城乡居保和职工养老保险范文

导语：如何才能写好一篇城乡居保和职工养老保险，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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城镇职工养老保险是由缴费年限、缴费指数以及当地社会平均工资决定的。城乡居民养老保险是由各级政府补贴组成的。

2、领取的养老金不同

城镇职工养老保险退休后待遇的增幅较大，通常来说是城乡居民养老保险退休金的好几倍。

3、缴费金额不同

篇2

为切实做好*市城乡居民基本养老保险与我市机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险之间的转移和接续工作，促进我市劳动力有序流动，保障城乡居民老有所养。根据《*市城乡居民基本养老保险试行办法》规定，结合我市实际，现将*市城乡居民基本养老保险与其它社会养老保险之间转移和接续工作的有关问题通知如下：

一、在市级统筹范围内城乡居民基本养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间的转移和接续

（一）由城乡居民基本养老保险向城镇企业职工基本养老保险转移

1.参加城乡居民基本养老保险的个人，在缴费期内有下列情形之一，需转移其城乡居民基本养老保险关系的，经本人书面申请，可以依据其从事的经营活动形式和就业方式，办理城乡居民基本养老保险向城镇企业职工或城镇个体工商户以及灵活就业人员基本养老保险转移的相关手续。

（1）到城镇从事个体经营以及以其它经济形式从事经营活动的；

（2）到城镇各类用人单位（包括城镇个体工商户，下同）就业的；

（3）符合以灵活就业人员身份参加城镇企业职工基本养老保险条件的。

其中，以业主身份从事个体经营以及以其它经济形式从事经营活动的，应当按照有关规定先行办理社会保险登记，然后按照本通知规定办理转移手续；到城镇各类用人单位就业或临时从业的，应按照《劳动合同法》的有关规定，与用人单位签订劳动合同，完善劳动关系后办理转移手续；符合以灵活就业人员身份参加城镇灵活就业人员基本养老保险条件、需转移其城乡居民基本养老保险关系的，本人应当持户口本原件及复印件、居民身份证原件及复印件等相关证件，到劳动保障行政部门设立的中介机构先行办理劳动保障事务手续后，再办理转移手续。

办理城乡居民基本养老保险向城镇企业职工基本养老保险以及其他社会养老保险转移时，基金转移额为其城乡居民基本养老保险个人缴费的本息之和。

2.城乡居民基本养老保险向城镇企业职工基本养老保险转移时，原参加城乡居民基本养老保险的累计缴费年限（不含参保缴费时年满45周岁及以上距达到60周岁时缴费年限不足15年的一次性补缴年限）可按本通知规定，以其本人实际缴纳城乡居民基本养老保险费的累计缴费年限和本人实际缴纳城乡居民基本养老保险费的累计本息之和为基础数据，统一按*市城镇灵活就业人员对应缴费年度最低缴费基数和规定的缴费比例计算的累计缴费额折算为本人参加城镇企业职工基本养老保险的实际缴费年限。具体折算办法为：

累计折算年限＝〔（本人实际缴纳城乡居民基本养老保险费的累计本息之和÷城镇灵活就业人员对应缴费年度最低缴费基数和规定的缴费比例计算的累计缴费额）×本人实际缴纳城乡居民基本养老保险费的累计缴费月数〕÷12（个月）。

转移折算的缴费年限，以本人实际申请办理接续城镇企业职工基本养老保险关系的当月为最先缴费记录时间，采取向前逐年逐月倒推的办法，推算出参加城镇企业职工基本养老保险的时间，并按整月记录。推算后有余额且余额不足抵缴按整月记录所需缴费数额的，余额可直接作为本人接续城镇企业职工基本养老保险关系时缴纳城镇企业职工基本养老保险费的预缴款，冲抵当月的缴费额；推算后，如果出现本人转移折算后参加城镇企业职工基本养老保险最初参保缴费时间超过其参加城乡居民基本养老保险初次参保缴费时间的，以本人参加城乡居民基本养老保险初次参保缴费时间作为参加城镇企业职工基本养老保险的最初参保缴费时间记录，余额直接作为本人接续城镇企业职工基本养老保险关系时缴纳城镇企业职工基本养老保险费的预缴款，逐月冲抵缴费额。

3.转移折算后的缴费年限统一按城镇企业职工或灵活就业人员基本养老保险个人账户管理规定，分别记入个人账户基金和社会统筹基金，记录和完善个人参保缴费基本信息、个人缴费台账和个人账户;转移后，依据其从事的经营活动形式和就业的方式不同，按时足额缴纳基本养老保险费，按规定享受城镇企业职工基本养老保险待遇。

（二）由城镇企业职工基本养老保险向城乡居民基本养老保险转移

1.参加城镇企业职工基本养老保险的个人，在缴费期内已办理停保手续，符合参加城乡居民基本养老保险条件的，经本人书面申请，可以按照城镇企业职工基本养老保险转移的有关规定，办理向城乡居民基本养老保险转移的相关手续。基金转移额为其个人账户中个人缴费本息之和，并全部作为个人缴费计入其城乡居民基本养老保险个人账户。

2.参加城镇企业职工基本养老保险的人员转移到城乡居民基本养老保险后，原参加城镇企业职工基本养老保险的实际缴费年限（不含视同缴费年限），直接作为其城乡居民基本养老保险缴费年限累计计算。其中，在参加城镇企业职工基本养老保险期间有欠费的，欠费期间不作为其城乡居民基本养老保险缴费年限累计计算。

3.转移后，应当按照城乡居民基本养老保险的有关规定，办理参保缴费手续，享受城乡居民基本养老保险待遇。

（三）城乡居民基本养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间转移和接续特殊问题的处理

1.参加城镇企业职工基本养老保险的人员，按相应规定享受失业保险待遇期间不办理向城乡居民基本养老保险转移手续；本人放弃享受失业保险待遇或享受失业保险待遇期满后，仍没有在城镇各类用人单位重新就业的，若本人提出申请，可以办理转移手续。

2.参加城镇企业职工基本养老保险的人员，按规定将其城镇企业职工基本养老保险关系和个人账户基金转移到城乡居民基本养老保险后，又转回城镇企业职工基本养老保险的，只按其参加城乡居民基本养老保险的实际缴费年限折算参加城镇企业职工基本养老保险的实际缴费年限，其原有的按国家和省规定的工作年限不再作为其城镇企业职工基本养老保险的视同缴费年限。

二、在市级统筹范围内城乡居民基本养老保险与机关事业单位社会养老保险之间的转移和接续

（一）城乡居民基本养老保险向机关事业单位基本养老保险关系的转移和接续

参加城乡居民基本养老保险期间，符合参加机关事业单位基本养老保险条件的人员，按照机关事业单位养老保险现行政策参加机关事业单位养老保险并办理城乡居民基本养老保险转移手续。基金转移额为个人缴费的本息之和，并全部计入机关事业单位基本养老保险个人缴费部分。

（二）机关事业单位养老保险向城乡居民基本养老保险之间的转移和接续

原参加机关事业单位养老保险且已办理停保手续的人员，符合参加*市城乡居民养老保险条件的，经本人申请可以参加城乡居民养老保险；按相应规定享受失业保险待遇，享受失业保险待遇期间不能转移，期满后仍没有在城镇各类企事业单位重新就业的，若本人愿意可以携带停保手续等资料办理参加城乡居民基本养老保险有关手续。基金转移额为个人缴费累计储存额，并全部计入城乡居民基本养老保险个人账户。

参加机关事业单位养老保险实际缴费年限，直接与城乡居民基本养老保险缴费年限累计计算。

三、在市级统筹范围内城乡居民基本养老保险和被征地农民基本生活保障之间的转移和接续

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关键词：养老社会保险；公平性

基金项目：本文系2014年河南省政府决策办项目《河南省科学推进城镇化的社会保障问题研究》，项目编号：2014173阶段性成果。

城乡养老保险公平性就是要对全体社会成员在养老资源配置及利益分配方面进行合理规划，用制度化形式来保障人们平等参与养老保险制度的机会。当前养老保险的公平性就是要建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹、项目齐全、覆盖全面、机制健全、公平公正和可持续的城乡一体化养老社会保险，达成社会保障普惠和公平之目标。

一、当前河南省城乡养老保险公平化存在的主要问题

（一）城乡养老社会保障待遇水平普遍较低，保基本目标难以实现

1.城镇职工基本养老保险替代率持续下降

表1 2005-2013年平均城镇职工养老金待遇情况

数据来源：河南省统计年鉴

从表1可以看出，从2005年到2013年，职工基本养老金从700元上升到1893元。但年递增的速度却从2006年18.03%下降到了2013年的9.99%。养老金替代率也从2005年48.1%下降到了2011年42.9%。这些数据表明，我国职工养老金虽然有所增长，但增长缓慢，低于物价上涨和通货膨胀的速度，造成退休职工生活实际水平呈下降趋势。

2.养老社会保险城乡待遇水平城乡差异大，城乡居民养老保险水平低，难以保障基本生活

表2 城乡居民养老保险待遇情况表

2013年城镇职工基本养老保险全省平均为1893元/月，城乡居民养老保险全省平均为每月150元，两者存在差异明显。从2013年起合并推行的城乡居民养老保险，缴费满44年，如每年缴费为100元，60岁后月养老金待遇为96.15元。如每年缴费1000元，60岁以后每月养老金待遇为381.04元。扣除通胀因素，城乡居民养老保险未来能否养老令人担忧。

