资源投入使用，并将其改变成可使用状态；利用是指土地开发后，利用土地的特性来满足某种生产和生活的需要；整治是指土地利用过程中，为了更好地满足人类对土地某一方面的要求，克服原来土地特性中的某些缺陷，对土地进行改良，如配方施肥、平整土地和水利设施配套等；保护是指为了长期持续地利用土地，防止土地质量劣化而丧失某些特性，所采取的某种综合措施，以保持土地的综合生产能力。因此，为了保护有限的土地资源，维护生态平衡，土地持续开发与利用成为了自然资源研究的重要领域。

三、河北省承德市土地资源现状

承德市国土总面积3.95万平方公里，截至2015年底，全市土地总面积5927万亩（3951189公顷），其中农用地面积4551万亩（3034286公顷），占土地总面积的76.8%；建设用地136.6万亩（91069.79公顷），占土地总面积的2.3%；未利用地1238.76万亩（825840公顷），占土地总面积的20.9%。这些未利用地分布零散，无法组织实施大规模的土地整治项目。新增加耕地速度远远满足不了承德市建设用地增加的需要。为了解决占补平衡的矛盾，保证耕地总量动态平衡，土地整治迫在眉睫。

四、承德市土地资源利用中存在的问题。

1、耕地数量日渐减少，肥力下降，利用条件逐渐变差。耕地面积减少趋势目前仍未得到控制。近年来，农药、化肥、农膜的使用量逐年上升，大量及不合理地使用农药、化肥、农膜等农业投入品，造成土地肥力下降，土壤质量退化，部分地方农业环境污染问题突出，农产品质量不安全因素增加。

2、土地利用结构与布局不合理，粗放型土地利用方式普遍存在。目前，全市城镇建设用地粗放利用方式依然存在，具体表现形式是：城镇用地规模外延扩展，占用了大量耕地；另一方面大部分城市旧城普遍存在，建筑陈旧改造艰难，产业率低等问题；二是城镇体系比较单一，各级政府以行政手段使各级城镇的自我服务功能比较完善，而不是从市场经济的角度使各级城镇间相互依存，从而形成了大批“大而全，小而全”的城镇，重复建设现象严重，土地利用效益低下；三是城市内部土地利用结构布局不合理，各类用地混杂，用地结构比例失调等现象。

五、土地资源可持续利用的措施

土地资源是最主要的自然资源，为了有利于土地资源的不断更新和永续利用，需要在开发、利用土地资源的同时，充分考虑到对土地资源可持续利用的有效措施。

1、加强土地生态建设，大力发展环保产业，提高土地质量。首先，应做好土地生态建设的科学规划。为实现总体利益最大化、长远化，土地生态建设的布局和规划必须建立在对众多因素进行综合评价基础上；其次，依靠科技进步提升改造传统产业，控制工业发展对土地的污染。通过努力改造传统的技术工艺和设备及技术创新等解决农业环保重要技术难题，减少“三废”排放，并建立一批资源节约型高新技术产业，把经济发展所带来的污染降低到最低水平。同时对不符合国家产业技术政策、技术工业艺术水平低、资源能源消耗大、污染严重的企业坚决取缔；三是加快生态农业建设，大力支持发展生态农业、有机农业和节水农业，生产开发无公害农产品、绿色食品和有机食品，以防止农业利用中对土地的污染。

2、加大土地流转，提高土地产出效益 鼓励把那些耕作力不从心的荒废的土地流转到有能力的机械水平高的农户手中。有些农户因老、弱、病、残，无能力耕种承包田，也可以承包给有能力耕种或机械化水平高的农户手中，农户剩余出来的劳动力可以外出打工，也可以在家从事二三产业，多数土地流转后实现产业化、机械化、规模化经营，生产的产品可以通过创品牌、网络等方式进行销售，比起自己剩余产品卖不出去或卖不上价要好得多。因此，在保证不改变土地集体所有性质，不改变用途，不损害农民土地承包权益的前提下，要尽可能地鼓励土地流转。

3.、加强植树造林，完善保护管理机制 林业资源可以保住水土流失，也可以影响小气候，还是笔不小的财富，而不少地方对植树护林不够重视，对森林进行掠夺式采伐，参天大树所剩无几，所剩部分树林被许多村为了公益事业而被卖砍伐掉。近年来，许多地方实行退耕还林，却因缺乏有效的管理机制，被野火烧了一遍又一遍，出现了“年年还林不退林”。因此，提高森林覆盖面积是许多地方当务之急，而且为提高森林的覆盖面积必须植树与护林相结合。在加大植树造林力度时，同时也必须加大护林管理机制，提高植树造林成活率。林业部门要严格审批制度，坚决杜绝批少多砍、批次砍好及毁林开荒等现象的出现。

4、加强建设用地管理，城市建设离不开规划，城市规划主要内容是土地使用，承德市建设用地不足，城市建设需要占用大量耕地，所以建设用地的管理同样离不开规划。一是要加强全市建设用地管理。在城市规划内进行建设的需要申请用地的必须经土地部门和相关部门的审批批准后方可施工。

