农业总体规划范文

导语：如何才能写好一篇农业总体规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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我国传统农业综合开发大多数局限于平整土地、粮食中低产田改造、农业产业结构调整、农业基础设施改善、农业产业化龙头企业补助等。传统农业综合开发从体制和机制上创新不大，整合各种资源措施较少，更谈不上区域品牌推广。

现代农业综合开发总体规划策划，是在传统农业综合开发基础上的创新，系统整合自然资源、生态资源、行政资源、社会资源、科技资源和文化资源；把农业、林业、渔业、畜牧业、农村工业、生态旅游、生态建设、文化品牌推广、市场营销、招商引资等完整综合起来；同时结合新农村建设、城乡统筹，从而达到经济效益、生态效益、社会效益完美的统一。

二、亮点

现代农业综合开发规划策划，最大的亮点就是在第一、二、三产业众多的行业中，挖掘主导产业和新农村建设内涵：在同质化的产品中，着力寻求区域产品差异化：通过大量调研、评估策划，准确的提出该区域现代农业综合开发总体发展战略、定位、核心价值和独特卖点：同时运用现代工业、现代农业、现代科技、文化创意、市场营销等理念，加以综合提升，并且导入新型行业产品，优化产业结构，达到农民致富、企业增收、政府增税的目的；重塑区域品牌形象，加强城乡统筹，从而达到发展方式的根本转变，实现该区域经济快速腾飞。

三、地点

现代农业综合开发总体规划策划，是以市(区)县级单位(含乡镇)统一安排

四、规模

现代农业综合开发总体规划策划，策划区域在151000万亩。

五、县(区)政府承办

县(区)政府根据《现代农业综合开发总体规划策划》具体要求，组织农业、林业、交通、水利、国土、建设、环保、工业、统计、旅游、文化、招商等部门协助。

六、规划策划费用

《现代农业综合开发总体规划策划》，一般规划策划费用在60-200万。

七、规划策划优势

1、我院拥有中天玫瑰等专利技术优势；

2、我院对农业产业化立项，申请国家有关部门扶持资金给予协助；

3、参与现代农业综合开发总体规划策划的专家教授，大多数来自北京有关大学、研究单位、文化传媒和营销策划机构，能够对当地区域经济进行全方位的咨询和指导。

4、各市(区)县城乡统筹发展总体规划策划

联系人：王平华　手机：13801206637　邮箱：

陈效龙　手机：13720028572　邮箱：xlong929@126.con

单位：时代中国神州时代传媒文化有限公司

北京水木中天植物科学研究院

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关键词：城乡环境保护；两型社会；策略

中图分类号： DF468 文献标识码： A 文章编号：

城乡环境保护总体规划是城乡总体规划的重要组成部分。《国家环境保护“十二五”规划》中明确提出,“对环境保护重点城市的城市总体规划进行环境影响评估,探索编制城市环境保护总体规划”,对我国城乡环境保护总体规划体系建设提出了新的要求。《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)于2011年12月实施,在《规划》第八部分的“完善政策措施”中明确提出,“对环境保护重点城市的城市总体规划进行环境影响评估,探索编制城市环境保护总体规划”。为了落实这一规划,环境保护部规划财务司在2012年工作要点中明确提出,要积极开展城市环境保护规划编制试点工作,出台指导意见和编制技术指南。

1 完善城乡环境保护规划的必要性

城乡建设是两型社会建设的载体，城乡规划是城乡建设的蓝本，要想最终实现两型社会目标，就必须追溯到源头，对城乡总体规划提出更高的要求。城乡建设快速推进给城乡环境带来了一系列诸如资源短缺、环境污染、城市热导等负面影响，这些负面影响已逐步弥盖了城乡建设的正面效应刘世超，成为制约城市自身健康发展的瓶颈。我国是农业大国，农业在经济社会发展以及生态环境保护中具有基础性地位。农业资源是农业发展的基础，在发展现代农业的过程中，应处理好农业资源开发与生态环境保护的关系，努力实现农业和整个经济社会的可持续发展。在生态文明建设中，农村生态环境保护占有重要地位，而且城市生态环境和农村生态环境相互影响。农村生态环境问题突出不仅影响到城乡居民生活质量的提高，而且会影响整个社会的可持续发展。经济的发展既体现在居民生活水平的提高，同时也要满足居民对于生存环境的需求。生态的可持续性发展也是经济发展的指向标，将被纳入城乡发展的规划之中，并作为评判的标准。

2 完善城乡环境保护规划策略

我国的城乡发展战略，从长远规划，主要体现在“四位一体”，即城乡的发展、城乡的建设、国土资源的利用以及环境的保护。综合考量诸多因素，以其作为战略指导方针的依据。

2.1 完善城乡环境保护总体规划

环境的保护已经得到国家的高度重视，环境保护已经提上政府处理日程。针对目前的现象以及国家未来发展的需要，经全国人代会的表决，制定我国的《环境保护法》。它涵盖了我国现阶段环境保护的各个领域以及针对不同领域采取的有针对性的措施和方案。主要体现在以下几个方面，首先，《环境保护法》需落实在国家政府的相应管理部门，由中央进行统一决策和规划。其次，《环境保护法》也需要落实到地方政府的相应管理部门，并且根据不同的行政机构进行相适应的调整，期间还包括考量当地的自然状态以及未来环境发展趋势。最后，环境的保护不仅是需要理论方针的指导，同时也是需要有针对性的处理现实状况的环境问题，包括两层含义，其一是良好环境的保护，其二是环境污染的治理。

2.2 建立城乡环境保护编制执业制度

环境的保护不仅需要理念上的认识，观念上的改变以及落实到具体的行动。同时需要总体的规划以及制度性的保障，需要集体的力量。可以借鉴国内外优秀的经验和方法，再结合我国相关部门成功的经验，制定适合现阶段的我国城乡环境保护的编制职业制度。一旦确立，将从职责部门的角度进行更好的管理，同时也能够不断的完善我国的环保编制职业制度。