（二）城乡养老社会保障缴费率差异较大

城镇职工基本养老保险，职工本人需要承担缴费的养老保险缴费比例总计为职工工资的8%，企业缴费比例为职工工资总额的20%，缴费依据及上下限为当地上年职工平均工资的60%-300%。以郑州市为例，2013年7月1日至2014年6月30日期间，全市企业基本养老保险参保职工个人月缴费基数上限为10370元，下限为2074元。

城乡居民社会养老保险基金缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。当前河南省、市两级财政对参保人缴费给予补贴，省财政每人每年补贴20元，省辖市财政每人每年补贴不低于10元。

二、河南省城乡养老社会保险公平性差异化的原因分析

（一）城乡二元经济结构格局是决定城乡养老社会保险公平性差异的决定因素

表3 2005-2011年河南省城乡收入差距

现阶段城乡经济发展水平的巨大差距严重制约了城乡养老社会保险的公平统一。农村经济落后，农村居民人均收入普遍较低，使得不少农民因收入水平较低而不愿意或者选择较低的缴费档次，最终导致养老保险待遇水平的低下，这又进一步加剧了城乡养老保险待遇水平的差距。

（二）城乡养老社会保险建立基础和管理体制存在城乡差异

农村居民养老社会保险制度于2009年开始在河南省二十个县进行试点，2011年城乡居民养老保险全面推开。由于制度实施时间短，还不成熟，存在立法实践不足、立法层次较低等立法滞后和制度缺失问题，许多问题无法可依、无章可循，存在“政出多门，多头管理”的现象。各部门之间缺乏协调配合，运行效率低下，农村社会保险资金被挪用的情况也时有发生。

（三）财政投入的巨大差异

表4 2006-2011年河南省城乡社会保障支出比较

数据来源：相关年份《河南省统计年鉴》

由表4可以看出，在剔除物价差异的因素后，农村和城镇在社会保障方面的财政投入很不均衡。作为社会保障制度参与主体和政策支撑的政府，对经济较为落后的广大农村所投入的财政性资金，远远不能满足城乡居民尤其是农村居民地养老社会保险资金的需要。

三、解决河南省城乡养老社会保险公平性问题的工作重点

（一）改善农村经济条件和社会环境，为实现城乡养老社会保险的公平性提供经济和社会基础

一是通过农村内驱模式，增强农村经济社会发展的内生动力。二是通过工业反哺农业模式，公共财政适当向农村倾斜，促进农业现代化、特色化、规模化和产业化。三是通过政府外推型模式，促进农业经济转型和合理布局。四是创新城镇化的方式和内涵，以城镇化带动农业人口的合理流动，平衡城乡人口结构。

（二）强化政府责任，提高管理水平，为实现城乡养老社会保险的公平性提供制度基础

1.完善多渠道筹资机制，加大对城乡养老社会保险的财力支持

一是要进一步明确中央政府的出资责任，建立健全规范的预算体制中的社会保障预算。二是要明确各级地方政府的责任。以省级财政为主体，实行省、市、县、乡四级政府共同承担，确保资金到位、保障落实、运作规范。三是通过发行彩票、接受社会捐赠等方式引导非政府组织参与中国的城乡养老社会保险建设工作。

2.加强法制化建设，实现城乡养老社会保险制度的连贯性和稳定性

完善城乡居民养老保险的相关法律制度，确立养老保险制度的权威性，从而使政策制定更具连贯性和稳定性，确保社会保障的各项工作都能以法律为依据规范开展，保证基金的良好运作，实现资金保值增值。

3.加强城乡居民养老保险组织建设，提高农村社会保障机构的执行能力

一要增强管理机构工作人员的能力。二要建立和完善劳动与社会保障部门、财政部门、卫生部门、民政部门以及企业和银行等部门之间统一规范的网络信息管理系统。

（三）建立城乡居民养老保险待遇与经济发展和通货膨胀挂钩的机制

由于当前经济发展水平的限制，提高个人缴费标准不可行，只有加大中央财政与地方财政支持的力度，建立养老金与经济发展和通货膨胀速度相挂钩的机制，才能真正吸引广大居民参与到城乡居民养老保险之中来。

（四）做好城乡基本养老保险制度的衔接工作

“新农保”和“城保”制度的衔接是城乡养老保险一体化发展的前提。 因此，首先要使养老保险关系能随参保人自由流动和顺利续接， 各市、县养老保险经办机构要随时能够提供转移保险关系的服务。 其次，要尝试缩小城乡养老金给付的差距，城乡养老金给付差异巨大是社会养老保险制度衔接中的一大障碍， 这给养老保险制度的顺利衔接带来了巨大的困难。 因此，要严格控制城市养老金水平的增长，提高农村养老金给付水平，在“有增有减”中缩小城乡养老金水平的差异，实现制度上的趋近。 最后，应考虑在各市成立专门管理养老保险转换和衔接的业务团队， 并由省级财政部门给予资金支持，同时要求地方政府财政与之配合，以完成制度衔接的启动工作。

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一、基本养老保险收支情况

（一）城镇职工养老保险收支情况

1、2014年我县城镇职工基本养老保险参保人数33537人（含退休人员8152人），增长10.6%；实际征缴养老保险费10924万元，同比增长6.5%,上级补助4164万元,增长15.6%,基金累计结余23270万元。2014年城镇职工离退休人员8152人，全年累计发放养老金14207万元。同比增长12.8%

2014年城乡居民养老保险已有20.6万人城乡居民参保，参保率达94%；（其中新农保20.1万人，城居保0.5万人）。本年度征缴保费共1583万元（其中城镇：41万元，农村1542万元）。待遇发放；现有在册领取养老金46815人，（其中新农保45380人，城居保1435人共发放养老金3224.35万元（其中城镇103.45万元，农村3120.9万元）。城乡居民养老保险基金累计结余8795万元。

2、2015年年我县城镇职工基本养老保险参保人数35197人（含退休人员8925人），增长4.9%；实际征缴养老保险费13289万元，同比增长21.6%,上级补助5781万元,增长38.8%,基金累计结余29765万元。2015年城镇职工离退休人员8925人，全年累计发放养老金17788万元。同比增长25.2%。2015年城乡居民社会养老保险已有21.9万人城乡居民参保，完成年度民生工程任务的101%；其中参保缴费人数17.1万余人，待遇领取人数4.8万人，本年度征缴保费1400万元。发放养老金4787.3万元，基金累计结余10102.3万元。

3、2016年年我县城镇职工基本养老保险参保人数34643人(退休人数9885人）人，加上机关事业单位养老保险改革后医院转入事业单位参保1248人，同比增长1.97%。实际征缴养老保险费17390万元，同比增长6.5%,上级补助5738万元,与上年基本持平,基金累计结余40964万元。2016年城镇职工离退休人员9885人，全年累计发放养老金20205万元。2016年城乡居民社会养老保险已有22.76万人城乡居民参保，完成年度民生工程任务的102%；其中参保缴费人数17.74万余人，待遇领取人数5.08万人，基金累计结余13719.3万元。

4、2017年前三季度我县城镇职工基本养老保险参保人数35486人(退休人数10289人），增长2.4%。实际征收养老保险费9876万元，累计发放养老金16219万元。2017年城乡居民社会养老保险前三季度已有21.29万人城乡居民参保，完成年度民生工程任务的90%；其中参保缴费人数16.09万余人，待遇领取人数5.2万人，基金累计结余16072万元。

（二）机关事业养老保险情况

2015年前机关事业单位养老保险改革未启动，原试点的机关事业单位人员纳入合并在城镇职工养老保险统计。

2016年机关事业单位养老保险改革启动后。2016年全县机关事业单位参保人数12703人，其中：在职9631人，退休3072人。2016年机关事业单位当年征缴保费8295万元；2016年10月机关事业退休人员养老金才纳入社保发放，当年社保基金支付养老金3657万元。

2017年前三季度机关事业单位参保人数12907人，其中：在职9722人，退休3185人。前三季度征收机关事业单位养老保险费12123万元，支付养老保险待遇9790万元。

二、养老保险工作情况

（一）加强《社会保险法》宣传，认真做好社会养老保险扩面征缴工作。以《社会保险法》实施为契机，县保局结合日常工作，走农户家、进街道、下乡镇、入工业园讲解社保政策，让群众知晓国家的社保政策，提高群众的参保意识。通过政策宣传，各企业、灵活就业人员参保积极性得到极大提高，养老保险扩面征缴工作得到极大发展，参保人数每年保持稳定增长。

