保护海洋环境的建议范文

导语：如何才能写好一篇保护海洋环境的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：海洋油污生态损害，法律拷问，完善建议

一、海洋油污生态损害的概述

海洋油污生态损害就是人们在从事油类的开发、利用活动中导致的海洋生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。其不同于传统一般财产损害：

1、广泛性。海上溢油造成的海洋生态损害波及范围极其广泛，通常会影响多个国家的海域。此外，海上溢油引起的生态损害所影响的海洋环境要素也极为广泛，不仅严重影响海水的质量、海洋沉积物环境、潮滩湿地等海洋环境，还会对浮游动植物、底栖生物、沿海鸟类等海洋生物造成威胁，并最终危及人类的健康与生存。

2、潜伏性和难以恢复性。由于生态系统本身有一定的自我修复能力，因而海上溢油生态损害的严重后果并不能立即显现，而是经过长期的累积而突然爆发。这一方面导致时隔多年后的损害后果与先前的溢油事故之间的因果关系难以准确认定；另一方面使得对于事故严重性的评估结论很难确定其准确性。该潜伏特性也加剧了海洋生态损害的恢复难度，因为待到损害全部显现之日已经难以还原和救济。另外，油污本身难以降解，即使经过技术处理也难以消除全部影响。

3、难以评估。海洋生态系统遭受损害，影响的是海洋生态系统中所有人共同的生态利益，因此海上溢油生态损害难以用货币估算。实践中，由于海上溢油生态损害的特点及当前我国评估技术水平的局限，无法给出准确的溢油生态损害赔偿标准。

二、对我国海洋油污生态损害索赔制度的法律拷问

（一）索赔主体不明确

我国《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款规定："对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"第 5 条规定："海洋环境监督管理部门"包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门，多个管理部门对海洋环境都负有监管权。这给海洋生态索赔带来诸多问题，如多个行政部门提出代表国家求偿，职责划分不清；索赔诉请重叠；索赔谈判或诉讼中权限不清，索赔款项管理混乱等。

（二）赔偿范围无法律依据

首先，宪法、法律和法规对海洋生态损害的赔偿范围没有规定，司法实践只能借鉴国家部委的规章、最高人民法院司法解释等文件。但这些文件的规定或缺乏适用依据，①或规定过于狭窄，②无法直接适用。其次，国家海洋局2007年的《技术导则》以及2010年底拟定的《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》（以下简称"索赔条例"）虽然均直接或间接规定了索赔范围，但均缺乏法律效力，无法作为司法实践中的判决依据。

（三）油污损害赔偿基金制度不到位

《海洋环境保护法》第 66 条规定："国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度； 按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。"为我国建立油污损害赔偿基金制度奠定了法律基础，但规定过于原则，缺乏可操作性。2012年5月11日出台了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，不过该《办法》仅是针对船舶油污损害赔偿基金的规定，且在索赔范围、受偿顺序、基金的索赔时效等方面均存在不少问题③，并不能适用于非船舶类海洋油污生态环境的基金。

三、对我国海洋油污生态损害索赔制度的完善建议

（一）建立健全海洋环境生态损害的公益诉讼制度

首先，明确与细化海洋环境公益诉讼的行政机关索赔主体。笔者认为，在建立海洋生态索赔公益诉讼制度时，应明确国家海洋行政管理部门作为公益诉讼的主体。同时，针对我国海域辽阔和多级政府结构的实际情况，应适用地域管辖和级别管辖的原则。即一般的海洋生态损害公益诉讼由各地方海洋行政管理部门代表国家提讼；影响巨大或影响范围较广，涉及多个省市的海洋生态损害索赔诉讼由中央海洋行政管理部门代表国家提起公益诉讼。形成一个中央和地方职责分工明确又上下联系紧密的分地域分级别诉讼主体制度。其次，建立社会团体、公益组织为索赔主体的公益诉讼制度为必要补充。新修订的《民事诉讼法》第55条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼"这为社会团体、公益组织介入诉讼程序提供了法律依据。笔者寄希望《海洋环境保护法》能对社会团体或公益组织进行生态损害索赔主体资格的授权，以便更加及时有效的保护海洋生态环境。

（二）授权《技术导则》并完善其中的赔偿范围

《技术导则》借鉴国际、国外先进评估标准制定出来，且专门针对海洋溢油生态损害。实践中也已使用，在今后立法中应明确授权其适用。但对其相关规定还应进一步完善。其赔偿范围方面还应借鉴2010年底拟定的《海洋生态损害国家索赔条例（草案建议稿）》及美国 1990《油污法》的规定，即笔者认为生态损害的赔偿范围应包括海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费、调查评估费、重建替代费用、过渡期损失费用及其他合理费用。

（三）建立健全海洋油污生态损害的赔偿基金制度

上文已提到我国的船舶油污损害赔偿基金尚不够完善，我国近岸设备、钻井平台等海上设施的油污损害赔偿基金制度更是空白。至此，笔者认为应借鉴美国的油污赔偿基金制度，其设立了专项基金--溢油责任信托基金（The Oil Spill Liability Trust Fund）（以下简称"OSLTF"）。 该基金有如下几方面特色：第一，其适用范围广泛，只要是油类排放致损，均可适用；第二，设置了专门的主管部门，即由美国海岸警卫队设立了"国家污染基金中心"（National Pollution Funds Center： NPFC），负责管理OSLTF，并负责该基金的使用。NPFC下设8个部门，其中就包括自然资源损害索赔部。第三，OSLTF由基本基金和应急基金组成。前者用于各项索赔，并可供总统用于包括托管人在履行职能时发生的评估自然资源损害以及拟定和实施修复、恢复、替代受损资源或获取等同资源的费用在内的五大用途；后者可用于先行支付油污事故应急反应费用，其中有部分可用于开始的自然资源评估。第四，任何单一事故从基金可获取的资金不超过10亿美元；与任何单一事故有关的自然资源损害评估和索赔不超过5亿美元。④我国应结合自身的实际并借鉴美国的先进做法对我国《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》进行完善，并建立非船舶类油污损害赔偿基金制度。

四、结语

在此仅希望文章能起到抛砖引玉的作用，引起更多学者对海洋油污生态损害问题的关注，并能够努力进行理论和实践探究，早日让我国有完善的海洋生态损害索赔制度，更加及时、有效的对我国的海洋生态环境进行修复与保护。

注释：

①梅宏.中国应对海上溢油生态损害的立法进路[J].中国海商法年刊，2011，（4）.

②柯坚.建立我国生态环境损害多元化法律救济机制--以康菲溢油污染事件为背景载[J].甘肃政法学院学报，2012，（120）.

③韩立新.对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》的完善建议[J].中国海商法年刊，2008，（ 1） .

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关键词：联合国海洋法公约；海洋环境保护；海洋强国

由于海洋潜藏着大量的资源，在经济高速发展的背景下对其开采也愈来愈加频繁，使得对海洋生态环境的污染也日益严重。在近几年大力宣传环保的基础下，公民对于环境的保护的意识逐渐加强。即便如此，海洋环境污染问题依旧严峻。不仅是海洋环境的规范值得我们关注，海洋环境保护的规范落实更值得我们总结，把脉问诊，不断提高中国海洋环境保护水平。

一、中国海洋环境保护的相关立法

早在1982年，联合国审议通过了《联合国海洋法公约》。该公约构建了海洋环境保护法律的制度框架，在对以前海洋相关规范进行总结的同时，更加详尽地对海洋环境保护在法律的角度进行了说明。同年，中国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，在1999年对其作出了修改。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好予以落实，国务院相继于1983年颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》，于1990年颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，初步形成了中国海洋环境的基本保护框架。

1994年，《联合国海洋法公约》生效，使得中国海洋环境发展到了一个新的阶段。中国在1996年被批准加入公约，对1983年《海洋环境保护法》进行了修订和补充，在原有基础之上增加了海洋生态保护、海洋工程建设、海洋废物倾倒、海洋污染应急等。在1999年修订的《海洋环境保护法》与《中国海上船舶溢油应急计划》中，对于海上溢油应急系统的建立作出了规定，当发生了溢油等突发事件时，要第一时间做出相应，最大化减小海洋污染造成的损失。除此之外，还建立有相应的海洋污染民事赔偿责任，如在《国际油污损害民事责任公约》中就有所规定。总之，对于海洋环境保护的法律体系，中国已经形成了法律、行政法规、规章等多位一体的体系雏形，共同保障中国海洋环境安全。

二、中国海洋环境保护的现状

（一）海洋环境污染严重

海洋环境的污染主要表现在海水污染、生物多样性减少、河水淤积、海岸侵蚀严重、海洋灾害频发等。中国的海洋遭到污染，近年来水质明显下降。海域内生物种类多达数万，但在大肆捕捞的情况下，也导致了物种锐减，某些物种甚至濒临灭绝。在各个主要的河口淤积现象较为严重，某些沿岸城市的海岸中化学物质连年增加，出现了侵蚀问题。另外，由于对于海洋资源的不断挖掘，也导致诸如海啸等自然灾害频发，给国家造成了巨大的经济损失。

（二）公众保护意识不够

近年来，人们对于环境保护的意识逐年增高，但仍然受到长期以来老旧农耕文化的影响，对于海洋环境保护的意识还有较大差距。这就导致了近年来出现了过度捕捞等不合理的开采现象，公众对于海洋环境污染的保护与治理工作参与不够。即使在出现了海洋环境污染的现象之时，对于事后救济的相应不够，不能较快遏制污染的扩大。与此，当自己的海洋权益受到侵害时，也不能通过有效的途径来维护自己的应有权益。

（三）海洋保护规范与执法力度均不足

完善统一的规范是具体政策落实的基石，在海洋资源利用范围不断扩大之时，对于海洋环境保护的法律要求也越来越高。中国目前缺乏海洋领域的根本大法，即使有一些法律、法规，综合性也不够，对于违反海洋环境保护的处罚力度也远远不够。在一些地方，对于海洋环境保护有自己的地方立法，但是缺少实施细则。在现有的规范体系中，对于突发应急事件的处理，不能够得以有效的落实，不利于应急问题的有效控制。另外，海洋环境的违法成本很低，一些污染者在权衡利益之后，甘愿承担这较小的违法成本。

（四）政府监管缺失

海洋是一个整体的生态系统，对于海洋中的物种进行开发，可能打破其中的生态平衡，可以建立一个综合的管理系统对其进行管理。中国幅员辽阔，各省市对海洋问题分散管理，建立了自己的管理系统。因而，这也导致了问题的出现。在信息公开的问题上反馈不及时，各政府部门之间的联动做得不够，缺乏协作。在出现了海洋污染事故之后，各部门也相互推诿，导致工作效率不高，监管缺乏力度。

三、中国海洋环境保护的制度建议

（一）完善海洋环境保护法律体系

法律体系的构建是上层建筑，加强法律体系的顶层设计。在现有法律基础之上，要迎合新的发展趋势，对海洋环境保护的法律、法规体系进行重新梳理，制定相应的配套政策，解决法律的滞后性难题。在进行海洋环境法律修改的同时，也要注意对尚未纳入保护体系的内容进行设计，诸如对于海岸线的管理没有同意的保护，对于尚未纳入部门要尽快填补空白，使得海洋环境保护体系更加全面而完整。同时也要发挥地方政府的主观能动性，因地制宜，制定符合当地发展实际的海洋法律法规。在制定海洋环境保护法律规范的同时，也要让各种标准的完善跟进。中国应该以国际标准为蓝本，制定出符合中国国情的海洋环境标准。对于尚未制定出的标准，要注意在符合中国保护的标准前提下，有效填补法律规范空白。地方政府也可以根据当地实际，以国家标准为基础，制定出本地适用的地方性标准。在法律规范和海洋环境标准的共同完善下，能够为中国海洋环境保护提供科学有力度的指导。