5、加强完善土地监察机制。土地制度是人地关系的综合表现，不同的土地法规和政策影响着人们向土地投资的力度，也影响着土地利用的方式和利用程度，从而进一步影响着对土地质量维持和保护的程度。因此，我们应严格执行相关法规制度，根据实际出现的违法占地问题，利用强有力的执法监察手段解决。针对目前存在的执法手段软、力度不足、阻力大的问题，制定切合实际的可操作性的地方性行政法规以弥补现行法规的不完善。同时要把自下而上的群众公开监督机制与自上而下的监督机制给合起来，使土地监督工作公开化、制度化。

结语：实施土地资源的可持续利用是缓解我市国土资源压力的有效途径。它能够改善我市土地资源可持续利用状态不佳造成的资源浪费和缺乏，而且土地资源和可持续利用之间的协调一致，也是我市农业向前发展的必然选择。实践证明，土地资源可持续利用是社会经济可持续发民的物质基础，土地资源可持续利用将成为推动我市经济社会发展的物质动力。

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关键词：城市规划 统筹发展

中图分类号：F301.23 文献标识号：A 文章编号：2306-1499（2013）08-（页码）-页数

1.禄丰县统筹城市规划与土地规划的整体思路

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，城市规划和土地规划又是区域规划必不可分。两个规划要统筹编制，一方面，土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；另一方面，城市的土地规划是否有效要看是否符合禄丰县城市发展的总体标准。在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调禄丰县的整体城市规划。在城市区域规划中，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取 决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到效益规划。没有价值的规划是没有 意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败。第四， 做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面 的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

2.结合禄丰县地域特点统筹两个规划的发展途径

城市规划与土地规划，两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理 体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域 发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。 这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向 结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够 满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行 及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效 益 。

3.统筹两个规划，做到制度创新

我国已经是市场经济国家，但是规划的行政属性还相当浓厚，在规划的编制和实施中，常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，造成规划与经济规律不符。为此，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新相关制度，完善相关制度来为土地的规划保驾护航，使得两个规划都有相关制度来为统筹战略提供保障。二、要创新管理制度，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，在国民经济发展的大局上，是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献

[1]王万茂.士地利用规划学[M].中国大地出版社2000.

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关键词：城市规划；土地规划；统筹发展

1 概述

城市发展离不开良好的规划，随着经济的发展，城市的规划问题得到了越来越多的关注，合理的规划是促进城市建设协调发展和土地优化配置的关键，土地规划和城市规划是指导土地利用和城市建设的总体纲领，这两个规划的依据是国民经济长期发展规划，并且遵循合理利用土地和节约空间资源的指导原则。在发展过程中由于多方面的原因，两个规划之间存在着脱节的现象，影响到城市的进一步发展，因此，应当立足于实际情况进行深入的思考。

2 两种规划的关系

2.1 基本内容

土地规划，是土地组织的配置与布局，利用工程、经济、技术等措施来对土地进行合理的开发、利用和保护，一般由各地区人民政府进行组织编制，内容包含土地利用总体规划及其他专项规划，基本任务是在保护耕地的前提下，统筹布局用地，合理安排土地的开发和整理，实现土地资源的高效利用。城市规划，由城市人民政府组织，为了实现城市的经济和社会发展目标，确定城市的规模、性质及发展方向，对城市的布局和建设进行的部署和安排。它的任务是通过对城市的合理规划，使城市有秩序的协调发展，获得更好的经济、环境和社会效益。

2.2 两者矛盾分析

通过对现阶段土地利用规划的分析可以得知，目前经济的发展主要是通过农用地的转换、经济建设用地转换的方式，为了保证经济的稳定性，必须进行适当的耕地保护，保证城市发展与耕地建设的协调发展。就调查来看，土地规划与城市规划之间存在较大区别。

2.2.1 规划思路不同土地规划的思路是依据上一级所下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设占用耕地面积、新增建设用地面积等指标，以供给制约和引导需求，重在刚性控制。城市规划并没有这种自上下达的控制指标，而是关注发展的需要，综合分析城市的社会、经济、人文背景、地理、历史、产业政策、资源等因素，遵循市场经济和城市发展的客观规律，对城市的发展规模和发展目标进行设想和规划，期间很少去关注农田和耕地的基本保护问题。土地规划是一种有控制的规划，而城市规划属于无控规划。而地方政府关注城市的发展规模，热衷于城市规划，希望将城市的规模不断扩大，做大做强，规划部门在利益驱使和政府的授意下也着重于城市规划工作，这样就导致两者的衔接出现问题。

2.2.2 参数统计口径不同首先是在用地指标上，土地规划中的人均建设用地指标包括农村居民点用地指标和城镇居民点用地指标两部分，编制规定，为了保证耕地总量的动态平衡，建设用地的均量和总量必须符合耕地保有指标。在城市规划中，人均建设用地的选取不考虑规划目标年耕地保有量和耕地水平，主要依据《城市用地分类和规划建设用地标准》。其次是人口，土地规划中指出，城镇人口是指城市和建制镇建成范围内的人口数量，常住非农业户人口、集体户人口、农业户人口也包含在内，流动人口除外。而城市规划中，城市人口主要是指居住在建区内的非农业户人口、农业户人口及暂住人口（一年以上）。城市规划中的人口范围比较大。

