乡镇土地利用规划问题范文

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关键词:土地利用规划乡镇综述国内

中图分类号:F301 文献标识码:A文章编号:1007-3973(2010)08-134-03

我国土地管理法规定了地方各级人民政府编制土地利用规划的责任,目前随着省、市、县级规划指标分解工作的逐步完成,乡镇土地利用规划将进入实质性的编制阶段。截至2006年底,我国有19369个建制镇和14119个建制乡。从行政级别来看,乡镇虽然其处于中国政府中的最低层次,但其在规划体系中的作用还是不容小觑。客观地讲,乡镇土地利用规划编制水平直接关系我国土地利用规划体系的牢固与否,对于自上而下编制土地利用规划及系统开展土地的调查、登记、统计、评价等工作发挥着非常重要的基础性作用。为此,在新一轮乡镇规划即将全面开始编制时期,本文通过梳理相关的文献和专著,尝试对乡镇土地利用规划的已有研究和实践进行细致的回顾和总结,以期为新一轮乡镇土地利用规划的编制提供些许借鉴和帮助。

1乡镇土地利用规划的地位和特点

目前,在我国的五级土地利用规划体系中,乡镇土地利用规划处于最低一个层级,国家、省、市、县四级规划的目标、任务和各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实。因此,乡镇土地利用规划具有重要的地位与特点。沈曙文认为与县级规划相比,乡镇土地利用规划是实施土地用途管制最直接的依据,应具有更强的可操作性。欧名豪认为乡镇级土地利用规划处于规划的最低层次,属实施性规划,其内容应能达到控制性详细规划的要求,应为用地管理提供直接依据。徐邓耀等认为乡镇土地利用总体规划与国家、地市、县市级土地利用总体规划相比,具有难度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特点。

与其他级别规划相比,乡镇土地利用规划作为用地控制管理直接依据的“刚性”要求与其可操作性等要求的“弹性”之间的矛盾更加严重,为此部分学者也对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究。

此外,诸多学者还直接或间接地理清了乡镇地处基层所具有的技术、人才、资金等劣势及由此导致的基础资料不足的特点对于乡镇土地利用规划的影响。但总的来讲,缺乏一个统一的界定标准,地位也相对模糊。

2乡镇土地利用规划的任务和内容

根据《土地管理法》的相关规定:乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区,确定每一块土地的用途。据此,不同学者又做了诸多阐释:

王万茂认为乡镇土地利用规划是在县级土地利用规划分区的基础上落实分区界线和区内每一块土地的用途,进一步的指出乡镇土地利用规划要制定分区土地用途管制规则并统计不同用途土地面积。沈曙文认为乡镇土地利用总体规划的编制应进一步强调“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容。欧名豪认为乡镇级规划的重点应是在县级规划总量控制与用地分区控制的基础上进行详细的土地用途编定,但在用途编定时应避免把用途划分得过细,为市场调节留下足够的空间。

则结合“四定”的方法,在农用土地适宜性评价的基础上,综合考虑县级规划的指标安排及当地的自然条件和经济社会发展状况,对重庆市江津区李市镇土地进行土地利用分区规划和研究探索。

乡镇土地利用规划成果的重要表现是乡镇土地利用规划图,乡镇规划图是土地用途管制最基础的图件和直接依据,是规划任务和内容得以实现的重要工具和保障。然而现实中乡镇土地利用规划图编制水平总体不高,突出表现为数、图、表、文不一致等;由于规划操作性不够以及随意修改也导致规划内容和任务落实的不够理想。

3乡镇土地利用规划编制的阶段和方法

对于乡镇土地利用规划的编制阶段和方法选择,代表性的学术观点主要有以下几种:沈曙文认为“四定”既是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容,又是乡镇土地利用总体规划编制的四个具体步骤和方法。徐邓耀等则认为乡镇级土地利用规划编制应与乡镇基本农田保护规划同步进行,相互协调。为此,在各乡镇编制规划之前,县规划组应完成全县人口时空分布预测,主要部门用地需求预测,土地生产力诸要素预测,土地详查及土地利用现状分析资料、图件,土地适宜性评价及功能利用分区,土地利用结构调整思路与目标设想并制作乡镇土地利用总体规划编制的技术指南。

王静认为,由于规划区范围、规划对象的不同以及内容侧重点和深度有别,因而编制乡镇级土地利用规划的模式、方法等都不尽相同;并在海口市乡镇级土地利用规划编制时,按照距离城市远近和性质不同等将乡镇分为不同的类型城市扩散型、服务城市型、农业型,进而分析了各类型乡镇的土地利用特点、规划编制指导思想和编制规划内容等。

在王静研究基础上,邓晶认为城市扩展型乡镇土地利用总体规划的重点是合理安排和布局建设用地及其配套设施用地,农业型乡镇土地利用总体规划的主要任务是农业用地以及农业生产配套设施的安排,生态保护型乡镇则应当利用“反规划”的理念。

童菊儿、吴次芳认为分为乡镇级土地利用规划的编制分为四个阶段:准备阶段、资料收集分析阶段、规划编制阶段、上报审批阶段。

尹凌等认为可达性作为反映区域土地利用状况、居民生活质量和社会公平性的重要指标,如将其应用到乡镇土地利用总体规划方案的分析与评价中,可以从时空角度量化规划对农村居民出行可达性的影响状况,辅助规划者和决策者科学决策。

石英、程锋认为遗传算法是一种辅助乡级土地利用规划的有效优化方法,并针对乡级土地利用规划中如何将确定的土地利用数量结构方案优化配置到具体的地域空间,提出了辅助产生可供选择的乡级土地利用规划空间布局方案的数学模型和遗传算法求解方法。

4乡镇土地利用规划制图问题

乡镇土地利用规划的最终落实需要体现在图件上面,为此童菊儿、吴次芳认为基础图件应采用1∶5000或1∶2000的变更调查图,同时增加地形图制图的部分要素,如地形、地貌、建构筑物界线等,在此基础图件上进行乡镇土地利用总体规划图的制作;规划图件为便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前乡级规划图件的比例尺一般为1∶10000,这主要是考虑到要充分利用土地利用现状调查成果;从多年的实践来看,万分之一比例尺的图件显然还达不到按图审批用地、划用地红线的程度。此外,由于规划基础数据不实以及规划技术手段落后、人才资金限制等原因,造成规划图件、表格和文字说明与实际数据等不一致。这就使规划编制的科学性和合理性得不到保证,对于规划的有效实施十分不利。