（二）坚持社保为民宗旨，做实做好民生实事。一依法依规做好保费征缴。严格执行从2016年5月1日开始两年内对企业养老保险降低1个百分点政策，认真做好企业减负及保费征缴，对困难企业，延缓缴交养老保险。同时，加强对灵活就业人员的参保缴费服务，根据灵活就业人员缴费能力的差别，可按5个档次自由选择缴交养老保险，满足了灵活就业人员不同层次的需求。二是抓好养老保险转移接续工作。为维护广大参保人员的权益，特别是外出务工人员的养老保险权益，我局认真做好养老保险关系转移接续工作，设立专人专岗办理转移接续业务，保证参保人员基本养老保险关系转移顺畅。三是做好退役军人参保缴费工作。根据《关于军人退役养老保险关系转移接续有关问题的通知》（后财〔2012〕547号）文件精神要求，县社保局积极开展军人退役养老保险工作。四是抓好企业改制下岗职工的参保接续工作，确保改制企业解除劳动关系的人员社会保险关系接续率达100％，避免参保人员的流失。五是积极做好被征地农民养老保险参保工作。按照《县被征地农民参加基本养老保险实施细则》要求，认真做好被征地农民参保缴费工作。

（三）强化社保基金监管力度，规范基金安全运行。一是按时足额发放养老金。完善养老金银行直发工作，确保在国内不同地区居住退休人员都能及是领取养老金。二是严格执行国家现有的退休政策，不断完善养老金社会化发放管理制度、程序，在简化、优化现有制度、流程的基础上，严格执行审批制度、审批程序。三是完善养老保险领取资格认证。在现场认证基础上，我局采取上门服务认证、网上认证、异地协助认证等多种形式，进一步提高了资格认证率，确保待遇支付无误。四是加强基金管理，实现养老保险基金保值增值。

（四）认真落实社保政策，全力推进机关事业单位养老保险制度改革。按照人社部倡导的“一制四化”建设理念，不断完善机关事业单位养老保险经办工作。将应纳入机关事业单位参保单位及人员全部纳入，对不符合要求人员的已纳入企业养老保险参保。对纳入机关事业单位养老保险的在职人员按要求启动了保费收缴，对2014年10月前退休的机关事业单位退休人员按原标准纳入养老保险基金发放，并按政策参与待遇调整。对2014年10月后按改革后的政策计发待遇并参与待遇调整。

三、养老保险工作中存在的问题

(一)扩面征缴难度越来越大。主要是国有和集体企业全面改制，城乡居民养老保险工作全面实施，缴费基数不断上涨，广大群众参保积极性不断降低，养老保险扩面征缴面临较大困难。

（二）保险基金收支压力不断加大。随着灵活就业人员参保已到退休年龄的对象增多，改制企业员工退休也将迎来高峰及为解决历史遗留问题新增参保人员较多，并且企业退休人员政策性调资力度加大，基金支出大幅度增加，支出压力将越来越大。

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1.参保缴费激励不足

根据《意见》要求，安化县设置了100－3000元十二个缴费档次，不同缴费档次政府补贴从30元到60元不等，最高补贴也是60元，这使得参保者选择高档缴费的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低档缴费。从安化县2013年的参保情况来看，参保者普遍选择较低的缴费档次，选择500元及以上档次的只有1870人。同时安化县根据“长缴多得”原则，在普惠性基础养老金之上又增设了缴费年限养老金，缴费年限满15年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5元，但这一补助水平太低，对中青年居民吸引力不强。

2.待遇保障水平偏低

根据安化县城乡居保养老金测算办法，一位参保人按照最高档3000元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限15年，他每月领取的养老金待遇为(按照现时银行1年期利率3.25%计算，每年结算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能获得5640元，而安化县2013年全年城乡居民人均生活消费支出5639元，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，该参保人领取的养老金刚好能满足基本的生活消费支出。根据《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》，全年居民消费价格比上年上涨2.6%，其中食品价格上涨4.7%，且农村居民消费价格上涨得比城市更快，农村为2.8%，城市为2.6%，其中价格上涨主要集中在食品等生活必需品上。在物价不断上涨的情况下，参保人每月领取的养老金保障不了基本生活。重度残疾人等困难群体参保人，其个人缴费由县财政按最低缴费档次标准全额代缴养老保险费至60周岁，但最多不超过15年，按测算一个月只能拿到最低的待遇标准72元。对于这部分十分贫困、自保能力有限、最需要重点扶持的人群来说，这一点养老基础金只是杯水车薪。且城乡居民养老保险养老金与其他群体的养老金相差悬殊，2013年，调整后的安化县企事业单位退休员工月人均养老金为1625元，而企事业单位退休员工的养老金又不及退休公务员的退休金，这意味着每月470元的城乡居民养老保险养老金，不到企事业单位职工退休金的三分之一，只有公务员退休金的五分之一。

3.险种之间的衔接不配套

目前，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并实施，基本解决了城乡居民社会养老保险制度衔接问题，但城乡居保制度与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接还存在一些问题。一是重复参保现象难以避免。国家审计署今年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险(新农保、城居保、职保)，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。[3]安化县也存在这种现象，2013年清理重复参保1513人，2014年清理重复参保300人。造成这种现象的主要原因是不同制度的实施强度以及参保缴费的具体规定都有所不同。二是跨省转移接续不便利。安化县是一个劳务输出大县，每年外出务工人员26万多人，且多为跨省务工，每年有100多人从外省转回社保。由于我国各省市目前社会养老保险政策不统一，保障水平不一致，当在外务工并在当地参加了职保的人员返乡办理省外养老保险转移时，只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，从而影响了其待遇的发放水平。

4.管理有待加强

在城乡居保试点初期，安化县城乡居保参保人数迅速增加到35.72万人，发放养老金人数达到12.56万人，各项业务快速发展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作几乎都通过人手操作，且人手严重不足，管理效率低下。除了县一级具有专职负责经办机构和工作人员外，乡镇一级无经办机构，人员多为兼职，一人要兼顾多项社会保障工作，村级一般由一两个村干部担任协理员，负责此项工作，使得工作效率和质量大打折扣。安化县目前还没有构成一个资源共享同用的管理信息平台，城乡居保经办机构之间、经办机构与决策部门、监督部门、相关部门之间缺乏有效的协调与沟通。

二、原因分析

1.政策体系不完善，配套制度不健全

安化县实施城乡居民社会养老保险制度中，城乡居民养老保险个人账户基金实行省级集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投资管理办法，且从省至县，社保基金行政部门和基金管理部门不相分离，没有建立统一、独立的强势监管主体，使得基金管理运作存在一定程度的制度缺失。另外，从城乡居保养老金的发放方法来看，并没有明确规定基金增值所带来的收益如何运用到城乡居民养老保障中去，就算基金得到有效的运营，基金增值所带来的收益并没有体现在居民收益的提高，这也降低了政策本身的激励性。《意见》没有明确对集体补助的鼓励政策，集体补助的作用难以体现。按照政策规定，城乡居保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，有条件的村集体经济组织，可自主决定对所属参保人给予不定额的补助。并鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。但从中央到地方均没有制定具体完善的集体补助及社会资助的鼓励政策和管理办法，忽视了它们的筹资作用，这使得集体补助难以操作，很多村集体经济较发达的地方都不愿意提供补助，并没起到应有的理想效用，使得城乡居保资金筹集的重担基本落在城乡居民和政府身上，村社集体的作用基本没有体现。

2.县域经济发展水平落后

安化县是国家级重点贫困县，地处偏僻，交通不便，信息闭塞，经济水平比较落后。表1显示了安化县2011至2013年地区生产总值及其增长速度，表2显示了益阳市各区县市2013年地区生产总值、增长速度和人均GDP，可以看出，安化县近三年来经济保持了适度快速增长，但在益阳市六区县市中，其生产总值位列第四，增速排名第三，而人均GDP则屈居末位，其经济发展水平在益阳市是相对落后的。安化县城乡居民收入普遍偏低，且安化县城乡居民社会养老保险参保人中农民比例较高，占到总人数的75%以上，2011年至2013年，安化县城镇居民及农民的年收入都逐年增长，而我国2011年至2013年消费物价指数(CPI)分别为5.4%、2.6%、2.6%，扣除消费物价指数的影响，城乡居民收入增长十分有限，这使得安化县城乡居民个人缴费能力弱，普遍选择较低档次缴费。

三、解决制度实施过程中问题的对策

1.合理划分各级政府财政责任

明确各级政府在城乡居民社会养老保险制度建设中的责任，合理设计和划分各级财政的筹资比例，加大中央和省级财政的转移支付力度。

2.建立基础养老金正常调整机制

目前，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%。从今年7月起，湖南省在国家规定的每人每月55元基础养老金的水平上增加了5元钱的补贴。目前，湖南省宁乡、长沙等经济较发达的地市县在国家标准之上提高了基础养老金水平，但是大部分市县囿于财力，仍然没有建立基础养老金随经济社会发展、物价水平变动上调的机制。中央和省级政府要率先建立基础养老金正常调整机制，并要加大对经济落后地区的专项转移支付力度。

3.完善参保激励机制，提升缴费档次

根据安化县人力资源和社会保障局对城乡居民养老保险缴费档次的调查统计情况，安化县80%以上的城乡居民在选择缴费档次时，选择较低的缴费档次，即100元一500元几个档次，选择最低档次(100元)的又占了大多数。对于低缴费档次的存在，从短期看，可能会减少政府财政的补贴支出，减轻政府财政的负担，但是从长远看，城乡居民缴费水平过低，则其年老后领取的养老保险金额同样较低，较低的养老金若不能保障其基本的养老需求，仍然会影响到社会的稳定，需要政府财政进行埋单支付。所以要通过制度设计的方式，上调城乡居民的缴费档次、舆论宣传等方式，鼓励城乡居民选择较高的缴费档次、多缴费，以便参保人年老后领取的养老金能保障其基本的养老需求。一方面可实行“多缴多补”政策，地方政府可根据各地的实际情况，区别补贴的档次和标准。另一方面可建立“长缴多补”制度。目前安化县的政策是缴费年限满15年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5元，这样的补助力度还应该加大。如云南省普洱市等9个试点县规定，从参保人缴费第16年起，每年给予120元缴费补贴。鼓励城乡居民选择较高的缴费档次，多缴费，有助于实现参保人年老后领取的养老金能基本满足其基本养老需求。