2.3 出台城乡环境保护编制法及技术指导

环境的保护一方面需要制度上的保障，同时也需要技术上的支持。二者缺一不可，互为辩证关系，且同等重要。所以，既需要出台相应的城乡环境保护编制法，同时也需要给予相应的技术指导。主要包括“城市环境保护总体规划编制技术指南”、“城乡环境保护总体规划编制办法实施细则”、“农村环境保护总体规划编制技术指南”、 “城乡环境保护总体规划编制技术标准”、 “城乡环境保护总体规划编制技术导则”、“城乡环境保护总体规划编制办法”等。这些法律法规的出台，一方面可以完善我国城乡发展中的环境保护工作，同时为城乡发展提供了新的思路，也为技术的推广以及技术服务开通了良好的渠道。

2.4 建立城乡环境保护实施方式

环境的保护既需要采取积极有效的措施进行改善以及防护，同时也需要建立相应的监管。如果监管不到位，那么环保的效果将会大打折扣，而监管的方式以及监管的措施不当，也会产生相应的障碍。所以，在分析和处理问题的时候，需要全局性把握。既有政府部门的强有力支持，同时需要完善环境的评测管理。进行效果评估是首先需要同级的环境保护部门进行检测、鉴定，之后通过上级的检测部门审核，最后达到理想的环境保护管理。

2.5 制定城乡环境保护考核体系

城乡环境保护的考核不是单一层面的分析和评估，而自然环境是处于动态的发展过程，环境的检测不仅是某刻的静态检测，同时需要对其发展进行评估。所以很有必要建立完善的城乡环境保护考核的体系。主要分为3大类：其一是环境质量的考核，主要是考核空气质量、水质质量以及噪声质量。其二是环境建设的考核，包括城市绿化建设的评估、污染物的治理以及清理工作、汽车尾气排放的监管、工业生产的废物处理、清洁能源的利用以及开发，同时还包括特殊危险物品的安防和处理。其三是环境管理的考核，包括具体环境保护措施的应用，以及相应的审核。这三个方面的共同作用，可以更好的保护城乡的自然环境。

参考文献：

[1]都沁军;论生态城市建设的内容及策略[J];当代经济管理;2005年06期

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关键词 新一轮土地利用总体规划；修编；思路

中图分类号S29 文献标识码A 文章编号1674-6708（2014）121-0154-02

土地利用的总体规划是确保土地资源安全的重要方式，当前正在实施的土地利用总体规划对土地宏观管理起到了推动作用。然而，从当前的经济社会发展的形势来看，新一轮土地利用的背景出现了一些新变化。因此，展开新一轮土地利用总体规划修编实施具有重要的现实意义。

1 确立科学的规划理念

首先，确立以人为本的理念。科学发展观的核心是以人为本。因为土地利用的整体规划是采用规划的方式来引导或者是积极鼓励人们使用土地的强度以及方式等，这对人们的利益会产生一定的影响。因此，在进行规划的过程中，必须全面考虑到各方利益，并且在集中协调中有效反映出来。特别是在当前的民主和法制体系逐渐完善的情况下，人们既有参与权，并且还有监督权与知情权，公众参与和规划决策的理念渐渐增强，并日益显现。展开土地利用整体规划的根本目的是为了更好为广大人民群众开展土地利用的服务，将人的发展当成是终极目标，衡量社会进步的有效标准。

其次，确立理性发展的理念。理性发展的理念强调采用更长远的眼光来看待土地问题，并且在基础设施、公共投资以及今后的发展计划等多个问题上实现密切合作，确定发展的目标。理性发展往往需要多个组织来一同协作，比如农业机构、社区团体、社区发展机构以及居民等的全面协作，这样才能做出科学合理的决策。因此，新一轮的土地利用总体规划应全面考虑到使用理性发展的理念，让更多的个人、社会团体以及机构等全面参与到规划利用土地中来，采用土地市场监管的方式来解决土地流失等方面的实际问题。

2 明确土地利用总体规划的重点

开展新一轮土地利用总体规划修编时，需要从全局的视角来进行审视，全面研究每一个地方如何从当地实际出发来制定出科学有效的措施，来应对多种挑战。当前，正在大力实施的规划是耕地的保护。特别是对着经济社会的快速发展，土地整体规划的重点很有必要加以调整，但是我国人多地少的实际国情来看，耕地保护还是目标重点，必须进行全力保护。此外，国家还特别强调耕地总量的平衡，并采取切实有效的措施来确保耕地生产能力，全面提升农民进行耕地生产的积极性。同时，还需要科学规划好建设用地与改善当地生态环境，有效协调人和自然之间实现和谐发展，为农业、农民创造一个好的生产

环境。

3 全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性

土地规划的科学性主要是基础性土地统计数据本身的真实性以及规划方案本身协调的科技保障。具体来讲，一是，全面使用新的土地资源调研评价工作成果，全面查清当前的土地利用数量、质量和本身的利用情况，为进一步做好土地利用规划的调整以及提供科学的基础数据提供保证。二是，在进行全面总结现有经验的基础上，采用可持续发展观等土地理念，开展土地利用的规划研究，以及在市场经济条件下开展弹性目标的探索，制定并全面完善不同层次、类型的土地利用规划标准体系以及土地规划技术标准，创建与国情相符的土地利用整体规划的理论以及体系。三是，采用现代技术手段，对土地规划的收集到的数据进行适当的更新，及时处理相关信息，根据实际情况，进行协调与反馈，对规划采用动态的监测，提供管理技术支持。

其次，还需要从可操作性的方面来进一步强化土地利用的整体规划的科学性。一是，从土地编制规划的整个过程来讲，规划成果的关键是重在有效的措施。从规划的功能来看，土地利用总体规划体系应具有上下密切衔接的功能。二是，具有同级之间的互相协调功能，土地利用总体规划涉及到规划的同一级协调问题，彼此间如果协调不到位，就会对规划实施的具体效果产生负面效应。三是，全面发挥对一些基础设施项目的布局指导作用。对土地利用总体规划中的一些不科学内容进行修订。还需要全面管理好台账，对不同的国民经济部门应该进行科学合理的安排。四是，全面发挥好资源保护以及协调利用方面的功能。土地利用整体固化及时确保空间的可用与可建，更是确保那些地方可以进行开发，哪些不需要开发，或者是对生态相对敏感的区域如何去限制开发等。最后，注意各个地区间开展有效合作。特别是通过土地利用规划体系来对调整进行统筹安排，提升土地利用整体水平。