（二）提升公民海洋环境保护意识

有了完善的法律规范仍然不足，必须将法律规范转化为实践。这就要求广泛的公民拥有海洋环境保护的主人翁意识，自己亲身参与到海洋环境的保护中来。对于现今一些人缺乏海洋环境保护意识的，要积极运用一些现代的宣传手段，充分发挥电视媒体、互联网、微博、微信公众号等新兴媒体，树立保护海洋环境的先进典型，让广大公民学有标兵、赶有方向，早日树立海洋环境保护的危机意识，这也是海洋环境保护的有力保障。

（三）加强海洋环境保护的队伍建设

中国现有的海洋环境保护执法力度不足，需要一直有协作精神、高校有力的执法来予以补足。目前的海洋环境队伍散漫，没有形成向心力，由此，可以考虑把可将他们集合到一起，接受统一调配和培训，强化他们的团队协作能力，同时，配备先进的执法装备，提高海洋环境保护执法队伍的执法水平和能力。另外，选拔海洋环境保护的执法队伍，应该秉持较高的标准，从心理素质、团队意识、业务能力等多个方面进行考察，确保优中选优，真正选拔出适应于当今海洋事业建设的高素质人才。

（四）加强海洋环境保护的国际合作

在海洋环境保护的国际规范中，中国先后加入了《联合国海洋法公约》、《海洋生物多样性公约》等国际条约。此外，还加入了一些全球性或者区域性的海洋环境保护组织，与其他国家广泛合作，加强海洋环境保护的交流。还积极学习其他海洋强国的先进技术，加强对于海洋环境保护专业人才的培养，提升中国海洋环境保护的软实力，与其他国家展开项目计划，获得国际组织的资金支持，也提高中国海洋环境保护的硬件设备。

中国的海洋环境保护任重而道远，要通过多措并举，共同提高海洋环境保护的法治环境。要完善海洋环境保护的法律规范和标准，加强人才队伍建设，提高公民海洋环境保护的意识，加强国际合作，有效推动海洋环境保护建设。十报告指出，要将中国建设成为“海洋强国”，只有及时总结经验和教训，对各种不足进行不断完善，才能早日将中国从“海洋大国”提升为“海洋强国”。（作者单位：武汉大学法学院）

参考文献：

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0 引言

 

海洋对人类的影响越来越重要。但是随着世界经济发展、科技进步和人民生活水平的不断提高，人类对资源的需求与日俱增，人口、资源、环境问题矛盾进一步突出，社会经济快速发展带来的陆源污染物大量入海，无机氮、活性磷酸盐超标严重，赤潮、浒苔绿潮的发生造成海洋污染事故频繁发生，生态系统遭到破坏，均给东海环境造成了巨大压力。因此进行海洋环境研究，落实法制建设，加大监测工作，严格控制和减少陆源污染物的排放，研制污染物的打捞装置，推进海洋生态文明建设。对海洋资源开发利用进行保护和管理，已经受到各国的高度重视。

 

1 海洋环境问题

 

海洋环境问题包括两个方面：一是海洋污染，二是海洋生态破坏。海洋污染，通常是指人类改变了海洋原来的状态，使海洋生态系统遭到破坏。有害物质进入海洋环境而造成的污染，会损害生物资源，危害人类健康，妨碍捕鱼和人类在海上的其他活动，损坏海水质量和环境质量等。海洋生态破坏：除海洋污染外，人类的生产活动，例如工程建设和渔业生产(围垦和滥捕等)，以及自然环境的变化，都会使海洋生态环境遭到破坏和改变。人类对某些海洋生物的过度捕捞，导致海洋生物资源数量减少，质量降低，也使部分物种濒临灭绝。有些海岸工程建设和围海造田缺乏科学论证，破坏了海岸环境和海岸带生态系统。

 

2 东海环境的主要问题

 

东海海域面积约77万平方公里，东海大陆架平均水深72米，全海域平均水深达349米。根据国家海洋局的《中国海洋环境质量公报》和《东海区海洋环境公报》显示，到2015年，陆源污染物依然是污染损害东海近岸海域海洋环境的主要原因，同时近岸局部海域水体无机氮、活性磷酸盐的超标，赤潮、浒苔绿潮的发生，也影响了东海水体环境和生态系统的健康。

 

2.1 陆源污染严重，损害近岸海域生态系统

 

今年世界海洋日的主题是“健康的海洋，健康的地球”，为了构建健康的海洋环境格局，首先要认识到造成海洋污染的因素。陆源污染物入海依然是东海海洋环境污染的主要影响因素，在近岸海域，约为90%的污染物来自陆地，2015年《东海海洋环境公报》的数据显示：东海沿岸实时监测的陆源入海排污口共139个，污水排放总量约51.8亿吨，而这些沿岸排污口超标排放现象严重。东海区海域80%～90%的污染物来自入海河流。2015年，东海区监测的 36条主要江河中，携带入海污染物量较大的有长江、钱塘江、闽江和瓯江[1]。携带入海的污染物总量达到1158万吨，超量严重。

 

2.2 近岸局部海域无机氮、活性磷酸盐超标较为严重

 

《2014年东海区海洋环境公报》显示，2014年内3次海水营养盐、pH、溶解氧、化学需氧量、石油类、重金属等的监测表明，监测海域海水环境质量总体较好，近岸局部海域无机氮、活性磷酸盐超标较为严重。与2009至2013年平均值比较，2014年夏季二类和劣四类海水面积分别减少5%和 11%，三类、四类水质海域面积分别增加65%和26%。劣四类海水主要分布在灌河口、长江口、杭州湾、象山港、闽江口等海域。东海区20个主要海湾的监测表明，无机氮和活性磷酸盐等营养盐是各港湾主要超标因子，其中15个港湾海水无机氮或活性磷酸盐超《海水水质标准》第四类标准。从本次调查结果来看，海域无机氮和活性磷酸盐浓度相对较高[2]。

 

2.3 赤潮、浒苔绿潮的发生

 

《公报》指出，2015年东海区海洋环境灾害与风险发生次数均有所下降。全年发现15起赤潮，2014年发现27起，与2009年至2014 年的平均值比较，赤潮发现次数和累计影响面积均明显下降。全年发现有毒有害赤潮5起。虽然赤潮发现的次数在逐年减少，但它仍然成为影响东海海域突出的环境问题。由于大量的工业废水、生活污水、农业污水、养殖污水等排放入海，近岸海域污染日趋严重，海水富营养化程度不断加剧[3]。水体出现富营养化现象时，浮游生物，藻类将大量繁殖，使生物量的种群种类数量发生改变，破坏了水体的生态平衡，发生“赤潮”。赤潮生物的大量繁殖和死亡威胁海洋生物生存，破坏海洋渔业资源，造成渔业经济损失。近几年，浒苔绿潮发生频繁，江苏近岸部分海域浒苔覆盖面积约185平方公里。受大风和潮汐影响，该市沿岸海域出现浒苔堆积漂浮情况，造成海洋环境的破坏[4]。

 

3 当前污染治理的主要建议

 

3.1 海洋环境保护法制建设

 

《海洋环境保护法》是我国第一部保护海洋环境的法律。在《海洋环境保护法》实施的期间，缺少相关的实施细则及法规的配合，东海海洋环境标准仍存在空白之处。由于东海具有区域性与综合性并存的特点，而现行的《海洋环境保护法》缺少一些可操作性条款，完善相关的实施细则、配套法规以及对环境标准制定出台，以解决东海的环境问题，是现在面临的紧迫问题。在中央政府统一协调组织下，建立东海各省市协调机制并成立专门的机构，明确其职责和权力，相对淡化国家主管部门，进一步完善相关法律法规，以期待海域的排放污染物总量控制指标问题实现从原则规定到具体实施的转化，为环境执法提供更加充分的法律依据。同时，执法部门应在加强自身建设的同时，加强部门间的横向联系，努力把法制工作落到实处。

 

3.2 严格治理陆源污染物的排放

 

建立实施陆源排放总量控制制度。应根据东海海域的环境总体目标、可以容纳不同主要污染物的容量情况、入海污染物总量的现状、削减能力等因素，合理分配和确定该区域污染源的允许排放总量，制定切实可行的污染物总量控制计划，并逐级实施排污计划。关停和淘汰污染严重、技术落后的企业，促使企业自觉推行清洁生产，从源头上切断污染源，最大限度地减少生产废水及各种固体废物向海洋排放，彻底根治污染源[5]。继续推行海洋节能减排政策，完善涉海工程排污申报和排污许可证制度。促进近岸海域海洋环境质量的改善，实现海洋生态环境良性循环。同时应加快沿海城市生活污水和垃圾处理基础设施建设。加快城市各污水处理厂的升级改造，增加污水排放达标率，提高处理后污水回用率，减少氮和磷等污染要素的入海量。加快城市生活垃圾的无害化处理设施建设，禁止沿海地区生活垃圾直接排入海洋。

 

3.3 加大海洋监测工作

 

“十二五”期间，我国海洋环境质量总体基本稳定，污染主要集中在近岸局部海域，典型海洋生态系统多处于亚健康状态。监测获得海洋区域水体的的实时、动态、连续的水质数据，及时把握水质环境的变化规律。2015年国家海洋局组织各级海洋部门，共布设监测站位约11000个，比2014年的 8700余个监测站位有所增加。重点开展管辖海域海水质量、生物多样性状况趋势等监测，密切跟踪赤潮等海洋环境灾害发生发展态势，2015年，全国发现赤潮共35次，东海次数最多，为15次。在东海区要进一步推进实时在线监测工作，建立在线监测技术体系，创新和集成海洋环境监测技术，优化现有监测技术，充分挖掘在线监测技术潜力，实现多种技术手段的综合运用，以达到提高监测工作效能，切实保障监测数据信息质量的效果[6]。加大监测力度以达到降低污染的影响。

 

3.4 污染物的清理，浒苔打捞和无害化处置工作

 

开展浒苔卫星遥感监视监测和漂移规律研究等工作，密切关注海上浒苔动态，周密部署浒苔打捞处置。使用海监指挥船、浒苔打捞处置综合平台和艘渔船进行浒苔打捞工作。利用综合打捞平台，打捞的渔船，购置小型无人机等调查仪器，制作打捞网具工具，进行无害化处置和资源化利用工作。已使得东海海域浒苔蔓延情况得到有效遏制[7]。

 

3.5 深入推进海洋生态文明建设

 

我国海洋开发总体水平仍然不高，海洋环境污染日益严重，海洋灾害造成的损失越来越大，大量的江河的污染度早已超过了其对污染的承受能力。推进海洋生态红线划定和海洋资源环境承载力监测预警工作，加大对陆源污染物监管监测，不断提升海洋环境业务化监测能力[8]，强化应对海洋环境风险管理，对东海区海洋环境质量改善具有积极作用。

 

4 结论

 

东海区的环境健康情况以及灾害的影响程度不仅影响着该海区周边区域城市的发展，同时直接关系到整个海洋的健康情况，控制陆源污染物的排放以及治理赤潮、浒苔绿潮更加紧迫，政府在加大法制力度的同时，不断加大海洋监测力度，研究污染物打捞处理机制，以推进海洋生态文明建设。同时人民的生活以及城市的建设，都要做到与海洋环境的可承受力相适应，发展经济要与环境保护可持续发展。