4.改进和完善制度衔接办法

一是逐步缩小城乡居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险制度间的差距，充分体现社会保障制度的公平性。目前，机关事业单位和城镇职工基本养老保险除待遇标准高，还制定了丧葬补助政策，建议在城乡居民社会养老保险制度中也应适当考虑丧葬补助金的安排。二是尽快落实失地农民养老保险优惠政策。2014年5月，湖南省政府办公厅转发了省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》(湘政办发[2014]31号)，文件中对失地农民的养老保险问题给予了明确规定：被征地农民可自愿选择城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。农民失去集体土地时，由政府提供缴费补贴，补贴标准为全省上一年度在岗职工年平均工资的60%(或100%)×12%(或20%)×补贴年限。各级政府应尽快落实《意见》要求，保障被征地农民的养老保险待遇。

5.加强基层服务平台和信息化建设

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【关键词】 吉林省 城镇化 社会保障 政策

城镇化过程中，居民在享受社会保障方面出现的城乡间、区域间和社会不同群体之间的差距问题，是影响社会经济和谐发展、阻碍城镇化进程的重大问题。解决好城乡社会保障问题，是推进城镇化的发展的“稳定器”。

一、吉林省城镇化社会保障主要政策

2004年，吉林省正式启动了完善城镇社会保障体系试点工作。近年来，在推进城镇化发展方面，吉林省以城镇居民社会养老保险与城镇职工养老保险政策、城镇居民医疗保险与农民工医疗保险政策、社会救助政策与城乡社会福利政策为重点，积极推动完善社会保障政策体系。

1、搭建统一的城乡养老保险制度。吉林省先后出台了一系列文件搭建城镇企业职工与城镇居民养老保险制度。2014年，吉林省出台了《建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（吉政发〔2014〕29号），将新农保和城居保两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，政策规定，对符合领取条件的参保人全额支付城乡居民养老保险基础养老金，政府对参保人缴费给予补贴，所需资金由省及试点县（市、区）政府按6∶4的比例分担。2014年起，确定的基础养老金最低标准目前为每人每月70元。目前，吉林省城镇居民养老保险个人缴费档次设为从每年100元到2000元12个档次，每百元为一档，一千元以上每五百元为一档，满60周岁居民可直接领养老金。新农保或城居保制度实施时已年满60周岁的，不需要缴费，按月领取基础养老金。

2、城镇就业农村居民养老保险政策。2014年，吉林省就进城落户农民参加城镇职工基本养老保险出台了文件（吉政办明电〔2014〕68号），政策规定，进城落户农民可以自愿参加城镇职工养老保险。对不符合领取养老待遇条件的人员，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发养老待遇。此外，城镇化建设过程中的失地农民，可按规定参加被征地农民养老保险。

3、城镇养老保险“助保贷款”政策。在实现城乡养老保险全覆盖的基础上，吉林省在全国首创并实施助保贷款政策，采取银行贷款、政府贴息的形式，帮助下岗、失业、低保等“断保”困难群体解决养老金续保问题。政策规定，由政府担保，参保人承担一半保费，剩余部分通过银行贷款解决，退休之前产生的利息由政府贴息，退休之后贷款本金和利息从养老金中扣除。这种新型养老保险缴费模式已推广到长春、公主岭、敦化等11个市县。

4、城镇居民医疗保险政策。继城镇职工参保政策之后，国务院将吉林省列为全国唯一以省为单位的城镇居民基本医疗保险试点省份，全省51个统筹地区均出台并启动实施了城镇居民基本医疗保险实施意见。城镇居民医保财政补助标准由2009年每人每年80元提高到2015年的380元，统筹基金最高支付限额提高到6万元。吉林省创建了“三账两表一社区”城镇医疗保险经办管理模式，作为“吉林模式”在全国推广。并实现了“省内异地就医”和“医保关系转移经办”，同时先后与海南、天津、辽宁等地区签订了异地就医合作协议。在城镇居民与职工医保的制度衔接方面也取得成效。政策规定，允许下岗失业人员及困难企业职工参加居民医保，符合“4050”再就业条件的，可从再就业资金中享受50元或80元不等的参保缴费补贴。长春市规定已参加居民医保且具备参加职工医保能力的，可转入职工医保，其参加居民医保每5年的缴费年限，可折算职工医保1年缴费年限。鼓励参加职工医保人员，可用个人账户余额资助其家庭成员参加居民医保。吉林省紧随北京、上海两大都市之后，基本实现了全覆盖。

5、农民工医疗保险政策。吉林省出台了《关于开展农民工医疗保险专项扩面行动的指导意见》等文件，政策规定，进城务工的农民与城镇用人单位建立劳动关系且稳定就业可以参加城镇职工基本医疗保险，其他流动就业的可自愿选择参加户籍所在地新农合或就业地城镇基本医疗保险，同一医保险种的农民工与其他参保人员均享受同等的待遇，并且农民工待遇在三项医保险种间的可转换、不中断。目前，吉林省基本实现了农民工医疗保险制度“全覆盖”，城镇职工、居民医保和新农合已覆盖了包括农民工在内的城乡全体居民。

6、失地农民和农民工低保政策。继《关于统筹推进城乡社会救助和社会福利工作意见的通知》（吉政办发〔2010〕44号）之后，2013年6月吉林省出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（吉政发〔2013〕18号）文件，对失地农民和农民工家庭低保政策进行了调整。政策规定，对在城镇连续居住超过一定年限、满足居住地县级以上政策规定条件的失地农民和农民工家庭，目前可以申请享受居住地城市低保待遇。

7、困难群众医疗救助一体化政策。吉林省健全了以职工大额补充保险和居民大病保险为补充保险主体的“补充保障层”，对参保人员发生的超出基本医疗保险保障水平的医疗费用予以再保障;探索制定有差别、有针对性、化解灾难性风险、可解燃眉之急的重特大疾病保障具体政策和措施，拓展 “特殊保障层”。吉林省还在全国率先探索建立失能人员医疗照护保险制度、“特药”保障机制和舒缓疗护制度，减轻了参保患者的负担，进一步拓展了医疗保险制度的保障范围。同时不断提高城乡困难群众医疗救助比例和救助封顶线。已参保、参合的救助对象，住院医疗个人自理费用给予一定比例的救助;未参保、参合的住院救助对象，总医疗费用扣除20%后的剩余部分，按已参保、参合对象标准进行救助。

8、衔接城乡社会福利政策。统筹提高了城乡孤儿、“三无”老人和农村“五保户”的供养标准。2014年，全省城乡低保标准分别达到月人均372元和年人均2490元，同比分别提高10.39%和14.27%。农村五保集中供养和分散供养标准分别达到年人均4200元和2800元，同比分别增长7.7%和12%。集中和分散供养孤儿基本生活标准达到月人均1066元和769元，同比分别提高66元和69元。

二、实施中存在的主要问题

1、养老保险政策还存在制度方面的缺失。根据政策，全国社保基金的资金来源应包括中央财政预算拨款、国有股减持或转持所获资金和股票、投资收益以及股权资产等。城镇企业职工基本养老保险和城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险在保障对象、实施强度、缴费标准、筹资结构、统筹机制、待遇计发等方面存在不同之处，实施转移接续存在一定的难度，这也是目前推进进城农民工与城镇居民享受同等待遇面临的主要问题。此外，新农保和城居保政策对青年人吸引力不强，参保率不高，退保率高。

2、医疗保险政策尚不完善。医疗参保人群年龄结构不尽合理，从吉林省目前城镇居民医疗保险参保情况来看，50岁以上人员占参保总数的大部分，而学生比例很小。参保人员年龄结构的失衡，在一定程度上会影响制度的可持续运行。待遇支付门槛过高，一些制度设计还不够合理。从吉林省内一些地区出台的文件上来看，一些地区在待遇支付上都设定了起付线和等待期，起付线的标准大都在300元以上，与参保人员对待遇支付的需求还有一定差距。

3、农民工不能与城镇职工享受同等失业保险待遇。目前，《吉林省失业保险办法》规定对于农民合同制工人存在不公平问题。一般职工失业后可享受最高不超过24个月的失业保险待遇;而对于聘用的农民合同制工人的用人单位，农民合同制工人失业后只享受一次性生活补助费，按用人单位为其缴纳失业保险费的年限计算，最长不超过8个月，标准以本人参保地失业保险金标准相一致。同时，先行失业保险对农民工的特殊性考虑不足，失业保险享受人群比较有限。