4 强化土地规划监管实施的力度

首先，创建土地利用规划监管实施的保障系统，让编制好的土地利用总体规划能得到全面的落实。其次，确定政府规划实施监管的内容与责任。也就是强调政府制定的一些区域性规划进行全面的实施，还要对下级规划部门实施的行政行为得以监督。最后，规划实施的法律法规应严格执行。对存在的涉及到土地利用整体规划的法律法规应进一步完善，每一级的主管部门管理力量与机构组成，也要承担相关的监督管理责任，提升土地利用监管水平。

总之，土地利用的总体规划是确保土地资源安全，科学使用并保护好的土地的重要依据，更是国家展开宏观经济调控的主要方式，因此，做好新一轮的土地利用总体规划修编具有重要的现实意义，因此，必须确立科学的规划理念，明确土地利用总体规划的重点，全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性，强化土地规划监管实施的力度，从而提升对新一轮土地利用总体规划修编的实施水平，推动经济社会实现又好又快发展。

参考文献

[1]付翔，王慧珍，段建南.新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2006（4）.

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——发展休闲农业乡村旅游理论文章

发展休闲农业乡村旅游是带动农民就业增收和产业脱贫的重要途径，是推动农业供给侧结构性改革的重要内容,是促进农村一二三产业融合发展的重要载体，是带动农民创业创新的重要平台，是促进城乡居民消费升级、发展新经济、培育新动能的必然选择。今年中央1号文件再次明确指出，要大力开发农业多种功能，实施休闲农业乡村旅游精品工程，发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。近年来，XX市按照中央和省、州党委、政府的部署要求，坚持统筹规划、强化政策创设、加大公共服务，推动休闲农业乡村旅游实现多元、多样、集聚、规范、绿色发展。“十二五”时期，全市休闲农业乡村旅游接待人次和收入以年均12%和17%的增速高位增长，成为全省该项产业发展最快的地区之一。2017年全年接待海内外游客819.62万人次，同比增长35%；实现旅游收入54.22亿元，同比增长44%。整个产业规模越来越大、影响越来越广、成效越来越明显。

一、充分发挥“农业+”作用，推进多功能多业态发展

XX市按照供给侧结构性改革的思路，从拓展功能、满足需求入手，充分发挥“农业+”作用，倾力打造功能齐全、环境优美、体验活动丰富、产品绿色安全、文化内涵深厚的休闲农业乡村旅游产品。休闲娱乐景区景点多达120余个，可推荐的精品线路达10余条。通过美化山水林田湖、建设特色小镇，鼓励开办农家乐、渔家乐、森林康养休闲农庄，举办农业节庆活动、开展农业科普、农事体验等活动，推进全市农业呈多业态复合多功能拓展方向发展，为城镇居民旅居乡村体验农耕乐趣、品味农业情调、感知民俗风情，看田园风光、赏乡村之美、享民俗民风、品地道美食气息提供了更多选择。

二、注重规划引导，推动产业集聚发展

XX市坚持点线面结合的思路，积极推进“多规合一”，大力打造“综合体”、“聚集区”、“金品牌”，打造休闲农业产业带和产业群。近年来，共投入2600余万元用于规划编制工作，有条不紊地展开总规、控规和专项规划三个层面的规划工作，以《XX市土地利用总体规划》为基础，先后编制完成《XX城市总体规划》、《XX旅游业发展总体规划》、《XX市锦屏山风景区概念性总体规划》、《东风葡萄酒旅游度假区总体规划》、《云南红精品酒庄规划》、《城南甸溪河片区控规》等多个现代都市、田园价值、文化特质既融合又独立的总规、控划和10个城中村的规划编制工作。土地、城市、旅游、产业发展规划实现“四规合一”，为乡村旅游定位与转型发展拓展了更大空间，形成以“两带五聚集”为主的乡村旅游发展空间布局。“两带”：西部连乡公路沿线民族文化体验生态观光休闲带，湖东公路康体休闲葡萄观光休闲带；“五聚集”：以锦屏山为核心的XX文化聚集区；以湖泉生态园为核心的温泉养生聚集区；以云南红酒庄为核心的红酒休闲聚集区；以烟草制品和种植庄园为核心的现代工业旅游聚集区；以高原特色农业为核心的现代农业观光旅游聚集区。点、线、面优势互补、资源共享和成本分摊机制正逐步形成，品牌效应和对消费者的吸引力正逐步增强。

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滩涂是我省重要的土地后备资源，为了科学开发利用滩涂资源，缓解土地供需紧张矛盾，促进经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》（国发〔*〕24号）以及《*省滩涂围垦条例》等规定，经省政府研究，特作如下通知：

一、坚持科学围垦，进一步完善滩涂围垦规划

坚持滩涂资源开发和生态环境保护相统一的原则，修订完善全省滩涂围垦总体规划。滩涂围垦总体规划应符合我省海洋功能区划、土地利用总体规划和钱塘江治理规划，与《*省环杭州湾产业带发展规划》、《温台沿海产业带发展规划》和城市发展规划等衔接。同时，明确近期和远期开发功能和目标，充分发挥滩涂资源的经济、社会和生态效益。各有关市、县（市、区）政府要按照全省滩涂围垦总体规划，认真组织修编区域滩涂围垦规划，并报省政府批准后实施。今后滩涂围垦开发项目必须符合经批准的省、市、县（市、区）滩涂围垦总体规划，符合生态保护的要求，提高科学围垦水平。

二、统筹滩涂围垦补充耕地指标

滩涂资源和滩涂围垦形成的土地，除法律另有规定的以外，其所有权属国家所有。由于我省可围垦的滩涂资源有限，今后滩涂围垦项目开发所得的土地资源必须由政府掌握，按用途投放市场。*年及以后动工的滩涂围垦项目（含宁波市）中，凡是土地利用总体规划、滩涂围垦规划已明确用作耕地开发的滩涂资源，应确保围作耕地。