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关键词：海洋环境污染；海洋污染罪；国际合作

中图分类号：D914 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）05-0118-06

海洋作为人类生命的发源地，是人类生存和发展所必不可少的物质保障。但随着社会生产的快速发展，污染海洋环境的行为日益频发，海洋污染物的种类也变得日趋复杂。为了保护人类共同的“蓝色宝库”，应当采取严格的措施防控污染海洋环境的行为。在当前，不管是通过行政管理方式，还是通过民事损害赔偿的方式让造成海洋污染损害的人付出代价。都远远不能有效抑止污染海洋环境行为的发生，在这种背景之下，人们开始将维护海洋环境的重担赋予环境刑事法律及刑事制裁，但是，从国外海洋环境污染犯罪的刑事立法与司法实践看，依然存在着许多问题，亟需完善海洋环境保护立法与司法。

一、国外海洋污染刑事立法与司法的实践

1.日本

日本的发展很大程度上得益于对海洋的开发和利用，但日本也经历过对海洋环境严重污染和破坏的阶段，震惊世界的水俣病终于唤醒了迷途中的日本。日本海洋环境保护方面最重要的法律当属《海洋污染防治法》和《公害罪法》，这两部法律以3个重要的刑事罚则构成了规制日本海洋环境污染犯罪的刑事法律基本制度：第一，处罚危险犯。《公害罪法》第2、3条以及《海洋污染防治法》第55、56条均将污染海洋犯罪定位为危险犯。规定只要排放有害于人体健康的物质。可能给公众的生命或健康造成危险时，即可进行处罚，而元需发生实害结果。第二，对法人犯罪实行双罚制。《公害罪法》第4条和《海洋污染防治法》第54至62条均规定，法人的代表人，或者法人或自然人的人、使用人员及其他从业人员如果实施了与其法人或自然人的业务有关的水污染犯罪行为或违法行为时。除处罚行为人外，还应对该法人或自然人处以罚金。第三，发生实害结果时加重处罚。根据《公害罪法》的规定，故意排放有害于人体健康的物质，对公众的生命或身体造成危险的，应处3年以下徒刑或300万日元以下罚金，若因此致人死伤则应处7年以下徒刑或500万日元以下罚金：过失排放有害于人体健康的物质对公众生命健康造成危险的。应处2年以下徒刑或监禁、或200万日元以下罚金，但若因此致人死伤则应处5年以下徒刑或监禁、或300万日元以下罚金。可见，日本环境刑事法律不仅处罚结果加重犯，而且将故意和过失两种犯罪心态区别对待，处以不同的刑罚。

除了上述3项重要刑事罚则，日本环境刑事法特有的“因果关系推定原则”也是很有特色的。根据《公害罪法》第5条规定，“伴随工厂或企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质，致使公众的生命或身体受到严重危害。并且认为在发生严重危害的地域内正在发生该种物质的排放所造成的对公众的生命或身体的严重危害，此时便可推定此种危害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。”此原则确立后在日本海洋环境污染案件中得到广泛应用，有效解决了海洋环境污染因技术复杂、因果关系难以认定的难题，为保护海洋环境做出了巨大贡献。但是，日本至今都没有对海洋的特殊性给予足够重视，没有专门设置污染海洋罪，这不得不说是一种遗憾和不足。

2.美国

美国属于典型的判例法国家。没有统一的刑法典。但其对于海洋的综合管理制度、海洋保护区制度和一系列环境行政法规仍显示了其保护海洋环境的决心和实力。其中1977年《清洁水法》和1990年《油污法》明确规定了污染海洋环境的刑事责任。《清洁水法》规定，进入与海岸线相连的通航水域或进入毗连区水域。违反规定排放油类或危险物质。达到可能对公共卫生、福利或环境有害的数量时。即应判处刑罚。该法对海洋环境污染犯罪行为的刑罚规定有以下几个特点：其一，区别对待故意和过失，累犯加重处罚。故意犯应处每违法日5000美元以上5万美元以下罚金。或3年以下监禁，或并处；过失犯罚金数额为故意犯的1/2，自由刑为故意犯的1/3；累犯则处每违法日10万美元以下罚金或6年以下监禁或并处。其二，处罚结果加重犯。当故意排放危险物质的行为致人死亡或使人处于严重伤害的极度危险时，应单处或并处25万美元以下罚金或15年以下监禁。其三，法人犯罪亦负刑责，当处100万美元以下罚金。其四，处罚污染行为之关联行为。故意在依法应当呈报或保存的申请、记录、报告、计划或其他文件中，对材料作虚假的陈述、描述或说明者。或者故意篡改、毁损或丢弃依法应当保存的任何不准确的检测装置或方法者。应单处或并处1万美元以下罚金或2年以下监禁；再犯者应单处或并处每违法日2万美元以下罚金或4年以下监禁。

美国对故意、过失实施海洋环境污染行为以致发生危险或实害结果区别对待，对再犯加重处罚，对污染行为之关联行为施以刑罚的规定值得学习但美国至今没有专门针对海洋环境的特殊性设立污染海洋罪的做法着实让人费解，这不仅显示了美国对海洋的重视仍有欠缺，同时也造成了美国在海洋环境保护中经常存在着要借助于一般的罪名来专门应对海洋类污染的问题。

3.英国

英国针对环境的刑事立法起步较早，对损害人类健康的环境污染行为也有相应的制定法规制，但其主要采取的是行政刑法的立法方式，所以有关海洋环境保护及相关刑责的规定也多散见于行政法规。英国《海洋倾倒法》规定，未持有倾倒许可证或未按许可证要求向英国及英国以外海域倾倒物质或物品，可被判处：（1）即刻定罪，400英镑以下罚款，或6个月以下监禁，或并处；（2）定罪，5年以下监禁，或罚款，或并处。《水资源法》也规定对污染水资源的行为需承担刑事责任。任何人将有毒有害物质投入水体引起水污染的，将可能面临2年以下监禁或罚金或并处的刑事处罚。

英国虽然在很多行政法规中设计了对污染海洋环境行为的刑事处罚。但没有切实考虑海洋自身的特点而单独设立海洋污染罪。对于海洋污染行为的规定也比较零散。难以真正起到海洋污染防治的立法初衷。此外，由于环境行政法制赋予了行政机关绝对的环境治理优势。当海洋环境污染是由于行政机关的不作为或过失行为导致的时候，环境保护行政机关如果包庇懈怠不及时处理。其它机关则很难察觉和介入，这构成了英国海洋环境保护的短板：

4.俄罗斯

俄罗斯是目前世界上对海洋环境污染犯罪刑事立法最为先进的国家之一。其将生态环境自身的价值独立于人类作为刑法明确保护的法益。在该国刑法典中专门设置了“生态犯罪”一章，并且将海洋与其它水资源分离开来，充分考虑到了海洋的特殊性，设立了独立的污染海洋罪。俄罗斯刑法中的海洋污染罪将造成海洋污染作为刑事处罚的起点，更在这一罪名中涵盖了可能造成海洋环境污染的几乎全部行为方式，而且还设置了先进有效的资格刑。

具体而言，俄罗斯刑法中的海洋污染罪被规定在《俄罗斯联邦刑法典》第26章“生态犯罪”第252条之中：“一、从陆地上的污染源污染海洋环境或者由于违反填埋规定而污染海洋环境，或者从运输工具或者海上构筑物向海洋倾倒、弃置危害人的健康和海洋动物资源或者妨碍合法利用海洋环境的物质和材料而污染海洋环境的，处数额为最低劳动报酬200倍至500倍或者被判刑人1个月至5个月的工资或者其他收入的罚金，或者处5年以下剥夺担任一定职务或者从事某种活动的权利，或者处2年以下的劳动改造，或者处4个月以下的拘役。二、从事本条第一款规定的行为，对人的健康、动物或者植物、鱼类资源、周围环境、修养地带或者受法律保护的其他利益造成损害的，处3年以下的剥夺自由，并处数额为最低劳动报酬50倍至100倍或者被判刑人1个月以下的工资或者其他收入的罚金。三、本条第一款和第二款规定的行为，过失致人死亡的，处2年以上5年以下的剥夺自由。”

5.德国

德国立法将环境污染作为一般情节。将造成人体损害作为从重处罚的情节。在德国，海洋与地表水、地下水同属于《德国刑法典》第324条“水污染罪”所保护的对象。德国刑法典规定的水污染行为是指。“未经准许对水造成污染或者其他对水的性质造成不利的改变”的行为。该法条表明德国将“水”直接作为犯罪行为可以侵害的对象加以保护。足见德国已将水资源的独立生态价值和利益作为刑法所保护的法益。而且该罪不以造成人员伤亡或财产损失为构罪要件，甚至不要求发生足以造成人员伤亡或财产损失的危险，而只要造成水污染或其他不利改变即可，充分体现了其法益保护已大大提前。在立法技术比较高的德国刑法中，完全有条件尝试将海洋同其他水体分离开来独立规定犯罪构成和刑罚应对，但到目前还没有实现。

在德国刑法中，水污染罪可以由直接污染行为或间接污染行为构成；可以是作为或不作为的形式，但负有保护水体的主体若仅违背了小心谨慎的义务，尚未导致水污染事故发生的，或尚不能充分证明水污染发生的，通常只需要根据德国水保持法承担违反秩序的责任而不认为是犯罪。值得一提的是。水污染罪所要求的不作为行为仅限于防治污染进一步扩大的义务，若行为人仅仅是在污染造成后没有清除污染则不会因此承担额外的刑事责任。此外，德国的水污染罪只有在未经准许的情况下才能构成。而在有权机关许可的情况下和许可范围内，对水造成污染的行为就不构成犯罪。当然也不需要承担刑事责任。

除了以上国家，新加坡、澳大利亚、爱尔兰等国也颁布了防止海洋污染的法律，并设置了造成海洋污染行为的刑事罚则。但纵观各国关于海洋环境污染犯罪刑事立法，并不尽如人意，多数国家尚未设立污染海洋罪。

二、国际社会海洋环境污染防治公约探讨

1.《伦敦油污公约》

1954年《伦敦油污公约》，全称《国际防止海上油污公约》，是当代第一个以环境保护为目的的国际协定，也是关于海洋环境保护的第一个多边公约。该公约对海上允许排放的油类物质的范围、排放物含油量、倾废标准以及禁止排放的特区等诸方面进行了较为全面具体的规定。为了限制油轮触礁搁浅或碰撞引起石油污染，公约还第一次将油轮建造标准作为海洋污染控制的一种手段，该规定标志着人类在防止海洋环境污染方面迈出了飞跃性的一步。尽管如此，其不足之处也比较明显：第一，公约仅规定了船舶排放油类一种污染源，难以适应纷繁复杂的污染情况；第二，公约规定只有船旗国对造成污染的船舶享有和执行权，并对污染行为规定的处罚仅限于罚款，因此，本公约尚未上升到刑事处罚层面。该公约被后来的1973年《国际防止船舶污染公约》所取代。

2.《国际干预公海油污事故公约》

1969年《国际干预公海油污事故公约》明确规定采取有力措施保护海洋环境既是沿海国的权利也是其义务，各缔约国“可以在公海上采取必要措施，防止、减轻或消除由于海上事故或同此事故有关的行动所产生的海上油污或油污威胁对它们海岸线或有关利益的严重和紧迫的危险”，同时沿海国在污染或污染威胁危急的情况下还可以采取措施予以排除。由于该公约对因油污污染事故而遭受损害的沿海国和相关国家是否可以将造成海上油污损害的一方认定为海洋环境污染犯罪没有进行明确规定，这造成了在具体执行时容易引发争议的问题。

3.《防止船舶和飞机倾弃废物污染海洋公约》

该公约对故意在世界海洋抛弃一切众所周知的危险物质作出了详细规定。公约规定“最危险的物质根本不得丢弃……其中有未加工的石油和石油燃料、柴油机的重油、高级放射性废料、水银及其化合物、稳定的塑料。以及为进行生物及化学战而准备好的材料”。该公约也有对造成海洋污染宣布为犯罪行为的条款规定，这被认为是国际刑法的重要立法性条款。对于推动各国国内刑事立法具有重要意义。