针对以上问题,彭芳对于乡镇土地利用总体规划图的编制方法进行了深入探讨,着重论述了利用GIS技术编制乡镇土地利用总体规划图的步骤和方法,重点讨论了如何在文图对接中做到图数一致,并以重庆市江津区26个乡镇土地利用总体规划编制进行了深入细致的实证分析。

5乡镇土地利用规划与城镇规划的协调问题

“政出多门、协调不畅”一直是中国各种规划在落实过程中遇到的最大障碍,乡镇土地利用规划亦不例外。欧名豪强调乡镇级规划是村镇居民点规划与乡镇土地利用规划的基层融合点,为了从体制上保证规划体系的整合与协调,必须要对目前的城镇规划与土地管理,建议尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并,把矛盾消除在基层。

童菊儿、吴次芳认为城镇总体规划和土地利用总体规划的衔接,主要应解决基础数据包括城镇现状用地规模、人口、城乡用地规模、图件等的衔接问题。

刘志刚认为由于多数小城镇总体规划是在投入少、无体系规划指导、无相应基础资料、无专业技术人才的情况下各地各自为政形成的,在时效、空间与实际存在较大偏差,加之基层土地利用总体规划编制技术力量的薄弱,这就使土地利用总体规划在积极与小城镇总体规划互相衔接中难免存在弊端。

李伟芳认为乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划不协调的原因是五个“不一致”:规划的指导思想不一致、规划的用地分类标准不统一、规划在建设用地规模的定位上不一致、规划人均建设用地标准不一致、规划城镇人口统计口径不一致;认为“两规”衔接主要内容包括经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模的定位、村庄撤并和整理等方面,衔接途径包括提高土地利用总体规划的法律地位、统一资料口径、实现资料共享、统一规划编制的指导思想、加强城镇建设部门与土地管理部门的配合等。

6前两轮乡镇土地利用规划的评价

蔡玉梅等认为我国五级土地利用规划体系中各级规划理应具有不同的目标、内容、方法和保障手段,然而现实中是各级规划在内容上层次性不突出、职能分工不明确,大多是宏观上过细、微观上过粗。

童菊儿、吴次芳认为目前乡镇土地利用规划存在诸多不足如缺乏明确的编制技术的思路、缺乏技术操作规程和技术要点提示、编制规划的基础条件差、规划的科技含量低、城镇总体规划和土地利用总体规划衔接困难重重等。林素容也认为目前乡镇土地利用规划存在诸多弊端,如权威性不够、基础图件和资料不实、刚性强、与其他规划协调不足等,建议更新规划理念、加强规划衔接、促进公众参与、提高技术如GIS应用水平等。

郑伟元等认为各级规划的编制采取自上而下、上下结合的办法,主要指标自上而下逐级分解下达,指标的确定实行从严控制的方针,使得规划缺乏弹性和应变能力。刘志刚则认为由于客观上的需要、主观上的促进以及制度存在缺陷等原因导致小城镇土地规划跟着项目走。

郭春华等认为由于基层土地管理技术、条件的限制导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差,同时乡镇土地管理水平不高、土地利用现状调查工作滞后,这些都导致乡镇土地利用规划水平不高;此外乡镇土地利用规划随意调整现象也比较突出。

7小结

虽然乡镇级土地利用规划研究具有重要的理论地位和实践价值,然而遗憾的是学者们对此关注和研究严重不足,以此为研究主题的论文竟不足20篇(依据中国期刊网2009年7月对题目中含“规划+土地+乡/镇”的搜索,去除非研究类文章,包括西南大学刁承泰导师2008年四位学生的硕士毕业论文),且研究水平整体不高。王青峰、李光认为由于全国各地乡镇具体情况千差万别,乡镇规划作为我国五级规划体系中重要的组成部分,其编制的理论和技术却往往被忽视。现有的研究还存在诸多不足,未来应在现有研究基础上加强对于乡镇土地利用规划理论和技术的研究,如对于GIS技术应用和制图、数学模型和方法的应用、规划模式、不同规划之间的协调和融合、规划的多目标协调问题、规划弹性与刚性、公众参与、规划后监管与反馈等,从而提高乡镇土地利用规划编制和土地利用管理水平。

参考文献:

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[2]王万茂.定性、定量、定位、定序关于乡(镇)土地利用规划思路的新思考[J].中国土地,2002,(06):21-23.

[3]沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学,2000,14(3):27-30.

[4]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学,2003,17(05):41-44.

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[6]戚海英.乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”研究[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[7].乡镇土地利用总体规划中的分区研究以重庆市江津区李市镇为例[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[8]王静.关于编制乡镇土地利用总体规划模式的探讨-以海口规控区为例[J].中国土地科学,2000,14(3):41-45.

[9]邓晶.乡镇土地利用总体规划的实证研究以重庆市江津区双福镇为例[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[10]童菊儿,吴次芳.乡镇土地利用总体规划编制技术探讨[J].中国土地科学,1999,15(03):128-132.

[11]尹凌,李满春,陶冶.乡镇土地利用总体规划对农村居民出行可达性的影响研究[J].地理与地理信息科学,2006,22(1):62-66.

[12]石英,程锋.基于遗传算法的乡级土地利用规划空间布局方案研究[J].江西农业大学学报,2008,30(04):380-384.

[13]郑伟元,唐程杰,肖霖等.县、乡土地利用总体规划编制的新思路及问题探讨以北京市大兴县为例[J].中国土地科学,1999,13(03):15-17.

[14]彭芳.乡镇土地利用总体规划图的编制方法探讨[D].西南大学硕士学位论文,2008.

[15]刘志刚.“小城镇土地规划跟着项目走”之我见[J].小城镇建设,2004,(06):76.

[16]李伟芳.乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划衔接的若干思考[J].宁波大学学报(理工版),2001,14(3):47-50.

[17]蔡玉梅,郑振源,马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨[J].中国土地科学,2005,19(5):31-35.

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【关键词】乡级土地利用规划；村镇规划；协调

近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。

一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析

第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。

二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析

（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突

乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。

（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够

目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。

（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异

由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。

三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径

（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹

从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。

（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作

现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。

（三）对编制方法进行完善

乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。

四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究

郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。

为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。

结语：

现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。

参考文献：

[1]郐艳丽，刘海燕. 我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨[J]. 规划师，2010，（09）：69-74.