为保证国家重点交通、能源、水利等基础设施建设的用地需要，省里对*年及以后动工的滩涂围垦项目，按实际围成面积的20%统筹用于补充耕地指标。各地在上报滩涂围垦项目时，应严格按土地利用总体规划和滩涂围垦规划的规定，落实用作耕地的面积，并与省国土资源部门签订由省统筹补充耕地指标的协议书。

三、进一步落实对滩涂围垦的扶持政策

认真落实对滩涂围垦的各项扶持措施。对滩涂围垦面积在4500亩（岛屿地区2250亩）以上的省重点围垦工程，补助标准为：浙东南沿海围垦每亩定额补助1500元，钱塘江两岸杭州湾区域围垦每亩定额补助1000元；滩涂围垦面积在4500亩（岛屿地区2250亩）以下的中小围垦项目根据规模和建设标准给予适当补助。在此基础上，对省统筹的围垦新增耕地（含宁波市），在达到基本农田标准并经省国土资源部门、农业部门验收合格后，由省财政在省级造地改田资金中安排补助。具体补助办法由省财政部门会同省国土资源、农业和水利部门制定。

四、依法加强对滩涂围垦项目的管理

所有滩涂围垦项目均应依法履行有关审批手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自进行围垦。凡涉及海域使用的围垦项目，要严格按照《海域使用管理法》和国发〔*〕24号文件的规定，先取得海域使用许可，再报省水利部门审批。在规划近期围垦的造地区内，不再发放养殖证。已获得政府或有关部门发放养殖证的单位和个人，应当服从经依法批准的滩涂围垦需要，并由围垦项目业主单位给予一定的经济补偿。滩涂围垦项目要按照政府投资项目管理的有关规定，实行业主责任制、招投标制、建设监理制等，确保工程质量。

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关键词：产业统筹 小城镇 总体规划 规划思路

中图分类号TU984：文献标识码： A

1城乡产业统筹的现实背景

改革开放以来，以经济建设为中心的思路一直左右着各级政府的发展思路。小城镇也不例外，在工业化的浪潮下大力招商引资，引进各类企业，一时间村镇企业在东南沿海处处开花。但是随着我国劳动力成本的上升、土地环境的压力日渐增大的情况下，传统村镇企业更是纷纷倒下，给村镇经济蒙上了阴影。再加上县级政府对于县城工业园区的重视以及对县域企业的集中引导，强制村镇企业往县城集中，更使得村镇经济面临着方向性问题。洪泽县仁和镇镇区仅有的两家规模企业就因为上述的原因将企业迁往县城工业园，只留下最初级的加工车间，不幸的是初级加工车间也因欧洲经济不景气面临关闭的危险；村企业更是残不忍睹，原有的厂房空无一人。从负面来看，这是我国特有的村镇企业时代的终结，但从正面来看，又何尝不是城镇化发展的必然趋势呢。

当然，在沿海地区小城镇面临着转型的过程中，我们也看到了希望：基于农村区别于城市特有的资源禀赋，广大的农村地区出现了真正符合自身发展产业类型。洪泽县仁和镇东部靠湖地区安装的大规模太阳能发电板、一个有着悠久历史的竹编村乾宁村（当然目前还都是各家各户的初级加工）等。如果对这些很有农村特色产业加以疏理和规划，那么小城镇应该说大有可为。

有趣的是，这些很有农村特色产业（或者企业）类型在地域上与传统的村镇企业有相当大的不同。原有的村镇企业依托于农村廉价的劳动力和村镇建设用地资源、以及我国对外开放的前沿东南沿海，其企业产品的性质与农业用地上的资源关系往往不大或毫无关联，这就是其不可持久的真正内在原因。而新型的农村产业类型是基于区别于城市的农业、环境和自然资源，这些是城市无法与之竞争的核心所在，也是我们农村地区今后发展的方向所在。

所以，基于目前农村地区出现新的产业类型，它即深深根植于广大的农村地区，也形成了与城市产业差异化且有着密切联系的共生关系。

2产业统筹是小城镇总体规划的核心

党的十报告中也提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。小城镇是连接城市与农村的纽带，是城乡统筹发展的最基本的空间单元，小城镇的总体规划对农村地区的发展和规划具有纲举目张的效果。

小城镇总体规划涉及到了经济社会发展目标的统筹、城乡规模（人口与用地）的统筹、城乡产业的统筹、城乡空间结构的统筹、城乡基础设施的统筹、城乡公共服务设施的统筹、城乡绿化景观的统筹等等。

本文认为，所有上述的类型统筹最核心的是产业的统筹。《中国小城镇发展战略》一书的作者袁中金教授就指出：“产业的发展是小城镇成功的关键，产业的合理规划是小城镇总体规划中最核心的一环”。没有产业的发展、支撑，小城镇将会逐渐消亡，再好的规划也将成一纸空文。

城市要反哺农村，农村要服务于城市，就是构建一种亲密的联系，这些联系体现在人流、物流、信息流的互通上，而“三流”互通的核心就在于构建紧密的产业上下游关系。这种关系是一种新型的城乡产业关系，是基于城市和乡村各自资源禀赋特点的关系。

所以产业统筹是城乡统筹的核心，也是小城镇总体规划的关键抓手。

3如何进行城乡产业统筹规划

城乡产业统筹最重要的前提是农业必须要走向现代化的道路，拉长农业产业链，提升农业能级，使农业呈现工业化和服务化的特征。只有这样，才能真正有效建立并加深农村和城市的产业联系，使得农村和城市之间的产业形成双向互动，相互依赖的关系。下表以仁和镇为例列出了产业发展规划和产业的城乡空间统筹考虑。