4.《海洋倾倒废弃物国际公约》

《海洋倾倒废弃物国际公约》是第一个专门以控制海洋倾倒为目的的全球性公约，它将废弃物分为三类：严格禁止向海洋倾倒的物质，属于“黑名单”废弃物；需采取特别有效的防范措施并经特别许可后才能倾倒的物质，属于“灰名单”物质；其他无毒无害或毒害性很轻的物质，属于“白名单”废弃物，此类物质也需在特定区域内才能倾倒。此公约制定后各沿海国也以此为依据制定了一系列有关法律和制度。将海洋倾倒正式纳入法制管理范围之内。至此，海洋环境保护向前又迈进了一大步。

5.《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》一改之前公约仅针对特定污染源的弊端，首次对可能造成海洋环境污染的不同污染物质、污染行为方式进行了较为全面的规定，并增加了各缔约国为保护海洋环境所应作出努力的规定。

《联合国海洋法公约》明确规定了各国保护和保全海洋环境的义务，除开发自然资源的权力。不论污染来源于陆上、大气、倾倒污染，还是船舶污染、海底勘探开发污染或者其他，各国都负有在适当情形下个别或联合采取必要措施以防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染的义务。公约首次提出了各国制定全球性和区域性规则、标准的建议，以防止、减少和控制来自陆地、国家管辖的海底活动、“区域”内活动、倾倒、船只、大气层或通过大气层的污染。该公约还提出了国内法律、规章和措施在防止、减少和控制污染方面的效力应不低于国际规则、标准和建议的办法及程序，并为各国协调制定新的国际准则、办法或协定，完善各国内法提供了立法指导和立法要求。

然而，《联合国海洋法公约》作为平衡各国利益和要求的妥协，它也存在一些不完善的地方。第一，虽然该公约规定对于造成海洋环境污染的船只、飞机或其他海上设施，旗籍国、登记国、沿海同或港口国均拥有管辖权。但污染发生后由首先提起司法程序的国家行使裁判权的时候，应当适用什么样的规则或法律它并未有明确的规定，这在实践中容易引发争议。第二，提起司法程序的国家对造成海洋污染的外国船只可处以罚款，除非该船只在领海内故意和严重地造成污染，这种处罚程度实在过轻，难以对行为人形成必要的威慑。第三，该公约不适用于任何军舰、军用辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业之用的其他船只或飞机。这就人为排除了这些主体造成污染所应承担的责任。

除了以上的公约，世界各国还制定了一系列区域性公约、协定以及其他的全球性公约，但至今尚没有一部专门的、完整的、权威的保护海洋环境、打击海洋环境污染犯罪的国际公约。而且现存各公约中的规定相对分散、零碎，对海洋环境污染的界定大多仅限于船只和飞行器，难以应对当前形势下海洋环境污染犯罪的复杂性和多样性。

三、完善海洋环境保护立法与司法的建议

从国际视角审视完善海洋环境保护的立法与司法问题，应当围绕完善各国国内海洋环境犯罪刑事立法和司法与制定专门针对国际海洋环境污染犯罪的国际公约两大核心工作展开，具体的立法和司法制度设计展开可按照：

第一，法益保护前置，实现“生态本位”的海洋环境刑事立法模式。所谓法益保护前置，是指改变现今仍有部分国家将“人类健康、生命或公私财产发生重大损失”作为海洋环境污染犯罪成立要件的刑事立法现状，代之以“造成污染海洋环境，或有造成海洋环境污染的危险”作为惩治海洋污染行为的标准。这是海洋环境污染现状和海洋环境犯罪刑事司法的客观要求。海洋环境污染行为，作为一种以大面积海洋及其内附资源、甚至不特定多数人的健康、生命和财产为危害对象的犯罪，其道德可责性和后果严重性实在让人发指，避免海洋污染灾害的发生才是保障人类健康和财产利益的核心。因此，将具有自身独立价值的海洋环境直接作为刑法所保护的法益。是符合人类利益保护原则和可持续发展原则的明智之举。

实现法益保护前置可以通过在刑法中规定环境危险犯的方法来加以实现，即不再以“造成人体健康、财产损失”为刑事处罚的起点，而是以“造成海洋环境污染或发生足以造成海洋环境污染的危险”为依据。根据《联合国海洋法公约》第1条第4款规定，海洋环境污染是指“直接或间接把物质或能量引入海洋环境，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水质量和减损环境优美等有害影响”。在司法实践中，对“足以造成海洋环境污染的危险”的不同解读，会导致立法和惩治程度的不同，如日本《公害罪法》、《防止海洋污染法》将海洋环境污染行为定位为具体危险犯。认为海洋污染行为需造成海洋环境污染的具体危险方能认定为犯罪：而新加坡法律规定污染海洋环境是极其恶劣的行为。必须从根本上予以杜绝，因此其《防止海洋污染法令》第4条将船舶污染海洋的犯罪行为规定为抽象危险犯。只要实施了污染行为就可处以刑事制裁。我们认为，将污染海洋环境犯罪设定为具体危险犯更可取，因为只有这样处理，才能使保障人权和维护环境更好地协调起来，获得人们的支持和认可。

第二，应当在国内法增设污染海洋罪。鉴于现行环境刑事立法及行政、民事制裁已经难以适应保护海洋环境的迫切需求，在各国单独设立污染海洋罪是十分必要的。与此同时，对于跨界海洋环境污染犯罪，也需各国在国内法上承认并遵守国际公约的相关规定。通力合作。各国间应尽量制定统一的犯罪认定标准，形成共同的环境刑事政策，这有助于消除各国因环境犯罪行为判断标准不同、刑法规定不同所带来的治理障碍，在具体司法中，对于造成海洋环境污染的船舶、企业或个人，应视该污染发生的地点确定管辖国，由污染发生地所在国对该污染行为或污染事故相关责任人拥有调查、拘留或司法权、惩罚权；对于公海领域发生的海洋污染，若因该污染造成其他国家利益受损，由利益受损国享有管辖权；若没有利益受损国，则可以考虑交由国际海洋法法庭进行惩处。

第三，对污染海洋罪主体不必做严格的限制。关于哪些主体可以实施污染海洋环境的行为并应处以刑事处罚，各国并没有直接规定，但理论上对是否应当承认法人可以成为刑事犯罪的主体存在争议。我们认为，没有必要对实施污染海洋环境行为的主体加以限制。因为造成海洋环境污染的行为方式有很多，实施这些行为的主体当然也很多。自然人可以通过向海洋排放大量生活垃圾或农业垃圾造成污染；企业可以在生产经营过程中有意或无意地超量排放污水、废料、有毒化学残渣等污染海洋环境；船舶在海洋中行驶可以排放油污或石油泄漏引起海洋环境的污染；沿海工程、海上作业、海底勘探开发也可能造成海洋污染。原则上凡是造成海洋污染或可能造成海洋污染的人或单位均可以成为该罪的主体，任何国家均不应加以限制。

关于国家是否能成为海洋环境污染犯罪的主体，国际公约并没有进行规定，学术界也没有形成统一的意见，至今也没有对国家追究刑事责任的先例。很多人认为，国家不能担任该罪的主体，但事实上。国家并非没有造成海洋环境污染的可能。虽然目前对国家追究刑事责任仍值得探讨，但人为强行将国家排除在犯罪主体之外实在不是高明之举。国家作为国际社会中的单个主体，相当于自然人在国内的地位，那么国家对自己的行为负责也是应当的，至于如何追究国家污染海洋环境的行为，那是另外一个问题。虽然不能由其他国家直接进行裁决，但可以考虑借助国际海洋法法庭进行审理，对于确有海洋污染行为和危害结果的国家，可以强制该国限期消除污染并强制缴纳赔偿金、保险金等。

第四，污染海洋罪的主观方面应当明确。刑罚作为严重影响他人资格、财产、自由甚至剥夺生命的制裁手段。成立犯罪的要求当然要比其他违法行为更为严格。其中，犯罪主观方面应当要求行为人至少对造成污染的行为或事实有认识甚至疏忽，所以，世界各国通行的以“故意和过失”或“故意、轻率、疏忽”作为主观要件是可取的。例如。有部分国家只处罚故意的环境犯罪，如挪威的反污染立法规定，除非有犯罪的故意。否则不得适用刑罚。大部分国家如日本、瑞典、比利时、瑞士和奥地利等，都规定处罚过失的环境犯罪行为，而过失的环境犯罪的处罚要轻于故意的环境犯罪。

为避免难以举证而放纵犯罪，许多国家在环境刑法中确立了严格责任，如英国的《水污染防治法》、新加坡的《海洋污染防治法》以及法国的《农业法》都规定，只要证明行为人实施了法律所禁止的行为造成了海洋污染的事实。不需要证明罪过存在与否或系何种罪过。就可以认定犯罪成立。这种立法模式有很多支持者，因为在生态恶化积重难返，环境形势不容乐观的当前，严格责任的引入能够敦促人们加强责任心，谨慎从事，防患于未然。但我们应当明确，并非有效的就是合理的。刑罚作为威慑、打击和控制海洋环境污染犯罪的有效方式，依靠的是刑罚的严厉性，其对行为人的自由、财产或资格的剥夺应当与行为人的危害行为相称，而该危害行为应当是在其罪过心态（至少有过失）指引下的行为，否则，要行为人对自己没有过错的行为负责实属苛责。我们主张以“故意或过失”作为海洋环境污染犯罪主观要求的立法思路。

第五，污染海洋环境犯罪客观方面的设计应当科学严密。犯罪客观方面包括危害行为、危害结果及危害行为与结果之间引起与被引起的因果关系。在危害结果方面，如前述应当以有足以造成海洋污染的具体危险。危害行为即污染海洋环境的行为，包括倾倒、废物排放、石油泄漏等所有可能引起海洋水质发生不利改变的行为。国际公约和国内立法应当尽可能将现存的可能造成海洋污染的污染物种类和行为方式收纳在内。并通过兜底条款的设置给未来有可能出现的新的污染物或污染行为方式留有适用余地；各国环境行政规章中也应当详细规定禁止排放入海、特定许可才能排放人海以及可以排放入海的物质种类、排放含量、排放时间及地点，沿海企业排污装置及海上作业、海底工程所使用的船只和其他装置所要达到的标准，以及单位或个人向海洋排放物质所需履行的注意义务、程序等。

海洋环境污染行为与污染结果之间引起与被引起的因果关系具有不同于传统犯罪的技术复杂性及鉴定困难性，严格依照传统犯罪因果关系判定路径实难解决该难题。所以对污染环境犯罪的证明理论、标准、内容及形式进行适度调校，就成了刑法与刑事司法在生态社会中发展的必然趋势。当然。这种调校并非可以任意妄为，日本《公害罪法》所确定的疫学因果关系推定理论就是很好的选择。对于利用现代医学、药理学等方法难以确切指明致病机理因而难以确定因果关系的海洋环境污染犯罪案件，采取疫学因果关系理论，基于大量的观察数据及相关动物实验寻找致使病变发生的有高度盖然性的原因污染物，并在行为人无法反证该病变非由其行为引起时，确定因果关系存在，是目前解决因果关系难题，有效预防海洋环境污染犯罪比较科学有效的方法。

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最近，国家海洋局举行了发展海洋经济专家研讨会。会上，11位两院院士就我国“十二五”以及今后一个时期海洋事业发展发表了重要意见，现将主要论点摘要如下：