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【关键词】科学发展观；土地利用；科学化

1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系

1.1科学发展观的概念

科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。

1.2土地规划的概念

所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。

1.3科学发展观与土地利用规划的关系

土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。

2土地利用规划中存在的弊端

2.1规划编制方面

尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。

2.2规划实施方面

（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。

3土地规划利用工作科学化的建议

3.1创新规划编制的方法

（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。

3.2创新规划实施政策制度

（1）科学合理划分土地，确保土地用途管制规则的统一。按照规定，严格控制非农建设用地的数量，允许部分农业土地进行用途转换。土地利用管理的主要方式就是制订统一的土地用途管制规则。但是目前该规则并不完备，在不违背原则的前提下，各地应结合自身实际进行探究创新[4]。（2）加强规划实施的弹性。根据我国实际和综合国情，我们需要制订具有中国特色的土地利用规划。而所谓的中国特色土地利用规划，就是因诸多不确定因素而引入的弹性规划理念。增强规划弹性能够从多方面入手：①弹性的规划管理。比如就独立工矿项目而言，在项目纳入规划的前提下，在一定的合理范围内，用地位置的变化及少量用地面积的增减都应视为正当合理的；②允许规划指标10~20%的变动，提高规划的可操作性；③加强土地用途管理制度规划的弹性；④在有偿的前提下，允许乡镇之间相互调节用地指标。（3）加强政府对土地管理的力度，严格监控规划的实施过程。政府加强执法，长期监督土地利用规划的实施，对执法不严、以权代法、以言代法、有法不依等行为严肃惩处，对严重违规违法者，依法追究其刑事责任。在实施土地利用规划的过程中，应该建立明确的土地规划实施评价制度。（4）对与土地利用规划相关的政策制度建设进行完善。改革和完善土地管理体制，加强中央和省级政府土地管理职能，特别是发挥土地利用规划的调控职能。应当完善与土地利用规划相关的政策制度建设，以确保土地利用规划能够更好的实施。（5）实现土地利用规划目标的一个重要途径是通过对城乡建设用地的整理，挖掘建设用地潜力。整理城乡建设用地对土地生产条件的改善、农村居民点布局的调整和土地利用率的提高有重要意义。应该对将建的新区和将拆的旧区进行合理的规划，对农村居民点进行积极整理，在缩小农村居民点的同时扩大城镇用地规模，逐渐达成土地利用规划的目标。

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关键词：土地利用；总体规划；规划修编；县级

中图分类号：F301.24 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆维吾尔自治区努力消除国际金融危机和“七・五”事件双重影响，全力推动新疆实现“跨越式”发展的关键一年，也是深化新疆国土资源管理制度改革，促进国土管理工作科学发展的重要一年。按照新疆维吾尔自治区国土资源厅的工作安排，在总结评估自治区国土资源“十一五”各项规划实施情况的基础上，目前正在认真开展国土资源“十二五”规划纲要编制工作，以及加快推进县（市）土地利用总体规划的修编和审批工作，力争年底前基本完成土地利用总体规划修编任务。

一、新一轮规划修编的思路

（一）全面贯彻落实科学发展观

新一轮规划修编工作需在科学发展观的指导下，立足地方实际，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与全局、当前与长远、地区之间、城乡之间的关系，转变用地观念，创新用地模式，加大公众参与力度，严格贯彻执行国家和自治区的土地利用宏观政策。

（二）树立可持续发展的土地利用规划理念

在维护粮食安全和生态平衡的前提下，合理调整土地利用结构，优化土地资源配置，放弃外延扩张式的土地利用模式，着重于内部挖潜，依靠土地管理系统功能的完善和科技的进步，提高土地利用效率和效益，解决非农建设用地短缺的问题，促进人口、资源、环境和经济的协调、可持续发展。

（三）严格保护耕地，节约、集约利用建设用地

保护耕地是我国的一项基本国策，是土地利用规划的基石。在新一轮规划中保护耕地要坚持数量与质量并重，加大中低产田改造，加强基本农田的保护和建设。对于建设用地要按照严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效的要求，注重城镇用地内部挖潜，根据土地适宜性评价和经济社会发展的需要，确定各类建设用地集约高效的利用方式。

（四）加快城镇化进程，协调城乡土地利用

推进城镇化，实现人口从农村向城镇集中，逐步减少农村建设用地总量，是我国人多地少的国情条件下，促进城乡建设用地合理调整，有效保护耕地和基本农田的必然选择[1]。新一轮规划应从区域经济社会发展战略出发，统筹安排各区域用地布局，鼓励依法实施城乡建设用地增减挂钩政策，在保证耕地和基本农田数量不减少的前提下，通过迁村并点、复垦开发废弃地和居民点整理等方法，合理控制城乡建设用地规模，促进新农村建设和城乡一体化。

（五）构建符合区域自身特点的规划实施保障体系

土地利用规划的实施过程是一个极其复杂的动态变化过程。新一轮规划的实施应在完善原有规划实施政策措施和借鉴其他国家（地区）规划实施成功经验的基础上，针对区域自身土地利用的实际，根据土地利用规划实施保障体系的基本思路及框架，从法律、行政、经济、社会、技术、监督等方面构建规划实施保障体系[2]。

二、新一轮规划修编进程中的问题分析

（一）基础资料对规划修编的支撑力不足

县级土地利用总体规划的修编工作是否能顺利开展，很大程度上取决于规划基础资料的支撑力。存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）受资金、技术、人力等方面的因素，土地调查多为时点勘测，时序资料较为缺乏，在规划修编过程中所涉及的土地时序数据多为历年土地利用变更数据累加所得。（2）现行规划执行过程中，行政区划进行了调整，加之土地管理工作的疏忽，辖区各乡镇土地调查数据对接时不注意修正数据期水平，造成现状数据不实。（3）由于规划修编需要的数据资料庞杂，涉及到政府的多个部门，将收集到的数据统一到规划基期年这一时点上，存在一定的困难。（4）多数现行县级土地利用总体规划缺少规划实施评价这一环节，不能了解规划执行的结果是否符合规划目标的要求，也无法了解规划的实现程度、规划的效益和规划的效力等，进而不能为新一轮规划修编提供依据。