2.2.3 土地分类体系不同土地规划的土地分类为33个三级类、10个二级类和3个一级类；城市规划中的土地分类为73个小类，46个中类，10个大类。这两种规划的土地分类既有重复又有交叉。《城市用地分类》中规定，城市用地中包含有采矿用地，而国土资源厅2009年的51号文中规定，城镇附近的采矿用地属于城市和建制镇用地，而城镇范围以外的区则分为采矿用地和独立建设用地两类。除此之外，土地规划的用地面积量算是采用计算机GIS软件，城市规划中的面积量算则采用1：5000或1：10000比例尺进行图纸上的测量，两者的测量方法、量算误差和基础图件不同，这样就造成同一地类存在不同的面积和内涵，相同的地类不好比较归类。

2.2.4 法律地位不同《城市规划法》是城市规划的法律保障，对城市规划的制定、实施和责任都做了明确的规定。而在土地规划的相关责任和约束、宏观控制等方面，法律上并没有充分的体现，所依据的《土地管理法》及实施条例只是简单的规定了各级政府的土地规划，对哪些土地进行控制、规划如何实施等没有具体的规定，法律的约束力下降。同时，在国民经济发展体系中，这两种规划属于不同的行政主管部门，两大部门的行政级别旗鼓相当，并有各自不同的行政管理体制，相互之间缺乏有效沟通，协调性差，脱节现象严重。同时，地方政府对两个规划的侧重点不同，忽视城市发展的总体布局，两个规划之间相互脱离，影响城市现代化的实现。

3 统筹措施

3.1 统筹整体思路

在工作中坚持以下原则：首先是协调规划。规划过程中要注意两者的协调性，不能仅仅重视城市规划或土在地规划而忽视另一方。相关部门应努力做好土地规划，服务于城市规划，顾全城市发展的大局，关注两者的协调关系。其次，整体规划。两者都是服务于城市的发展建设，在进行编制时，要从城市发展的整个大局出发，关注整体发展态势，在把握整体方向的基础上进行编制工作。同时，也不能忽视局部工作的展开，整体布局两手抓。第三，多元规划。城市的发展不应只追求经济效益，编制工作中应当协调好两者，明确规划目标，在发展经济的基础上，对社会效益、环境效益和文化效益等进行总体规划，促进多种效益的共同发展，实现城市的多元发展。第四，弹性规划。两种规划并不是独立存在的，会受到市场等多种因素的制约，因此编制时要注意保留足够的空间适应因素的变动，根据时间、地点、环境的变动进行及时的调整。

3.2 完善规划体系

以区域规划为依据开展编制工作，在区域的层次上进行发展水平和规模、城镇规模与布局、体系规划、土地利用与工业发展、城市化的安排工作，注意城市用地规模问题的科学研究。

3.3 统一参数和标准

加强两者之间的衔接，在编制过程中使用统一的数据和标准，充分利用城市土地定级估价资料和城镇地籍调查资料；用地分类标准统一，利用全国土地分类标准，以有效避免冲突。

结束语

综上所述，土地规划与城市规划之间存在着较多的不同之处，但是，从城市的可持续发展角度出发，两者之间是可以统筹的，两者之间存在着互补关系，土地规划离不开城市规划，同样的城市规划也必须以土地规划为坐标。因此，不论是在发展途径、发展思路还是创新上，两者都要进行有效地改革，共同纳入城市发展的总体规划中去，共同兼顾两者关系，在推动城市经济发展繁荣的同时，促进文化、环境等的协调发展。

参考文献

[1]孙田.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农业经济，2012，9.

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关键词：城市规划；土地规划；管理；问题；研究对策

众所周知，城市土地资源是社会生产中的不可再生资源，是不可替代的生产资料。城市规划是城市发展的重要战略方针，它不仅仅关系着城市用地，而且关系到每一个百姓的生产生活，是城市管理的重要组成部分，也是城市运行和规划的依据。我国改革开放以来，城市化进程飞速发展，市场竞争日益激烈，传统的城市土地规划措施面临着巨大的挑战，已经无法适应现代化的进步要求。面对这样的情况，想要把城市建设的更美好，各地区一定要加强创新，制定出一整套合理、科学的规划策略，根据不同区域的不同特点，因地制宜，结合实际制定出集科学性、规范性和系统性于一体的城市规划部署。并在此基础上做好环境保护工作，加强监管力度，协调各个部门的职能，保证整个城市的发展和建设达到预期目标。

一、城市规划以及城市规划管理的含义

城市规划是指为了实现一定时期的城市经济目标，确定城市的发展方向和性质，而制定的合理使用土地的办法。所谓城市规划管理就是指政府对城市规划内容所做的管理工作，其中包括了城市规划的编制、审批和实施管理，是建设城市和管理城市的主要依据，是实现城市经济目标的重要手段之一，也是保证社会正常运转的前提。