要引进培养造就一批海洋人才。拥有海洋人才就拥有海洋世界。中国工程院院士丁德文、袁业立、高从增、徐洵都谈到了海洋人才的问题。高从认为，“十二五”期间，海洋事业如果想更上一个台阶，人才是关键，国家应当考虑如何形成海洋人才群，集中力量做大事。丁德文和徐洵提出，当前，许多高校如各地的水产学院纷纷改成了海洋大学，重点大学开始设立与海洋相关的专业；一些社会组织也以海洋命名，这充分说明海洋越来越受到国家和社会的重视。徐洵指出，人才强国家就强，拥有人才就拥有世界，海洋事业也是一样。领军人物很重要，中青年科学家也同样重要。对于如何引进人才、稳定人才，应当加以探究。她建议，引进人才首先要把好质量关，最好能引进一个团队，或者帮助组建一个团队，这样才有利于人才充分发挥作用。同时，要给予相应的待遇，使人才能安定下来，心无旁骛地进行科学研究。“安居才能乐业，不能引进来没多长时间。因为工作之外的原因使人才流失。”袁业立认为，很多科研项目并不是可以立即出效果、出成绩的，需要一个研究过程。因此要投入一定的经费，为培养人才提供支撑，并探索新的科研体制。

要着力提高对海洋的认识。全面加强应对海洋工作的能力建设。中国科学院院士巢纪平提出，“十二五”期间。海洋工作要重点做好4件事情：维护国家权益、发展海洋经济、保障国家安全、研究大洋环境。关于应当如何开展工作，巢纪平建议，在维护国家权益方面，应提前掌握好敏感海区的情况，为中央决策服务；在发展海洋经济方面，国家海洋局要提供及时、必要的政策和技术支持；在保障国家安全方面，要与军方合作，做好海上军事的科技支撑。另外，还要加强大洋环境观测能力建设。巢纪平强调，要解决好以上4个问题，关键在于认识海洋。“只有增强海洋观测能力，才能更好地认识海洋，提高对海洋事业发展的认识，使工作有条不紊地推进。”巢纪平说，“国家必须统筹安排，制定一个战略性的、高瞻远瞩的、有序的能力建设发展规划。”徐洵提出，要随时应对台风、赤潮、海啸等突况，必须加强能力建设。能力建设则主要包括资源库、能源库和人才库的建设。中国工程院院士方国洪表示，以前科研人员无法获得海洋观测监测等领域的第一手资料，国家应当为科研人员创造获取第一手资料的条件，提供一个资源共享的平台，便于引用数据、进一步开展分析研究，为认识海洋提供可供分析的科学数据。中国工程院院士潘德炉认为，“十二五”期间，国际上对海洋的竞争主要是海洋环境监测能力的竞争、海洋资源开发能力的竞争以及海上防卫能力的竞争。因此，要进一步提高能力建设，从近海走向大洋。他表示，这其中关键的一步是增强对海洋的认识。从长远的、全局的角度，做好多学科的综合观测和综合保障。加强海洋环境监测保障能力建设。不仅要具备观测的能力，还要具备保障能力。他建议做好两方面的工作。既要优化仪器设备，又要提高工作人员对资料的分析能力，以实现从观测到保障的目标。

要重视海洋生态气候研究，国家海洋局要承担应有的责任和义务。中国工程院院士黄锷提出，当前，气候变化、全球变暖是国际上一个热点话题，以至于影响到每一个人的生活，比如节能减排、限号开车等。气候问题已不只是科学问题。已经上升为政治问题、外交问题、经济问题，直接影响到国家的发展。而占地球表面积71％的海洋对气候变化起着相当重要的作用。“前段时间，我参加了一个中美合作讨论会。在这个讨论会上，我国组织的11个气候变化成员单位里没有国家海洋局。我感到非常震惊。”黄锷说，“气候变化是百年、千年的问题，而海洋的记忆力能达到上千年。因此，气候变化的症结在海洋，解决气候问题，应该首先是海洋部门的事情。”黄锷表示，如果海洋部门能够在气候变化的问题上做出一些成绩，不仅解决了科学问题，更重要的是将为我国经济社会可持续发展作出积极的贡献。他希望国家海洋局在这个问题上要争取发言权，把它作为一项重要工作。巢纪平认为，海洋在气候变化中发挥着非常大的作用，海洋的微小变化，都会影响大气和气候的变化，这一点过去被忽视了。现在，要与时俱进地看待这个问题，从国家的层面上，考虑海洋和气象部门的联系和分工。中国科学院院士苏纪兰指出。海洋气候研究是非常重要的一个方面，美国对此相当重视。我国在太平洋、印度洋已开始了早期的调查，在气候研究方面具有一定基础，如果能够得到国家的支持，深入研究下去，将会在如何应对气候变化方面给予有力的帮助。

要统筹海洋事业发展考虑，把握好短期经济效益与长远谋划关系。关于海洋事业如何进一步大发展，与会院士畅所欲言、各抒己见。苏纪兰指出，目前，海洋事业面临的机遇前所未有，在发展海洋经济的同时，要注意保护滨海湿地等海洋生态系统，统筹好环境保护与经济发展的关系。目前，我国围填海速度非常快、规模大，国家要严格管理，借鉴发达国家的先进经验，合理控制围填海活动，保护好海洋环境和生态体系。另外，发展海洋经济不仅涉及到航运业、渔业和旅游业，还要大力发展油气业。英国的海洋油气业产值占英国经济总量的5％左右，建议我国给予进一步的重视。中国科学院院士胡敦欣希望，国家海洋局应在过去的基础上，进一步统筹海洋事业发展规划，将投入的资金有效、科学、合理地使用好，不但要利用好近海的环境和矿产资源，还要利用好深海的资源。他建议，制定一个10年大洋考察规划，有步骤、有计划、有目标地进行深海调查。丁德文提出，要把建设海洋强国作为目标，提高综合管理能力和海洋科技水平，加强各方面的统筹，理顺各种关系。袁业立表示。应该围绕国家需求来研究问题，创新性地开展工作，对海洋科研体制机制进行合理的结构调整，花点功夫去研究海洋资源的利用。中国工程院院士金翔龙认为，海洋工作不是孤立的，需要综合学科的支撑。发展海洋经济包括资源开发、环境保护、工业布局等一系列问题，这不是仅海洋学科就能解决的。因此，要拓宽眼界、开阔思路，跨学科、跨领域地开展综合性海洋研究工作。另外，还要重视海洋工程技术的发展，将海底观测等与海洋有关的研究纳入到海洋工作中。方国洪认为，国家对海洋资源开发很重视，不断加大投入力度。要将每一笔经费合理使用好、支配好，使其真正投入到海洋事业发展中去。要加强海域管理、海洋环境保护以及海洋科学研究工作，协调好资源保护与经济发展的关系。徐洵提出，国家海洋局在深海研究方面具有相当的优势。要大力开发深海资源，为国家经济社会发展作出更大的贡献。

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关键词：海洋生态补偿；问题；对策

基金项目：辽宁省社科规划基金项目：“构建辽宁海洋生态补偿财政实现机制研究”（编号：L14BJY016）阶段研究成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2015年4月2日

海洋生态系统与人类生存和发展息息相关，是必不可少的生存基础。海洋自然资源为人类生存提供了丰富的物质产品，并且海洋生态系统为人类生存提供了包括气候调节、水分平衡、营养元素的循环等不可或缺的服务。海洋生态系统虽然发挥着巨大价值，但是长期以来都没有被充分重视。海洋经济发展迅速，海洋资源的使用过程中，对海洋生态系统造成了严重破坏。例如环渤海及黄海北部沿岸城市的工业废水和生活污水的超量排放，导致其近海港湾富营养化程度日趋严重，致使海域环境明显恶化；辽宁沿海经济带开发程度的增高和水产养殖业的拓展，也带来了海洋生态环境污染问题；海运业的发展导致外来有害赤潮种类的引入，全球气候的变化也导致了赤潮的频繁发生。海洋生态系统具有公共物品特性，尤其是海洋环境的保护和破坏具有明显的外部性。因此，建立并完善海洋生态保护和建设的生态补偿实现机制，是紧迫且具有重要意义的课题。

总体而言，辽宁省在探索海洋生态补偿机制建设的实践中还存在以下局限性：

1、海洋生态补偿资金投入有限。环保资金用于陆源污染治理较多，用于海洋生态建设较少。虽然海洋环境污染主要来源于陆源，但海洋生态建设也需要大量资金投入。如果资金投入不及时，超过生态系统的自我修复限度，需要的建设资金将大幅上升。从辽宁省来看迫切需要进行海洋生态建设的地方普遍位于偏远海岛地区。这些地方经济不够发达，地方财力有限，然而生态建设的任务十分迫切。

2、海洋生态补偿立法不足，且存在缺陷。我国迄今为止还没有一部关于生态补偿的基本法。《环境保护法》作为环境保护的基本法，关于生态补偿方面的内容不够具体明确。专门针对海洋资源生态补偿的规定很少、太笼统、可操作性不强。例如，我国《海洋环境保护法》等法律的相关条文规定，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”可代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿要求。而有关单位或部门包括环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，具体的补偿实施主体不明确。此外，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等规定比较笼统。损失具体应包括哪些，立法没有具体的规定。辽宁省也缺乏海洋生态补偿相关的地方性法规。这些给海洋生态补偿实践带来了事实上的困难。

3、海洋生态补偿机制单一。当前辽宁省的生态补偿资金主要来自省政府转移支付。可以说，陆海之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付基本没有。辽宁省海洋生态补偿机制尚处于探索阶段，对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一，例如现阶段补偿建设项目也仅针对资源损失大、危害明显的围填海、海上爆破等工程补偿，海洋生态建设的占比仍然较小。

4、海洋生态系统服务功能与价值评估技术的应用尚不成熟。对经济活动导致的海洋生态系统服务功能与价值变化的评估是确定海洋生态补偿范围对象和标准的重要依据。当前国家海洋主管部门已开始着手建立海洋生态系统服务功能定量模型和服务价值计算方法的标准体系，虽然已经建立了我国海洋生态系统服务功能分类体系量化指标和价值计算指标体系，但由于缺乏相应的制度和组织保障，相关的定量评估技术在评估海洋生态系统服务价值损益的应用很少，尤其在海洋生态补偿工作中，补偿依据的确定并未建立在应用科学规范的定量技术评估生态系统服务功能的价值变化量的基础上。

5、海洋生态补偿工作缺乏社会团体和广大民众的监督。对于海洋经济建设，社会关注较多，而对于海洋生态保护和生态补偿机制则知之甚少。针对2011年发生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪网曾做过一个网上民意调研，网上投票结果显示，只有9%的人担心海洋环境污染。由于对生态保护重要性缺乏足够的认识，对生态补偿机制的了解就更少了，加之缺乏相应的引导和舆论宣传，社会团体和广大民众对海洋生态保护的参与度很低，还无法成为海洋生态补偿机制的社会监督者。

辽宁省海洋生态补偿机制实践中的对策建议：

1、规范生态专项转移支付，建立纵横向交错的海洋生态补偿机制。为保证转移支付资金能够足额、高效的用于生态建设，各级财政应充分考虑生态环境保护引起的财政减收，有针对性地建立海洋生态补偿专项基金，保证专款专用。海洋生态建设涉及环保、水利、林业、渔业等多个部门，涉及区域间、陆海间及行政领域间的各方面利益，为此，应进一步探索和建立横向补偿机制，协调好陆域和海域之间的关系，统筹行政区间、部门间、行业间和项目间的生态建设措施和补偿机制尤为重要。在具体实施过程中，由于我国现行的行政区划和管理体制不利于横向生态转移支付的实施和操作，故对于纵横向补偿，应统筹考虑，分步推进。

2、多方位开拓海洋生态补偿资金渠道，扩充资金来源。除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是丰富国家财政的支持形式，除国家财政专项拨款外，国家还可开征海洋资源费资源税以及发行国债来扩充海洋生态补偿资金；二是加大地方财政支持力度，地方政府每年可再划拨一块海洋生态环保专项补助金，主要用于半岛蓝色经济区的海洋生态补偿恢复和治理；三是打造蓝色金融聚集带，对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设并逐步推出蓝色金融理财产品，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量；四是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金，如全球环境基金和世界自然基金的资金支持。

3、构建海洋生态补偿评估标准。对于海洋开发活动的生态补偿依据与标准制定主要是依据受损海洋生态系统的恢复能够得到实施对无法就地恢复的则可通过替代性修复或区域性保护得以实现的成本支出进行计算，包括海洋生态的丧失和海洋环境功能损害的损失；海洋生物物种、种群和群落的损失；生态系统能量流动和物质循环等基本功能的损失；为修复、恢复及异地修复、恢复上述海洋生态损害而需要支付的费用；为上述目的而支付的检测监测和评估等费用；对于一些围填海项目还可以通过建立一系列生态经济模型来评估填海造地生态损害的价值以及被填海域作为生产要素的价值。

4、强化海洋生态补偿监管机制。将生态补偿纳入海洋工程建设的日常监督和竣工验收工作内容，加快建立原生态海洋资源数据库，加强海洋生态环境信息的公开化，推动涉海企业环境信息公开的制度化，政府要引导形成多渠道的对话机制，有助于大力推动海洋生态补偿的深化实施。

5、增强群众的海洋生态补偿意识。海洋生态补偿必须得到全社会的关心和支持，还应注重生态补偿的科普教育和大众宣传，提高群众的生态补偿意识，明确海洋生态补偿的政策，以及责、权、利分配机制，并对相关人员进行专业培训，提高其保护海洋资源环境的效率和能力，使公众积极主动参与到海洋环境保护和建设中去。

主要参考文献：

[1]贾欣.海洋生态补偿机制的问题与对策分析[J].渔业信息与战略，2012.8.