（二）规划指标分解的科学依据不足

县级土地利用总体规划的一个显著特点就是采取严格的指标控制，引导土地的供需方向，实现辖区内各地类之间的动态平衡。而县级土地利用总体规划一般是由地方国土资源管理部门组织有规划资质的大专院校、规划设计单位来修编；由于规划修编时间紧迫， 规划修编单位多采取分析相关部门提供的资料的方式来了解辖区土地利用情况，实地调研较少，调查研究时间较短，规划修编人员对区域实际情况很难做到全面掌握，从而造成规划指标的分解随意性较大。其主要表现在以下几个方面：（1）土地控制指标多根据重点建设区域的布局情况下分到各个乡镇，然后做局部调整，指标分解的说服力不强。（2）规划指标分解时受修编人员主观因素的影响较大，某些指标的制定脱离了辖区的发展实际，造成乡镇级规划目标难以实现。（3）受提供资料的准确性和时效性的限制，指标分解的科学性也受到限制。

（三）理论研究与规划实践存在差距

规划修编的理论依据包括地租和地价理论、土地区位理论、持续利用理论、生态经济理论、人地协调理论和系统工程理论[3]。针对规划修编过程中出现的问题而进行的理论研究能更好地提高规划的科学性、可行性和可操作性。但目前在县土地利用总体规划修编过程中，理论研究与规划实践存在一定的差距。如在研究县级土地利用总体规划弹性问题时，如何根据节约集约利用土地的要求合理确定县级土地利用弹性供给需要进一步研究，如何根据上一级规划的要求合理确定县级土地利用总体规划弹性方案需要进一步研究。

（四）规划修编的时效性与现实发展脱节

随着自治区工业化、城镇化发展速度的加快，现行土地利用总体规划的不足也日益显现，而新一轮规划却一直不见结果，为适应经济发展的需求，某些县（市）进行了规划局部调整。目前，在应对国际金融危机、扩大内需和推动新疆“跨越式”发展的大背景下，大量基础设施建设项目和产业发展项目急需大量建设用地作为支撑，使所剩不多的建设用地指标更加紧张，某些地区甚至已经突破了2010年的用地指标。规划修编战线拉得越长越不利于土地利用的管理，同时也造成规划法律效力的降低。因此，在保证规划质量的前提下，规划的修编和审批的速度必须加快。

三、新一轮规划修编的几点建议

（一）顺应发展，重新定位

对规划修编的定位要重新认识，不能简单地认为规划修编的目的是降低基本农田保护面积和耕地保有量，增加建设用地指标。现阶段规划修编的目标应继续坚持保护耕地的法定国策，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度，突出体现保护耕地的规划重点和主线，确定保护耕地和节约、合理用地的方式、重点措施等。而从长远考虑，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，将规划的重点由保护耕地、控制建设用地向保护国土资源的方向转变。

（二）转变思路，合理规划

《土地管理法》的颁布，正式确定了土地利用总体规划的法律地位，明确了规划对土地利用的调控作用。各地、各级领导也开始“认识”到土地利用总体规划的重要性，通过土地利用总体规划改变辖区用地布局，扩大建设用地规模，将以往违规用地合法化。在新一轮规划修编过程中，建议转变以往的修编思路，避免“一届政府，一套规划”，做到在听取各级领导意见的同时，以规划研究理论为基础，理性吸收领导建议，满足社会发展对土地的合理需求，确保规划方案的合理性，最终使规划得到各方的理解。

（三）注重衔接，注重实践

第一，土地利用总体规划应与城市总体规划、新农村建设规划、城镇体系规划相衔接，而下延伸到国民经济和社会发展“十二五”规划，即“十二五”规划所确定的重大项目必须在土地利用总体规划中落实到地块，土地利用总体规划要与国民经济和社会发展目标相一致。第二，上下级土地利用总体规划要相互衔接，即县级土地利用总体规划在服从市级规划提出的指标控制和区域调控要求的同时，指导和调控乡（镇）级土地利用总体规划。第三，土地利用总体规划应当与村镇布局规划以及交通、水利等各类专项规划、生态环境建设规划等相协调。第四，土地利用总体规划应当与理论研究成果紧密结合。例如在对耕地的调控上，可将基本农田保护图、农地分等定级图等反映耕地质量的图件与规划底图叠加，确定耕地调整方案，实现耕地在数量和质量上的动态平衡。

（四）丰富内容，不断创新

援疆工作会议和十七届五中全会的召开，对新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在开展的县级土地利用总体规划修编工作过程中，首先，要创新规划理念，强调市场理念、以人为本的理念、绿色规划理念、目标有限性理念和规划调控法律化理念[4]。其次，要创新规划方法，通过对“3S”技术的进一步开发，采用空间模型方法对土地利用变化进行模拟、预测和评价[5]，另外还要加快规划数据库和监管系统的建设。最后，要丰富规划内容，以人口、资源、环境为切入点，涉及政策法规、产业发展、环境保护、资源开发、新农村建设等方面，强调土地布局优化、产业结构优化、生态环境改善、区域协调发展等内容，促进土地利用总体规划向综合性规划发展。

（五）强化领导，加强协调

土地利用总体规划修编工作涉及各行各业，关系全局和长远，县（市）级领导应将规划修编及前期工作纳入政府重要议事日程，成立由政府主管领导牵头，专家学者及有关部门领导参加的规划修编工作领导小组，加强对规划修编的统一领导。县（市）级国土资源部门要在政府的领导下，做好具体组织工作，切实履行职责，要把规划修编前期工作作为近期国土资源工作的重点，明确工作目标，制订周密计划，成立强有力的规划工作班子，加强与相关部门的协作和联动，充分发挥各方面的积极性，切实抓紧抓好每项工作。

参考文献：

[1] 王西同.关于土地利用总体规划修编若干问题的探讨[J].资源导刊，2008，（11）：14－15.

[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.县级土地利用总体规划实施保障措施研究――以新疆伊宁市为例[J].安徽农业科学，2008，36（3）：1209－1211.

[3] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002.