表1：仁和镇产业发展规划和产业的城乡统筹考虑

产业类型 现状 发展规划 空间规划地域统筹考虑

无害化有机蔬菜产业 只进行种植，经济效益较好，但模式比较单一；产品特供江苏省级运动员。 无害化种植；

体验式种植（城市居民租地代管）；

观光式种植 农地

冷库保鲜：销往外省或出口；

蔬菜加工：做航空食品、易衔带食品（如方便面配菜、即冲即食蔬菜汤）；

电子商务：网上销售 城镇的建设用地内

地面滩涂光伏电站（新能源现代农业生态示范园） 经济效益短期不明显，国家对新能源有一定补贴。初步探索出了光牧、光渔、光旅等综合收益的模式 太阳能和风能发电、放牧、养鱼、观光旅游、科技示范 农地

住宿、餐饮、太阳能和风能小型发电系统销售、太阳能和风能生活装置的销售（太阳能灯、太阳能驱蚊器等）和研发 村和城镇的建设用地内

乾宁村的竹编 停留在传统竹编用途上，虽增加了一部分收入，但产品附加值低，农民只利用空余时间编制；乾宁村并不种植竹子，全是从外地购买原料 观光型竹园种植 农地

增加工艺品研制，提升竹编附加值，形成竹编生活用品和工艺品的双向产品类型；竹编博物馆；竹编培训中心、体验中心、集散中心 村和城镇建设用地内

图1、仁和镇产业空间规划

4基于产业统筹下的小城镇总体规划

产业统筹规划明确之后，实际上小城镇的镇域规划就变成了技术问题。仁和镇村庄的合并去留只要看产业的现状和规划就能判别（仁和没有需要保护的古村落），基础设施和公共设施按需进行规划。下图提出了城乡产业统筹下小城镇总体规划的主要思路。

图3：城乡产业统筹下的小城镇总体规划的思路

无害化有机蔬菜产业除了安排在农地外，其余都安排在镇区空间里；新能源现代农业生态示范园保留三个村庄（桃源村、同议村、堆头集社区），这三个村的区域交通条件都比较好，而且原有的人口规模也相对较大；乾宁村的竹编产业除了安排在农地外，其余安排在村建设用地和镇建设用地内。下表是三个村和镇区的产业定位。

表2：村镇产业类型规划

地域 产业类型

镇区 竹产品制作、展示与集散；

太阳能与风能产品一条街；

有机蔬菜仓储物流；

电子商务

堆头集社区（因处于湖边，县里有环湖旅游发展规划，将之确定为社区类型） 滨湖旅游度假

乾宁村 以竹为主题的生态旅游、竹制品制作和竹工艺品创作

同义村 花卉苗木种植与设计

桃园村 “环保小镇”（改造成节能环保型村落），以旅游示范为目的，将太阳能、风能等环保理念融于桃园村。

通过产业的规划，本文认为，仁和镇的人口规模和人口素质有了一定的保障。原来在镇村萎缩和消失的传统产业下所不能支撑的人口，重新找到了出路。同时，由于有新产业的支撑，包括城市和外地的人口将迁入仁和镇。这才是真正意义上的小城镇，有着鲜明的农村地域产业特征。

交通上仁和镇通过仁和路与洪泽县相连，经由淮宁东线公路与淮安相连；无害化有机蔬菜产业园依托朱共公路、仁和路与镇、县城联系；新能源现代农业生态示范园依托淮宁东线公路（省道）、环湖大道和双仁公路；乾宁村与镇区较近，依托城镇道路。

图2：镇域土地利用规划

5结语

农业的现代化给城乡统筹发展带来了前所未有机遇，本文认为小城镇的总体规划应该以产业统筹规划为先导展开，在这一思路下，其它的镇村体系规划、规模的确定、公共设施规划、基础设施规划、绿化与景观系统规划才是有源之水。

参考文献

[1]中科院建筑设计研究院.仁和镇总体规划修编（2013－2020），2013

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关键词：土地规划；城市规划；衔接

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。

1 两种规划的关系

1.1 土地规划

土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。

1.2 城市规划

城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

1.3 两者的关系

由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。

2 两种规划协调存在的主要问题

2.1 两种规划的规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。

城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。

土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。

土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。

2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标

的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。

土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。

城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。

两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。

再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。

3 加强两种规划协调的对策

3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论

既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城

市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。

3.2 建立完善的规划体系

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。

国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。

因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。

3.3 统一各项参数

为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级人民政府组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。

城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。

3.4 统一用地分类标准

建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。

3.5 从法律角度加强良种规划的协调

目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。

参考文献：

[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.

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一、编织大网守护“红线”。荆门市作为“中国农谷”所在地，始终落实最严格的耕地保护政策，不断创新思维，率先走出群防群治的路子，在全国建立第一支国土资源协管员队伍，在全省成立第一个农民耕地保护协会，自建第一个村级土地护卫队。2005年，国土资源协管员制度在京山县率先施行，2011年，沙洋县李市镇彭岭村组建了农民耕地保护协会，开展耕地保护活动。2012年，荆门70%的土地违法行为由群众第一时间发现上报，为及时处置赢得先机。

荆门市一方面注重“人眼”的防范，另一方面利用卫片遥感、视频监控等“天眼”，让违法用地无处遁形。荆门市还“上下一条心，工作一盘棋”，打造了网络舆论平台、政风行风热线、12336举报电话、来信来访4个监管平台，编织了一张密不透风的“保红线”大网。

国家规定的违法用地占新增用地的15%以上就要问责了，但荆门市不满足于问责比例，主动降到了两位数以下，实际情况不到3%，有效地促进了项目投资强度、土地产出效益提高和违法用地比例下降。

二、统筹规划保障用地。荆门市国土资源部门积极搭建服务平台，坚持“保用地发展空间统筹到位、保年度用地计划指标落实、保争取项目顺利实施到位”，努力为“中国农谷”建设提供要素支撑。

保用地发展空间统筹到位。荆门市在做好屈家岭管理区乡镇土地利用总体规划修编的基础上，加强核心区建设与荆门市市级规划的衔接，优先保障“中国农谷”建设空间，结合新一轮乡镇级土地利用总体规划修编，从市级机动指标中对“中国农谷”予以重点倾斜。加强土地利用总体规划修编与城市总体规划衔接，适当扩大屈家岭中心城区扩展区范围。合理布局土地利用总体规划与土地整治规划中涉及城乡建设用地增减挂钩的流量建设用地指标，最大程度利用挂钩周转指标。