4、工伤待遇比较难落实。尽管2006年吉林省出台了《吉林省农民工参加工伤保险试行办法》（吉劳社工字〔2006〕319号），但只有88万农民工参加了工伤保险，而且农民工较为集中的建筑施工等高风险企业参保率低，一些未参保企业农民工受到事故伤害后，工伤待遇难落实。

三、江西、湖南省推进城镇化社会保障政策借鉴

江西省建立有利于推进新型城镇化的社会保障制度。进一步扩大养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险的覆盖面，完善城镇职工基本养老保险制度和养老保险省级统筹;积极探索城镇基本医疗保险与新型农村合作医疗制度的衔接，逐步建立城乡一体的医疗保险制度。努力改善农民工进城发展环境，在为农民工提供基本社会保障和公共服务方面加大改革和推进力度。大力推进高危行业、商贸旅游及餐饮服务行业的从业人员参加工伤保险，逐步实现农民工工伤保险全覆盖;将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧完善包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。逐步实现农民工就业创业、劳动报酬等与城镇居民享有同等待遇。

湖南省着力提高农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加城镇职工养老保险覆盖率，实现城乡养老保险全覆盖;健全城镇职工基本医疗、城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗等三项医保制度，加快推进基本医疗保障城乡统筹管理;建立健全社会保险跨地区、跨城乡衔接和转移机制;完善以城乡低保、五保供养、自然灾害灾民救助为基础，以医疗、教育、住房、司法、交通事故等专项救助为配套，与经济社会发展相适应的城乡社会救助体系。

四、吉林省推进城镇化发展的社会保障政策建议

吉林省可根据农民工的不同情况以及当地的具体情况，按照分层分类、逐步推进的原则，对有条件的地区可一步到位直接实现与城镇社会保障制度接轨，一般情况下按照轻重缓急应逐步设立社会救助、社会保险和社会福利等社会保障项目。目前来看，吉林省可以从以下几方面进一步完善社会保障政策。

1、完善城乡养老保险相关政策。继续完善吉林省新农保、城居保和职工保的转移接续办法，探索建立统一的城乡居民社会养老保险制度，逐步实现城乡居民社会保障一体化。研究建立长缴多得、多缴多得机制，吸引、鼓励城镇青年人和农村居民续缴养老保险费并逐步提高缴纳档次;提高农村居民缴费补贴标准和待遇水平。

2、建立完善农民工失业保险政策。逐步推进农民工参加失业保险与城镇职工享受同等待遇，在现有农民工参保缴费基础上，允许农民工自愿参照城镇职工缴纳失业保险费方式参保缴费，其缴费部分由用人单位代扣代缴，失业后享受与城镇失业人员同等待遇。此外，应采取积极的就业促进措施或失业援助计划，以缓解失业保险制度建设的压力。

3、完善医疗保险、工伤保险相关政策。加快吉林省医保统筹步伐，进一步完善医疗保险转移政策，加强城镇居民医疗保险与职工医疗保险关系转移接续的管理与服务，继续完善居民门诊统筹、付费方式改革试点和医保经办能力建设等政策。依据《建筑法》、《社会保险法》及《工伤保险条例》等法规政策，出台推进吉林省建筑施工企业参加工伤保险政策，保障农民工工伤保险权益。

4、继续完善农民工社会保障管理体制和监督机制。为加强农民工社会保障的管理，要制定社会保障方面的有关法律法规，提升现有法规的立法层次和约束力，为农民工社会保障制度的建立提供法律依据，进一步建立完善信息联网管理与通信系统，规范和保障社会保障事业的发展，使农民工社会保障做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

5、加强公共服务均等化政策。着力推进以基本公共服务均等化为重点的社会保障制度改革创新，进一步加大公共服务的财政投入，改革和完善公共服务的生产和供给体制，提升教育、卫生、文化等优质资源的供给能力，使包括迁移人口在内的所有城镇居民都能够享有基本的公共服务，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围。继续调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑进城就业农民工的需要。在重点发展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对农村的反哺，统筹城乡发展。

【参考文献】

[1] 关于提高吉林省城乡居民基本养老保险基础养老金标准的通知（吉人社联字〔2015〕18号）[Z].

[2] 吉林省人力资源和社会保障厅 吉林省财政厅关于印发《吉林省城乡养老保险制度衔接实施办法（暂行）》的通知（吉人社联字〔2014〕28号）[Z].

[3] 吉林省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见（吉政发〔2014〕29号）[Z].

[4] 吉林省人民政府办公厅关于进城落户农民参加城镇职工基本养老保险有关问题的通知（吉政办明电〔2014〕68号）[Z].

[5] 关于印发《吉林省就业困难人员就业援助试行办法》的通知（吉人社办字〔2012〕82号）[Z].

[6] 关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见（吉政发〔2013〕18号）[Z].

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目前已有多个省份完成了城乡居民养老保险并轨，合并后各地缴费档次有所调整，有些地方还提高了基础养老金水平。江西省新余市作为试点市，在2012年实施城市居民养老保险制度时，就开始将其与新农保并轨，实现了城乡居民养老保险全履盖。2012年参保率为全省最高，达到98.8%，由于缴费标准较低，特别是对较高档次的缴费,政府补贴力度不够，2013年参合率有所下降，但仍然保持在95%以上。2014年11月24日起，江西省在国务院《意见》的指导下，新农保和城居保两项制度并轨，统一为城乡居民基本养老保险，省人保厅开始印制并下发城乡居民养老保险卡。对城乡居民养老保险实行一卡通。个人缴费在新农保、城居保原来分别设置的每年缴费5个档次和10个档次的基础上，统一归并为100元至2000元12个档次，增设了1500元、2000元两个档次，让城乡居民拥有更多选择权。

二、江西省城乡居民社会养老保险制度合一的意义

1.是实现城乡统筹发展的重要举措。实现城乡统筹,加快农村经济社会的发展，还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。江西是农民工等劳务输出大省，面对农村青壮年劳动力不断向城市转移，农村老龄化现象加剧的情况下，只有实现城乡统筹，才能应对这些挑战。要实现城乡统筹发展，就要求建立起城乡合一的社会保障制度。而已经建立起来的城乡居民合一的社会养老保险制度，就是使农村居民和城市居民一样享受同等待遇，最终实现全民统一的社会养老保险制度，实现基本公共服务均等化。它的建立不仅是解决农村居民老有所养的问题，也不仅仅是应对农村人口老龄化和我国快速发展城镇化的挑战，更为重要的是为建立起城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，真正实现统筹城乡和经济社会发展。

2.切实实现养老公平，推进社会公平化进程。新农保与城居保的并轨，使得城乡居民皆可一视同仁地参加同一种养老保险制度，而不再受户籍限制，这一举措无疑消除了城乡之间的歧视性标签，也取消了附在户籍上象征身份与利益的观念，从而真正体现出养老保险制度的公平性。使农村居民和城市居民享受一致的养老保险待遇，切实维护了人民平等参与、平等发展的权力，践行了十提出的倡导“自由、平等、公正、法治”的社会主义核心价值观，大力推进了社会公平化进程。

3.有利于打破城乡二元结构,实现城乡劳动力自由流动。城乡居民基本养老保险制度的合一意味着加速消除户籍和“身份”带来的养老保障差异的进程，有利于城乡劳动力自由流动，据人社部统计，2012年全国农民工总量达到2.62亿人，同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅为4543万。换言之，绝大部分农民工都游离在这一制度之外。其原因之一是之前的新农保和城居保给在城农民工养老保险带来制度上的不便。因此，城乡居民养老保险制度合并，使广大农民工和城镇非从业居民进可在城镇职工养老保险参保缴费并享受相应的待遇，退可由城乡居民养老保险制度“兜底”，以此达到可进可退，三方共赢的局面，并不断深化和完善城镇化的发展进程，打破城乡二元结构，实现跨地区流动就业、往返城乡就业便捷。

三、江西省城乡居民养老保险制度存在的问题及原因分析

1.保障水平偏低，难以真正起到养老保障的作用。第一，江西经济发展水平决定政府了政府补贴水平低。江西是一个经济欠发达的中部省份，经济水平决定了社会保障的水平，由于江西经济总量不大，政府可用财力有限，在对城乡居民养老保险的补贴上，也就决定了只能按照国家规定的最低补贴标准进行补贴。而一些发达省份则可以拿出更多的资金对城乡居民养老保险或在基础养老金上给予补贴，或是参保农民给予更高补贴。如浙江省2013年基础养老金为80元，2014年提高到100元.而江西只能按中央政府设定的100至2000元12个档次，政府补贴基础为30元，每缴费上一个档次则政府多补贴5元。政府的补贴标准低，就决定了保障水平低。第二，农村居民按最低档次缴费视为首选。由于城乡居民养老保险采取自愿参保，参保人自愿选择保障档次，加上农民收入增长不快，个人缴费每上一个档次才增加5元钱的补贴，而缴费多上一个档次，所得政府补贴少，导致今后所得的待遇也只不过一个月多领取不到1元钱，因此，觉得还是按最低档次缴费划算。如此低的保障水平显然无法保障老年人的基本生活需要。即使中央政府基础养老金从现在的标准提高到100元，其保障水平也远低于最低生活保障，无法满足10几年以后的基本生活需要。故而农民选择最低缴费档次的原因之一是政府补贴少。