二、城市用地规划管理存在的主要问题

随着我国经济建设水平的不断发展，城市化进程的加快，城市用地规划涉及到的内容越来越多，不仅仅包括楼房用地、绿化用地，还包括了公共用地、文物用地、商业用地等等，并且在规划的过程中还要保证不破坏环境，体现自己城市的规划特色，拒绝千城一面的现象。因此，城市用地的规划管理逐渐暴露出了一些问题，具体来说主要有以下几个方面。

第一，城市规划管理体制不健全。要保证城市用地的规范合理，就一定要有一系列规范的管理体制，如若城市土地管理规划体制不完善，就会造成管理主体的空虚，影响城市建设目标的完成，使城市落后于国家的其它地区。

第二，城市土地用地不均。城市土地资源极其有限，如何在狭小的空间内实现城市多功能的融合已经成为了城市规划管理者所要面临的严峻课题。现如今，很多城市用地大多数都用在了房产建设上，成为了房地产商追求经济效益的集中营，忽略了城市建设中的其他职能，严重阻碍了城市的可持续发展。另外，很多城市的规划管理者忽略了城市的特色文化，千城一面的现象随处可见，造成了重复建设，浪费土地资源，缺乏亮点。此外，还有的城市进行大面积拆迁，造成了环境的严重恶化，而且房屋建筑在拆除后也不重视规划，监管力度不严，造成无序建设，严重影响了社会安定和人民的正常生活。

第三，城市土地规划管理人员的素质不高。城市规划管理工作的主导者是各地区的管理者，他们的业务水平直接影响着城市的规划建设效果，现如今城市规划队伍的人员少且业务能力不达标，管理人员缺乏城市规划的整体构想，不了解法律法规。另外，一些基层管理者的数量也比较少，管理能力更加不符合要求，尤其是一些山村地带，更加缺乏专业的规划管理者。这些问题都影响着城市土地的利用效率，影响着城市的进一步发展，如何提高城市土地规划管理者的能力水平，加强对其的培养，已经成为了城市领导者所要解决的主要问题。

第四，城市土地规划管理的监督力度不到位，反馈机制不健全。制定出台一系列的城市规划规章制度后，就一定要对其加强管理监督，否则规划也就失去了效力。但是，目前各城市大多没有发挥出监管的效用，管理约束机构不健全，缺乏严肃性和权威度，再加上我国的城乡差异，造成了管理难度大的特点。另外，在城市土地规划管理工作中没有引进百姓的评价考核制度，缺少人民发表观念的舞台，这就造成了在城市规划管理过程中的落后，无法迅速找到管理中的问题，严重制约着城市规划管理中经济效益、社会效益和环境效益三方面的统一。

三、加强城市用地规划管理的研究对策

（一）完善城市用地规章管理制度的建立

俗话说“没有规矩不能成方圆”，想要做好任何事情都要有一系列的规章制度作基础，城市的用地规划管理也是如此。想要保证城市建设的完整性，体现城市特色，加强城市用地的规划管理，首先一定要完善制度体系的建立，明确城市土地的规划管理细则，把城市道路、建筑规划、绿化措施、商业建设等具体内容和规划管理的流程都记录在内。此外，还要保证城市的特色，保证城市的相互协调，只有这样才能确保城市规划的完整性和权威性，才能保证规划管理者的工作顺利进行，在实施管理过程中做到有据可依，促进城市的整体发展。

（二）用科学的方法指导城市的规划管理工作

面对逐步发展的现代化城市，各地区一定要将发展作为城市规划管理的中心，把发展当做首要任务，不能一味的片面追求经济利益，要注重城市的协调发展。首先，城市的土地规划管理工作要坚持以人为本的管理理念，在城市的建设中注重人文情怀，关注人们的心理需要，并且可以适当的出台一些政策，满足人们的需求；其次，城市土地的规划管理要坚持全面可持续发展的原则，不能像有些城市一样大搞房屋建设，要重视绿化、重视古建筑的保护管理工作；最后，还要做到统筹兼顾，兼顾好社会效益和经济利益，兼顾好人民群众的要求和建造商的需求，兼顾好城乡的统筹发展。

（三）加强提高城市规划管理人员的素质能力

城市土地规划管理的主导者是人，要保证城市的可持续建设，就一定要不断提高规划管理员工的业务能力和综合素质。他们的业务能力和管理水平直接关系着城市土地规划管理内容能否顺利展开，也影响着城市规划的整体效果。因此，各地区领导一定要重视加强他们的业务水平，定期对其进行培训，展开交流学习，从而提高他们的综合能力，为保障城市的规划效果发挥作用。

（四）加强城市土地规划管理的监督工作

在城市土地规划管理的实行过程中，加强对其的监督管理，是保证城市规划管理工作有效落实的保证，能够在很大程度上避免管理工作的失误，提高城市的建设水平。因此，各地区一定要完善日常监管工作，及时发现问题及时予以解决，严肃管理各种违法行为，督促提高城市规划管理的质量。与此同时，还可以让普通大众参与进来，让他们发挥主人翁的作用，对城市规划管理工作提出自己的意见和看法，并发挥监督功能，从而促进城市规划的良好运行，建设出适合人类居住的美好城市。