保年度用地指标落实到位。坚持向节约集约用地要指标、要空间、要发展、要效益。利用省、市合作共建平台，继续城乡建设用地增减挂钩试点，积极推进低丘缓坡土地综合开发利用工作，办好工矿废弃地复垦及调整利用试点，促进建设用地空间的挪腾和释放。以国土资源节约集约模范县（市）创建为抓手，继续开展批而未用土地核查、闲置低效土地清理处置等，积极推进“三旧”改造和城市土地二次开发，挤干用地“水分”，积极盘活存量建设用地，弥补建设用地指标不足。

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关键词：改革开放；社会发展；土地问题；未来土地资源利用总体规划

中图分类号 F299.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据国家经济社会可持续发展需求并结合所在地的自然、经济、社会、土地资源特性等各方面的实际情况对土地的开发、利用等在时间、空间范围内所做的总安排[1]。

土地资源自古以来就是人类赖以生存、生活和发展的物质载体和基础，在我国社会发展背景之下，如何对其进行有效管理已变得至关重要，因此国家根据社会发展状况和各地区的实际情况对其进行了总体的规划和差别化的区域规划[2]。规划的制定一定要顾全整个大局，并考虑今后的可持续发展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必须要考虑后代人的发展，而且规划在制定过程中一定要听取多方意见，吸取采纳各方意见，考虑到未来的发展来编制规划，同时规划的编制也要结合当前的时代背景，根据实际情况而进行适当地调整。由于一些历史原因，中国城市和农村发展极不均衡，城乡差别巨大，目前所实行的新型城镇化战略目的就是要促进城乡一体化，实现区域发展一体化[3]，以解决当前中国农村和城市的发展不平衡问题。城乡一体化发展是社会发展的必然趋势，未来的规划要把城市和乡村的发展整合在一起，也必须把两者未来的发展结合在一起，惟有如此中国的经济社会才能更加完好的发展和进步。结合全国土地利用总体规划纲要 （2006―2020年）的内容与实际生活中的一些思考，笔者初略的总结了当前一些土地资源管理中所面临的实际情况，分别从农村、城市的视角对我国未来土地利用规划编制和实践进行了一些论述。

1 当前农村土地利用方面存在问题

1.1 农村土地荒废严重 现今中国农村的现状是人多地少，经济发展水平低，农业生产比较落后，很多人特别是年轻一代的人大多外出打工或到城市生活，村里仅留下些能力有限的老年人，劳动力素质低下以及劳动力出走，导致大量土地荒弃，耕地效益低下。由于农业经济效益不高，生活在农村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒废，对于有的农户来说，种地就为了混口口粮[4]。有些地方气候是可以生产两季稻的，然而现在很多农民就只选择种一季，因为种地主要依靠人力，对于家中劳动力不足的家庭来说，种地收入不高，他们宁愿将同样的劳动力花在务工上，因为这样取得的收入更多且更稳定。农业现代化水平不高，农业生产则靠天吃饭，投入和回报不成正比且付出的劳动力较大，加上每个家庭人均耕地数量不是很多，种地的经济收益难以供养一个家庭，种种社会实际情况，导致了农民积极性不高，土地荒废严重。

1.2 农村土地乱用严重 人均宅基地占用面积大，很多宅基地处于空置状态。此外，农村实行土葬，逝者占有的土地面积过大。宅基地和坟墓占用耕地面积过多，导致耕地面积减少，基本农田数量难以得到保障。有很多农民都已成为城镇居民但是在农村却依旧占有宅基地和耕地，这也是当前中国社会中存在的普遍问题。

1.3 农村土地污染严重 由于农业化水平低下，在农业生产中大量农药化肥的使用导致农村土壤和水资源污染严重，生态环境破坏，各种生态问题频发，这也是目前农村土地利用所存在的一大问题。

1.4 农村土地产权界限不清 土地征收或农地转非农等问题显著存在，现今中国实行的土地承包责任制30年限期，土地归农民集体所有，这些已不符合现今社会的发展。这正是土地制度改革和规划必须要考虑到的实际情况，如何解决这些问题是必须要思考的大问题[5]。

2 当前城市土地利用方面存在问题

2.1 建设用地占有量大 城镇化进程快速推进，大量的耕地都转化为了工业用地城市建设用地，在这过程中土地资源浪费、乱用情况严重。城市建设和工业化进程中导致的各种污染，如大气污染（中国很多城市现在都普遍受到雾霾的困扰）、噪音污染（城市各种建筑工地各种建设和交通等导致的噪音污染）等各种环境污染。

2.2 城市土地集约利用程度不高 早前规划建设的老城区十分落伍，整个老区完全跟不上整个城市现代化进程的节奏，有很多危房和城中村，在经济发展和城镇化发展过程中突出的问题特别多，特别显著，因此在规划中应该要着力解决老城区改造和土地利用问题。

2.3 城市规模盲目扩大，房地产建设在不断扩张 整个城市在不断的向外扩张规模，多年来大力发展城镇化演变成了房地产化，出现了很严重的社会现象“鬼城”，即城市中建设得房屋根本没有那么多的人购买，或者是购买了而没有居住，很多房子被拿来炒而不是拿来住，大量的房子积压在那里，造成资源的严重浪费。[6]

2.4 城市规划缺乏前瞻性 城市之前的规划跟不上经济社会发展的节奏。之前的城区规模和房屋建设以及道路交通都没有考虑到经济社会的发展，随着经济社会和城市化进程的加快，城市普遍出现道路拥挤，交通堵塞。房屋质量差，危房旧房增多，在扩大城市规模的过程中，大量土地被占用为建设用地。

3 我国未来土地资源利用以及规划编制实施建议

我国的现实情况是人口众多、人地关系紧张。现在是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧矛盾的凸显期。必须科学全面分析掌握建设当前我国所处的新形势，深刻分析和把握工业化、城镇化、国际化、信息化、城乡一体化、区域发展一体化的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战，转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构。同时区域间经济、社会发展不平衡，以及各行各业、各区域土地利用情况各异，因此必须协调、调整、优化各行业和各区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用。因此编制土地利用总体规划必须要随着到国际、国内形势的总体变化方向而适时的得以调整改变，从而不断地优化土地利用和布局。