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关键词：城镇化 土地利用 土地管理

中图分类号：TU7 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

随着我国社会经济的发展，我国城镇化进程大大加快。其中暴露的不少有关土地的管理和利用问题让我们不得不对这些问题重视起来。分析土地问题产生的原因以及我们应当采取的对策，对改善土地利用管理，加快我国的城镇化建设具有至关重要的意义。

1 当前我国城镇化进程中出现的关于土地利用和管理的一些问题

1.1 城镇化进程中出现的有关土地利用的问题

土地严重浪费闲置，土地的利用方式过于粗放。当前我国在城镇化建设过程中对于土地的利用极不合理，不仅严重浪费了土地资源，而且城镇化建设过程中对于土地的利用方式过于粗放。在现阶段的城镇化建设进程中，由于我国耕地的潜力没有得到充分挖掘，因此造成了我国耕地资源的严重浪费。第二个方面，有些地方政府一窝蜂的建设开发区以及新区，但是他们拘束于有限的经济实力导致相当一大部分的开发区资金和项目不能准时到位，最终导致了大量的土地闲而不用，以至于被长期搁置。

由于盲目追求较快的发展速度，因此在一定程度上忽略了对土地利用结构的合理安排。据不完全统计，目前我国大部分的城镇建设区内的土地处于低效利用状态，尤其是在乡镇的城镇化建设当中，由于居民居住的比较分散，人均建设用地占有的空间普遍较大。再一个就是，城镇发展的相当不集中，使乡镇的城镇化建筑容积率过低。另一方面，对于那些被征用的土地来说，普遍存在着房地产开发的荒废、工业园的荒废等闲置土地。这些问题都在很大程度上严重浪费了我国的土地资源。第二个方面，城镇的土地利用结构也相当不合理。由于在建设中忽略了内涵的建设，从而导致了工业和居住用地的比重较大，而有关城市交通、第三产业、园林绿化和公共设施用地的比重则较低，这就是我国城镇化建设中存在的土地利用结构失衡的问题。

1.2 我国的城镇化建设与现有的保护耕地的矛盾日益突出

随着我国经济的发展和社会主义建设的加快，使得一些地方政府在努力推进城镇化建设的进程当中被所谓的经济建设指标误导了方向，这些做法违背了我国土地利用的总体规划和我国保护基本农田及耕地的规定。由于一些城市规模在扩大，在这个过程当中必然伴随着城镇建设区的扩大和广大耕地面积的缩小，尤其是在小城镇刚开始发展的时候，只是采用了低成本扩张政策，不惜以占用大量耕地为代价。这表现在随着社会经济的发展和我国城市化水平的不断提高，一些工矿企业用地、建设用地、农村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是优质良田。总体上来说，我国的城镇化建设与保护耕地的矛盾日益突出。在当前中国耕地的利用上，虽然我国耕地的总量维持在一个较高的水平，但是其中有效灌溉面积较大的耕地却是连一半也没有。尤其是其中一些耕地中的灌溉设施损害严重甚至被盗用，使得我国耕地的质量不高，并且产量也受到了极大的限制。另一个不容忽视的方面就是耕地的污染程度日益加深。随着我国工业化以及城镇化的快速发展，我国的耕地由于受到了诸如工业废弃品、生活垃圾、建筑废弃物等具有污染性的废弃物品的随意堆放，造成了我国耕地的质量严重下降，污染程度一天天加深，既无法保障耕地的安全，也无法保障耕地上生产的农产品的安全。

1.3 随着我国城镇化建设进程的加快，土地供需矛盾也变得普遍起来

在当前的土地利用规定下，城市建设用地挖潜动力不足，由于城市化水平的不断提高，必然带来了城市建设用地规模的不断扩展。但是在我国当前的社会制度下，福利保障制度不够完善，因此农村的土地兼有社会福利保障和生存的双重功能。在农村呆久了的农民不愿意抛弃土地去城市发展，而对于那些进城务工的农村人员，他们在农村拥有房屋的现象就相当普遍。这一方面造成了建设用地的重复占用，增加了城市建设用地的需求。另一方面，由于城市的就业容纳能力不断提高，农民在城市就业的机会也随着大大增加，因此进程务工的农民对于土地投入失去了兴趣。这种做法造成了农村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的复垦需要投入大量的资金，将那些节省出来的土地改为耕地就存在了一定的难度，而那些城市化建设当中所占用的耕地则是良好的耕地。由此我们可以知道，整理过的耕地在质量上很难与占用的耕地质量相平衡。基于上述原因，所以说我国城市化建设过程当中与土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越权行为与农民的权益受损并存

有些地方政府在追求自身的利益时常常会在土地流转中发生越权行为，侵害了农户的收入享有权和自，具体表现在以下几个方面：以所谓的公共利益为缘由，在没有尊重农民意愿的基础上采用非市场化的方法强行征用或者是占用农民的集体耕地，然后再以高价卖给那些潜在的购买客户；以国家有困难为理由，根本不考虑解决失地农民的就业安置；以地方比较特殊的情况为缘由，不分给被征地农民应有的经济补偿；以发展当地经济为理由，根本不尊重农民的意愿就强迫农民扭转土地的承包经营权。这些问题的出现严重影响了农村的社会秩序和稳定发展。

2 出现有关土地利用和管理问题的原因

2.1 农村集体土地的权属不够明确

首先，农村集体土地的产权不够健全，没有应当有的处置权。村民们对集体所拥有的土地既不能够进行出卖，也不能进行转让。其次，对农村集体土地所有权的主体界定的不够清晰，也就是土地产权的归属不是明确的。

2.2 现存的土地征收和补偿制度存在着弊端

就目前来说，土地的征收补偿制度的弊端有二：一是对征收和补偿的原则界定的比较模糊。二是对公共利益的内涵规定的比较模糊。在现存的我国有关土地的管理法中，没有对公共利益的内涵进行较为细致的界定。

2.3 当前农村中的土地流转体制不够完善

当前农村中土地流转体制的不合理表现在以下几个方面：（1）关于土地流转的合同内容不规范。（2）农村中土地的流转不够规范。（3）在实际中农村土地是按照统一的原则，这与市场经济下农民对土地的需求相脱节。

2.4 对于土地的利用和规划过于滞后于城镇化建设

由于一段时间对土地缺乏有效的管理，导致了对土地的规划和城镇化的建设相脱节。再一个方面就是如今没有整体的城镇化关于土地利用的管理和规划。这一方面导致了城镇化建设发展过快，过于贪大求全，另一方面也造成了大量的土地资源的浪费。

3 对于我国城市化建设过程当中所出现的土地利用和管理的问题而采取的对策及方法

3.1 完善土地征收的补偿制度，切实保障农民的切身权益

首先就是要在宪法中明确土地征收并补偿的原则和标准，为以后的土地征收并补偿提供科学合理可靠的法律依据。与此同时，还要明确界定公共利益的内涵，避免政府相关部门再次发生越权行为，避免政府的强行征地。然后要做的就是提高征用土地的公开透明度，在全国范围内普遍推进土地管理法和国家推进征地预告的管理方法。在必要的情况下还要将部分程序的顺序前移到报批前，保证农民享有充分的参与权与知情权。其次政府要努力探索一条不仅与市场机制相挂钩而且与市场机制相适应的征地补偿新机制。还有就是政府要积极探索研究征地安置的多种方式和方法。