参考文献：

[1]陈展洪.城市规划管理若干问题探讨[J].城市建设理论研究（电子版），2013，（12）

[2]赵全友.浅谈如何进行城市规划管理[J].黑龙江科技信息，2013，（5）；384-92

[3]孙晓倩.做好城市规划管理策略研究初探[J].城市建设理论研究（电子版），2013，（3）；83-46

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一、城乡规划与土地利用规划的差异。这两者在规划目标、指导思想及规划部门、规划时间等存在不同程度的差异。土地利用规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城乡规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。土地利用规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

二、 统筹两种规划的整体思路。

城乡规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城乡规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城乡规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城乡规划的重要内容；土地规划也要兼顾城乡规划，城乡的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。因此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城乡规划，或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城乡规划，也不能一贯重视城乡规划。第三，做到多元规划。在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

三、 统筹两个规划，做到制度创新。

我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城乡规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城乡规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

四、走集约型的城乡建设道路

城乡建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城乡可利用空间的集约型建设方式。城乡规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城乡空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城乡建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

综上所述，城乡规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城乡规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城乡规划，前者需要以后者为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城乡规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城乡规划兼顾土地规划，土地规划参照城乡规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献：

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社2000．

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关键词：土地规划；信息化管理；GIS；国内外比较；发展趋势

Progress and Trends of Information Management in Land Use Planning*

SHEN Ming

Guangdong Province Institute of Land Surveying and Planning

Abstract: In urban construction land use planning is an important element. Information management in the planning is a necessary way to improve the management level, improve service quality and achieve sustainable use in land resources. In recent decades, GIS, DSS and other modern information technology have been applied gradually in urban construction and planning management. This article describes the IT progress of land planning at home and abroad. And it analyzes features in theoretical method, system application and technical specifications. On this basis, the author put forward the solutions to the problem in China and the trends in the future.

Key words: land use planning; information management; GIS; international comparison; trends

一、引言

规划是城市建设各项工作的龙头，土地规划是其核心工作内容。土地规划是对一定区域土地的未来用途的计划和安排。从管理的角度，土地规划可以分成规划编制和规划实施两部分。土地规划具有强烈的空间特征，和地理信息有着天然的联系。地理信息系统（Geographic Information System，简称GIS）是分析和处理海量地理数据的通用技术。GIS是土地规划信息管理的基础与平台。土地规划是城市建设的重要组成，其管理信息系统属于GIS的分支领域，三者关系如下图1所示。

图1地理信息系统、城市建设管理系统、土地规划管理系统三者关系

加强土地规划管理，可以从源头上促进城市土地资源的合理开发与利用，因此其理论与应用研究历来受到各国重视。

二、国际相关研究及特点

自全球信息化浪潮以来，世界各国重视应用GIS、遥感技术（RS）、全球定位系统（GPS）、决策支持系统（DSS）等现代信息技术提高工作效率和管理水平，并向社会提供空间信息服务。在以西方学术界为代表的国际研究中，土地规划较多纳入城市规划的范畴，并与土地管理、资源利用、城市建设等领域有紧密联系。土地管理系统已从侧重于地籍记录的数据处理系统转向侧重于支持规划决策的智能用户系统。目前，发达国家大多数城市已建设基于Internet，集成RS、DSS等新技术的GIS综合管理系统，这些系统成为许多机构必备的工作系统，在城市建设与管理方面发挥了重要作用[1]。

在理论方法方面，西方学界提出了规划支持系统（Planning Support System，简称PSS）理论并开展了相关研究。土地规划支持系统是其中一个重要领域，在当前国外战略性规划研究中得到了初步尝试。PSS支持多方参与规划的模式，可以为代表不同利益群体、不同价值观参与规划各方（决策者、专业规划师、普通公众）提供一个互动、沟通、交流的平台，提高规划过程的可参与性，适用于规划编制管理[2]。

在系统应用方面，GIS、DSS、RS等技术主要在规划编制、决策支持、环境和社会问题模拟等环节采用，应用领域包括土地植被和土地利用、景观保护、土地使用管理、区域与城市规划、综合管线管理等。土地管理系统以空间数据作为核心，不仅提高了土地登记的准确性和精度，而且为制作土地交易、资产评估、征收税款等提供了技术基础和发展空间。很多政府规划管理部门已经实现了操作行为的计算机化，正逐步使用完全集成的GIS进行资源勘查、现状分析、规划模拟、方案拟订、方案选择、规划实施、规划评估、监测与反馈等，加强规划的实施管理。

在技术规范方面，世界各国特别是发达国家对地理信息的技术标准的研究、制定工作极为重视。ISO于1994年成立地理信息标准化委员会（ISO/TC211）。同年，美国总统令，要求全国执行地理空间数据交换标准（SDTS）和元数据标准。近几年成立的开放地理信息系统联盟（OGC），致力于研究推出地理空间数据互操作规范，使不同的GIS和空间数据库管理系统之间达到在线实时共享与互操作空间对象的要求。