3.1 在编制土地利用规划中必须严格执行土地用途管制制度，划定基本农田保护区，着力保护耕地 按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题和农民的生产生活问题，从农民的实际需求出发，立足当前展望未来，严格保护耕地特别是基本农田，着力保护耕地数量和质量，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，粮食安全就是国家安全[7]。城镇化推进不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，我国耕地后备资源少，生态环境面临的挑战大，制约了我国耕地补充的能力，耕地保护面临更加严峻的形势和建设用地的供需矛盾更加突出，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。而同时我国正处于城镇化发展的重要时期，推进城乡一体化和区域一体化发展，还需要一定规模的建设用地，因此一定要掌握耕地和建设用地的平衡发展，从土地规划方面严加把控。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存，必须本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性围绕提高建设用地保障科学发展的能力。

3.2 规划编制要增强集约节约用地意识 不管是农村还是城市节约集约各项用地都是极其重要的。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。统筹各业各类用地，加强建设用地空间管制，大力挖掘存量建设用地挖掘潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，加强农村和城镇的土地整理，整合城镇中的集约利用度不高的城中村和农村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞脑旌蜕疃瓤发，积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力[8]。积极拓展建设用地新空间，积极发展和利用现代先进的科学技术和建筑技术，积极创新提高建设用地的集约度，开发建设用地的地上和地下的新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。整合规范农村建设用地，积极支持和推进新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。这是个迫切需要解决的问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”统筹安排交通用地[9]。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡一体化建设和区域协调发展，加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

3.3 加强公众参与规划机制建设 我国规划编制阶段公众参与比较少，难以有效引入和利用市民的志愿式参与。应该想办法吸引公众参与到总体规划编制与实施中来，可以采取适当的行政手段，例如制定相关的政策法规来要求公众参与，或是加强总体规划编制的舆论宣传，培养民众的公众参与度，吸引公众自觉参与规划编制事业中来等[10]。

4 切实监督土地利用总体规划编制实施

土地利用的编制和研究固然是很重要的，但其意义在于实践和实施。因此必须要采取一定的措施和手段保障土地利用规划的实施。我国土地管理制度不完善，管而不严的问题突出。在土地管理制度上，现状是中央的制度地方很难严格贯彻执行。对于土地资源各省市都有整体规划方案，但在实际操作中宏观规划如同一纸空文，很多地方为了求得经济的发展，建设用地早就超出了规划范围。虽然国家一再进行土地资源的整理和清查，但是执行和处罚的力度很不够，查而未禁的现象普遍存在。必须让规划更加法制化，以法律的方式来保障规划的实施。可以利用一定的方式来促进规划的实施，如加大媒体和舆论宣传力度，宣传动员全社会的公民都来参与，支持配合土地管理。加强土地执法监督力量，建立土地监察网络，对用地情况实施有效的监督检查，及时发现处罚违法用地行为。要既看到了存在的问题也想办法解决问题，这样才是最有益于整个人类和我们的子孙后代的。

5 结语

土地利用总体规划对于我们未来的发展极其重要，我们既要重视土地利用规划的编制实践，也必须要采取必要措施保障土地利用总体规划的有效实施。土地利用总体规划的有效编制和实施不仅可以保障国家安全、促进国民经济平稳较快发展，也可缓解生态环境破坏加剧的趋势，有利于全人类的健康可持续发展。

参考文献

[1]土地利用总体规划的概念[EB/OL].建设工程教育网门户网站，2014-11-14.

[2]土地的概念[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2011-06-13.

[3]全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2008-10-24.

[4]李苑.中国农村公共事业管理的现状思考[J].科研，2017（1）.

[5]韩大元，李累.试论我国宪法对土地所有权的调整[J].法学家，1996（4）.

[6]苏培科.不能再让新型城镇化沦为房地产化[EB/OL].中国新闻网，2013（2）：26.

[7]国家粮食局.2016年度粮食安全省长责任制考核指标及评分标准解读[EB/OL].安徽粮食政务网.

[8]严格控制耕地流失加大补充耕地力度[N].中国新闻网.

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近年来，随着城镇化进程的加快，我国城市建设水平有了明显进步，也涌现出了一批具有现代气息的小城镇。但同时，城镇建设在用地方面存在着诸如突破规划用地、未批先占、滥占耕地、低价征地等许多问题。

一是部分城镇建设用地规划比较落后，城镇规划往往跟不上时展的步伐，地方政府行政干预过多，不按规划用地、违法用地的现象时有发生，规划的调控作用得不到充分的发挥。

二是城镇建设用地的市场配置率不高。在城镇建设中，市场配置土地资源的基础性作用还远没有得到充分的发挥，城镇用地没有完全按市场化运作，通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地的比例依然较低，协议出让土地的比例仍然较高。

三是城镇建设占用了大量耕地。通常情况下，城镇特别是发展较快的城镇，交通和地理位置相对优越、土地条件相对较好，其周围多为优质耕地和基本农田。一些地方为了政绩盲目扩大城市规模，贪大求洋，不切实际地搞形象工程，突破土地利用总体规划确定的城市建设用地规模，占用大量耕地搞建设，城镇周边耕地保护的形势日益严峻。而且大量耕地被占用，致使被征地农民失地又失业，生存没有着落。

四是城镇土地利用效率相对较低，土地利用粗放、效率低下。有资料显示，2004年年底全国共有395．61万亩城镇存量土地。“城中村”现象普遍存在。城镇用地规模、结构、布局和功能定位不尽合理，有的城镇居住用地占其总用地规模的比重过大，有的城市甚至超过了40％。

解决城镇化发展中土地问题的途径

严格按规划用地。第一，城镇规划区范围内的新增建设用地必须按规划使用，统一管理，统一转用，统一开发，统一供应。

第二，要正确认识土地利用总体规划和城镇规划的关系。《土地管理法》第二十二条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”，“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”。应据此做好两个规划的衔接。