3.2 科学制定并严格执行土地利用规划

在现实中的城镇化建设当中，土地利用规划缺乏科学性、系统性、政策性和前瞻性，不能够优化配置土地资源，造成了土地资源的浪费。为了避免这一现象，必须要科学合理的编制土地利用规划。土地利用规划要体现出节约以及集约用地的要求，还要调整原有的用地结构和布局，配合经济结构、生态结构和社会文化结构，在循环经济理论的指导下进行合理规划。

3.3 整合土地资源，优化土地利用结构

首先要充分发挥用地的功能改变乡镇企业分散过度的局面，提倡建造更多的多层式或高层式公寓或小区来代替院落式居民点和底层式别墅，充分提高建设的容积率。要改善行业分布不合理的现象，实现土地的最大效能。然后要引导农民居住的适度集中，要有计划有步骤的推进农村居民点的整合，引导农民的居住房向规划的居民点集中。最后加强农村耕地的整合，形成较有规模和影响力的农田区，增加水利设施的设置，促进农业现代化的发展。

3.4 建立比较完善的土地流转制度

一是要建立土地使用权转让的相关机制，可以允许农村土地在合法范围内流转。二是要发展培育各种为土地流转提供服务的中介组织，还要建立调节机制，避免土地使用权过分集中、垄断和不公平的现象。三是要建立并完善农村集体建设用地使用权流转的税费标准，以国有土地使用权流转的税费为标准。四是要建立一个合理的农村土地使用权流转的收益分配机制，不仅确保集体的利益不流失，还要确保其有利于社会，有利于造福人民。在总结经验和教训的基础上，促进土地管理法等相关法律的修改和完善，从而从根本上保证农村土地流转所出现的问题有一个科学合理的法律依据。建设过程当中所出现的土地利用和管理的问题而采取的对策及方法。

4 结语

随着我国城镇化的加快，我国城镇化建设过程当中出现了有关土地利用和管理的种种问题。这些问题涉及的方面众多，不仅影响了我国居民的合法权益，还影响了城镇建设布局和土地利用结构，甚至还有非法交易。针对这些问题，我们要引起重视，要仔细研究，要加快改善和落实相关法律和政策。只有在清醒认识当前问题并积极采取有针对性的措施来解决的基础上才能妥善解决这些问题，从而促进我国的城镇化建设。

参考文献

[1] 吴次芳，谭荣，靳相木.中国土地产权制度的性质和改革路径分析[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2010（6）.

[2] 徐汉明.中国农民土地持有产权制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

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【摘要】城市化建设与耕地保护之间存在着矛盾的对立统一。面对当前形势下势如破竹的大肆建设，耕地保护已经迫在眉睫。

【关键词】城市化；建设；　耕地；保护

城市化建设与耕地保护之间存在着矛盾的对立统一。面对当前形势下势如破竹的大肆建设，耕地保护已经迫在眉睫。那么，如何解决好城市化建设与耕地保护这一对矛盾呢？如何实现社会的和谐发展呢？　笔者结合自身的实践经验浅谈如下自己的看法与观点：

1我国城市化建设中土地利用存在的问题

在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。

1.1 城市土地闲置与撂荒。 随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（1）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（2）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。

1.2城市违法用地现象严重。 1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地执法检查。

1.3城市土地利用效率低下。 根据1995年城市建设统计年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按10－15％计划，这些城市用地潜力达1926－2890平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。

1.4乡镇企业布局分散，用地规模过大。 1996年全国共有乡镇企业单位数2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1％，在建制镇的占7％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。

2发展城市化建设，保护耕地应采取的措施

针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施

2.1深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系。 通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

2.2做好城市土地利用规划。 土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。

2.3控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地。 由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。

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关键词：土地利用变化；ArcGIS；变化数量分析；动态速率分析；变化结构分析；

中图分类号：A715文献标识码： A

1 引言

人类对自然世界的改造活动究其根本而言，离不开对土地资源的利用，土地利用变化成为了当今全球范围内研究的热点问题之一。[1]土地利用变化的数量结构、速度和方向与社会政治、经济活动息息相关，通过对土地利用变化情况的科学分析和评价，为制定合理的土地利用政策，确保科学的土地利用规划，已成为提高土地管理的必然要求之一。[2]

2 GIS下土地利用数据处理

本文研究数据以2008-2012沈阳市法库县某地区土地利用分布数据（SHP格式）、SRTM雷达地形数据和沈阳市2008~2012年的统计年鉴、调查报告和历史资料为主要基础资料。

数据预处理主要是针对土地利用分布数据的处理，主要的处理流程如下：

（1）在ArcGIS下对土地利用分类信息进行整合，根据 GB/T 21010-2007《土地利用现状分类》中土地利用类型的一级类型标准，将用地类型归纳为八类，得到两期的土地利用分布图，如图1所示；

（2）在ArcGIS下对土地利用矢量数据与SRTM雷达地形数据融合处理[3]。

图1土地利用现状图

Fig.1 The land use map

3土地利用变化分析方法

3.1 土地利用数量变化分析

利用ArcGIS软件的属性统计分析模块对两期土地利用数据中八类主要用地类型的数据进行数理统计，得到表3.1中的统计数据。

表3.1 2008年、2012年各土地利用面积与比例

从表3.1的统计数据可以看出，该区域在研究期内土地利用比例结构未发生较大变化，土地利用组合类型仍以耕地、城镇村及工矿用地、林地为主。其中，土地面积净增长的类型为耕地、城镇及工矿用地、交通设施用地和其他土地。净面积增长最大交通运输用地，增加约86.40公顷；净面积减小最大为水域及水利设施用地，减少约-182.53公顷。

3.2 土地利用变化速率分析

利用ArcGIS属性数据统计功能，根据单一土地利用类型动态度公式，计算出该时间周期内不同土地利用类型的变化幅度与土地利用变化率[5]，如表3.2所示。

表3.22008年、2012年各土地利用变化幅度与变化率

由表3.2可以看出，研究区域在研究周期内总体的土地利用变化率为0.7%，增长变化速度较高的是其他土地和交通运输用地，其变化率分别为43.96%和14.02%；减小变化速度较高的是水域及水利设施用地，其变化率为6.58%；其他用地类型变化速率相对较小。