三、国内研究最新成果

中国的GIS与规划信息化研究起步较晚，但是发展很快。90年代以来，随着“数字国土工程”与“数字城市工程”陆续启动建设，城市建设、土地规划等部门与技术团队合作，做了大量的研究和开发工作，建立了城市建设、区域规划、土地利用等管理信息系统[3]。

在系统应用方面，管理系统已由档案管理导向、日常办公导向发展为以“办公―决策―服务”为导向的综合、多层次信息系统。根据管理业务范围，可大致将些系统划分为综合性城市建设管理系统和房地产建设、交通建设管理、综合管网建设、土地规划管理等专项业务系统[4]。

在技术规范方面，国家于1997年成立了全国地理信息系统标准化委员会，先后制定基础地理信息编码标准、地球空间数据转换标准等国家级标准。城乡建设、国土资源等行业部门也先后制定了一系列地理空间信息的行业标准与规范，初步形成信息化标准体系。

在数据基础方面，全国第二次土地调查、城镇地籍调查基本完成，技术路线较成熟规范，成果较丰富完整，数据现势性强，为城市建设、土地规划的信息化管理奠定了良好的数据基础。

四、我国面临的问题及其对策

1、面临问题

较之发达国家，我国规划管理研究与应用水平仍相对滞后，目前面临的问题主要有以下几方面：

在理论方法上，适合我国体制和机制的土地规划支持系统需要在理论、方法上开展研究；在系统应用上，主流信息技术整合、多源数据整合相对薄弱，需要融合更多最新的专业技术和系统工程方法、集成方法；在技术规范方面，土地信息化标准体系尚不健全，各个部门及行业之间的标准互相独立甚至存在矛盾，造成数据难以共享，需要更高层次的技术标准进行规范与协调[5,6]。

此外，采用统一标准可能需要更改内部程序，变革实施将致昂贵花费，而且工作对部门没有直接利益。另外文化和法律上的异议也会妨碍数据的，如军事部门可能会限制对一些测量和绘图数据的访问。

2、解决思路

土地规划管理信息化的基本思路是按照“试点先行、统一标准、全面规划”战略，根据当前规划管理的现状和信息化水平，以最新的地籍、地形数据为基础，以规划流程为主线，满足规划编制、成果管理、辅助决策等管理需求，适应信息社会发展趋势。信息系统建设的基本任务是：以省、市、县、乡四级规划信息的管理为核心，以规划的实施管理为主导，构建自上而下控制和自下而上落实的省、市、县三级规划数据库和规划管理信息系统，重点开展省级管理系统和县级数据库建设。规划管理信息化的建设框架见图2。

图2土地规划管理信息化框架

在具体技术上，进一步扩展GIS集成，尤其是与PSS的集成，从数据集成、应用集成和平台集成三个方面入手，探讨地理空间数据与属性数据的集成、多源空间数据的集成、基于空间元数据的集成、GIS与应用模型集成、GIS与知识规则库集成、GIS与超媒体的集成、GIS应用平台集成等多项技术。

五、前景展望

1、系统支持下的实施管理、评估修改和综合监管

我国规划修改是下级报上级批准，规定“凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准”，但未对修改幅度进行限制。随着信息系统的实现，数据精度显著提高。传统的规划管理和用地管理模式已难适应规划信息化技术的发展。是否符合规划、是否满足规划修改条件，亟需确定合理的数据内容、数据质量与数据精度等一系列技术规范。规划修改既要考虑规划的弹性，有利于依法定程序进行修改，又要尽量避免随意改变规划内容而损害国家或地方的长远利益。明确限定规划修改的程序、范围和幅度，有利于维护规划的相对稳定性，也符合可持续发展的需要。

结合调查技术、遥感技术，系统可以用来监测土地利用的变化。随着现状调查、遥感影像、土地规划等三个数据库的完善，系统可以此为基础建立综合监管体系，今后将广泛应用现状调查图、遥感影像图及其它专题图叠加在土地规划图上，可检查土地开发是否按照批准的规划进行。

2、以WebGIS的公众参与

多媒体技术和互联网相结合，是近几年的新发展，它对土地规划会有很大影响。将图像、视频、遥感影像、航空照片、声音等多种媒体和GIS结合起来，可帮助规划人员和决策者更全面地了解所面临的问题[7]。互联网对设计思想在专业人员之间的即时沟通有所帮助，也便于向公众传播，提高规划过程的公众参与程度。在将来，公众可以在办公室或住宅里通过互联网随时查看规划的具体内容。借助互联网络，可以开发出基于多媒体的协作式规划系统，便于公众参与规划的GIS,并有可能影响到公众参与规划的模式和规划管理的体制。

（*本文是“十一五”国家科技支撑计划重大项目“村镇空间规划与土地利用关键技术研究” 的部分成果，课题编号为2006BAJ95A10。）

参考文献：

[1] Paul A. Longley，Michael F. Goodchild：Geographic Information System，Volume 2，Management Issues and Applications，John Wiley & Sons，Inc，1999.