修编规划时，城镇规划要服从土地利用总体规划，特别是在城镇建设用地规模和总体布局上。而在城镇土地的具体管理中，要以城镇规划为主，按照城镇规划确定的用途来管理土地。

第三，积极扶持重点城镇建设，修编土地利用总体规划时要尽可能保证重点城镇的建设用地指标。县域范围内的农用地转用计划指标，要重点向县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇倾斜。对重点小城镇可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，以促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还”。

严格保护耕地和基本农田。城镇化发展必然要面对耕地保护特别是基本农田保护问题。据统计，1997年～2003年的7年时间里，全国净减少耕地超过1亿亩，平均每年减少1400万亩，除了农业产业结构调整和生态退耕因素外，城镇建设也是造成耕地大量减少的一个主要原因。因此，城镇化发展必须处理好耕地保护问题。

要正确认识城镇化和保护耕地的关系，既不能把耕地保护看做城镇化发展的障碍，认为发展经济、加快城镇化进程，就必须摆脱耕地保护的束缚，也不能对城镇化发展对土地的合理占用视而不见，甚至人为地阻碍城镇建设占用耕地。城镇化和耕地保护应该是相互制约又相互促进的。一方面，城镇化发展占用土地，会影响耕地保护和农业生产，但是反过来通过城镇化又会使分散的人口和乡村工业集聚到一起，既提高了土地利用效益，又解决了农村大量剩余劳动力，缓解了人口对耕地资源的压力，促进了农业土地的规模经营和集约经营，这实际上也是在促进耕地保护。另一方面，加强耕地保护，巩固农业生产，又为城镇化发展提供了粮棉油等基础保障；同时耕地保护客观上限制着城镇建设规模的无序扩张，避免占用过多耕地，促使城镇建设注重内涵发展，走土地节约集约利用之路。

处理好耕地保护与城镇化发展之间的关系，可以从以下几方面入手：一要科学制定土地利用总体规划，并做好和城市规划的衔接。要合理划定基本农田保护区，划定的基本农田保护区和城镇建设用地区要相互避让?熏已规划的城镇建设用地区?熏不要划为基本农田，而一旦划为基本农田的区块?熏则要坚决保护住，不能搞城镇建设。二是城镇建设应当按照国家规定的标准来合理确定城镇用地规模，布局上尽量占用荒地，不占或少占耕地。三是实行城市反哺农村、工业反哺农业的政策，要加大农业投入，推广农业生产新技术，提高单位土地的产出率，提高粮食生产能力，保障国家粮食安全。四是对城市中面积较大的绿地?熏可视同耕地或基本农田保护起来?熏禁止在绿地上搞非农建设。

坚持节约集约用地。据专家预测，2020年我国城镇化水平将达到55．1％，农业劳动力比重将由现在的50％降至35％～30％。在今后20年内，平均每年将有1000万左右的农村人口转移到城镇。按照每新增一个城镇人口给予90平方米建设用地计算，20年内将要新增城镇建设用地180万公顷～270万公顷。我国土地资源原本就不丰富，面对巨大的用地需求，绝不能把城镇化搞成扩城运动。

反之，应当使城镇化过程成为一场节地运动。第一，要认真搞好土地利用总体规划修编工作，衔接好相关规划，在规划中真正体现节约集约用地的原则，促进土地利用方式的根本转变。同时，要切实加强对规划的实施管理，进一步发挥规划对城镇土地利用的调控作用?熏实现城镇产业与人口的聚集。第二?熏充分利用现有建设用地，并通过挖掘现有存量土地的内在潜力、提高土地利用的集约率。据国土资源部专项调查结果，到2004年年底全国城镇范围内共闲置、空闲、批而未供土地395．61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7．8％?熏如果坚持节约集约利用，城镇建设每年可少占用大量耕地。第三，按照严控总量、盘活存量、管住增量、集约高效的原则，认真执行建设用地定额标准，运用市场准入条件、价格杠杆和供地政策，提高建设用地容积率和建筑密度标准，引导城镇建设把集约节约用地放在首位，提高土地利用效率。

加快“城中村”和农村“空心村”的改造步伐。第一，“城中村”的建设布局要符合城镇总体规划，结合城镇建设规划进行整理，把整理出来的空地再用于城镇建设，真正做到“城中村”与城镇的有机衔接。第二，推行住宅多层化，居住环境城市化，其基础配套设施通过改造后要与城镇基础设施相适应；第三，通过“村改居”，将城镇建成区内的土地由政府统一征收为国有，纳入政府土地储备库。第四，城镇化的过程还应当成为旧村改造的过程。农民进城必须伴之以一定数量的农民出村。要坚持城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，在推进城镇化的同时，着力于“空心村”的改造，将腾出的农村集体建设用地整理成耕地或建设用地，可通过折抵、置换等方式，将节余的建设用地规划指标用于重点城镇建设。

加强土地市场建设。从国外成熟的土地市场看，城市土地开发、基础设施建设所需的大量资金，都是来源于土地，其中经营性用地大都采用招标、拍卖等市场化方式出让。目前，全国各地已逐步建立起政府储备、统一供应、公开交易、市场配置的土地供应机制，促进了土地市场的健康发展。

城镇化进程中，土地市场建设应做好以下几方面工作：第一，通过土地储备机制，垄断土地一级市场，科学调控市场供求。第二，进一步规范土地二级市场。从强化市场服务和加强市场监管两方面入手，维护正常的市场秩序，体现公开公平公正原则，促进土地资源向优势企业、强势行业配置。要定期土地转让信息及转让结果，为所有进场交易者提供平等的服务，并监督具体转让行为是否合法，保证土地产权交易安全进行。第三，进一步严格公开出让土地的操作程序。对拟公开出让的土地，要先在当地媒体上公示，确认无纠纷后再正式土地出让公告，严格按照有关规定公开出让，落实全过程监控。第四，依法征收管理土地收益。严格执行协议出让土地最低价制度。原划拨土地进行经营性开发或转让土地使用权的，按市场价补缴出让金。督促中介机构加强行业自律，保证国有土地资产保值增值。