2.统筹层次过低，难以保证基金的监管及保值增值，易造成基金的安全风险。目前城乡居民养老保险实行的是县级统筹，一方面造成资金分散，投资渠道少，保值增值困难；另一方面会造成监管分散，江西省有100余个县级单位，这种分散管理社保基金的情况，势必造成监管上的困难，容易导致基金的安全性受到威胁，江西省J市老农保基金就曾被违规挪用，造成2000万农保基金损失，后来虽然相关责任人受到责任追究，但2000万元的资金损失已经造成,其缺口只能由政府买单。其次以县级为单位管理这些基金，由于管理层级低，为了保证基金的安全性，目前只允许将基金存银行或者购买国债以获取利息。由于银行利息较低，一旦遇上经济周期性波动，银行利息会低于物价上涨指数，必然会造成基金的贬值；国债利息相应较高，但是数量有限，据峡江县人保局长介绍，每年分给县的国债指标只有不到百万元，这对于一个拥有10多个亿养老保险基金的县来说，只能是杯水车薪，根本起不到什么作用。

3.机构人员工作经费紧缺、编制偏紧，致使服务水平不高。在调查中，县乡社保机构工作人员普遍反映人员编制偏紧，在实行城乡居民养老保险前，县乡社保机构人员编制与实行城乡居民养老保险之后基本没有增加。据新余市反映，机构与人员编制还是1993年的编制，但工作量却大大增加。省政府也在口头承诺要增加城乡居民社会养老保险的编制和人员，但至今没有能够落实。人员编制少，工作量大，其结果势必造成服务质量与服务效率不高。一项新的社会保障项目的实施，必然要求要有相应的工作经费为保障，由于工作经费主要由县级财政解决，，每一个新的社会保障项目都要有相应的工作经费作保障，但是在现行财政体制下，县乡财政大都是吃饭财政，使得县级财政所能给予实施新的社会保障项目的工作经费十分有限。据调研得到的情况，每一个参保农民的工作经费不到0.3元，这样低的工作经费如何保证这一项目的宣传到位、工作到位，乡镇从事农村社会养老保险的工作人员不固定。参保人员基本信息的录入、比对时断时续，基本材料的上报无法按时完成，且错误较多，这将会给现今的管理工作和今后的待遇支付造成严重问题。

四、江西省城乡居民基本养老保险可持续发展的建议

1.加大政府补贴力度，提高缴费标准，使其真正起到养老保障的作用。从目前农村居民实际缴费档次来看，大多农村居民都是选择最低档次100元缴费。据测算这样的缴费标准根本起不到养老保险的作用。养老保险政府补贴按最低档补贴只有个人缴费的30%，缴费档次越高，政府补贴的比例越低，基础养老金要到60岁以后才能享受，对于农村居民来说吸引力也不大。不少从事农村社会保障工作的部门、经办人员和村民，普遍认为政府应该加大养老保险的补贴力度，同时随经济发展逐年取消100元、200元、300元的缴费档次，使城乡居民养老保险真正起到养老保障的作用，以应对我国快速老龄化的趋势。为此，建议江西省每年提高一个档次的最低缴费标准，并加大政府财政补贴力度，每年增加10元的财政补贴，同时建议中央政府基础养老金也能同步增长，这样才能使城乡居民社会养老保险制度真正起到养老保险的作用。

2.实行省级统筹，确保城乡居民社会养老保险基金的保值增值。为了确保城乡居民社会养老保险基金的安全和保值增值，建议将现有的县级统筹提高至省级统筹。第一，实行省级统筹在技术上有其可行性。在这方面江西省是有条件的，社会养老保险的”金保工程”一期建设已经完成，二期建设正在进行之中。所有信息都要通过这一信息平台上报到省级，而且城乡居民的缴费档次和财政补贴标准是全省统一的，将统筹层次提高至省级在技术上是可行的。第二，实行省级统筹有其必要性。实行省级统筹可以确保基金的保值增值，江西省有100多个县(区、市、开发区等)，将县级统筹提高到省级统筹。发挥基金的规模经济作用，实现保值增值的可能性会比县级统筹要高得多。第三，有利于强化基金的监管。现在的县级统筹存在着基金管理和监管不到位的情况。实行省级统筹，一方面监管对象大幅减少，可以极大降低监管成本；另一方面也可以强化监管力度，监管部门可以按照相关规定及时、准确、有效地进行监管，确保基金的安全运行。

3.落实人员编制和工作经费，提高服务水平。城乡居民养老保险工作的展开，是一项极为复杂的工作，不仅工作量大，而且是一个长期的工作，从事这一工作的基层人员直接面对广大城乡居民，其服务质量的高低、态度的好坏，直接影响到政府的声誉。因此，提高基层工作人员的积极性，提高服务水平，将好事办好是一项十分重要的事情。为此提出如下建议：

3.1在乡镇、街办设立统一的城乡居民社会保障专门机构，建议由省政府统一规定，进行定编、定员、定工作经费，其职责就是专门从事城乡居民社会保障工作，每一个社会保障项目的工作由1-2个人主办，其它人协办，使其工作既分工明确，又相互配合，既能做到彼此工作相对独立，又能做到基本信息共享。同时要规定每一个岗位工作人员必须工作满3年后才能调动，以确保工作人员稳定，其工作态度、服务水平，定期由乡镇、街办组织考核，实行绩效管理。

3.2在村（居）设立社会保障公益性岗位，提高村(居)委会工作人员的工作积极性。设立公益性工作岗位，给予一定的报酬，是对这些基层工作的一种认可方式，在一定程度上可以提高其工作的责任感。同时，也要加强对这些人员的培训工作，提高其工作技能，解决现在基本信息失真的问题。

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【关键词】城乡居民；养老保险； 城乡居民养老保险制度；基本内容

一、当前背景

联合国对老龄化的划分为：一个国家或地区进入“经龄化社会”标准是：60岁以上的人口数量占人口总数的占比例超过10%，或65岁以上的超过7%。我国2014年65岁以上的老年人口数为1.38亿万人， 占总人口的10.1%，60岁以上的2.12亿人，占总人口比例达到15.5%，这意味着我国老龄化正在加深加快。面对人口老龄化日益加重的现状，我国的城乡居民养老保险体系却未能跟上，根据相关测算，我国约有50%的老年人口未被任何养老保险制度所保障，养老问题仍很严重。

建立社会保障体系是国家肩负的一项重要责任。政府长期以来就被认定为负有对年、老、体、弱者保障最低生活水平的责任。2014年，国家的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，文件决定将“新农保”和“城居保”制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这样我国养老保险制度就实现了城乡居民的部分统一。

二、研究的意义

目前，我国城乡居民社会养老保险制度处于推广和发展阶段，对该制度研究有着深远的价值和意义。（1）能够消除城乡二元结构，缩小贫富差距，实现社会公平。目前各方面处于摸索试点阶段。（2）我国城乡居民养老保险制度正处于推广初期，个人账户财务平衡研究不够充足，缴费档次设定，缴费补贴、基础养老金设置上缺少足够的根据和经验。

当下并轨的城乡居民养老保险制度还不一些不足。首先，缺少对我国当前城乡居民所面临的养老风险情况及养老风险管理的研究和分析。其次，未能对我国城乡居民养老保险制度形成的渊源做较细的分析，对合并的历史原因分析不充分。再次，多数研究人员在账户平衡的测算后，缺少对账户平衡的深入分析和其与政府支出间关联的分析。最后，一些学者的独到见解，大都集中在理论研究上，对现有制度的研究缺少深入。

三、城乡居民养老保险的基本内容

2014年2月26日，国务院正式《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，此后，城乡居民养老保险制度正式建立起来。

1.人群。参保满足条件：16周岁（不含在校学生），参保人员是非国家机关、事业单位工作人员，且不被城镇企业职工基本养老保险覆盖的城乡居民。

2.指导思想。以“增强公平、适应流动性、保证可持续性”为重点，以“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”为方针，促进城乡经济社会协调发展。

3.个人账户养老基金的管理。个人账户实行“完全积累制”。在缴保费方面，标准分为100元到1200元12个档次。各地方可根据实际情况增设缴费档次。

4.养老保险待遇。待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，且支付终身。基础养老金由政府负责全额发放，个人账户养老金根据个人账户养老基金的积累情况按月计发。月计发标准为：个人账户全部储存额除139；如参保人死亡，个人账户资金余额可依法继承。

5.参保人员在缴费期间户籍迁移，可跨地区转移城乡居民养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，继续参保缴费的缴费年限累计计算。

国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，无论参保人在哪里缴费，也无论是否间断性缴费，个人账户都累计记录参保人权益。个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户。

6.基金管理

建立健全城镇居民养老保险基金财务会计制度。城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，城镇居民养老保险基金暂以试点县（区、市、旗，以下简称试点县）为单位管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。

领取条件：参加城乡居民养老保险，年龄达到法定退休年龄60周岁，累计缴费15年，且没有领取国家规定的基础养老保险待遇，对于“新农保”或“城居保”制度实施时，已经年满60周岁，未领取国家规定的基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。

城乡居民养老保险制度在全国得到广泛，迅速的推广。截至2014年底，全国有30个省、区、市出台相关办法和政策，参加城乡居民基本养老保险人数达到50107万人。

四、城乡居民养老保险特点

1.城乡居民养老保险实现了“城居保”和“新农保”，在制度上的统筹。利于整合资源，推动城乡居民基本养老保险和其他社会保险制度相衔接。

2.合并统一节省了不必要的行政支出，利于优化财政支出结构。

3.解决了人口流动――参保期间的户籍迁移可带动个人养老关系的迁移，且不会影响养老金积累的年限。减轻了进城农民的后顾之忧。

4.利于缩小城乡差别和区域差别，稳定群众对民生改善的预算，增强了社会安全感。

五、城乡居民养老保险制度当前问题

1.个人账户养老金缺口问题。由于人口平均寿命增长，个人账户出现缺口。实现操作中，参保人口数目较大，每个参保人账户缺口出现的突发性，政府不可能用临时的调集资金来补充，个人账户养老金待遇可能出现供应不连续的情况，有可能导致待遇期参保老人生活水平下降，一定程度上加剧城乡居民的养老风险。

2.养老金替代率偏低。城乡居民养老保险的养老金有：个人账户养老金，政府给付的基础养老金。养老金替代率反映了城乡居民养老保险养老金待遇对城乡居民生活的保障水平，无论是完全缴费还是最低年限缴费，其养老金替代率都低于公认的替代率40%。

参保文献：

[1]王荣珍，统筹城乡社会保障的政府行为探析，许昌学院学报，2008.27（4）：107-109.