[2] 叶嘉安，宋小冬. 地理信息与规划支持系统[M]. 北京：科学出版社，2006.

[3] 陈述彭，鲁学军. 地理信息系统导论[M]. 北京：科学出版社，1999.

[4] 张新长，曾广鸿. 城市地理信息系统导论[M]. 北京：科学出版社，2001.

[5] 龙瀛. 规划支持系统[M]. 北京：化学工业出版社，2007.

[6] 龚健雅，杜道生. 当代地理信息技术[M]. 北京：科学出版社，2007.

[7] 宋小冬，钮心毅. 城市规划中GIS应用历程与趋势[J]. 城市规划，2010，34（10）.

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1、引言

1.1 研究背景

我国是一个人多地少、土地资源十分紧张的国家。易开发的平原、盆地面积少，较难开发的山地、高原面积多。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市的扩张以及城市数量的增多，占用了大量的农业用地，导致城市与农业用地矛盾日益突出。改革开放以来，中国城市化进程继续加速，城市化水平已从1980年的19.4%提高到2010年的47.7%[1]。短短的30多年，提高了两倍有余。城市人口和农村人口基本持平。城市市区土地面积占全国面积达到27%，即27%的土地养育着占全国一半的人口。城市正作为现代人的居住生活方式为人们所接受，在21世纪中叶时期，即我国达到中等发达国家水平的时候，我国的城市化水平将进一步提高，城市化水平将达80%。在未来几十年城市还将容纳五六亿的人口。

1.2 研究意义

规划是实现土地优化配置和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，我国人口众多，耕地资源相对稀缺，面临人口、工业化与城市化的挑战。而且在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一，如何协调两个规划关系问题，应得到我们更多的关注。

2、城市规划与土地利用规划的协调

目前，我国各级行政区范围进行的土地利用总体规划，是在1986年实行了城乡地政统一管理的新体制下，依据《土地管理法》等法律法规对城乡土地进行统一的、全面的土地利用总体规划，是根据国民经济和社会发展长远需要对行政辖区的全部土地利用的供给和需求，在结构上进行综合平衡，在布局上进行合理配置[4]。它即是合理安排各类土地利用的依据，也是各级政府对土地利用和经济发展进行宏观调控的重要手段。

2.1 土地利用规划与城市规划失调原因

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统筹。其不协调的具体表现为：

2.1.1 “两规”脱节严重

土地利用规划分为全国省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(市、区)和乡(镇)五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发[4]，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地安排。我国的城市总体规划主要是在上世纪50年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空问布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。

2.1.2 规划成熟程度不同

在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开[5]。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。

2.1.3 两个规划的规划理念不一致

一是城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。二是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，不管是粮田好地还是基本农田，统统纳入城市总体规划区的范围，而土地利用总体规划则强调节约集约用地，在规划建设用地位置时尽量不占粮田好地，特别是基本农田。

3 “两规”协调的思路与途径

3.1重视区域规划和城镇体系规划的作用

城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系；与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系；另一方面，合理确定城市的规模、性质，城市各部分的组成，各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展。

3.2法律和制度上的创新

从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，从实际的效果来看，城市规划实的严肃性、科学性和可施性均优于土地利用规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，建议制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，建议借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

总之，制订和实施土地利用规划与城市规划是管好用好城市土地、合理布局城市空间的重要保证。我国还处于社会主义处级阶段，各个方面发展迅猛，对土地的需求越来越大 ，如何将有限的土地发挥出最大的效应，就需要城市规划的辅助协调。相对国外，现阶段我们的规划水平还有待提高，由于体制问题，我们的土地规划和城市规划之间的衔接还有待完善，在当前土地资源紧张的情况下，很有必要认真总结经验，运用地理信息系统、决策辅助模型等先进手段，进一步提高土地利用规划和土地管理工作的水平，促进城乡建设，实现经济与社会的协调发展。

参考文献(References)

[1]王万茂，韩桐魁．土地利用规划学[M]．北京：中国农业出版社，2002．[Wang Wanmao，Hart Tongkui．Land Use Planning[M]．Beijing：China Agriculture Press。2002．]

[2]沈阳市国土区划办公室，沈阳国土资源航空遥感研究，沈阳出版社，1992

[3]冯广京，严金明．土地利用总体规划修编的战略思路[J]．中国土地科学，2002，(2)：4．[Feng Guangjing。Yah Jinming．Strategic Conception on Revising the General Planning of Land Utilization[J]．China[and Science，2OO2,(2):4．]

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【关键词】土地规划；合理性；问题；措施

1 引言

土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。在我国现阶段，按照土地的用途可分为耕地、园地、林地等类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题。因此，对于当前土地规划存在的问题及对策分析对于社会土地规划发展具有非常重要的意义。