[2]刘慧.山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制研究[J].山东社会科学，2012.11.

[3]阮成宗.浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议[J].海洋开发与管理，2013.3.

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Abstract:Aiming at the situation our crew manning market faced and the new trend of international shipping market development, this paper starts with the specific content of amendment of STCW78/10, finds out the new content of student management in maritime college, analyzes the details one by one, discusses the importance of amendments, and puts forward the new measures should be taken by the student management department.

关键词：修正案 素质 意识 培养

Key words: Amendment Quality Awareness Cultivate

作者简介：刘佳军，男，主要从事航海类学生管理与现代轮机管理研究工作。

一、前言

我国是船员教育和培训大国。据统计，我国拥有 155 万名船员，数量居世界第一，但持有甲、乙类高级船员适任证书的仅102000余人，持有甲类证书的远洋船长不足 13000人，远洋轮机长也同样不足 12000 人[1]。在国际船员劳务市场中菲律宾占 40%，而我国只占 4%[2]。上述情况一方面说明我国的船员外派市场需要继续开拓，另一方面也说明我国培养的绝大部分船员的基本素质不能满足国际市场的要求。从我国现阶段的国情来看，在船员基本素质的养成环节中，航海类院校的学生管理工作是其中的关键一环。

2010年6月25日，国际海事组织(IMO)在菲律宾首都马尼拉召开会议，会议通过了将于2012年1月1日正式生效的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》2010年修正案，并将其命名为“马尼拉修正案”。马尼拉修正案具体说明了一些船员应具备的基本素质。我国航海类院校的学生管理部门应抓住新公约履约的契机，迅速调整自己的工作思路，修改质量管理体系中相关内容，采取措施全面提高学生素质，从而为保障船舶安全、保护海洋环境和开拓我国船员劳务外派市场打好基础。

二、修正案中相关学生管理的内容

马尼拉修正案在STCW78/95公约的基础上，根据目前航运形势发展提出了一些新的要求。这些新增的要求和标准将对航海教育界产生明显的影响，并在履约后有力的提高我国船员的基本素质。

1.强调船员的有效沟通能力和团队工作技巧的培养

船舶航行作为一项涉及多种条件和因素的综合性工作，其安全绝不是个人能力保证的，而是依靠全体船员的协调配合。只有充分发挥全体船员的协作能力和有效沟通能力，才能最大程度的保障船舶安全。

此次修订特别重视船员有效沟通能力和团队工作技巧的培养。第II章船长和甲板部内容新增的适任要求中包括注重领导力和团队工作技巧的应用（领导力和管理技巧的使用）；第Ⅲ章轮机部内容的修改中要求增强领导力和团队工作技巧的应用，领导力和管理技能的使用等适任能力标准（适用对象分别为操作级和管理级）。

2.要求增强船员的海洋环境保护意识

根据资料显示，船舶所排出的污染物质约占所有海洋污染物质的一半左右，对海洋环境和海洋资源造成巨大的破坏。在近海和江河水道等自净化能力差的水域，污染物的滞留不但损害船舶和港口停泊设施，甚至可能直接影响沿岸人类的身体健康。因此，可以通过提高船员的海洋环境保护意识来限制和控制污染物的产生和排放，将船舶对海洋环境的污染损害降低到最低限度。

本次修正的另一个重要特点就是更加重视海员海洋环境保护意识培养。此次修订在操作级船员的“确保遵守防污染适任能力要求”项下增加了“海洋环境保护意识”的培训要求，在个人安全和社会责任的最低适任标准中增加了“航运对海洋环境的影响、操作性或事故性污染对海洋环境的影响的基本知识和有关海洋环境的复杂性和多样性的基本知识的培训要求。”[3]

3.防止吸毒和酗酒成为强制性规定

早在1856年，法国航海医学专家Fanssagrives就提出“酒精中毒是海员的麻风病”。[4]酗酒不但对海员的身心健康极为不利，而且极易导致船舶事故的发生。很多海难事故的发生主要是由于船员酗酒而引起的。至于吸毒对船员健康和航行安全所造成的危害更是广为人知。

此次修订将防止酗酒及吸毒的指南修改为强制性规定。要求在履行安全、保安和海洋环境保护职责的船长或其他船员的血液中酒精含量不超过0.05%或者呼吸中的酒精含量不超过0.25mg/L。同时，在防止吸毒和酗酒的指南的细节上，对主管机关、船公司都提出了具体的实施建议，要求公司通过SMS(安全管理体系)对酗酒和吸毒进行有效的控制。

三、学生管理工作的对应措施

根据以上修正案中的相应内容，航海类院校的学生管理部门应对在校生进行针对性教育，并从以下几个方面入手，提高学生的素质，满足国际航运界的最新要求。

1．培养学生的有效沟通能力和团队工作技巧

沟通能力和团队工作技巧都是在人与人的交流中培养起来的，因此，应该采取多种多样的形式组织或鼓励学生与人交流。

（1）加强班级文化建设

大学期间，班级是对学生影响最大的群体，加强班级文化建设，促使班级成员之间彼此关心，互相交流。在遇到困难挫折时，能从班级中获得帮助和慰藉，在取得成绩时，能得到承认和肯定。这种与其他班级成员既竞争又合作的过程，既提高了学生的有效沟通能力又能培养学生的团队工作技巧。

（2）积极引导学生社团活动

大学常见的学生社团有各种体育协会、辩论协会、演讲协会、合唱团等等。这些社团组织一般是学生们基于共同兴趣爱好而组建，其成员对群体的情感倾向性较高。引导学生开展积极健康的社团活动，不但可以充分发挥学生主动性、创造性，培养学生的沟通能力，而且有助于强化学生的群体意识和提升团队工作技巧。

2．加强学生海洋环境保护意识的养成。

环保意识一旦养成，将会在相当长的一段时间内对学生起到强大的约束作用。如果在校期间能让学生养成牢固的海洋环境保护意识，那么将会有助于从源头上减少船舶对海洋环境的污染。

（1）开动宣传机器，加强绿色理念宣传

成立海洋环境保护社团或协会，利用环保展览、定期举办环保讲座、专题报告等多种宣传形式让学生多方了解海洋环境保护方面的知识，深刻认识海洋环境恶化所造成的严重后果。通过宣传教育，使学生充分认清目前严峻的海洋环境保护形势，从而增强他们保护海洋环境的自觉性和责任心。

（2）引导学生开展海洋环境保护行动

航海类院校可利用半军事化管理的特点组织学生以多种形式开展与海洋环境保护相关的各项活动，如让学生在节假日和社会实践活动期间，通过开展社会调查，了解海洋环境恶化的具体表现，特别是与人们生活密切相关的近洋海水水域的污染情况。活动后组织学生举办专题讨论会、“环保知识”竞赛、承包卫生责任（清理海滩垃圾等）等有意义活动，让学生在活动中受教育得启迪，促其环保意识的形成。

3.加强关于酗酒、吸毒危害的宣传

由于不良社会风气的影响，航海类学生极易形成酗酒的习惯，受到的诱惑。教育他们抵制这些不良风气是项艰巨的任务，但是，成功的教育不仅可以为他们的健康人生打下坚实的基础，还可以把他们发展成引导良好社会风气的生力军。

（1）加强酗酒、吸毒危害相关知识的普及与宣传

在学生中开展卫生宣教活动，张贴宣传画，并以一定的深度和广度对酗酒、吸毒的危害、流行现状，如何抵御酗酒、，船上工作时有关禁止酗酒、吸毒的政策和法律法规等内容。另外可以与医院和公安部门合作，向学生介绍酗酒和吸毒对人体和社会的危害，同时了解缉毒和打击犯罪的情况。

（2）加强系列化教育，培养学生防范的意识和能力

酗酒、吸毒的预防教育应纳入到学校的爱国主义教育、法制教育等日常的教育轨道中去，通过专家讲座、班级大讨论等形式开展，并将此作为航海类院校素质教育的重要组成部分和亮点，在学生尚未正式接触社会时构筑抵御酗酒和吸毒的牢固防线。

四、结束语

我国航海类院校的学生管理部门在根据修正案的要求推进学生管理工作的改革和发展后，必将会更加全面的提高学生素质，满足国际航运界的巨大需求，为开拓航海类院校学生管理工作的新局面和我国国际航运市场打下坚实基础。这对我国航运业的发展及整个国民经济水平的提高都具有重要的现实意义和深远的战略意义。

参考文献：

[1]陈爱萍. 全国船员培训工作会议报告 [R]. 大连,2009,09.

[2]顾剑文. 国际船员劳务市场及中国船员劳务外派[J]. 世界海运,2006(1):16-18.