3.3 土地利用变化结构分析

土地利用变化转移矩阵来源于系统分析中对系统状态与状态转移的定量描述。[5]利用ArcGIS下的数据融合gn与叠加分析功能，得到土地利用变化空间转移数据，在Excel软件中生成转移矩阵，如表3-3所示。

表3.3土地利用变化转移矩阵

由表3-3中数据可知该区域各用地类型在研究周期内土地利用类型转换情况。各用地类型的转换情况如下：

（1）耕地。基本保持平衡，转入类型以水域及水利设施用地、林地、草地为主要，转入面积比为0.46%；转出以城镇村及工矿用地、交和其他类型为主，转出面积为0.45%。

（2）林地、园地。以转出为主，但转出面积比率仅为0.33%、0.37%，未改变林、草地基本格局。

（3）水域及水利设施用地、草地。以土地转出为主，主要转出类型为耕地，转出面积比为6.58%、1.41%，转出现象较为明显。

（4）其他土地、交通设施用地、城镇村及工矿用地。以土地转入为主，转入类型较为丰富，转入土地面积比为43.96%、14.02%和1.02%。

4结论

该区域土地利用变化的结果与该区域的经济发展有着密切联系，随着沈阳市规模的不断扩张，周边县级市已逐渐由原本的单纯农作物生产向农副产品生产与加工的混合经济模式转型，该区域内建成多家肉蛋加工企业，增加了工业用地的面积，进而带动区内农民在原来的农作物生产规模基础上增加了农副产品的生产规模，出现了规模化的肉禽生产基地，增加了其他土地类型中农业设施用地的面积。同时，为配套该区域经济发展的速度，交通设施作为带动经济发展的纽带，也成为了该区域土地变化的主要增长表现形式。

参考文献

[1]王万茂.土地利用规划学[M].北京：科学出版社，2006.

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[3]汤国安，杨昕.ArcGIS地理信息系统空间分析实验教程[M].北京：科学出版社，2006.

[4]霍擎.包头市达茂旗土地利用现状及动态变化分析[J].阴山学刊，2007，21(3)：62-63.

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关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议

一、引言

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。

20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。

二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考

通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。

（一）规划的多元化目标定位问题

社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。

（二）规划的弹性与刚性关系问题

弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。

（三）规划的开放性问题

从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。

（四）规划理念与规划技术问题

20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。

（五）规划实施与追踪管理问题

规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。

三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议

(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标

实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。

土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。

在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。

（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标

要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。

（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度

公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。

（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作

坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。

坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。

针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。

（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系

“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。

[参考文献]

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[6]朱红波.土地利用规划实施的制约因素分析[J].广东土地科学，2006，(1):8-9.

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【关键词】乡镇土地 节约集约 探究

毋庸讳言，土地是不可再生的资源，因此，严格土地管理、科学规划、合理布局、节约集约用地尤为重要。但是也要看到，受制于房地产用地结构性矛盾、工业用地铺张浪费以及城镇化理念偏差，不少地方尤其是基层乡镇耕地保护形势严峻，为此，笔者以为乡镇政府应节约集约用地，保障经济社会可持续发展。

一、乡镇土地利用存在的问题

1、公共资源分配不公 不少乡镇为增加财政收入，积极引进房地产项目，人为加大城镇化速度，其必然结果就是占用大量的土地资源，房地产用地的结构性矛盾影响土地资源的公平配置，一般百姓所需要的住宅面积很小，而占地面积大、容积率小、绿化率高、单套面积超大的别墅或高档住宅却在市场上屡屡出现，使得有限的土地资源为少数人服务，导致公共资源分配不公。

2、工业用地粗放利用 不少乡镇为增加财政收入，积极招商引资，将土地作为招商引资的优惠条件，部分土地服从项目、服从外商，特别是一些工业项目，由于工业用地市场化程度不高，利用比较粗放，工业用地土地利用容积率低，大多是一层的低矮厂房，绿地比例偏大，单位面积投资金额不高，投资强度达不到规定的标准，土地利用率不高。

3、监管机制不力 应当看到，当前制约乡镇粗放用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地批前批中批后的全程监督尚需进一步加强。对闲置浪费土地行为，习惯于大事化小、小事化了。节约土地的观念还没有真正完全树立。

4、农村建房散乱无章 应该说相当多的乡镇居民点比较分散，住房建新不拆旧，空心村、宅基地利用效率不高，浪费现象严重；占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象没有得到完全控制；土地利用总体规划与交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好的控制和引导用地，由此导致土地浪费严重。

二、乡镇土地节约利用策略

节约土地、保护耕地是我国的基本国策，在耕地保护形势严峻、城镇化用地结构性矛盾及工业用地存在浪费的情况下，节约集约利用土地尤为重要。

1、加强总体规划 各乡镇要按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，合理调整产业布局，实行产业分工和功能定位，做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致；要充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力、优地优生；从单独的规模控制转向规模控制与土地利用节约集约度控制并重，重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途。

2、加快土地置换 各乡镇要认真执行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，做好“空心村”整治，有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活乡镇机构改革中撤并留下的闲置土地；引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中，挖掘建设用地潜力；对低效利用的城镇土地进行详细规划，从而节约土地。

3、强化土地供应 各乡镇要从严控制城乡建设占用耕地，限制城镇、村庄用地规模的盲目扩张，加大对农村住宅用地的管理力度；加强各类开发区用地管理，对不符合规划的开发区和已经批准撤销的开发区，不得批准用地；严格执行国家产业政策，不得批准新建禁止类项目，从严控制限制类项目数量、布局和用地规模；认真落实基本农田保护规定，严格控制各类建设占用基本农田，确保基本农田数量不减少、质量不下降、用途不改变；建设占用耕地的必须补充同等数量和质量的耕地，否则不得批准用地；发挥政府的计划调控作用，安排用地计划指标，确保重点区域建设和重点项目的用地需求。

4、完善考评机制 科学的考评机制要在乡镇政府的主要责任、基本农田的保护、土地出让金的收缴、土地出让方式的规范、农地转用计划的使用、土地利用规划的实施以及用地项目的投资强度、产出率等方面予以考量。考评的重点放在县、乡两级政府；要将土地集约利用的考评机制，与各级政府耕地保护、土地市场建设的责任目标、政绩考核等结合起来实施