2 当前土地规划存在的问题分析

2.1 用地类型规划不合理

在土地规划过程中，必须将各部分的土地类型平衡规划，满足企业生产需要，同时要满足居民生活的需求。尽管我国土地规划整体上还比较令人满意，但是，不否认的是在很多地区其用地类型的规划并不合理。这种情况几种体现在很多以工业为主的城市，大多通过压缩居民生活用地以及耕地、林地等社会必须土地类型，压缩产生的空余土地用于工业生产。工业生产用地增加导致居民生活空间的减小，并且由于工业生产的增加导致一些列的自然和社会问题出现。由于房地产业的发展，在很多城市中，房地产建筑行业占有了大多的耕地、林地等，对于利益的追求导致耕地逐渐减少，森林面积下降，压缩了人们生活的空间，使得人们生活受到严重影响。这些问题的根源就是由于对利益的追求，导致盲目的进行土地规划。

2.2 城乡结合部土地规划不合理

随着我国城市化进程的不断推进，城乡一体化逐渐成为我国乡镇发展的趋势。在城市化的过程中，城乡结合部土地是城乡发展的重要土地资源，如何合理的规划和使用这部分土地资源对于城市和乡村发展都具有非常重要的作用。但是，由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意，大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上。这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁，城乡结合部环境污染严重，社会发展、居民生活以及自然环境各方面发展的不协调。

2.3 土地规划与现实不协调

在我国的土地规划大多数是经过实地测量和考察之后进行的阶段性用地规划，时间性的问题会导致土地规划与现实用地的不协调。土地规划仅仅是对规划之前用地的发展进行的初步、整体的计划，但是，在实际的土地使用过程中由于一些突发性用地问题，导致计划和实际的匹配。由于我国社会经济发展速度较快，用地突发性问题比较突出，例如大多数城市中心，由于经济发展的需要，会经常对一些用地进行改造，将大型商业用地改为居民生活用地，或将居民生活用地发展成为工业用地等等。由于事情的突发性，会打乱原有的土地规划，导致整体用地较为杂乱。同时，由于人口增长过快，在很多农村当中，房屋建造用地增加，在土地规划中对于一段时间建筑用地的规划是有限的，但是实际生活中，这些问题是随时改变的，导致了土地规划的实时改变。

3 土地规划存在问题的对策

3.1 综合考察，合理规划用地类型

土地类型规划的不合理大多是由于对于区域内土地考察不准确造成的。土地规划考察不准确会使土地规划方向不明确，规划时随意性增加。特别是对于以工业为主城市土地规划，如果土地规划比较随意，会很大程度上压缩居民生活的空间，导致很多社会不和谐因素产生。土地之间的协调利用是保证社会各项生产发展和居民生活的重要前提，在我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调，因此，在土地规划之前，对于规划范围内以及周边用地情况要进行详细的考察，认真规划。但是应该注意的是，土地规划并不是一项非常简单的事情，它需要合理判断，并且考虑规划的适用性，不能出现像在居民中心规划工业用地这样的情况。

3.2 突破城乡二元制制度，完善城乡结合部土地规划

前面已经提到过，城乡结合部由于其位置的特殊性，在土地规划方面会比较随意，有很多不合理的地方。城乡结合部土地规划困难的最主要原因就是人员流动较大，同时，城乡结合部二元制比较突出，这种情况增加了城乡结合部土地规划的难度。二元制是指城乡结合部区域会综合了城市的大工业生产以及农村的小农业生产，这样的情况，对于土地规划的合理性提出了挑战，在土地规划过程中即要考虑城市的工业生产用地，同样不能忽略农村的耕地规划。因此，在土地规划中，要达到对城乡结合部土地合理规划的目的，必须加快城乡结合部城市化或者专门的农村化特征，突破现有的城乡二元制制度。但是，在这一过程中要值得注意的是，土地规划必须坚持以人为本的特点，不能强制的改变土地利用类型，对人们生活方式产生不好的影响。

3.3 着眼长远发展考虑，针对实际情况适时调整规划

土地规划与实际之间的不协调是我国土地规划中存在的非常突出的一个问题。由于经济发展过快，甚至有些地方用地的规模已经超越现在土地规划十几年的时间。这样的问题使得土地规划在社会生产发展中并没有起到应有的作用，相反还会制约经济的发展。所以，怎样解决土地规划和实际用地直接的关系是非常重要的事情。就目前来看，最有效的途径莫过于，在规划时能够联系实际以及社会经济发展的速度来进行合理的长时间的整体规划，同时，在土地规划实施的过程中根据使用的需要，进行合理的调整。但是，值得注意的是，在土地的规划调整过程中一定要根据实际所必须的情况进行调整，并且是严格控制的，而不是随意的实施。

4 结语

由于随着社会经济的发展，人们对于经济利益的追逐，使得在土地规划存在着一系列问题，这些问题严重影响着正常的社会生产以及人们的生活，甚至有些阻碍着社会的进步。因此，文中针对这些问题提出了一些列的建议，其实，很多问题的出现并不是由于社会生产的需要，更多的是由于人为的因素产生的。因此，要改变土地规划中的一些列问题，必须加强管理和宣传，让每一个人参与到土地规划当中。

参考文献