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海洋生态补偿制度海洋生态补偿是保护或改善海洋资源环境的一种手段和机制，具体指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为。〔2〕海洋生态补偿包括三个方面的内容：一、对海洋环境本身的补偿———即生境补偿和资源补偿，例如，为了恢复和改善海洋生态环境、增殖和优化渔业资源，建设人工鱼礁、设立海洋自然保护区等；二、对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿———例如，对支持海洋渔业减船转产工程、实施渔船报废制度、退出海洋捕捞的渔民给予补贴等；三、将破环海洋环境的行为予以制止，或者让海洋环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，使其经济活动的外部成本内部化———例如，对征收海域使用费、自然保护区保护管理费、渔业资源增值保护费等。目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。〔3〕由于海洋生态补偿、生态恢复、生态赔偿等方面的内容具有独特性、技术性，在某些涉海法律、法规以及部门规章中加以规定不能根本上解决海洋生态补偿的现实问题。在海洋生态补偿的地方立法中，2010年6月12日山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》是我国第一部海洋生态补偿办法，填补了我国在海洋生态补偿和赔偿制度方面的空白，其中确定了“用海必补、损害必赔”的生态补偿原则，规定今后除了养殖用海暂不纳入赔偿补偿范围外，凡实施海洋工程、造成海上溢油污染、未经批准的围海填海、随便向海里倾倒垃圾等造成海洋污染、生态损害的行为，一律要进行补偿或赔偿。辽宁省与山东省隔海相望，同为海洋大省，可以借鉴山东省的《办法》，制定辽宁海洋生态补偿地方法制。辽宁省海洋生态补偿制度建议如下：第一，生态补偿制度在海洋生态保护中的应用。

从内容上来讲，现有的生态补偿政策主要有：排污收费制度、伏季休渔制度、渔民转业转产政策、限额捕捞制度、捕捞许可证制度、人工放流、海洋自然保护区、建设人工鱼礁、保护湿地。这些补偿政策具有片面性，只能解决生态保护中的单一性问题，不能完全适用于海洋生态补偿。基于海洋生态系统这一复杂的系统，要着眼于整体从宏观角度出发，才能根本实现海洋生态补偿的最终目标。因此充分利用现有生态补偿政策，设计专门的海洋生态补偿制度。第二，健全海洋生态补偿政策法律体系。目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。海洋生态补偿的立法现状无法应对海洋生态补偿的实践需要，只有把海洋生态补偿提升到应有的法律高度，从立法上重视起来才能实现生态补偿的目标。在国家层面法律对海洋生态补偿没有专门立法的情况下，辽宁省可先行探索生态补偿的地方立法。辽宁省立足区域海洋开发特点，从辖区内海洋生态系统服务功能可持续性角度出发，研究出台专门的海洋生态补偿地方法律文件。第三，完善海洋生态补偿的管理体制。目前，我国海洋管理由多个部门进行，海洋生态补偿必然涉及这些部门的利益，除此之外也关系着海洋功能区划和经济社会发展大局，因此需要设立一个综合性的海洋管理机构，专司海洋生态补偿各项工作，沟通协调各方利益，对海洋生态补偿的公共政策实施进行监督和评估。同时必须实现海陆联动，实行控制陆源污染和海上污染两手都要抓、两手都要硬。第四，多渠道引入资金保障海洋生态补偿政策的实施。随着海洋生态开发活动的增多，海洋环境的破坏日趋严重，海洋生态环境的修复需要巨额资金。政府不可能承担全部的海洋生态补偿资金，过分依赖于政府单一资金来源，将影响到海洋生态补偿政策的实施效果。辽宁省需要拓宽海洋生态补偿资金的来源渠道，积极调整产业结构，开发新能源，尝试民间资本加入，以保证海洋生态补偿政策的实施有充足的财力支持，提高海洋生态补偿政策持续进行、海洋经济持续发展、海洋生态环境和谐友好的能力。

海洋生态关闭制度近年来，由于渔业资源捕捞过度和某些海域渔业资源衰竭，导致我国近海海洋渔业资源急剧衰退，少数传统近海渔场己出现阶段性无鱼可捕的情况。海底挖沙、不当的工程建设等人类活动引起海岸侵蚀加速发生，海洋侵蚀和沿海土地盐渍化。海洋环境的破坏极大影响了人类的可持续发展，目前海洋环境破坏的情势下极需海域关闭制度的建立。根据辽宁省海域环境和生态保护管理的实际情况，海域关闭的制度从内容选择来看，应当包含以下主要内容：第一，发挥政府在海域关闭制度构建过程中的引导作用，强化政府管理职能。海域关闭制度的建立涉及多方利益主体，是各种主体利益平衡的结果，包括政府、海域使用者和公众，其中政府能否通过政策引导其他主体的行为决定着海域关闭制度能否建立及发挥作用。政府应采取合法的强制性手段，引导其他主体配合海域关闭制度的建立和完善，以使海域使用者可持续利用和保护海域，把海域环境和生态的保护和管理任务落到实处，加强对海域关闭的监督力度，对违反海域关闭制度的行为进行有力的限制和制裁。第二，借助海洋科技手段，使海域关闭制度的建立更具科学性。政府应鼓励技术创新，从经济上、人力上予以支持，探索将海域环境质量动态实时监测和海域环境质量综合评估等相关高科技技术应用于海域关闭制度。政府从宏观调控和政策引导上对具有前沿性、创新性的技术研究给予大力扶持，并积极推广利用对已经研究开发取得专利的海域环境和生态保护有关技术。第三，提供信息支持，加强公众参与度。公民具有知情权，有权利知悉海域环境和生态保护特别是海域关闭有关的规划、计划和实施情况，主管海域关闭以及海域环境和生态保护的有关政府部门有义务向公众报告。公民环境保护意识的提高，参与度增加，保证海域关闭立法的实施效果。建议政府对社会公众的海域环境和生态保护意识进行教育引导，并借鉴外国经验，海域关闭立法和执法行为，都由政府采取听证会等方式征求公众意见，并在公告中详细注明主管部门的联系方式，加强公众对海域关闭有关细节的了解。第四，通过政府财政措施，保障因海域关闭措施受损的个人或集体获得相应的补偿，以实现利益协调。海域关闭制度是从海洋资源可持续性发展的角度采取的资源保护性措施，重在保护国家、社会的公共利益。海域使用权是我国物权法确立的一项用益物权，使用权人在一定期限内享有的权利会因海域关闭制度的实施受到影响。法律的制定和实施要追求公平，要权衡各方利益主体，合理协调国家利益、社会利益及个人利益，因此海域关闭制度给海域使用权人造成的损失，国家应给予适当补偿；同时要求海洋行政主管部门应严格按照法律法规规定，结合海域使用权人生产实际情况，制定详细的补偿方案，并向社会公布，以政府财政手段，保护海域关闭制度得以顺利实施。第五，合理制定海域使用规划，保证海洋资源的可持续性发展。

海洋具有丰富的资源是经济社会发展必不可少的要素，而科学合理地制定海域使用规划，是海域可持续利用的重要保证。海洋使用规划连接着海洋开发与生态保护的媒介，合理的规划是建立在科学分析基础上的。强化政府科学有序地行使审批职能，通过行政审批手段，对海域环境和生态进行保护。第六，建构海域关闭法律责任制度。海洋污染可能会对海洋生态环境造成不可逆性的严重破坏，因此需要建立海域关闭法律责任制度，从法律上给予环境破坏者以否定性的评价，追究环境破坏者的法律责任，是保障海域生态保护制度得以有效实施的方式之一。凡是实施污染海洋生态环境的行为主体都要受到法律的制裁，这体现了社会主义法治的违法必究原则。因此，海域关闭法律责任主体应包括实施污染海洋生态环境的机关、社会团体、直接责任人及负责人。

作者：戴瑛 单位：大连海洋大学

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关键词：海洋生态文明；海洋经济；海洋强国

作为一个海陆兼备的国家，广阔的海洋国土和丰富的海洋资源为我国海洋事业的发展提供了得天独厚的优势。然而，由于种种历史原因，我国对海洋的开发和保护并不十分充分，海洋经济发展依旧处于较为落后的水平。十报告着重强调要“发展海洋经济，保护海洋生态环境”，这不但表明了海洋经济发展已经成为我国未来发展战略的一部分，同时也表明了海洋生态文明建设与海洋经济发展之间密不可分的依存关系。因此，积极推进海洋生态文明建设，已然成为当前我国海洋事业发展的重要任务。

一、海洋生态文明的基本内涵

当前，学术界对于海洋生态文明内涵的认识尚不统一。其中，基于对其价值导向的考量，有学者认为海洋生态文明是以人海和谐相处为主题，以科学开发为重点，以增强海洋意识为导向，以保护海洋环境为支撑，以科技和管理创新为驱动，全面改善人类海洋开发利用观念、方式的一种文明形态。基于对其内容体系的思考，有学者认为建设海洋生态文明是实现人、海和谐共生，推动海洋经济科学发展的必然选择，并认为其主要包括意识、行为、道德、制度、产业五个层面的内容。基于自然观的研究视角，也有学者认为海洋生态文明实际上指的是人类在开发利用海洋来维持自身经济社会发展的过程中，以自然的客观规律为基础，所建立的一种保障人、海关系健康发展的文明形态。从上述研究可以看出，海洋生态文明实际上涵盖了一套十分丰富的理论内容，它既非一味地强调海洋开发，也非单纯地强调海洋保护，它最终寻求的是一种“人与海”协同发展，“经济与环境”双重并重的最佳平衡状态。在这一状态下，它既有利于人类海洋经济的持续发展，也无害于海洋生态系统的长久稳定，并能使二者相互依存，和谐共生。因此，海洋生态文明实际上指的是人类在保障海洋生态系统健康、稳定的状态下，对其资源、空间进行科学开发利用，从而推动海洋经济的循环发展，实现人海和谐共生的生态文明形态，就其具体内容而言，则包括与海洋相关的意识、环境、产业和管理机制四个方面的内容。

二、我国海洋生态文明建设所面临的困境

1、海洋生态文明意识落后

我国早在古代就已提出“顺应自然”的生态价值观，但在传统生态意识中却极少强调海洋生态文明意识。虽然，近年来“维护海洋生态稳定”的呼声开始在国内有所增强，但这并没有从根本上改变我国当前海洋生态文明意识较为落后的现状。首先，传统海洋意识中海洋资源“取之不尽，用之不竭”的落后观念仍根深蒂固，以“利本位”为主导的对海洋资源的疯狂开发和捕捞现象并没有得到根本改善。其次，海洋环境保护的群体意识并未随着社会的进步而上升到应有的水平，“置身事外”的心理依旧使内陆居民对于内陆污染源通过河流污染海洋的现象熟视无睹。最后，公民参与建设的积极性普遍不高，长久以来对于海洋生态的漠视和无知，使得大多数公民既缺乏与海洋生态破坏者作斗争的勇气，又缺乏参与建设的热情。

2、海洋环境污染问题严重

随着我国工业化和城镇化不断推进，我国海洋环境质量尤其是近海海域的海洋环境质量呈现出不断下降的趋势。据《2015年中国海洋环境状况公报》显示，在我国，不仅海水富营养化，海洋生物物种锐减，海洋生态失衡的问题较为突出，同时部分近岸海岛环境状况也不容乐观。纵观发达国家的海洋经济发展史，发展初期也往往会导致环境污染问题，而我国作为人口众多的发展中国家，在客观规律和基本国情的主导下，这一现象则显得更为严重。对其污染来源进行分析，内陆地区产生的工业废水、农业污水以及生活垃圾，临港工业、海滨旅游业等沿海产业集群产生的废水、废物，海上石油、天然气开发以及化工物品运输所造成的泄漏已经成为当前我国海洋污染的三大主要源头。

3、海洋资源开发不合理

我国海洋资源十分丰富，这为我国海洋经济的发展提供了良好的先天条件。然而，随着对各项海洋资源开发的不断深入，我国开始面临严峻的考验：一方面，资源过度开发问题严重，在我国长达1.84万千米的大陆海岸线当中，已有超过一半的海岸线已成为人工岸，已严重威胁到了海岸生态链的稳定，同时对渔业资源的过度开采也同样致使海洋物种多样性遭到严重破坏。另一方面，开发利用缺乏统筹规划，大力发展填海造陆等海上工程来扩展海洋发展空间的做法并没有充分考虑到特定海域生态系统的承受能力，往往造成生态的恶性循环发展。此外，海洋产业结构单一，布局不均衡，也造成特色海域的优势难以发挥，致使海洋资源难以得到充分利用。

4、海洋管理制度不健全

我国海洋事业起步较晚，管理制度中也存在较多问题。首先，法律体系不够完善。尽管我国部分海洋法律已经对海洋管理中的一些问题作出了规定，但是由于立法主体混乱，立法存在一定的片面性，往往致使我国的海洋法令难以维持系统性和连贯性。其次，管理部门权限划分不明确。由于权责不清，不但降低了部门联合执法的行政效率，同时也使得部门之间相互推诿的现象时有发生。再次，缺乏相应的应急机制。惯性思维下的海洋管理，往往更习惯于对传统海洋事务的处理，而一旦发生诸如海上漏油等突发事件时，则往往表现乏力。最后，尚未形成有效的追责机制。由于相关处罚规定并不明确，管理部门在对破坏海洋生态的行为进行界定和处理时，往往缺少相应的追责机制作为保障。