[2]艾慧、张阳、杨长昱，吴延东，中国养老保险统筹账户的财务可持续性研究，财经研究，2012.（2）：91-101.

[3]王增文，城镇居民基本养老保险基金的财政支出与退休年龄的敏感性分析，保险研究，2010，（1）：57-64.

篇9

从我国社保的参保主体来看，城镇职工及其就业单位、未就业城镇居民和农村居民都有非常明确的界定，但有几类社保主体，如公务员、事业单位员工、灵活就业者、农民工等，对其定义和适用的社保类型的界定多年来一直处于发展进程中。

按照长期以来社保对各参保主体保障程度的高低来看，一般认为公务员>事业单位员工>城镇职工>未就业城镇居民>农村居民。其对应的社保类型见图1。

以养老保险为例，我国较早实行的退休制度主要涉及“三轨制”：由财政统一支付退休养老金的政府机关为第一轨，由财政统一支付退休养老金的事业单位是第二轨，第三轨便是企业职工，实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。有人统计出来的养老金差距统计数据显示：公务员养老金替代率是90%，事业单位是80%，企业退休人员是42.9%。

但这显然与社保的初衷有所偏离。逐步打破职业界限、城乡界限，实现社保并轨是大势所趋。总体的趋势是，各类就业人员统一向城镇职工靠拢，农村居民和城镇未就业居民实现统一。在理想状态下，未来的社保人群只有两大类：职工和非职工的城乡居民。公务员和事业单位员工将与城镇职工合流，实现严格意义上的职保（以五险为代表），未就业城镇居民和农村居民统称为城乡居民，实现相对宽松的居保（以城乡居民基本养老保险和城乡居民一本医疗保险为主）。如图2所示。

职业界限逐步松动

在现阶段，针对边缘人群和特殊人群，社保方面出现了一些可喜的变化。

农民工

企业职工，在缴纳社会保险的时候，无论干部身份、工人身份，无论城镇职工、农民工，均一视同仁。《社会保险法》已明确，进城务工的农村居民也应参加社会保险，只要在我国境内的用人单位都必须依法为职工缴纳五险。即使是外国人在中国境内就业的，也必须参加社会保险。

灵活就业者

许多时候可以把概念扩展到自由职业者、灵活就业人员和城镇个体工商户。

按照北京市的现行政策，灵活就业者可参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，社保缴纳比例见下表。上海市则规定，自由职业者参加社保只包含养老和医疗保险。

一般规定，灵活就业人员参加城镇企业职工基本养老保险，在从参保之月起缴纳基本养老保险费，不得向前补缴，但其参保前在城镇企业工作且符合连续工龄的时段，可按有关规定补缴。灵活就业人员可根据自身缴费能力，量力而行选择申报下一年度的个人缴费档次。灵活就业人员缴纳基本养老保险费满15年的，退休后方可按月领取基本养老金。

以灵活就业人员的形式参加城镇职工基本医疗保险，由于其个人账户没有资金注入，与普通城镇职工相比，后者在普通门诊时有医保卡可刷（即个人账户部分），前者则没有这项待遇，除此之外，医疗保险的待遇是相同的。

事业单位员工

事业单位员工是离企业职工最近，也是情况最为复杂的一个群体。按照三类划分法，第二、三类事业单位的改制已基本完成，但在社保问题上，仍然存在着较大的阻力。

有关专家指出，中国的很多地区事业单位工作人员已经加入了医疗、失业、工伤等险种，但事业单位养老保险改革的试点一直停滞不前。缺乏养老保险是影响事业单位人员流动的一个重要因素――一旦他们离开机关事业单位的“圈子”，他们的养老权益就“归零”，而工作年限越长，离职的机会成本就越高。

《事业单位人事管理条例》2014年7月1日将正式执行，这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。该《条例》第35条规定，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。

长期以来机关事业单位对员工社保采取的是“视同缴纳”的方式，员工统筹账户由国家承担，个人账户为零。如果依法缴纳社会保险，则不但要补上个人账户的空账，而且增加了相当于员工工资总额44%左右的个人成本。

公务员

3月5日，总理在《政府工作报告》中指出，要“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。”

职业年金是机关事业单位养老保险改革的大方向，简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹账户，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。按照现行费率，单位缴费为20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户；职业年金最高缴费标准为16%，其中单位与个人分别缴纳8%。这样算来，单位和个人的总费率最高将达44%。

医疗方面，深受诟病的公疗制度事实上已被取消，公务员整体上加入了城镇职工基本医疗保险，但在此基础上可享受医疗补助待遇。

跨区转移接续启动

我国有2.7亿农民工，其中1.5亿人在城乡间流动，6000多万人跨省流动。不论是哪一种流动，都涉及社保跨区转移接续的问题。区即为社保统筹区域，与行政区域的划分有所不同，大家更为关心的基本养老保险，已实现了省级统筹。

《社会保险法》从法律层面明确了跨地区就业劳动者基本养老保险权益及关系转接的原则，即“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”。

跨统筹地区转移接续基本养老保险关系如何实现？城镇职工养老保险、城乡居民养老保险两种制度如何接续？2010年1月1日起施行的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称“《转移接续暂行办法》”）和2014年7月1日起施行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称“《制度衔接暂行办法》”），分别对这两大问题做了解答。

跨区社保关系转移

《转移接续暂行办法》有特别意义的要点主要表现在两个方面。

一是基本养老保险待遇领取地的确定更加强调了主要工作地的作用。《转移接续暂行办法》规定，跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时：（1）基本养老保险关系在户籍地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（2）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。（3）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。（4）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。

有人说，不管你在哪里缴纳社保，退休的时候只能回户籍所在地享受当地的退休待遇。这种说法显然是错误的。

同时，《转移接续暂行办法》对养老保险转移的年限做了限定：年满50周岁的男性和年满40周岁的女性跨地区流动就业，在新参保地只建立临时养老保险缴费账户，退休后，临时账户中的钱将转回原参保地。所以，只有在新参保地缴费满10年才能在当地办理退休。

二是规定了以12%的比例转统筹基金。《转移接续暂行办法》规定，参保人员跨统筹地区流动的，应同时转移基本养老保险关系和基金，转移资金按下列方法计算：（1）个人账户储存额：1997年12月31日前的基本养老保险个人账户中个人缴费部分累计本息，加上1998年1月1日起记入基本养老保险个人账户的全部储存额本息，利息计算至上一自然年度末。（2）统筹基金：以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的比例计算，不计利息。

神奇的12%：跨区统筹基金转移12%；大多数地区规定了自由职业者以12%的缴费比例进入统筹账户；没有养老历史欠账问题的深圳规定了基本养老保险统筹账户的缴费比例在12%左右（现为13%，之前为10%），这是否可以说明我国基本养老保险统筹账户应该缴纳的比例就是12%呢？

五险中的其他险种，医疗保险可以转移缴费年限，个人的部分取出来自用。失业、工伤、生育险不需要转移，至新单位直接缴纳就可以了。

两种基本养老保险的衔接

《制度衔接暂行办法》在今年7月1日才开始实施，在此仅对其要点做分析解读。

《制度衔接暂行办法》规定，参加职保和新农保或城居保人员在达到职保规定的法定退休年龄后，可以申请办理职保与新农保或城居保的衔接手续。其中分为两种情况，一是符合领取职保待遇的，可以申请将原参加新农保或城居保有关权益转入职保，按照职保办法计发相应待遇；二是不符合领取职保待遇的，可以申请将职保有关权益转入新农保或城居保，待达到新农保或城居保规定的领取条件时，按照新农保或城居保办法计发相应待遇。

篇10

一、浙江省“城乡居保”制度运行情况

（一）制度发展。

浙江省“城乡居保”制度经历了以下四个阶段，得以建立和发展起来：

1、农村社会养老保险（1992～2002年）。20世纪90年代，国内迫切的需要拥有一套自己的农村社会养老保险制度来解决农村人口老龄化不断加剧的难题，为此国家民政部在1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，提供了建立农村社会养老保险的政策依据。1999年国务院在《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发［1999］14号）中指出，要清理整顿我国农村地区已经开展但没有条件普及农村社会养老保险的地区。受此影响，浙江省农村地区参保人数开始减少。