5、加大政策扶持 根据农村税费改革的新情况，确定迁村腾地、整理土地的经费来源。建议从土地收益中拿出部分资金，用于迁村腾地农民搬迁的补偿、土地复垦的补助，以鼓励村庄集并、旧宅还耕工作。把高产基本农田土地整理与探索建立建设用地指标折抵制度结合起来，努力缓解建设用地指标严重不足的矛盾。对旧城改造、企业搬迁、使用地下空间、建设多层标准厂房的工业用地，可适当减免城市基础设施配套费。调整土地契税、土地有偿使用费、容积率的额度与标准，鼓励工业用地实行租赁制度。

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关键词：土地利用；问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-05-0039-1

土地是农村最重要的生产和生活资料，是农民赖以生存和发展的物质基础。农村农业生产的好坏与农民生活质量的高低都与土地利用息息相关，因此，深入研究我国农村土地利用中存在的问题并提出相关对策，对促进农村土地利用具有重要和积极的现实意义。

1 农村土地利用中存在的主要问题

1.1 耕地数量减少，土地质量下降

当前在我国的农村地区，农民的收入水平普遍不高。一些农民为了增加收入，受经济利益的驱动，擅自改变土地用途，例如占用基本农田挖塘养鱼，在农业保护区发展林果业，在自留地上建造坟墓等，这些行为都造成了耕地的减少。此外，近年来生态环境恶化，土地荒漠化、盐碱化现象日益严重，这也是耕地日趋减少的原因之一，耕地保护迫在眉睫。农业生产技术普遍不高，农药、化肥的广泛使用，土地生态环境的破坏等都导致农村土地质量下降，提高土地质量已成为农村土地利用研究中的重要问题，维持和提升土地质量有利于实现土地的可持续利用。

1.2 土地经营规模较小，农业生产效率低

我国在农村实行，具体形式有包干到户和两种。无论是包干到户还是，土地的经营规模都比较小，机械化程度较低，土地集约利用程度低。我国农村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干块，田埂等占了不少耕地，土地浪费现象严重，这样也不利于机械化生产。现阶段，我国农民生产技术水平并未有显著提升，农业生产效率低也是农村土地利用中存在的突出问题。

1.3 土地污染严重，生态环境问题突出

农民为了提高农业生产效率，增加土地受益，广泛使用农药、化肥。这些化学物品渗透到土壤中，破坏了土壤环境，对土地造成了污染。随着城市化进程的加快，土地利用结构发生改变，也引发了土壤侵蚀，水土流失加剧。在一些农村地区，农民的生活和生产污水和固体废物直接排放，一些乡镇企业的排污也不达标，这些都导致了严重的土地污染。土地荒漠化、土地盐碱化也都破坏了土地生态环境，土地生态环境问题日益突出和严重。

1.4 违法占地和抛荒现象严重

违法占地是农村土地利用中长期存在的问题。随着农民生活水平的提高，对居住环境质量的要求也日益提高，大批农户开始新建或修缮住宅，农村居民点周围的耕地被大量侵占。农民片面的追求经济利益，占用基本农田和农业保护区的耕地发展其他产业。为了发展乡村经济，大量的乡镇企业开始出现，一些农用地非法被改为建设用地，造成农地减少。由于农业生产成本较高，加之我国农产品价格不合理，纯农户经营土地的收益比较低，许多农民放弃土地收入，转而前往城市寻求就业机会，导致农地抛荒、撂荒现象严重。

2 农村土地利用对策

2.1 加强法制建设，完善管理体制

在保护耕地和提高土地质量方面加强政策引导和完善相关政策法规。对于土地污染、违法占地、抛荒等现象加强监督，并且建立相应的惩戒制度。要进一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法规的配套机制。要加强农村农用地和建设用地的管理，参照相关法律法规，结合实际情况，因地制宜地进行监管。各级土地管理部门要坚持做到执法必严、违法必究，健全一整套严格、科学、有效的土地管理制度，以确保粮食安全，对耕地实行最严格的保护制度，区政府、乡镇（街道办事处）、村、组可以层层签订《基本农田保护责任书》，将基本农田保护落实到田土块和责任人。

2.2 加大宣传力度，增强农民意识

要加大国家宏观调控政策的宣传，引导各级落实科学发展观，正确把握经济发展与资源消耗、城镇扩张与生态和谐的关系，把用地观念统一到国家的政策要求上来。要加大节约集约用地政策的宣传，引导全社会积极参与到转变土地利用方式上来。集体土地所有权是农村产权制度的核心，依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径，也是构建和谐村镇，实现农村长治久安的重要措施，更是推进城乡一体化，解决农村土地管理问题的有效手段。政府要加强对《土地管理法》及其相关法律的宣传力度，增强各级土地管理部门的忧患意识，要珍惜和合理利用每一寸土地。同时，要加强对广大农民的宣传，增强其保护土地的意识，使其意识到合理利用土地的重要性。“保护方寸地，留与子孙耕”，要坚决制止农村耕地被乱占用的现象进一步蔓延，促进农村和谐发展。

2.3 科学规划，合理利用土地

注围绕城镇总体规划实施的进步要求，制定集体土地实施城镇建设的土地供应计划，以及相关的运作机制；在土地利用总体规划的指导下，运用集体土地资源做好集体土地城镇建设所应取得的土地收益，搞好集体自身的经济建设用地所需的计划管理；建立集体经济组织自己的以土地非农租赁使用的供应渠道，向社会提供在土地利用总体规划及其用途管制允许前提下的建设用地机制，以满足地区自身经济发展的需求；重发挥土地利用规划的龙头作用，严把土地“闸门”，把好征地第一关，从严控制征地规模。

2.4 依靠科学进步，提高土地利用效率

坚持以科学发展观为统领，以土地资源节约集约利用为主方向，以挖掘存量农村土地潜力为主抓手，从根本上转变土地利用方式。要加大节约集约用地政策的宣传，引导农村积极参与到转变土地利用方式、促进产业升级、提高发展质量的社会实践中去，切实转变传统用地观念，把用地观念统一到提高土地利用效率上来。对加强耕地保护的要求要越来越严，强调质数并举，保有量不减少、质量有提高，加快建设高标准基本农田。在土地集中流转，可考虑建设农民新村，改善农民生活居住条件。部分有相对固定收益的农户（比如长期在外务工），还可结合户籍制度改革等，促使其向城镇集中，减少农村人口，提升土地整体使用效率。

参考文献

[1] 张晏.吕苑鹃.转变土地利用方式 提高土地利用效率[N].中国国土资源报,2011,(05).