三、我国海洋生态文明建设的路径选择

建设海洋生态文明不但是自然生态观的现实实践，同时也符合科学发展观的基本要求，属于建设和谐社会的基本范畴[8]。因此，在对我国海洋生态文明建设的基本路径进行探究时，必须充分认识到其长期性和艰巨性，并在此基础上积极采取针对性措施。

1、强化宣传引导力度，全面提升生态意识水平

充分发挥“意识先行”的积极作用，面向全社会采取多种方式强化宣传力度，争取从根本上改变我国公民海洋生态意识落后的现状。利用电视、广播、报纸、互联网等多种媒体形式积极宣传“规划用海”、“集约用海”、“生态用海”“科技用海”、“依法用海”的中心思想，使公民从心理上充分意识到保护海洋生态的重要性。充分发挥我国市场经济的带动作用，通过公开竞标、广告招商等方式将我国海洋生态文明建设工作“外包”给有能力的企业和社会组织，积极引导社会力量参与其中。打破传统地域限制造成的公民对于海洋生态文明建设“置身事外”的消极局面，使得内陆地区的居民能够在积极参与建设的同时共享海洋生态文明建设的成果。

2、引入科学有序的环保机制，综合治理海洋环境污染

坚持“开发与保护并重”的原则，改变传统发展模式中片面注重经济效益的惯性思维，不断强化海洋生态污染治理。建立河海污染防治一体化机制，在内陆重点流域加强环境监控，严格控制化工废弃物的排放总量，对于不符标准的排污企业应及时予以警告。改变传统“重陆轻海”的思维定式，对陆地工业废水、农业污水以及生活垃圾进行科学处理，避免陆地污染源对海洋环境造成间接破坏。建设海上生态保护示范区，及时处理海洋突发性污染事件，对特定海域生态环境进行重点保护。始终坚持走“科技兴海”之路，积极进行科技创新，研发新式防污治污设备，不断健全生态环境监测、预报系统。

3、增强科学开发能力，统筹规划空间产业布局

改变传统海洋经济粗放式发展模式，依据“五个用海”的总体要求，对海洋功能区域进行科学划分，不断提升综合开发能力。优化产业结构和布局，逐步淘汰原有的污染重，产业效益不高的海洋产业，加大对海洋生物医药、矿产开发、绿色能源利用等新兴产业的投入。合理规划沿海地区发展，避免开发项目对同一地区过度与重复的开发，充分利用我国海岸资源丰富的优势，在沿海地区构建具有我国特色的高效能海洋经济产业链条。科学统筹海洋资源开发利用，针对不同海域的资源状况，采取集中与适度相结合的开发模式，科学开发海岸线资源、海岛旅游资源以及海洋渔业资源，避免无序开发和恶性开发。

4、完善海洋法律体系，创新海洋管理机制

树立“依法治海”的法治意识，并以此为基础，科学划分部门权限，积极加强海洋管理创新。明确立法主体，加强立法交流，从多个层面入手制定具有全局指导意义的法律，确保其系统性和连贯性。创新部门管理机制，明确部门权限，加强各主管部门之间的合作交流，积极开展多部门、跨区域的海上联合执法。健全海上突发性事件的应急处理机制，强化工作人员专业训练，完善环境监管配套设施，提升对突发性海洋事件的处理能力。明确海洋生态破坏的追责机制，加大处罚力度，严厉打击恶性破坏海洋生态的行为，真正做到执法必严，违法必究，从根本上保障我国海洋生态环境的健康、稳定。

参考文献

[1]曹英志：海洋生态文明示范创建问题分析与政策建议[J].生态经济，2016（1）.

[2]杜强：推进福建海洋生态文明建设研究[J].福建论坛（人文社会科学版），2014（9）.

[3]俞树彪：舟山群岛新区推进海洋生态文明建设的战略思考[J].未来与发展，2012（1）.

[4]陈建华：对海洋生态文明建设的思考[J].海洋开发与管理，2009（4）.

[5]马彩华、赵志远、游奎：略论海洋生态文明建设与公众参与[J].中国软科学，2010（S1）.

[6]2015年中国海洋环境状况公报[EB/OL].

[7]罗新颖：加强海洋生态文明建设的若干思考[J].发展研究，2015（4）.

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关键词：海洋环境；环境监测；通信技术

1 近海环境监测概述

所谓近海环境监测是指针对靠近陆地的近海海域进行环境变动的监测，随着现代海洋技术的发展，海洋环境保护、海洋资源开发以及相关的海洋科学研究都得到了迅速的发展，尤其是关于海洋环境的监测技术，通过安装在海洋洋底的各种环境信号传感器和浮于洋面的环境信号探测浮标，对近海、深海等海域环境的各种变动信息进行收集，并实时或准时的传送到位于陆地上的海洋环境监测中心，而海洋环境监测中心则通过对收集来的各种信息进行分析，计算出准确的海洋现实环境，并制定科学、有效的应对方案。

随着现代通信技术以及计算机技术的广泛应用，海洋环境监测技术已经成为一项集中多种尖端技术为一体的系统化技术体系，实现了自动化、实时化以及连续化的监测，利用洋底的传感器和洋面的浮标收集海洋环境信息，诸如盐分度、温度等数据，并利用浮标上的数据发射器采用现代卫星通信、移动通信等现代信息传递技术，将海洋环境变动信息传送到陆地上的监测中心，在整个海洋环境监测系统中，通信技术起着至关重要的桥梁作用，已成为海洋环境监测领域中重要研究的对象之一。

2 近海环境监测通信系统组成

现代近海环境监测系统主要由海洋底部和洋面的监测终端设备、融合通信技术的数据转发平台以及位于陆地的海洋环境监控平台组成，如图1所示。其中监测终端设备包括位于洋底和洋面的各种传感器、数据发射器的浮标，以及位于洋面以下一定深度的声学解调器，可以对海洋的洋流方向、温度变化、盐分度变化、波浪强度等数据进行采样收集；融合通信技术的数据转发平台装有可移动的通信装置和水上声学解调器，以及定位设备和供电装置，用于接收水下监测设备传来的声波信号，并通过移动通信装置的GSM、GPRS、CDMA、WCDMA、TD-SCDMA公共网络进行发送，成为连接海洋监测终端和陆地监控终端的桥梁；而位于陆地的监控终端则有移动信息接收平台和计算机中心组成，负责对转发平台发送过来的各种监测信息的接收，并利用计算机中心的计算机系统对这些监测信息进行分析、处理和显示。

3 近海环境监测通信系统技术特点及相关通信技术

3.1 近海环境监测通信系统技术特点

⑴水上无线通信。该系统的通信分为水上和水下两部分，水上采用的是现代移动网络通信技术，与传统的卫星转播通信技术、电台广播通信技术相比，现代移动网络通信技术在近海环境监测中有着很大的优势，尤其是随着现代3G移动网络通信技术的发展，使得传输数据的种类、速度和质量都得到了明显提升。与应用最多的卫星转播通信技术相比，大大降低了经济成本；与电台广播通信技术相比，其传播距离更远，信号衰减更少。

⑵水下无线通信。而在水下，该系统的无线通讯采用水声调制解调通信技术，与传统的水下光纤通信技术以及电磁波脉冲通信技术相比，声波信号强度更好，而且声波信号也是目前水下传输信息的主要媒介，比如应用十分广泛的声呐系统。此外，声波信号也是实现水下远程信息传输的最可靠方式。

⑶海洋环境监测信息收集。该系统采用位于洋底的各种信息传感器，以及漂浮于洋面的具有信息收集功能的特制浮标来收集海洋环境监测信息，相比于单纯的洋底信号传感器和洋面浮标，以及船舶或潜标等单站监测方式，它实现了海洋环境监测的立体化、连续化，获取的信息更准确、更广范，通过监控终端操纵安装在洋底、洋面以及不同深度的传感器，可以实时获取近海、远海等不同海域的环境监测数据，实现大覆盖面、多采样点的海洋环境监测数据。

3.2 近海环境监测系统相关通信技术

⑴水上移动网络通信技术。现代近海环境监测通信系统的水上移动网络通信技术主要包括第二代的GSM（2G）、GPRS（2.5G），第三代的WCDMA（3G）、TD-SCDMA（3G）等移动网络通信技术，以及正待普及推广的TD-LTE-advanced（4G）通信技术。

其中GSM技术主要以及短信息的形式进行简短数据的双向传输，通过两个或两个以上的GSM模块实现相互间的短信息发送和接收，开发相对简单，但是对于需要传送大量信息的海洋环境监测中，其传输成本较高，传输数据类型也较单一；而GPRS技术引入现代互联网传输技术，可以实现快速登录、长时间在线，其数据类型和传输速度都得到了扩展和提高；而WCDMA、TD-SCDMA则是在GPRS技术的基础上进一步优化了数据类型和传输速度，其传输速率可达几百kb/s，并且利用无缝漫游技术很好的实现了各种移动网络与互联网的融合，使得图片、数字、视频等各种信息可以高质量的传输。

⑵水下水声通信技术。水下水声通信技术是用于海洋环境监测数据传输的重要技术之一，其工作原理是先通过位于海洋不同深度、不同位置的各种传感器、浮标，将海洋环境的有关监测数据（数字、声音、图像等信息）转换成特定的电信号，再通过换能器将电信号转换成类似声波的声信号，声信号可以在海水中很好的传播，再通过位于洋面的接收换能器将声信号转回电信号，电信号再经移动网络传送到陆地监控终端的移动信息接收平台，经该平台破译电信号后即可得到数字、声音、图像等原始数据。

4 基于移动网络通信技术的监测系统应用

现代移动网络通信技术在海洋环境监测中应用范围非常广泛，有海洋应急监测和定点连续监测。

4.1 海洋应急监测

海洋应急监测主要包括对海啸预警、溢油、赤潮以及其他海洋污染或海洋灾害事件的检测。近海环境监测系统将收集到的各种海洋环境变动信息及时发送给海洋管理部门的相关技术人员和管理人员，技术人员和管理人员凭借对监测数据的分析结果，制定合理的应对措施。海洋应急监测一般是用于对海洋多发的、具有一定破坏性的事件的监测，其覆盖范围较广、分散较大，一般用于整个海域的监测。

4.2 定点连续监测

定点连续监测一般是指对近海或深海中具有一定意义的特殊地点进行长时间的连续跟踪监测，比如架设石油钻井平台的地点、海洋洋盆与大陆架的连接地带或洋流路径点等对海洋环境可以产生明显影响的关键点。一般是在关键点安装传感器或海洋浮标，利用现代移动网络通信技术实时的把这些地点的监测数据传送到位于陆地的监控中心，以实现对海洋环境的连续监测，确保及时发现这些地点的海洋环境变动，从而制定有效的措施，保证生产的顺利进行和沿海居民的生命财产安全。

综上所述，海洋环境监测是现代海洋产业发展的关键技术之一，尤其是近海海洋环境的监测技术，不仅关乎到海洋产业的发展，还关乎到沿海居民的生命和财产安全。利用现代移动网络通信技术开发出的海洋环境监测系统，不仅可以做到对各个海域环境的实时、连续、高质量的监测，而且还大大降低了经济成本。在实际的操作中，应用移动网络通信技术的近海环境监测系统也取得了很好的成绩，随着新一代4G移动网络通信技术的普及和推广，相信在不远的未来，海洋环境监测系统中的各种技术会得到更好的发展。

[参考文献]

[1]胡展铭，姜文博，江伟伟，陈元，陈伟斌.通信技术在近海环境监测中的应用[J].海洋环境科学，2012，04：613-615.

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