2、部分县市进行城乡居民社会养老保险大胆创新和实践（2003～2008年）。面对此前的发展困境，党的“十六大”提出，在有条件的地方，逐步探索建立农村养老保障制度。2005年，《关于切实做好2005年农业和农村工作的若干意见》（浙委［2005］1号）号召探索农村社会养老保险制度，并将重点放在城市化发展较快的地区。

3、全面建立城乡居民社会养老保险制度（2009～2014年）。2009年9月，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）表示从2009年起在全国范围内开展新型农村社会养老保险的试点，并对制度实施的参保对象、基本原则、待遇享受、筹资模式等作了统一的规定。根据国发［2009］32号文件的基本要求，浙江省结合本省的实际情况，颁布了《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》（浙政发［2009］62号），文件标志着浙江省全面建立了城乡居民社会养老保险制度。

4、城乡居民基本养老保险制度进一步完善（2014至今）。2014年2月国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号），重新规定了个人缴费档次、养老金待遇、调整了政府补贴标准。在国家文件的指导下，浙江省为了配合国家政策，将原先的“城乡居民社会养老保险”改名为“城乡居民基本养老保险”，缴费档次和缴费补贴标准均有所调整。在特色政策的探索中，浙江省在个人缴费与统筹账户之外，还建立了缴费年限养老金，鼓励参保人在缴费15年的基础上多缴多得。截至目前，浙江省无论是在政策的先进性还是待遇水平方面都高于国家制定的基本标准，在全国省级行政区划中位居领先水平。

（二）运行情况。

浙江省建立城乡一体化的养老保险五年以来，总体水平呈现平稳上升的趋势，参保人数逐年增加，基础养老金水平稳步提高。基本满足了城乡老年人养老保障方面的基本需求，他们的生活质量也得到明显的改善。

二、浙江省“城乡居保”制度取得的成效

（一）制度设计层面

1、激励参保缴费待遇机制。浙江省增设了缴费年限养老金。按缴费年限的不同采取分段累加计发的方式：缴费年限为15年的参保人员，月缴费年限养老金为30元；缴费年限为16年以上的参保人员，月缴费年限养老金在30元的基础上，从第16年起，缴费年限每增加1年，增发5元。浙江省还超前增设了丧葬补助费，规定一次性丧葬补助费标准是20个当地当月的参保人基础养老金金额。

2、制度衔接通道通畅。浙江省建立了与原农村社会养老保险制度、城乡最低生活保障制度和职工基本养老保险（以下简称“职保”）制度等政策的衔接方案。其中，“城乡居保”转为“职保”，可以个人账户全额划转，通过个人账户的总额折算缴费年限来进行衔接。原农村社会养老保险转入“城乡居保”，个人账户全额转入，根据个人账户储存额按当年当地平均缴费额来折算缴费年限，。“职保”转为“城乡居保”，参保人的个人账户和统筹账户全额划转，按划转时当年当地的平均缴费额来折算缴费年限。

（二）制度执行层面

1、制度适应性。从“城乡居保”的统计公报来看，养老保险待遇水平与浙江省农村地区社会经济发展水平、农村居民的收入水平以及人口结构都是相适应的。浙江省各市不同层次收入水平和需求的农村居民的养老保障需求都可以通过选择不同缴费档次来得以满足。

2、资金保障。据统计，每年浙江省各级财政补贴增长幅度都较大，2010年全年补贴共55.7亿元，而目前仅2015年6月一个月的财政总补贴额就达到了14.54亿元，其中中央财政补贴比2010年多了2.84个百分点，提高了4倍多，共占比3.67%。政策财政补贴是2010年的2倍，占浙江省财政总支出比重的2.94%。

3、制度监管。从健全内控制度入手，防范和控制经办风险。制定出台了《浙江省城乡居民社会养老保险经办风险防范和控制暂行办法》，对参保登记、基金收缴、基金管理、个人账户管理、关系转移接续到待遇核发等各个业务经办环节可以出现的风险以及相应的防范和控制、监督和检查等作了明确规定，要求各地结合实际制定实施细则。

（三）实施效果层面

1、制度覆盖率。制度覆盖率是衡量社会保障成果的一个重要指标，它反应了有多少应参保人数已被纳入制度覆盖范围，得到了制度保障。“城乡居保”实施5年期间，基本实现了人员全覆盖。截至2015年6月，全省60周岁以上人员全部参保领取基础养老金，“城乡居保”的总参保率达到了95.1%。分地市来看，参保率最高的是温州市，为97.92%；最低的是绍兴市，为90.3%。

2、保障水平。浙江省城乡居民基础养老金经过两次待遇调整，从60元/月起步，目前全省平均养老金待遇为126元/月，其中最高的市县（宁波）已调整到210元/月，最低水平也已调整到100元/月。此外，从2011年起，浙江省还建立了高龄老年补贴制度，年满80周岁的高龄老人，可以享受每月给予不低于30元的高龄补贴，对有效提高老年生活质量、缓解老年贫困发挥了重要作用。

三、制度实施中的问题

（一）政府财政补贴效率问题。

在现行的政策中，参保人缴费100元至300元，政府补贴均为30元，相对于100元的缴费档次，30元的财政补助是总缴费额的33%，而相对300元的缴费档次来说，30元财政补助仅占比10%。那么，遵循“逆向选择”，绝大多数农村居民会选择最低的缴费档次，因而获得相对最高回报的财政补助，这种现象不利于缴费档次的提高以及制度的可持续性。

（二）激励参保问题。

虽然现行制度在筹资方式上建立了政府双向补助的激励机制，对参保对象从缴费和待遇享受上进行双向补助，但激励参保的效果令人堪忧，“老年人积极参保，中年人热情不高，青年人等待观望”的局面普遍存在，即60周岁以上的老人非常拥护“城乡居保”制度，45岁以上的城乡居民因离退休刚好还有15年左右，因此参保也较为积极，但16～45岁的青年人普遍抱有较强的观望心理，参保率较低。

（三）基础养老金待遇的调整不够科学性。

在财政分担上，中央财政对东中西部地区的补贴比例是不同的，如表2所示。对于东部地区中央只给予50%的补助，且对于浙江省根据本地情况增加的基础养老金的部分不予补贴，这部分钱完全由地方财政负担。且浙江省的基础养老金每次调整都是依据政府发文，没有一个合理、持续、稳定的调整机制，不利于制度的长期发展。

（四）经办管理配套不足。

（1）人员、机构短缺。从人才建设来看，不少县市没有配备专职工作人员。从机构设置上来看，设置专门的经办机构的地区有限。根据浙江省调查结果显示，只有21.4%的地区设有专门的经办机构，还有42.9%的地区有兼职的经办机构，有35.7%的地区则完全没有设立经办机构；

（2）基层单位经费不足。虽然浙江省经济发达，但经费不足的问题依然存在。尤其是村级单位，经办人员工资较低，其余的工作经费严重不足；

（3）信息化程度不高。浙江省开发了全省统一的“城乡居保”系统的软件，但使用率仅58%，有30%的县自行开发业务操作系统，大多数的乡镇农村还在使用纸质版来登记与保存信息。再加上软件无法覆盖全部功能，一些特殊业务只能由人工操作。并且一些数据仅留存在县级，并未上报省里，未能实现省级统筹，影响了数据的分析和应用。

四、政策建议

（一）合理划分各级政府财政责任，财政补贴机制进一步完善。

笔者建议明确各级政府在“城乡居保”制度实施中的责任归属，合理优化各级财政的筹资比例。一方面要加大省级财政的转移支付力度；另一方面要积极争取中央财政的支持，合理规划各级政府的支付比例。在贫困县、财政收入低的县，建议县级财政承担少一点，省、县（市）按1∶1来分担。在富裕、财政收入高的县，县级财政承担多一点，省、县（市）二级财政可按1∶2或1∶3来分担；协调各地财政部门与社保经办机构共同来拨付财政补助资金。

（二）建立有效的激励参保机制，鼓励农村居民早参保多缴费。

首先，本文建议在财政条件允许的前提下适当提高用于鼓励缴费的那一部分补贴的标准。适当提高缴费补贴，以参保人个人缴费标准的适当比例对其进行补贴，向中间缴费档次倾斜；其次，政策宣传力度需要进一步加大，来提高城乡居民对此项政策的信任程度；最后，加强对办事人员的业务培训，充分发挥他们的基层作用，使他们能够更好地办理业务。

（三）探索基础养老金标准的调整机制。

根据国际公认养老金的给付标准，平均给付水平为当地当年用于生活消费支出的60%。《2015中国居民营养与慢性病报告》显示，2014年居民每人每天平均能量摄入量为2，172千卡，碳水化合物摄入量为301克，蛋白质摄入量为65克，脂肪摄入量为80克，三大营养素供能充足，能量需要得到满足。“城乡居保”的适宜水平应为365～671元/月，能保障农村居民的正常生存所需。

（四）强化信息服务平台建设，完善经办管理方法。